二、中央与地方事权划分改革的原因

成绩中央与地方事权划分改革的原因是什么，现阶段进展了哪些内容，未来的难点在哪里？怎样构建稳定的中央与地方财政关系摘要：我国作为一个以特色社会主义道路为核心的发展中国家，一直有着自己独特的发展特色和国家治理体系。国家的治理体系关乎着中央与地方区域上的不同职责部署，在职责范围内履行治理事务，而在明确事权的基本认知后，要更加严格地去划分中央与地方的事权职责。本文首先会对当前中央与地方的事权划分改革的原因展开分析，并对事权要素的重点加以归纳，分析我国事权划分改革历史阶段的进展难点，对演变形式进行阐述，最后针对中央与地方的财政稳定构建提出对策要求。关键词：事权划分；中央；地方；财政关系构建；改革治理；引言事权划分改革一直都是党中央关注的重点，以国务院下发颁布的治理决策中明确指出，要对我国科技领域包括中央与地方的事权及财政有关的支出责任进行细致的划分改革方案设定。而我国早在1994年就曾确立分级的分税财政体制，其目的就是要初步理顺政府、市场和企业之间的结构关系，有效建立一个中央与地方政府之间规范而明确的事权职责部署。在党的十八届四中全会后，在事权划分改革的基础上，更加强调了中央与地方明确的事权划分，更要适当加强中央事权的支出责任。很显然，当前必然要改变中央与地方事权划分的不清晰现象，明确事权职责，保障国家治理体系的稳定。中央与地方合理界定事权、财权、财力根据中央与地方政府职能的事权划分权限，依照不同的职能范畴合理地进行权利分配。以成熟的市场经济为基础，国家开始演变并应用分税制进行实践，各级政府在这样的实践中明显有着事权清晰的局面，各级政府之间有关财政收入支出的矛盾问题也就会相应减少，税款的使用效率也就会提升。而形成良好循环关系的重点就是要合理界定事权、财权及财力之间的良性循环结构（如图1所示）。图1中央与地方事权、财权、财力的良性循环另外，要想促使中央与地方政府能够行为规范统一，在全国范畴之内必须要施行事权、财权的统一，依据事权来划分各级政府之间的财力部署。不过，要考虑的一个重点就是各级政府之间的分税制标准都有不同，在自行筹资的能力上会明显不足，想要统一事权和财权就会变得很难。所以说，必须要先合理地进行财权配置，再配置合理的转移支付，促使事权与财力旗鼓相当，以事权的能力去决定财权，以财力去保证事权。如上图所示，只有良性循环的关系界定，才能够确保各级政府之间的能力范围、职责明确，促进国家发展。中央与地方事权划分改革的原因事权要素关乎国家治理体系事权被划分在国家的公共权力职责范围中，这也是一个相对广义的概念，将事权的分析和研究归属到财政的领域中，也依然保留着事权在国家公共权力中的作用。中央与地方事权关系直接体现国家治理属性，因此探讨的问题也集中在国家基本制度的问题方面。事权的职责属于政的结构中，政就是政府和政治，所以说将政治用人事与制度来分析衡量，现如今的国家治理体系中，不可缺少的就是对于事权的划分。事权的履行离不开财政，事权的对象、事权运转所依托的制度与事权行使相关的人员都是需要财力保障的范畴。例如:义务教育作为一项事权，它是一种国家公共权力，这种权力针对的对象是符合义务教育规定范围的青少年，这一权力运转所依托的制度包括管理教师的制度、管理学生的制度以及相关的行政制度，与这一权力执行相关的人员则包括政府工作人员、学校工作人员等，而以上三个方面都是需要财力保障的范畴。基于事权的构成要素不难发现，事权必须联通至国家治理体系（如图2所示）。从主体来看，事权划分不仅存在纵向划分问题，即中央与地方事权划分，而且存在横向划分问题，即与大部制分工相关的事权划分；从客体来看，事权的范畴应建立在理顺政府与市场、企业、社会等多方关系，事权的水平则随着经济社会发展不断提升，必然联通基本公共服务均等化等公共职能的行使;从制度来看，事权的决策、执行、监督、反馈以及动态优化等一系列过程，联通至整个公共管理体系。从主体、客体到制度，三个要素及各自的联通又必须在法治化的大框架下有机运行，整合形成事权与国家治理的联通体系。这一体系必然指向顶层设计，而并无做局部化处理的捷径可循，其是否能够达成体系性的科学、合理状态，会直接表现在经济社会发展的方方面面。“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一判断的正确性，从以上分析中也可得到印证。图2事权必然联通与国家治理体系事权要素关乎责任支出完善如果只是依靠改革，是不能转变现有中央与地方的事权及相关支出责任的，在改革的同时更加要加强中央与地方事权的划分完善，对改革内容落实的同时进行调查跟进，面对缺点和不足进行再次划分和完善。当中央与地方的事权及相关支出责任得到范围划分和内容上的转变，也就是说事权要素将责任支出体系加以完善和细分化，那么，中央与地方的权利职责才能更好地发挥作用。这不单是体现在财政和职责范畴上，更重要的是能够体现国民在经济体系的结构中所得到的应有的公民权利是否流通。从不同的事权内容上进行改革，无论是财政、环境交通，还是教育发展，都应该在改革的同时不断地跟进划分，逐渐完善到中央与地方的事权责任清晰化的体制。事权要素关乎区域经济促进面向中央与地方的事权职责问题应该更加清晰，如果可以规划好职责范畴，不同区域内的经济效益也会得以促进，毕竟事权与财政之间密不可分。如果中央与地方的事权责任划分不够清晰，不单是在责任制度上存在越举，更严重的是中央与地方的财政与支出也会承担巨大的风险问题。毕竟，当前财政事权是国家一级政府所承担的，利用财政资金为基本的公共服务进行职责的履行，而支出责任是政府在进行财政责任支出流程上的基本保障。关于转移支付制度，事与钱需要划分清晰，政府之间财力盈缺需要调节，如地方收入无法满足实干需要，则需要通过科学方式转移支付以达到弥补效果。在中央与地方的财政关系及事权责任问题的划分上逐渐清晰，也促使着中央与地方的事权与财政支出责任带动了经济促进，这也顺应着当前国民经济的发展需求，更关乎着各级政府区域性经济带动促进。我国事权划分改革的现状事权划分改革的初期在1992年邓小平南巡讲话以来，随着社会主义市场经济体制建设如火如荼地进行，我国事权划分格局也逐步演变，但至今仍存在诸多问题。我国现行法律对事权的规定大都呈现“粗线条”的特点，且存在特别值得注意的“冲突点”，在中央与地方事权划分方面，存在不清晰、不合理、不完善三类“乱象”;在划分原则方面，我国已经历三阶段演变，每一阶段都颇具针对性地指向当期最为突出的问题，但因在很大程度上受到事权改革滞后的制约，所以几个关键关系尚未形成一种较合意的机制。事权划分改革存在不完善因素对现行法律中已有的与事权相关的规定进行梳理，也不难发现这些规定多是“粗线条”的。在方向上，依托事权的执行主体，《宪法》规定:“中央和地方机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”，其中首先强调了中央的统一领导，其次再强调发挥地方的主动性和积极性，内含我国中央与地方事权划分应以中央为主导之意，但却并未对如何体现统一领导、地方主动性和积极性如何发挥做出具体规定。继续细化梳理则可进一步发现，在特定场景下，若推行中央与地方事权划分的改革，则现行法规之间会表现出种种不内洽之处，政府事权的法律化也难免陷入尴尬。《宪法》第八十九条对国务院行使的职权进行了明确规定:“国务院可根据《宪法》和法律制定行政法规，并可规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。而按照《中华人民共和国立法法》第七十三条的规定:“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。按照《宪法》第一百条规定:“省、直辖市的人民代表大会及常务委员会可制定地方性法规，但这一地方性法规是作为行政法规的下位法而存在的”。因此，事权划分以法律化来保障稳定性和连续性这一点，可能由于行政法规和地方性法规在特定场景的不对接、不内洽而难以实现事权的明确划分。事权划分改革的形成演变事权划分原则已经历三个阶段的演变:第一阶段是强调“事权与财权相适应”，第二阶段是强调“财力与事权相匹配”，第三阶段是强调“事权与支出责任相适应”。这一演变过程与我国1994年分税制改革确立以来面临的阶段性问题有关，正如楼继伟所言，1994年分税制改革时的事权界定基本上是对现状的白描，事权改革可以说一直没有真正得到启动，财权虽然在分税制改革之初得以划分，但是在分税制财税体制运行一段时期之后，财力的纵向分配已呈现明显缺口，针对基层财政困难的突出问题，事权划分的原则由第一阶段过渡至第二阶段。随着我国均衡性转移支付工作的持续推进，久悬未决的基层财政困难等问题使事权与支出责任之间的矛盾凸显，事权划分的原则从第二阶段步入第三阶段。从事权与财权相适应到财权与事权相匹配，我国实际上在中央税、地方税和中央与地方共享税划分的基础上又加上转移支付，在试图逐步理顺中央和地方的财权划分，而从财权与事权相匹配到事权与支出责任相适应，我国实际上在逐步推进财权和转移支付在整体制度安排视角的合理化，所以当前走到已无法回避的事权划分的攻坚阶段。实际上，中央与地方事权的划分仅停留于理顺两两关系的思路，显然很难达成最终合意结果，就事权划分原则已经历的三阶段演变来看，每一个阶段都颇具针对性地指向当期最为突出的问题，但因在很大程度上受到事权改革滞后的制约，所以几个关键关系尚未形成一种较合意的机制，这也是我国在中央与地方进行事权划分改革中的难点所在。怎样构建稳定的中央与地方财政关系构建稳定的财政关系机制要配合相关部门加强职责的调整和推动，管理和分清中央与地方的直属管理机构之间的职责事权关系结构，如此才能够更加对政府施行的公共服务职能提供安全的保障。最后，监督和管理地方的实际财政事权结构，在流程上要确保制度平衡和公正。中央和地方财政事权与支出责任的改革推进流程中，地方的财政会相应清晰，根据中央的规范，地方也要履行相应的事权职责，不断强化地方政府与中央之间的财政责任同步平衡。深化改革财政的五大要求在新形势下，国家想要更加稳定地构建和推进财政之间的事权支出责任划分改革，就必须要以当前现代化的国家治理背景为前提，避免财税和国家治理的环境不相符。想要改变就必须要展开五大要求的深化改革，第一要对政府的职能定位进行明确；第二是对中央和地方的财政事权划分不合理的问题加以法制规范；第三是要避免中央与地方的责任体系或公共服务的职责重复；第四是省级以下的财政事权与支出责任的划分要规整；第五就是要抓住财政事权及支出责任划分的法律和规范体系，避免混乱触碰法律底线。结束语：综上所述，面对国家发展的新形势下，中央与地方事权的划分改革是国家治理体系的基础，在稳定了各级政府对事权和财政职责支出划分的同时，还要构建一个稳定的财政关系，才能够更好地带动各级政府之间的协作力。参考文献：[1]姚东旻,颜缙,李静.从政策文本出发分析我国政府间事权划分的基本逻辑[J].中国人民大学学报,2018,32(06):66-77.[2]乔天锋,韩克恩,王婷婷.中央与地方事权及支出责任划分存在的问题及对策[J].中国经贸导刊(理论版),2017(26):22-23.[3]宣晓伟.雄关漫道真如铁而今迈步从头越——《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》解读[J].发展,2016(11):8-12.[4]范子英.深化财税改革,重塑中央与地方财政关系第四章:中国财政转移支付制度的成就与弊端[A].上海财经大学公共经济与管理学院.深化财税改革，重塑中央与地方财政关系[C].:中国经济改革研究基金会,2016:21.[5]宣晓伟.“财政平衡制度”和德国中央与地方关系制度安排的优缺点——“现代化转型视角下的中央与地方关系