人口、资源与环境经济学（第二版）课件 第六章 人口政策与管理

第六章

人口政策与管理人口资源与环境经济学（第二版）本章内容第一节

人口政策第二节

人口管理第三节

我国的人口政策与管理实践第一节

人口政策

基于人口活动领域广泛涉及人类社会的方方面面，人口存在的多维性和系统关系的复杂性，人口政策常常具有多目标性质和综合性政策效应。

作为理论认识的范畴，人口政策的概念有宽泛与侠义之分；

基于实践操作的方式，人口政策从间接干预和调节与直接干预和调节两种路径展开；

针对人口系统的内容，人口政策以人口数量、人口质量、人口结构和人口迁移为类型划分。一、人口数量政策

（一）基本概念与重要性人口数量政策指影响和调整人口数量变化的社会政策。人口数量增长是最为关切的人口政策目标。

追求人口数量增长，扩大人口规模，被视为国家社会发展与管理的重要内容和目的，是实现国家强盛和社会发展的基本手段。人口增长是人类社会“繁荣、稳定、安全”的天然标志，人口数量、人口分布、人口增长既是人类发展的推动力，也是人类社会获得实质性进展的结果。“中国是世界上最早以官方政策干预人口生育的国家之一，其主流一直是奖励早婚多育，惩罚晚婚不育，历代皇朝为了增加赋税，强兵富国，差不多都采取这种政策。”（二）古代中国的人口主张与政策

春秋战国时期，人口数量增长成为富国强兵的主要手段，“大国众民”的思想应运而生，满足国家治理与社会发展需要的人口主张，转化为国家积极推行的人口政策与措施。孔子提出以增加人口为国策的主张，认为：“地有余而民不足，君子耻之。”

提出以孝为中心的生育观，“天地之性，人为贵。人之行，莫大于孝”，孝的基本就是繁衍子孙，“父母生之，续莫大焉”。认为国家治理得当有利于人口增长，称“近者悦，远者来”，“得众则得国，失众则失国”。主张重视男女婚配，增加生育：“大婚，万世之嗣也”，主张“男子二十而冠，有为人父之端；女子十五许嫁，有适人之道”。（二）古代中国的人口主张与政策墨子认为“为政于国家者，皆欲国家之富，人民之众，刑政之治”，“欲民之众而恶其寡”；强调“地得其任则功成，地不得其任则劳而无功”，“田不辟，少食”，而“土地者，所有余也，王民者，所不足也”。提出了增加人口的途径：第一，早婚。男二十，女十五，是“圣王之法”；第二，禁止畜养妾媵；第三，实行兼爱，非攻，因为战争使夫妇失时，不能孕育。第四，提倡薄葬，短丧。孟子主张“广土众民，君子欲之”，要求以孝繁衍人口，称“不孝有三，无后为大”；认为治国之道在于“得天下有道，得其民，斯得天下矣”；声称“民为贵，社稷次之，君为轻，是故得乎丘民而为天子”；倡施仁政，言“民之归仁也，犹水之就下，兽之走圹也”；鼓励农耕，效“后稷教民稼穑，树艺五谷，五谷熟而民人育”，由此“王无罪岁，斯师天下之民至焉”；强调缓“粟米之征”以增加人口。（二）古代中国的人口主张与政策老子主张小国寡民，提出“道常无为而无不为。侯王若能守之，万物将自化”的哲学思想，认为天下之乱缘于无度的贪欲和争霸；提出要想安宁，“使有什伯之器而不用；使民重死而不远徙。虽有舟舆，无所乘之。虽有甲兵，无所陈之。使民复结绳而用之。甘其食，美其服，安其居，乐其俗，邻国相望，鸡狗之声相闻，民至老死，不相往来”；反对广土众民，认为：“民多利器，国家滋昏；人多伎巧，奇物滋起。”

（三）近代中国的人口主张

在旧中国探寻中国贫困落后原因的部分仁人志士，将近代中国的羸弱贫困归咎于人口太多。陈达（1892—1975）以人口决定论解释中国历史上朝代更替的原因，认为节制人口是解决中国人口问题的唯一办法；许仕廉（1896—）甚至认为：“今日之政治不良，社会腐败、战争……饥荒、水灾等等，确是人口过密生存竞争过烈的现象。”董时进（1900—1984）在其《食料与人口》中提出：“中国之荒地，无论其为多少，宜悉作为提高人民生活程度之用，不宜以供人口繁殖之资。”吴景超（1901—1968）认为，中国人口的庞大，束缚了中国的生产力，阻碍了中国的现代化。（三）近代中国的人口主张

陈长蘅（1888—1987）认为中国贫弱的最大内因是人口太多。戴世光（1908—1999）1948年著文提出“‘人口政策’是指一种为人类幸福对人口的数量与品质，加以控制约束的基本原则”，提出“减少人口的原则如能成为国家基本国策，唯一的方法自然是节制生育”；要“减少人口”需：第一，特别着重农村中的节育运动；第二，实施教育、卫生、节育联合推进的制度；第三，国家对节育方案的执行须具有相当的强制性；第四，普遍实施老年抚恤金制度或设立老人院，免除“养儿防老”的顾虑。。（四）当代社会的人口数量政策

当代社会，基于人口增长的巨大压力，很多国家将长期历史过程中奉行的鼓励人口增长政策转变为控制人口数量政策。

人口绝对量；

人口出生率；

人口自然增长率；

家庭子女数；

人口再生产类型。（四）当代社会的人口数量政策

各个国家的人口数量政策主要分为泾渭分明的两种政策：鼓励生育的人口政策和限制生育的人口政策。指国家或地区采取生育干预的直接手段，或采取经济、行政、法律、思想教育、科学技术等间接手段来提高妇女生育水平。限制生育的人口政策，指国家或地区采取生育干预的直接手段，或以经济、行政、法律、思想教育、科学技术等间接手段来限制妇女生育，以降低妇女生育水平。二、人口质量政策

（一）基本概念

人口质量（亦称人口素质）是反映人口总体质量的规定性的范畴，人口质量政策指为达到提升人口质量而采取的政策与措施。

人口质量进一步定义为：人口总体所具有的生存与发展的条件和潜力。指标有三项，即“人口总体的身体素质、科学文化素质以及思想素质”。

由此，人口质量政策指为达到特定人口目标而制定和推行的，涉及人口身体素质、科学文化素质和思想素质的政策与法规。（二）释义

通过干预和调整人类行为以提高人口质量的人口政策也具有悠久历史。柏拉图（公元前427—公元前347）在《理想国》中提出：“使优秀的男子和优秀的女子进行婚配，这种婚配越多越好……还要给予良好的教育，如此才能保证人口中的优秀分子不至退化。”亚里士多德认为，要“研究他们的品质，组成城邦的各个分子应该具有怎样的秉赋”，“凡是习惯于男女早婚的各邦，居民常常身体矮小而发育不良”（二）释义优生政策指国家或社会组织通过各种社会和技术手段达到“生育身心健康的婴儿，促进人类在体力和智力上优秀个体的繁衍”。优生是中国现行计划生育政策的核心内容。《婚姻法》规定，直系血亲和三代以内旁系血亲以及患有医学上认为有不应当结婚的疾病的人，禁止结婚。《人口与计划生育法》第三十条规定：“国家建立婚前保健、孕产期保健制度，防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平。”（二）释义国家积极推行强制性义务教育制度，以提高全体人口的受教育水平，提升劳动就业人口掌握现代科学技术和生产技术的综合素质，这是现代社会人口质量政策的普遍性特征。现代社会要求人口总体呈现出与社会进步与文明演化相一致的意识形态、思维活动、行为方式和风气态度。国家着意采取直接（如正规教育体系的思想教育，法律法规对思想观念的规范与约束）和间接（如社会舆论的引导）的干预政策，引导国民培养符合国家发展需要和社会规范的人口思想素质。三、人口结构政策

（一）基本概念人口结构政策指为调整和改善人口结构而采取的政策与措施。通过政策干预和调整人类行为与人口关系，得以达成人口结构优化的既定目标。狭义人口结构指人口性别与年龄的自然结构，它是人口作为社会客观存在的自然属性；广义人口结构指人口的社会结构，它表达人口社会存在的全面关系、属性和特征，反映特定的社会关系，如人口的社会结构、经济结构、地域结构、婚姻家庭结构和民族结构，以及人口空间结构。

（二）释义

狭义的人口结构政策指为调整和干预人口性别与年龄的自然结构而采取的措施。例如实现自然的性别平衡的干预政策，纠正人口年龄结构老化的干预政策。广义的人口结构政策指为调整和干预人口社会结构而采取的措施。例如我国对一些少数民族基于分类指导原则的差异性生育政策，既考虑其发展状态、环境条件和文化传统对计划生育政策的可接受性，也考虑到一些少数民族人口基数太小且长期处于人口停滞状态，保持人口增长对民族社会发展具有重要现实意义。在很多发展中国家，以政策措施促进城—乡人口结构的现代转变具有较为广泛的适用性。四、人口迁移政策

（一）基本概念人口迁移是指人口在两个地区之间的地理流动或者空间流动，这种流动通常会涉及永久性居住地由迁出地到迁入地的变化。由此，人口迁移政策旨在通过引导人口空间位置的变化而实现新的人口聚集。人口迁移是人类历史中常态社会经济现象，其政策是人类有意识实行的人口经济行为，人们通过人口迁移政策实现人口与生产资料、人口与生活资料的新的空间布局，常常被人类用以干预和调整人口与生存资料之间在空间上错位的有利手段。四、人口迁移政策人口迁移的类型：国内人口迁移；国际人口迁移国内人口迁移：城乡人口迁移；地区间人口迁移国际人口迁移：长期或永久性移民；国际劳务输出；难民人口迁移政策国内人口迁移政策国际人口迁移政策（二）释义

生存需求和自然环境选择是人口迁移的基础性动因。社会需求也是国家或地区制定和实施人口迁移政策的重要考虑。政治、文化、民族、宗教以及安全等社会需求考虑对人口迁移政策具有重要影响。人口迁移是人类实现人口空间优化布局的主要路径。人类进化和社会发展的历史就是通过人口迁移不断寻找适宜生存和发展的地域空间和生态环境，扩大人类生存与发展资源的空间可选择性的过程。在世界范围内，国家和区域内部，人口生存与发展的空间布局极不均衡。第二节人口管理

人口管理是国家或地方政府对宏观、微观人口事件和人口过程进行社会管理，以达到特定的人口发展需求和经济社会目标的组织机制和具体运行人是社会关系的总和人口是人作为类的集合体，对其进行的人口管理涉及社会领域的方方面面人口管理分为人口数量管理人口质量管理人口结构管理人口迁移管理一、人口数量管理

人口数量管理指政府以特定人口的数量规模、增长速度与水平为目标的社会管理人口数量管理是最具有深远历史渊源的政府行为人口数量管理的内容包括：降低人口死亡率，提高人口存活率，增加目标期的人口数量鼓励生育政策是直接增加人口数量的人口管理方法一、人口数量管理计划生育管理是我国在推行“控制人口数量，提高人口素质”国策时采取的人口管理制度。直接作用于人口数量目标的做法是人口迁移政策与相应的人口管理措施。如鼓励人口迁入政策以增加人口，或鼓励人口迁出政策以减少人口，由此直接影响人口规模目标。为直接实现人口出生率的控制目标，在人口数量管理中通用做法是实施生育管理。我国实施的是计划生育管理。很多发达国家为纠正“低生育陷阱”而普遍采取了鼓励生育的政策与管理措施。至今为止，鼓励生育和摆脱“低生育陷阱”的政策效率未得到充分体现，政策转化为具体管理实践的成效较低，经验支持不足，这为我国生育政策调整和管理实践提供了国际经验借鉴与启示。二、人口质量管理

人口质量管理是指国家采取直接或间接的行政与组织手段对影响人口质量过程的相关因素进行干预、引导和调控，以达到提高人口质量预期目标的社会管理过程。人口质量管理分为：人口文化教育素质的管理人口身体素质的管理人口思想道德素质的管理。《人口与计划生育法》规定，“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质”，“人口与计划生育实施方案应当规定控制人口数量，加强母婴保健，提高人口素质的措施”实施全面二孩政策以来，国家确定2020年“基本实现人人享有计划生育优质服务”政策目标。三、人口结构管理

人口结构管理是指国家采取直接或间接的行政与组织手段对人口结构所涉及的相关内容进行干预、调控和引导措施，以达到调整人口结构、实现人口结构优化调整预期目标的社会管理过程。

按照人口的自然标识、经济标识和社会标识进行区分，人口结构可分为：人口自然结构，指人口性别年龄结构人口经济结构，广泛涉及人类存在所依赖的物质生产、消费、交换和分配各个领域人口社会结构，涉及人类社会活动的各种关系和各个领域，比如：城乡关系、家庭关系、民族关系、文化教育关系等（一）人口自然结构管理

人口自然结构是人口再生产正常运行的自然基础，保证其正常、稳定的结构是对其管理的当然目标。

人口自然结构管理包括：1.人口性别结构管理；2.人口年龄结构管理。1.人口性别结构管理。男女两性社会的自然平衡是实现良好社会秩序的重要自然基础，现代国家管理的很多领域和重大关系的基础，都必须基于人口性别管理所达到的有效性。

重男轻女观念与行为仍然引导着男性偏好，在生育行为上存在着人为的性别选择，这需要人口管理予于纠正。

《人口与计划生育法》规定：“严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。”严格控制用现代技术进行性别选择，以达到出生性别的自然平衡。2.人口年龄结构管理

任何社会的正常秩序都是以人口的年龄结构为自然基础的，人口年龄结构具有其自然演化与平衡的规律性，不同的年龄队列具有特定的自然属性，通过其所确定的人口再生产类型影响人口过程，继而影响社会过程。

不同的人口目标需采取相应的年龄管理措施。鼓励人口增长目标下，很多国家出台婚龄的限定与要求。2.人口年龄结构管理

春秋时期，越王勾践卧薪尝胆十年间，采取了“壮者不得娶老妇，老者不得娶壮妻”的人口政策，规定“女子十七不嫁，丈夫二十不娶，其父母有罪”，以增加人口，扩充兵员。孔子之“男子二十而冠，有为人父之端；女子十五而许嫁，有适人之道”是典型的人口管理思想。传统社会，通过限制大龄婚配，推行早婚早育等措施进行人口管理，以此达到增加人口的目的，是古代各国为政者普遍采取的人口国策和管理措施。2.人口年龄结构管理

1950年《婚姻法》规定：法定婚龄为男二十岁，女十八岁。1980年《婚姻法》规定：结婚年龄“男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁。”2015年《人口与计划生育法》规定：“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇。”实践中的通常做法是：推行男25岁，女23岁的晚婚措施，由计划生育部门实施管理。（二）人口经济结构管理

对人口经济关系采取国家干预和调适的方法，以期达到特定的人口或经济目的。施予社会管理的重要人口经济关系包括：

人口产业结构

人口职业结构

人口收入分配结构

人口消费结构

人口投资结构

人口劳动结构等（二）人口经济结构管理

人口经济关系管理是古来有之。

例如：春秋时期，管仲在齐国基于“相地而衰征，则民不移”的考虑，推动土地赋税改革，按照土地优劣征税，使农民安心生产，不思外迁；

管仲将“士农工商”按其职业“群萃而州处”，以特定的职业环境使“其父兄之教不肃而成，其子弟之学不劳而能”，以“少而习焉，其心安焉，不见异物而迁焉。”

形成“士之子恒为士，农之子恒为农，工之子恒为工，商之子恒为商”局面，通过强化人口的职业管理，达到稳定社会各阶层经济职能的作用。（三）人口社会结构管理

基于特定人口社会结构的现实需求和目标模式，国家制定法律和规定，通过行政干预和社会调节等方式实施人口社会的调整与管理。人口社会管理的范围：户籍人口管理，民族人口管理，老年人口管理，城乡人口管理，家庭人口管理，城市人口关系，婚育人口管理，学龄人口管理等。1.户籍人口管理

户籍人口管理是历史最悠久、范围最为广泛的社会管理。我国是世界上最早进行人口调查并进行严密户籍管理的国家。

户籍人口管理制度成为国家常用的社会资源调配手段，通过户籍管理达到赋税、劳役、征兵，以及进行职业和等级区分的社会管理目的。1.户籍人口管理

以“农”和“非农”二元户籍为特点的中国户籍制度，其社会功能和作用已经不能适应改革大潮下城乡一体化、公平公正市场竞争等开放性社会的本质要求，不能保障公民在获取就业、教育、居住和社会福利等方面的公正公允权益，已经成为经济社会发展的阻碍，迫切需要进行彻底改革。

户籍制度改革的目标是：“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇”。

措施为：“实施居留证制度”，“健全促进农业转移人口市民化机制”，加快农业转移人口市民化2.民族人口管理

民族人口管理是我国实施社会管理的重要内容。

现代社会，国家实施的民族人口管理的初衷，主要源于对作为特定民族人口发展状态、需求和存在问题的宏观判断，并根据可资利用的社会资源进行的人口社会管理。

新中国以来，以构建共同繁荣富强的民族大家庭为目标的民族人口管理，充分考虑各民族人口发展的具体情况，实施了支持和推进各民族发展的优惠政策和人口社会管理措施。3.老年人口管理

老年人口管理是现代国家社会管理的重要内容。进入人口老龄化的国家，为解决人口老龄化社会面临的养老在经济能力、医疗护理、生活料理、社会参与等方面的问题，形成了以老年社会保障为主要内容的老年人口社会管理政策和实践体系。

继先发国家之后，很多国家在推进现代化发展中完成了人口转变，并由此迅速地进入到人口老龄化社会，虽面临的具体情况各有不同，但都存在基本内容相似的老年人口社会管理问题。3.老年人口管理

中国在人口控制政策主导下迅速完成人口转变，形成了鲜明特色的人口老龄化社会，特征有：

一是“未富先老”，在经济发展不充分情况下快速步入老龄化，全社会养老经济准备不足；

二是老年人口规模巨量，社会须准备充分的养老资源，以全社会组织效率推进养老资源优化配置；

三是老年人口管理的最大问题是全社会处于独子或少子的家庭模式中，家庭养老的子代资源严重不足，面临“双重”养老资源短缺的困境；

四是老年人口是市场化转型的亲历者，具有二元体制表征和冲突性，导致无法解脱其历史纠葛。四、人口迁移管理

（一）人口迁移管理的概念与主要内容

人类基于人口空间形态的经济意义和社会价值的认识，将某种人口空间关系确定为政策目标，以此进行人口迁移管理。人口迁移管理的直接目标，是为实现人口空间形态的均衡性，以及满足人口空间再分布的特定目的。

人口迁移管理是指国家对影响人口的空间分布、区域结构、居住地等的相关因素采取干预、引导和调控等直接或间接的行政与社会组织手段，以达到特定人口预期目标的社会管理。人口迁移管理存在着多种目标指向，最基本的管理目标基于经济原因，另外，还有政治的、社会公共管理的、民族的原因，以及人口本身社会管理和外部环境引发的需要等原因。（二）人口迁移管理的分类

国家或地区之间地理流动或者空间流动的人口，根据相关政策和法律规定，实施出入境或长期居住人口的迁移管理。一国地区之间进行的、以长期定居为目的人口空间转移，属于国内人口迁移管理；国家之间发生的人口迁移的过境以及长期居住的管理，属于国际人口迁移管理。国际人口迁移管理包括：长期永久性移民、国际劳工、国际难民。吸引国际人才迁入是国家竞争的重要手段；国际劳工是重要的国际人口迁移群体；国际难民反映国内动乱和国际政治冲突。（二）人口迁移管理的分类

经济需求是国内人口迁移的第一性原因。无论是政府实施的强制性人口迁移，还是个人出于就业和收入而进行迁移，经济利益都是人口迁移的主要动机。我国二元户籍下特殊的人口“流迁”现象：四十年，超过2亿农村过剩劳动力实现了乡-城市转移，但多数因户口而被划入“流动人口”范畴，成为“半迁移—半流动”人口，并被纳入城市流动人口管理，也由此而衍生出“半城市化”等问题。第三节我国的人口政策和管理实践一、我国的人口政策我国人口政策是指我国对人口过程采取的干预手段、调节措施和引导方式。

我国人口政策主要包括：人口数量调控政策人口质量提升政策人口迁移政策

（一）人口数量调控政策

计划生育政策是主要的人口数量调控政策。计划生育政策是为适应国家经济社会发展需要，依据实际经济基础和资源环境的基本国情，针对人口增长的长期态势和现实问题，由党和国家制定的调节人们生育行为的准则。《中华人民共和国宪法》规定：国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。《人口与计划生育法》规定：“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣和社会进步”。（一）人口数量调控政策

计划生育政策主要内容包括：人口目标、生育对象、生育年龄、生育胎次以及采取相应的宣传教育、利益引导、晚婚晚育、间隔生育、奖励、处罚、技术、行政、法律和经济等措施

1978年，计划生育第一次载入宪法（第三部），规定“国家提倡和推行计划生育

1980年，中共中央发表《致全体共产党员、共青团员的公开信》，“提倡一对夫妇只生育一个孩子”2013年，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策2015年，实施一对夫妇可生育两个孩子政策（一）人口数量调控政策2021年，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。党的二十大进一步部署了优化人口发展与生育支持政策。2025年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《育儿补贴制度实施方案》，形成全社会对提振生育行为的“孕-生-养-教-医”长周期链式支持，旨在营造生育友好社会的“家国同构”与全社会支持生态。（二）

人口质量提升政策中共中央、国务院发布《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》

提出在全国范围，

人口健康素质与国家实施人口控制政策密切地关联在一起。《人口与计划生育法》

提出，

国家采取综合措施，

提高人口素质。明确了在人口与计划生育工作中“增进妇女健康”“加强母婴保健”“防止或者减少出生缺陷，

提高出生婴儿健康水平”。

中共中央、

国务院发布的

《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》

强调，

提高出生人口素质，

事关千家万户的幸福，事关国家和民族未来。

修订的

《人口与计划生育法》，为公民身体健康提供了内容更为丰富的全方位的计划生育服务。（三）人口迁移政策

1958年《户口登记条例》，将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种户籍，事实上搁置了1954年《宪法》关于迁徙自由规定的执行。1975年《宪法》正式取消了有关迁徙自由的规定。1984年中央1号文件，提出准许农民自理口粮、自筹资金进入小城镇务工经商，人口迁移政策在劳动力城乡配置上松动1985年，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，每年“农转非”指标定为万分之二。实施居民身份证制度。在局部地区和领域进行户籍制度改革尝试。1997年6月，国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，规定了“办理城镇常住户口”1998年《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，在社会反应强烈、社会需求较高以及城乡矛盾突出问题上，推进了户籍制度的改革。（三）人口迁移政策

2001年《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》规定办理小城镇常住户口，不再实行计划指标管理。

2012年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，规定要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2017年，新时期一项重要任务是加快农业转移人口市民化。二、我国的人口管理实践

（一）新中国人口管理实践的开启新中国成立以来的70余年中，我国人口管理形成了以“控制人口数量，提高人口素质”为基本国策的实践模式。1960年《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》规定：“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”1962年，中央和国务院发布《关于认真提倡计划生育的指示》，提出“使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策”。

（一）新中国人口管理实践的开启1964年国务院成立了计划生育办公室，人口政策纳入政府行政管理体系，各地各级人口机构开始建立，号召是：“一个不少，两个正好，三个多了。”1973年，国务院恢复了计划生育领导小组的工作，人口指标第一次列入国民经济发展计划指标。各级地方政府和基层单位成立计划生育工作机构，计划生育工作纳入政府日常工作体系，出台的各项计划生育政策与法规，在全国大部分地区，涉及社会各部门各领域，匡罗全部社会组织和机构展开了生育控制与计划管理的实践。（二）改革开放以来我国人口管理实践的深度推行1978年，党的十一届三中全会确定了“最好只生一个”和“晚婚、晚育、少生、优生”的政策目标，同年，中共中央69号文件制定了“最好一个，最多两个”的政策规定1978年，计划生育工作纳入法律，《宪法》第53条规定“国家提倡和推行计划生育”1980年，《公开信》提出“一对夫妇只生育一个孩子”的号召，我国进入以“在本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内”为计划生育工作目