新时代养老护理人才队伍建设：挑战、策略与展望

2026.03.21汇报人：姓名新时代养老护理人才队伍建CONTENTS目录01

人口老龄化背景下的养老护理人才需求02

养老护理人才队伍建设的政策框架03

养老护理人才队伍建设现存挑战04

拓宽养老护理人才来源渠道CONTENTS目录05

提升养老护理人才专业能力06

完善人才评价与激励机制07

地方实践案例与创新模式08

未来展望与保障措施人口老龄化背景下的养老护理人才需求01我国人口老龄化现状与趋势

人口老龄化总体态势截至2023年底，我国60岁及以上人口达2.97亿，占全国人口的21.1%；65岁及以上人口2.17亿，占比15.4%，已进入中度老龄化社会。预计2035年左右进入重度老龄化阶段，老年人口占比将超过30%。

失能失智群体规模我国失能失智老年群体约4500万人，按照国际3:1照护标准推算，需养老护理员约1300万人，但目前持证养老护理员仅约50万人，供需矛盾突出。

养老服务需求多元化随着生活水平提高，老年人需求从生存型向发展型转变，涵盖生活照料、医疗康复、心理慰藉、法律援助等，对养老护理人才专业技能和综合素质提出更高要求。老年群体多元化养老服务需求分析失能失智照护需求突出我国失能失智老年群体约4500万人，日常照护、医疗康复等需求迫切，对专业护理技能要求高，现有护理人才缺口巨大。健康管理与医疗服务需求增长老年人对慢性病管理、康复护理、定期体检等健康服务需求显著增加，医养结合服务模式成为趋势，亟需具备医疗知识的复合型护理人才。精神慰藉与社会参与需求提升随着生活水平提高，老年人对心理疏导、文化娱乐、社交活动等精神层面需求增强，要求护理人员具备沟通协调和心理关怀能力。智能养老服务需求显现智能设备使用、线上健康监测等新型养老服务需求逐渐普及，对护理人员的数字化技能和科技应用能力提出新要求。养老护理人才供需矛盾现状

人才缺口规模巨大截至2023年底，我国60岁及以上人口达3.1亿，失能失智老年群体约4500万人。按国际3:1配置标准推算，需约1300万护理员，而目前全国持证养老护理员仅约50万人，缺口显著。

队伍结构问题突出现有护理员以40-60岁农村务工人员和城市下岗人员为主，女性占比超80%，70%以上为初中及以下学历，专业技能水平参差不齐，难以满足多元化养老需求。

行业流失率居高不下养老护理员平均月薪较低，工作强度大、社会认同感低，导致队伍稳定性差。相关报告显示，养老服务专业毕业生三年内流失率高达80%-90%，行业“招难留更难”问题严峻。养老护理人才队伍建设的政策框架02国家层面养老服务人才政策体系政策制定背景与战略定位

加强养老服务人才队伍建设是实施积极应对人口老龄化国家战略和新时代人才强国战略的重要举措，旨在打造规模适度、结构合理、德技兼备的养老服务人才队伍，支撑养老服务高质量发展。核心政策文件与总体目标

以2023年12月民政部等12部门联合印发的《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》为核心，首次从国家层面构建养老服务人才“引、育、评、用、留”全链条政策体系，提出到2025年人才规模壮大、素质提升、结构优化，到2035年制度机制成熟定型的目标。重点任务框架与实施路径

围绕拓宽人才来源渠道（如加强院校培养、跨行业流动）、提升素质能力（强化职业培训、产教融合）、健全评价机制（试点“新八级工”制度）、优化使用管理（岗位配置、用人机制）、完善激励保障（薪酬待遇、荣誉激励）五大任务，形成系统性政策支持。地方实践：黄浦区实施方案解读

方案制定的背景与紧迫性黄浦区作为上海市老龄化程度最高的中心城区之一，60周岁以上户籍老年人口占比超44%。现有养老护理员1926人，持证率87.52%，虽达区内“十四五”规划80%的要求，但距离上海市2024-2027年行动方案中90%持证率及中级以上证书占三分之一的要求尚有差距，政策空白亟待填补。

方案制定的核心依据方案主要依据上海市民政局等9部门印发的《上海市推进养老护理员队伍建设行动方案(2024-2027年)》（沪民养老发〔2024〕17号）文件要求，旨在落实市级政策，结合区域实际出台区级激励措施，加大对养老护理员队伍建设的投入。

方案的总体框架与主线《方案》紧紧围绕“引进”“留住”“提升”三大主线，提出十条举措，致力于推动养老护理员队伍职业技能和专业技术水平持续提升，目标打造一支数量充足、结构合理、素质良好的养老护理人才队伍，为区域养老服务高质量发展奠定基础。

方案的主要内容构成方案分为三部分：第一部分明确适用范围为经区民政局备案的养老服务机构一线护理员，且个人信息需录入相关系统；第二部分涵盖扩大专业力量“引进”、完善“留人”保障机制、强化综合能力“提升”三大块举措；第三部分提出具体工作要求，确保政策落地实施。“十四五”规划与养老人才战略目标国家战略定位“十四五”规划将加强养老服务人才队伍建设作为积极应对人口老龄化国家战略和新时代人才强国战略的重要举措，旨在推动养老服务高质量发展。总体目标框架到2025年，以养老服务技能人才为重点的人才队伍规模进一步壮大、素质稳步提升、结构持续优化，人才对养老服务高质量发展的引领支撑作用明显增强。核心量化指标多地政策提出具体目标，如持证养老护理员比例达到90%以上，中级及以上证书持有者占比超三分之一，每万老年人拥有持证养老护理员数量提升至27人等。长效发展愿景到2035年，支持养老服务人才发展的政策环境、行业环境、社会环境持续改善，人才培养、使用、评价、激励制度机制更加成熟定型。养老护理人才队伍建设现存挑战03人才数量短缺与结构失衡问题

养老护理人才缺口巨大截至2023年底，我国60岁及以上人口达2.97亿，失能失智老年群体约4500万人，按国际3:1配置标准推算需1300万护理员，而目前持证养老护理员仅约50万人，缺口显著。

年龄结构偏大且性别失衡现有养老护理员中，41-60岁年龄段占比超70%，女性占比约82.3%，年轻力量和男性从业者占比低，队伍活力不足。

文化程度与专业技能偏低一线护理人员多为初中及以下学历，未经系统专业培训，缺乏医疗护理、心理疏导等专业知识，仅不足10%持证上岗，服务质量难以保障。

医康护等专业人才严重匮乏社会养老服务机构中医护人员占比仅9.14%，社会工作者占比3.14%，康复、营养、心理等专业人才覆盖率低，无法满足老年人多元化需求。职业认同感与社会认知偏差

传统观念下的职业价值误读受传统观念影响，养老护理工作常被误解为"伺候人"的低层次劳动，与"端屎端尿""脏活累活"等负面标签直接关联，导致社会对其职业价值认知存在严重偏差。

职业认同感缺失的表现养老护理员普遍缺乏职业自豪感和满足感，专业大学生对一线护理岗位接受度低，部分从业者将其视为"无奈的选择"，而非长期职业发展方向。

社会认同度低的连锁影响社会认同感不足导致优秀人才不愿进入、现有人才流失严重，形成"招不到人-留不住人-服务质量下降-社会评价更低"的恶性循环，制约行业健康发展。

提升职业认同的关键路径需通过政策引导、典型宣传（如设立"养老护理员节"、评选"最美护理员"）、职业价值重塑等方式，扭转社会认知，增强从业者职业尊严与获得感。薪酬待遇与职业发展瓶颈01薪酬水平普遍偏低养老护理员平均工资低于当地居民服务业平均水平，上海2020年养老护理员税后工资中位数4846元/月，低位数仅2854元/月，与技能人才平均工资差距显著。02职业晋升通道狭窄传统养老护理员职业发展路径单一，缺乏从初级工到管理岗位的明确晋升机制，导致人才流失率高，全国养老专业毕业生三年内流失率达80%-90%。03职业认同感不足受传统观念影响，养老护理工作被认为是"伺候人"的低层次劳动，社会地位不高，从业人员普遍缺乏职业自豪感和归属感。04保障机制不健全多数养老机构未建立完善的社会保障和福利体系，缺乏岗位津贴、企业年金等长效激励，导致人才"招不来、留不住"现象突出。培训体系与评价机制不完善

01职业技能培训覆盖面不足部分地区养老护理员年培训覆盖率不足60%，农村地区尤为突出，难以满足从业人员技能提升需求。

02培训内容与实际需求脱节现有培训多侧重基础护理，对失能失智照护、智能设备操作等专业技能覆盖不足，与老年人多元化需求存在差距。

03职业技能等级认定推进缓慢部分地区养老护理员持证率未达90%标准，高级及以上证书持有者占比不足20%，评价结果与薪酬挂钩机制不健全。

04评价主体与管理机制不规范社会培训评价组织资质审核不严，部分机构存在“考培不分”现象，职业技能等级证书公信力有待提升。拓宽养老护理人才来源渠道04院校培养：产教融合与专业建设

扩大院校专业布局支持引导各类高等院校、职业院校开设养老护理、养老服务与管理、康复、老年营养和老年社会工作等相关专业，扩大招生规模，完善教学标准和课程体系，为养老护理职业化提供人才支撑。

深化校企合作机制推动学校与养老服务机构建立校企合作机制，开展“订单式”人才培养和技能培训。支持养老服务机构依托职业院校共建产教融合实训基地，积极争取中央预算内投资按照“十四五”教育强国推进工程有关要求予以支持。

创新人才培养模式鼓励高等院校、中等职业学校和职业培训机构与养老机构共建实训基地。积极推动养老服务人才培养培训模式创新，探索“学历教育+职业培训+实习实训”三位一体养老服务人才培育模式，推行新录用岗位技能培训、新型学徒培训、技师培训，实现教学培养与就业用人有效衔接。跨行业人才转型与引进策略

推进“物业+养老”模式支持物业服务企业发挥常驻社区、贴近居民优势，与专业养老服务机构合作，引导物业人员转型从事养老护理相关工作，拓宽居家养老服务供给渠道。

深化“家政+养老”融合鼓励家政服务企业加大养老护理员培训力度，引导家政服务人员掌握老年照护技能，推动家政服务与养老服务无缝衔接，满足居家老年人多样化照护需求。

促进医务人员跨界执业支持医务人员到医养结合机构执业，其职称评定、继续教育等享受与其他医疗卫生机构人员同等待遇；鼓励退休医生、护士到养老机构提供技术指导或直接服务。

吸引低龄老年人参与志愿服务广泛培养服务于老年人生活照料、健康维护、精神慰藉等方面的志愿者队伍，鼓励低龄健康老年人就近参与养老服务，形成“老有所为”与“老有所养”的良性互动。志愿者队伍与家庭照护者培育多元化志愿者队伍建设广泛培养服务于老年人生活照料、健康维护、精神慰藉、法律援助、休闲娱乐等方面的志愿者队伍，鼓励低龄健康老年人积极参与提供养老服务，形成老有所为与老有所养相结合的良性互动。家庭照护者技能提升计划开展失能老年人家庭照护成员培训，通过政府购买服务方式提供专业照护技能赋能，提升家庭成员照护能力，缓解社会照护压力。如部分地区计划到2025年末完成市级家庭照护者培训5000人次。“社工+志愿者”联动服务机制建立“社工+志愿者”联动机制，由专业社会工作者引领志愿者开展服务，实现专业指导与志愿服务的有机结合，提升为老服务的专业化和规范化水平。提升养老护理人才专业能力05职业技能培训体系构建

分层分类培训机制建立市、区、机构三级培训体系，分层分批分类开展养老服务管理人员和养老护理员技能培训。如2025年北京市计划培训养老护理员、养老机构负责人、老年社会工作者、京津冀三地家庭照护者等共计6万余人次。

培训内容与模式创新培训内容以实际操作技能和职业道德为重点，增加智能设备、认知障碍照护、康复辅助器具等课程。推广集中轮训、岗位练兵、网络培训、“订单式”“嵌入式”培训和学徒制培训等多种模式。

产教融合实训基地建设鼓励职业院校、普通高校与养老服务机构互设实习实训基地、培养培训基地。如舟山市计划到2027年建成10家养老护理实习实训基地，实现县（区）全覆盖，打造养老服务30分钟职业技能培训圈。

培训质量保障与评估严格实行“考培分离”，加强对职业技能等级评价工作指导服务和质量督导，健全职业技能等级认定和培训基地准入和退出机制。推动产生一批契合行业发展、培训成效突出、促进就业效果显著的品牌化、规模化培训机构。“新八级工”职业技能等级制度实施

制度内涵与等级设置“新八级工”制度在原五级（初级工至高级技师）基础上，增设特级技师、首席技师，补设学徒工，形成从学徒工到首席技师的完整八级职业技能等级序列，拓宽养老护理员职业发展通道。

评价主体与管理机制由养老服务行业主管部门会同人社部门遴选备案社会培训评价组织，支持符合条件的用人单位自主评价。证书全国通用，评价结果与岗位使用、薪酬分配挂钩，强化“技高者多得”导向。

地方实践与激励措施多地积极推进制度落地，如舟山市增设“养老护理资深技师”并设置特殊岗位津贴；贵州省支持企业结合实际调整技能等级，鼓励技师以上人才带徒传技，提升团队技能水平。医养结合与特殊照护能力培养

医养结合人才互通机制支持医务人员到医养结合机构执业，在职称评定、继续教育等方面享受与其他医疗卫生机构人员同等待遇。鼓励退休医生、护士到养老服务机构内设医疗机构提供技术指导或技能培训。

失能失智照护专项培训重点围绕失能失智老年人照护需求，开展认知障碍照护、康复护理等专业技能培训。如舟山市计划三年内培训养老护理员5000人，新增持证护理员1200人，强化特殊照护能力。

多学科专业人才配备推动养老服务机构根据需要设置医疗、康复、社会工作、营养、心理咨询等专业技术岗位，配备具有相应职业资格的专业技术人才，提升综合照护水平。

医养结合实训基地建设鼓励职业院校、普通高校与医养结合机构互设实习实训基地，开展“订单式”培养，如西安市支持相关院校联合养老服务企业建设实训基地，提升人才实践能力。完善人才评价与激励机制06职业技能等级认定与管理完善职业技能等级制度以养老护理员为试点，在国家职业技能标准基础上，支持企业增设特级技师、首席技师，补设学徒工，形成“新八级工”职业技能等级序列，拓宽成长通道。健全社会化认定机制由行业主管部门会同人社部门遴选符合资质的单位机构，备案为职业技能等级认定机构；支持符合条件的用人单位自主开展评价，证书全国查询验证。强化评价结果应用将职业技能等级认定结果与岗位使用、薪酬分配有效衔接，作为薪酬分配的重要参考，坚持技高者多得，激发提升技能的积极性。规范评价过程监管按照“谁评价、谁负责、谁发证”原则，加强对第三方评价机构和用人单位评价活动的监督管理，定期组织评估并公开结果，确保评价公信力。薪酬待遇提升与岗位津贴制度

建立技能价值导向的薪酬分配机制坚持多劳者多得、技高者多得原则，推动养老服务机构建立基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的薪酬分配制度，引导机构将职业技能等级认定结果与薪酬待遇挂钩，激发从业人员提升技能的积极性。

全面落实养老护理员岗位津贴制度建立并完善养老护理员特殊岗位津贴制度，根据护理员的职业技能等级、工作年限、服务对象类型等因素设定差异化津贴标准，如对取得高级、技师、高级技师职业技能等级的养老护理员可分别给予每月一定金额的岗位津贴。

落实入职奖补与就业岗位补贴对符合条件的院校毕业生入职养老服务机构从事养老护理、专业技术工作的给予入职奖补，毕业5年以内的高校毕业生到经认定的养老服务企业就业，签订1年及以上劳动合同并缴纳社保的，可申领就业岗位补贴，补贴期限不超过3年。

推动实现同工同酬与待遇保障规范养老服务机构劳动用工管理，保障劳务派遣人员与机构劳动者享有同工同酬权利及相应政策待遇，依法签订劳动合同，参加社会保险，切实维护养老护理人员的合法权益。荣誉激励与社会认同构建行业表彰与评优机制开展“最美养老护理员”“优秀养老院院长”等评选活动，树立行业榜样。如江苏选树百名“最美养老护理员”，江西宣传“最美养老院院长”先进事迹，提升从业人员职业荣誉感。职业荣誉体系建设将养老服务人才纳入各级劳动模范、五一劳动奖章、三八红旗手等评选范围，推荐优秀从业者参政议政，如进入“两代表一委员”，增强职业社会影响力。社会宣传与公众认知引导通过媒体宣传养老护理员先进事迹，多角度讲好养老故事。鼓励设立“养老护理员节”，营造尊重养老服务职业的社会氛围，提升行业社会认同度。典型案例示范推广培树诚信经营、爱岗敬业、尊老爱老的行业先进典型，通过案例展示养老服务价值。如河北衡水市友力托老康复中心院长获“全国养老服务先进个人”，发挥示范带动作用。地方实践案例与创新模式07舟山市三年行动方案经验

明确量化目标，夯实人才基础舟山市计划到2027年培训养老护理员5000人，新增持证护理员1200人，机构养老护理员持证率达95%以上，高级及以上养老护理人员比2024年末翻一番，力争在260人以上。

构建培训网络，提升技能水平打造养老服务30分钟职业技能培训圈，构建“一个专区+N个站点”服务网络，建成10家养老护理实习实训基地，实现县（区）全覆盖，深化与相关院校的定向培养合作，实行3年服务期制度，计划培养300人以上。

完善激励机制，保障人才待遇落实就业岗位补贴、创业补贴等激励政策，支持高校毕业生从事养老护理工作。完善职业技能认定体系，增设“养老护理资深技师”，按1000元/月标准设置特殊岗位津贴，引导养老服务机构劳务派遣人员与劳动者同工同酬同待遇。

创新服务模式，促进资源整合推进“物业+家政+养老”融合发展，依托现有物业管理体系，创新探索巾帼家政综合服务平台建设。激活金融保险短期照护市场，在长护险扩面基础上，实现70周岁户籍老年人意外伤害保险100%覆盖，创新叠加“喘息式”护理额外保障，计划到2027年实现“喘息式”保险全覆盖。重庆市“12项举措”实践成效

人才规模稳步扩大通过拓宽人才来源渠道，广泛吸纳农村转移就业人员、城镇登记失业人员等重点群体，全市养老服务人才数量持续增长，逐步向2027年达到2.5万人的目标迈进。专业技能显著提升健全市、区县、机构三级教育培训体系，年培训养老服务人才2万人次，养老护理员职业技能认证率达到60%以上，从业人员专业素养不断增强。职业发展通道逐步畅通将养老护理纳入专业职称范畴，制定评审办法并组织开展评定，同时鼓励机构从一线护理员中遴选管理人员，为养老护理员搭建了清晰的职业晋升路径。激励保障机制不断完善逐步建立岗位补贴、入职补贴、企业年金制度，提高从业人员薪酬待遇，增强了养老服务岗位的吸引力，有效缓解了“招人难、留人难”问题。浙江省“新八级工”制度试点

制度试点背景与目标为拓宽养老护理员职业发展通道，浙江省在养老服务领域试点“新八级工”职业技能等级制度，形成由学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师、首席技师构成的八级序列，旨在培养更多高级别职业技能等级的养老服务技能人才，提升行业整体专业水平。

试点核心内容与突破在《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》五级基础上，支持符合条件的养老服务企业增设特级技师和首