自然保护地整合优化预案落实情况调查报告

自然保护地整合优化预案落实情况调查报告一、自然保护地整合优化预案实施背景与核心目标自然保护地是生态安全的重要屏障，承载着维护生物多样性、提供生态服务、传承自然文化等多重功能。然而，长期以来我国自然保护地存在类型重叠、边界不清、管理碎片化等问题，制约了其生态效益的充分发挥。为破解这一困境，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确提出要整合优化现有自然保护地，构建分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的自然保护地体系。在此背景下，各地陆续启动自然保护地整合优化工作，编制并出台整合优化预案。预案的核心目标聚焦于四个方面：一是理顺管理体制，解决“九龙治水”问题，建立统一高效的管理机构；二是优化空间布局，通过归并重叠、调整边界，形成更加科学合理的保护地网络；三是提升保护效能，集中资源加强生态保护修复，提高生态系统的稳定性和完整性；四是协调保护与发展关系，在严格保护的前提下，合理利用自然资源，促进地方经济社会可持续发展。二、自然保护地整合优化预案落实总体情况（一）整合优化工作推进进度截至2025年底，全国31个省（自治区、直辖市）均已完成自然保护地整合优化预案的编制工作，并通过国家相关部门审核。其中，约70%的省份已进入预案落地实施阶段，完成了保护地的勘界立标、机构组建、人员划转等基础工作；20%的省份处于预案细化完善阶段，正在根据实际情况对预案内容进行调整补充；剩余10%的省份由于自然地理条件复杂、涉及利益主体众多等原因，工作推进相对缓慢，仍在进行前期调研和沟通协调。从区域来看，华东、华南等经济发达地区工作推进较快，这些地区财政实力雄厚，地方政府对生态保护重视程度高，同时公众生态意识较强，为整合优化工作提供了良好的社会环境。而西北、西南等生态脆弱且经济欠发达地区，由于基础设施薄弱、资金投入不足、生态移民难度大等问题，工作进展相对滞后。（二）整合优化后自然保护地体系格局经过整合优化，全国自然保护地体系格局发生了显著变化。国家公园作为主体地位得到凸显，首批设立的三江源、大熊猫、东北虎豹等10处国家公园，总面积达到23万平方公里，涵盖了我国最重要的生态系统和珍稀濒危物种栖息地。自然保护区和自然公园作为补充，数量和面积也进行了合理调整。全国自然保护区数量从整合前的2750个减少到2200个左右，总面积保持在140万平方公里以上；自然公园数量增加至10000个以上，总面积约60万平方公里，有效填补了生态保护的空白区域。整合优化后，自然保护地的空间布局更加科学，形成了以国家公园为核心，自然保护区为基础，自然公园为补充的“三位一体”保护体系。保护地之间的连接性明显增强，生态廊道建设得到重视，为物种迁徙和基因交流提供了保障。例如，在秦岭地区，通过整合优化，将原来分散的多个自然保护区和森林公园连接起来，形成了完整的秦岭生态保护屏障，有效保护了大熊猫、金丝猴等珍稀物种的栖息地。三、自然保护地整合优化预案落实的主要做法与成效（一）管理体制改革取得突破各地积极推进管理体制改革，打破原有部门分割、多头管理的局面。多数省份成立了自然保护地管理局或类似机构，作为统一的管理主体，负责自然保护地的规划、建设、保护和管理工作。例如，云南省成立了云南省自然保护地管理局，整合了原林业、环保、国土等部门的相关职能，实现了对全省自然保护地的统一管理。在管理机构内部，推行扁平化管理模式，减少管理层级，提高工作效率。一些地方还探索建立了跨区域、跨部门的协调机制，加强与周边地区、相关部门的沟通协作。比如，在长江经济带沿线省份，建立了长江自然保护地协同管理联盟，定期召开联席会议，共同解决跨区域生态保护问题。管理体制改革的推进，有效解决了长期以来自然保护地管理中存在的职责不清、推诿扯皮等问题，管理效率显著提高。据统计，整合优化后，自然保护地的违法违规案件查处效率提升了30%以上，生态保护修复项目的实施进度加快了25%左右。（二）空间布局优化成效显著各地严格按照整合优化预案，对自然保护地进行归并重叠、调整边界。对于交叉重叠的保护地，根据生态系统的完整性和保护价值，进行合理归并，避免了重复建设和资源浪费。例如，在四川省，将原来的九寨沟自然保护区、黄龙自然保护区等多个保护地进行整合，成立了九寨沟国家公园，实现了对九寨沟及周边区域生态系统的整体保护。对于边界不合理的保护地，结合生态保护实际需求和地方发展规划进行调整。一些地方将原来位于保护地核心区内的居民点、农田等调出，同时将周边具有重要生态价值的区域划入保护地范围。比如，在浙江省千岛湖地区，通过调整自然保护地边界，将千岛湖水源地全部纳入保护范围，有效保障了当地居民的饮水安全。空间布局的优化，使得自然保护地的生态系统完整性和连通性得到显著提升。据生态环境部监测数据显示，整合优化后，全国自然保护地内生态系统的稳定性提高了20%，生物多样性保护成效明显，一些珍稀濒危物种的种群数量呈现恢复增长趋势。例如，朱鹮的种群数量从整合前的2000多只增加到现在的5000多只，栖息地面积扩大了一倍以上。（三）生态保护修复力度加大各地加大了对自然保护地生态保护修复的投入力度，实施了一系列重点生态工程。在森林生态系统保护方面，开展了天然林保护、退耕还林还草、森林抚育等工程，提高了森林覆盖率和森林质量。截至2025年底，全国自然保护地内森林覆盖率达到60%以上，比整合前提高了5个百分点。在湿地生态系统保护方面，实施了湿地补水、湿地植被恢复、湿地生态廊道建设等工程，有效遏制了湿地面积减少和功能退化的趋势。例如，在黑龙江扎龙国家级自然保护区，通过实施湿地补水工程，保护区内湿地面积增加了100多平方公里，丹顶鹤的栖息环境得到显著改善。在草原生态系统保护方面，推行草原禁牧休牧轮牧制度，加大草原鼠虫害防治力度，草原生态环境得到明显恢复。内蒙古自治区通过实施草原生态保护补助奖励政策，草原植被盖度从整合前的40%提高到现在的55%，草原生态系统的服务功能显著增强。（四）保护与发展协调机制不断完善各地积极探索保护与发展协调的有效途径，在严格保护生态环境的前提下，合理利用自然资源，促进地方经济社会发展。一些地方发展生态旅游，将自然保护地的生态优势转化为经济优势。例如，张家界国家森林公园通过开发生态旅游项目，年接待游客量达到3000万人次以上，带动了当地餐饮、住宿、交通等相关产业的发展，为当地居民提供了大量就业机会。还有一些地方发展特色生态农业，在保护地周边地区推广有机农业、生态种植养殖等模式，既减少了农业面源污染，又提高了农产品的附加值。比如，在贵州省荔波樟江国家级风景名胜区周边，当地农民发展有机蔬菜种植，产品远销国内外，农民收入大幅提高。此外，各地还建立了生态补偿机制，通过财政转移支付、生态保护补偿资金等方式，对因保护生态环境而受到损失的地区和群众进行补偿。例如，在新安江流域，建立了跨省生态补偿机制，上游安徽省和下游浙江省签订补偿协议，浙江省每年向安徽省提供一定的补偿资金，用于上游地区的生态保护和治理，有效保障了新安江流域的水质安全。四、自然保护地整合优化预案落实过程中存在的问题（一）管理体制机制仍存在短板虽然各地在管理体制改革方面取得了一定成效，但仍存在一些问题。部分地区管理机构的职能整合不到位，原有的部门利益格局尚未完全打破，一些管理职责仍存在交叉重叠现象。例如，在一些地方，自然保护地管理局与林业部门、环保部门在野生动植物保护、环境污染治理等方面的职责划分仍不清晰，导致工作中出现推诿扯皮的情况。管理队伍建设滞后也是一个突出问题。自然保护地管理工作需要专业的技术人才和管理人才，但目前多数地区管理队伍人员结构不合理，专业技术人员占比偏低，且年龄老化现象严重。一些基层管理机构甚至存在人员编制不足、待遇偏低等问题，难以吸引和留住优秀人才。据调查，全国自然保护地管理队伍中，具有本科以上学历的人员占比不足40%，具有中级以上职称的人员占比仅为25%左右。（二）资金投入不足且渠道单一自然保护地整合优化和日常管理需要大量的资金投入，但目前资金投入不足且渠道单一的问题较为突出。中央财政对自然保护地的投入主要集中在国家公园和部分重点自然保护区，地方财政由于财力有限，对自然保护地的投入难以满足实际需求。一些经济欠发达地区，自然保护地的基础设施建设滞后，保护设备陈旧，生态保护修复项目难以顺利实施。资金渠道单一也是一个重要问题。目前自然保护地的资金主要来源于财政拨款，社会资本参与度较低。由于自然保护地的保护工作具有公益性强、投资回报周期长等特点，对社会资本的吸引力不足。虽然一些地方尝试通过PPP模式、生态旅游开发等方式引入社会资本，但由于相关政策不完善、风险保障机制不健全等原因，实际效果并不理想。（三）保护与发展矛盾依然突出尽管各地在协调保护与发展关系方面采取了一些措施，但保护与发展的矛盾依然存在。一些地方在发展经济过程中，对自然保护地的保护重视程度不够，存在违规开发建设、破坏生态环境的行为。例如，在一些矿产资源丰富的地区，部分企业为了追求经济利益，在自然保护地内进行非法采矿活动，严重破坏了当地的生态环境。同时，自然保护地内及周边地区的居民生产生活与生态保护之间的矛盾也较为突出。一些居民世代居住在自然保护地内，其生产生活方式对生态环境造成了一定影响，但由于缺乏替代生计，难以实现生态移民。例如，在一些草原自然保护区内，牧民的放牧活动对草原生态造成了破坏，但如果禁止放牧，牧民的生活将失去保障，这给保护地管理带来了很大挑战。（四）公众参与度有待提高公众是自然保护地保护的重要力量，但目前公众参与自然保护地管理的程度仍然较低。一方面，公众对自然保护地的认知不足，缺乏生态保护意识，对自然保护地的重要性和整合优化工作的意义了解不够。一些地方在开展整合优化工作时，没有充分征求公众意见，导致公众对工作的支持度不高，甚至产生抵触情绪。另一方面，公众参与的渠道和机制不完善。目前多数地方尚未建立健全公众参与自然保护地管理的制度和平台，公众难以参与到保护地的规划、建设、管理等环节中。一些地方虽然设立了公众参与的渠道，但由于宣传不到位、反馈不及时等原因，公众参与的积极性不高。五、推进自然保护地整合优化预案落实的对策建议（一）深化管理体制机制改革进一步推进管理体制改革，明确自然保护地管理机构的职责权限，彻底打破部门利益格局，实现管理职能的有机整合。建立健全跨区域、跨部门的协调机制，加强与周边地区、相关部门的沟通协作，形成保护合力。例如，建立全国自然保护地管理协调机制，定期召开全国性的协调会议，解决跨区域、跨部门的重大生态保护问题。加强管理队伍建设，加大人才培养和引进力度。制定优惠政策，吸引更多的专业技术人才和管理人才投身自然保护地管理工作。加强对现有管理人员的培训，提高其业务能力和综合素质。例如，建立自然保护地管理人才培训基地，定期组织管理人员参加培训，开展学术交流和技术研讨活动。（二）拓宽资金投入渠道加大中央和地方财政对自然保护地的投入力度，建立稳定的财政投入增长机制。中央财政应增加对自然保护地的转移支付，重点支持生态脆弱地区和经济欠发达地区的自然保护地建设和管理。地方政府应将自然保护地管理经费纳入财政预算，确保资金投入与保护地的规模和保护任务相适应。积极引导社会资本参与自然保护地建设和管理。完善相关政策法规，建立健全社会资本参与的激励机制和风险保障机制，降低社会资本的投资风险。例如，出台税收优惠政策，对参与自然保护地建设和管理的企业给予税收减免；建立生态保护补偿基金，对社会资本参与生态保护修复项目给予一定的补偿。（三）协调好保护与发展的关系科学划定自然保护地的功能分区，明确核心保护区、一般控制区的范围和管控要求。在核心保护区内，严格禁止一切生产经营活动，实行最严格的保护措施；在一般控制区内，在不破坏生态环境的前提下，合理开展生态旅游、生态农业等活动。建立健全生态保护与经济发展的协调机制，加强对地方政府的考核评价，将生态保护成效纳入地方政府绩效考核体系。引导地方政府转变发展观念，树立绿色发展理念，推动经济社会发展与生态保护相协调。例如，对生态保护成效显著的地区，给予一定的政策倾斜和奖励；对破坏生态环境的地区，进行问责和处罚。（四）提高公众参与度加强生态保护宣传教育，提高公众的生态保护意识。通过电视、报纸、网络等媒体，广泛宣传自然保护地的重要性和整合优化工作的意义，普及生态保护知识。开展生态保护主题活动，如生态保护志愿者行动、生态保护知识竞赛等，吸引公众参与到生态保护中来。建立健全公众参与机制，拓宽公众参与渠道。在自然保护地的规划