法治视角下的行政效能提升研究-基于深圳、杭州、武汉三市调研样本的实证分析

法治视角下的行政效能提升研究--基于深圳、杭州、武汉三市调研样本的实证分析摘要党的十八大以来，党中央要求全面深化体制改革，“政府效能”作为深化体制改革的重要内容之一，是关系改革成败的核心环节，更是法治中国能否实现的关键因素，越来越受到社会各界的广泛关注。本文用实地调研的方法，针对深圳浙江武汉三地在落实国务院“放管服”改革、行政审批“最多跑一次”和“四张清单一张网”、“三办”等事项进行了调研。在三个城市提升行政效能方面好的经验实例分析基础上，我们总结出针对西安行政效能提升的对策，以期对西安发展有借鉴作用。关键词行政效能行政审批法治政府美国政治学家塞缪尔·P•亨廷顿认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。（美）塞缪尔·（美）塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.上海:上海人民出版社,2008,1.认真研究近五年来国务院常务会开年第一议题便会发现：2013年3月本届政府成立后首次常务会议，重点研究推进政府职能转变事项；2014年第一次常务会议，决定进一步推出深化行政审批制度改革的三项措施；2015年首次常务会议确定规范和改进行政审批措施；2016年1月13日的常务会议决定再推出一批简政放权改革措施。2017年国务院的第一次常务会议，李克强总理部署的第一项工作，依然是“简政放权”。连续5年，本届中央政府工作的第一议题，都是“简政放权”。“放管服”改革，对内要改革传统的行政管理体制，提升政府治理体系的现代化水平，对外要提升行政便利化水平，使之更加适应社会主义市场经济发展要求，“放管服”改革是要求、目标更是理念，各地实际情况有所差别，在具体操作中就要结合自身实际，找出切实可行的抓手来推进改革。于是“行政效能革命”从浙江发端，如春风浸润，悄然传递到很多地方，如深圳的“一站式”服务、武汉的“三办”改革等,西安作为这项改革的践行者，必须在法治的框架下积极探索政府行政效能提升的路径，改进工作作风，提高工作效率，助推国家战略决策落地生根。一、提升行政效能是建设法治政府的应有之义党的十八大以来，习总书记围绕“全面推进依法行政，加快建设法治政府”，就依法履职、科学决策、公正执法、制约权力、政务公开和提高依法行政能力方面展开论述。他强调，法治政府建设是法治中国建设的重要内容。十八届三中全会提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。这为全面深化改革和全面推进依法治国背景下，进一步推进依法行政、加快法治政府建设指明了新的方向，标志着我国法治政府建设进入到一个全面提速的新阶段。建设法治政府和服务型政府就必须切实转变政府职能，深化行政审批制度改革。深化行政审批制度改革首要的任务是简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。十八届四中全会进一步提出，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务。深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年12月中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。在2016年全国“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理强调：“放管服”改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措，同时提出了“四个迫切需要”：第一，是应对当前经济下行压力、保持经济平稳运行的迫切需要；第二，是降低制度性交易成本、促进经济提质增效升级的迫切需要；第三，是推动大众创业万众创新、培育发展新动能的迫切需要；第四，是实施新一轮高水平对外开放、培育国际竞争新优势的迫切需要。这四个迫切需要正是“放管服”改革的意义所在。党的十九大以来，国务院将继续深化“放管服”改革作为贯彻落实十九大精神的具体举措，多次召开专题研究会议。作为全面深化改革和转变政府职能的“先手棋”。纵观过去五年，我国持续推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，推动政府职能发生深刻转变，市场活力和社会创造力明显增强。为积极响应党中央、国务院的号召，2017年4月25日，西安市委、市政府召开了全市行政效能革命动员千人大会，表明了西安市委、市政府对用“行政效能革命”加速推进“追赶超越”的坚决决心。“行政效能革命”是贯彻落实中省“放管服”改革的重要举措，是按照国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，推动政府职能转变，进一步优化发展环境，力争做到审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好。从这个角度来看，“放管服”改革的升级版和特色版就是“行政效能革命”。既然中省有要求、西安有需求、群众有期盼，就要把“长板做强、短板补长”，归根结底是要让群众和企业办事创业更方便、更快捷、更舒心。因此，建设法治政府就要简政放权、下放和取消行政审批事项，大力推行权力清单制，削减行政权力，提升行政效能，激发市场的活力和发展的动力，同时也是建设法治政府的应有之义。二、深圳、武汉等地行政效能建设的经验及启示今年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。如何在这个关键时期落实好“放管服”改革，提升我们西安的行政效能，我们课题组先后赴深圳、杭州、武汉三地就“放管服”改革、行政审批“最多跑一次”和“四张清单一张网”、“三办”等事项进行了调研。通过调研，我们了解和总结了三市提升行政效能方面的好的做法和经验。具体情况如下：（一）运用“互联网＋”的思维和手段，全面优化政务服务。三市都十分重视信息化技术的应用，在大量管理数据信息化的基础上，不断创新应用手段、拓展应用平台种类，根据事项种类强化了网上办事平台、移动终端APP的推广应用，大大提高的企业和群众办事便捷度。深圳市正在调整政务服务中心体制，拟将包括电子政务、信息化管理等在内的全部政务服务职能纳入政务服务中心统管，深入推进网上办事大厅建设，不断拓展网上办事范围，整合部门审批服务系统，基本实现了“服务在网上”。杭州市在浙江省的统一安排下，加强“一张网”建设，打造集中行政审批、便民服务、政务公开、效能监察、在线服务等五大功能的省市县统一的政务服务网，将行政权力在网上规范运行。通过一窗受理、集成服务，紧扣投资项目联合审批、企业注册证照联办、不动产登记等跨部门协同业务需求，打通了20多个省级单位自建系统与市县审批平台，变群众多头跑路为部门协同。武汉市民之家网上办事大厅正式上线运行。2016年初步建成市、区统一的“云端武汉·政务服务大厅”。截至2017年10月底，“云端武汉·政务服务大厅”共配置366个大项，944项子项；注册用户17857个，其中个人用户12710个，企业用户5147个；接受在线咨询25510人次，处理网上预审办件502.91万件，办结502.55万件。对比以上三地，西安市的政务服务提升的关键点也是“一张网”，即如何尽快统一省市县的政务服务网，将行政权力在网上规范运行，是西安当前提升行政效能的首要任务。保证权力真放、实放，建立市、区、街道、社区四级服务大厅。“放管服”工作是指，“放”中央政府下放行政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权;理清多个部门重复管理的行政权。"管"政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。"服"转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本。因此，保证权力下放、真放、实放是关键点。深圳市在过去几轮改革的基础上，围绕理顺政府与市场、社会的关系，进一步减少政府对微观事务的管理。以便民为原则，把该放的行政权力坚决放开、放到位。特别是针对市强区弱、权责不对等、小马拉大车等问题，创新推进强区放权改革，进一步明晰市级决策统筹、区级执行落实、街道治理服务“三级定位”，在全面下放审批管理权、驻区机构管理权、人财物配置权的同时，将市级原有的部分工作人员和空余编制下放（人员和编制共计2000多名），增强了区级政府履职能力，使审批效率大幅提升。权力、人员下放后，基本形成了市级主要负责专业性强、复杂程度高的法人业务，区级及驻区机构负责除市事项以外的法人及所有自然人业务，街道和社区负责以便民服务业务为主的行政审批服务体系。武汉市以“三个全集中”和“两个全入驻”为主要内容，要求市级审批职能部门将全部审批职责统一交由行政审批处承担；保留的行政审批事项统一交由行政审批处集中办理；行政审批事项办理的所有环节统一交由行政审批处承担实施。市直各审批部门单独设立的行政审批处整体入驻市政务服务中心；挂牌设立的行政审批处，其处室负责人及与审批相关的人员入驻市政务服务中心集中办公。从抽查的市直部门审批办件案卷来看，除市发改、国土规划、交委、水务等4个部门外，其他市直部门推进“三个全集中、两个全入驻”工作都已取得较大进展，特别是市卫生、质监、人社、商务、旅游、住房公积金中心等6个部门已基本实现“三个全集中、两个全入驻”。（三）减事项、压时限与优化行政审批流程相结合。优化行政审批流程与减事项、压时限相结合是提升行政效能的重点内容。如深圳市，自1997年开始在国内率先启动行政审批制度改革，迄今已进行多轮。如今，改革的重点由以行政审批事项清理、压缩办理时限为主转向深入推进行政审批实施的法治化、规范化、标准化，即由“结构性改革”转向“管理性改革”。通过行政审批改革，给政府权力“瘦身”，属于“结构性改革”，而行政审批流程优化再造，就是“管理性改革”中的一项重要内容。对行政审批受理、审查与决定各环节予以规范，优化再造审批流程进行，以减少审批环节，提高审批效率。比如，对于内部审批层级过多的事项，压减环节、缩短时限；对于相对简单、自由裁量权较少的事项，授权窗口办理，提高即办率；对于需要多个部门出具意见的事项，明确由最终审批部门征求其他部门意见；对于涉及听证、招标、专家评审等特别程序的，要求公开启动条件、办理步骤，明确办理时限等。使审批事项应减尽减、审批环节能压则压、审批时限能短则短，让民众与企业办事时少跑一趟腿、少走一道程序、少跨一道门槛。（四）推进行政审批事项标准化。行政审批事项标准化是行政审批的技术支撑，运用标准化的理念、方法和技术，围绕行政审批的事项内容、管理行为、审批过程和评价手段等方面制定相关标准，并通过标准应用与实施支撑行政审批工作的规范化发展，是进一步加快推进行政审批制度的重要工作。通过调研，我们发现三市都针对各区行政审批事项标准不一、划分颗粒度不一、办理条件不同、办理过程不同的问题，全面梳理和公开市、区行政许可及公共服务事项目录，规范事项名称、实施依据、服务对象、服务类别等基本要素，进行标准化建设。其中，深圳市已经全市制定统一的申办受理标准，对外公布办事指南，对内形成业务手册，消除模糊语言，兜底条款，重点明确受理条件及其裁量标准，大幅压减自由裁量空间，使得行政审批在阳光下运行。杭州市要求严格按照浙江省公布的清单和事项目录，一事一指南，全市统一，消除差异化。这些措施使得不同的审批人员、在不同的时间，针对不同的申请人对同一审批事项的审批结果具有一致性。通过推进审批事项标准化，破除了一道看不见的“玻璃门”，实现了高效和廉洁的“二合一”。武汉市级各审批部门对照“三办”事项清单，按照减环节、减材料、减时限要求，进一步优化审批服务事项办事指南，对各部门审定的办事指南，武汉市政务办进行了集中印制并在市民之家门户网站向社会公开。会同市编办联合开展区级行政审批和政务服务事项标准化工作，按照事项划分取最细、设定依据取最全、办事条件取最简、申报材料取最少、办理时限取最短的原则，对15个区（开发区）政务服务中心入驻审批服务事项进行梳理，推进区级437个大项1327个子项在事项名称、设定依据、办事条件、申报材料以及办理时限等5个方面的统一，实现“同一事项、同一标准、同一编码”。（五）“一手抓简政放权，一手抓加强监管”。深圳、杭州在取消和调整相关审批事项的同时，大力推动政府部门工作重心向制订准入和监管等标准规则、强化动态监管转移，通过创新监管方法，加大监管力度，加强信息化建设等措施，逐渐建立横向到边、纵向到底的监管网络，构建政府负责、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系，切实防止走入审批事项“精简——膨胀——再精简——再膨胀”和“一放就乱、一管就死”的怪圈。建立“黑名单”制度，该制度将对因严重违反法律、法规、规章受到行政处罚、采取欺骗手段获得审批或服务，以及在对外投资合作、招投标、申请财政资金资助、担保贷款等存在多次失信、严重失信或造成严重后果的企业和社会组织，列入“黑名单”，并通过政务网站公布有关信息，或上传审批信用信息公示平台，实施重点监管。如深圳市重点针对商事登记制度改革后，许多生产经营活动取消事前审批的新情况，出台《深圳市商事主体行政审批事项权责清单》，明确商事登记前置、后置审批事项，督促各审批和监管部门根据清单事项逐项制定与其行业特点、工作实际相匹配的监管办法，为“管准”、“管好”再添砝码。（六）加强行政效能监督。深圳、杭州都十分注重对行政效能的监督，通过多种手段和平台获取评价信息，将政府内部监督、第三方评估与当事人评价相结合，对政府部门的行政效能进行监督。深圳市建立了完整的评估指标体系，细化评价标准，覆盖市区两级政府和部门，每年根据当年工作任务进行调整。杭州市建立了12345统一政务咨询投诉举报平台，在平台“服”的功能基础上，进一步发挥“管”的作用，将群众信、访、电、网全面整合纳入，实现“办理”和“监督评价”相分离，与政务服务网形成“统一接收、按责转办、统一督办、评价反馈”的业务闭环。建立了问题发现、反馈和改进机制以及整改情况公示制度，强化事后整改力度，切实解决部门不作为、慢作为、乱作为等问题。三、对西安市深入推进行政效能革命工作的思考（一）加强顶层设计，全盘谋划推动全市效能革命西安市为了推进行政效能革命，2017年3月成立了全市行政效能革命协调领导小组办公室（以下简称市行革办），下设在市政府办公厅。一年来的运行，对全市行政效能革命起着协调促进作用，极大地推动了西安行政效能革命取得了良好的效果，但是随着行政效能革命的继续深入，问题也显现出来，市行革办定位为一个临时机构，工作人员均由各部门各区县抽调的临时工作人员，可以说机构不定，人员不稳，职责不明是市行革办存在的主要问题。行政效能的提升是一项范围广、时间长的艰巨复杂任务，要深入持久发展就不能长期由一个临时机构来统领协调各行政机关，更不能履行监督考核等行政职能，同时，市行革办与市编办、市政务中心等部门的职责分工也不明晰。经过一年多的运转，机构问题日渐明显，小马拉大车的倒挂问题逐渐暴露。创新体制机制，加强顶层设计是推行“行政效能革命”的必然路径。课题组认为首先要和中央及省上保持一致性，即“放管服”改革由中央及省级编办来统领协调，西安市的“行政效能革命”作为全国“放管服”改革的地方特色版，也应将推进协调的职能设置在市编办；其次全面落实“三集中三到位”改革、推行相对集中行政许可权改革试点（设立行政审批局）、设立市行政审批管理办公室这三项具体改革举措统领全局的作用，始终抓住三项举措这一牛鼻子，加快政府职能转变。由行政审批专职部门来推进政府内部行政审批职权的排列重组，让“行政效能革命”在源头上发生质变；最后要真正树立刀刃向内的勇气，坚定改革的决心和信心，在法治的框架内设置机构，配置职权，职责法定，才能真正让“行政效能革命”落地生根、惠及于民。（二）对标先进，持续深化“最多跑一次”改革成效目前，西安在全市公布了13675项“最多跑一次”事项，占全市政务服务事项总数的71%。目前公布数和实际办理数量还有差距，需进一步强化措施，采取减少申办材料、优化办事流程、缩短办理时限的方式，全面提高已公布“最多跑一次”事项的办理质量和效率。关于“最多跑一次”改革，课题组认为还可以从两个方面来提升：一是提高“马上办”数量占比和覆盖广度。“马上办”，也就是企业和群众申请后立即办结，是企业和群众最为理想的办事模式。提高即办件的占比，需要全市各级各部门最大限度运用政策支撑改革，用最积极的工作姿态争取中、省支持改革，用最实时的方式借鉴先进经验，用更新的理念创新工作方法，力争到2018年底前“立即办”达到总事项的50%以上。二是创新“网上办”的服务模式。“不见面”和“零跑路”的办事模式能大幅减少企业和群众的办事成本，最大限度消除权利寻租的可能，提高群众的体验效果，力争到2018年底前90%以上的事项实现网上申报，45%以上的事项网上办结。（三）完善网络，建立以“网上办事为主、手机APP为铺、实体大厅为的办事模式1、按期投运西安政务服务网。按照计划，西安政务服务网将于2018年6月底前建成投运，政务网建设全国已有成熟经验，但事项的网上办理需要体部门通力协作，一些基础性工体需要不断落实。待西安政务服务网建成后，所有政务事项应按照成熟一批上线一批的原则，尽快向网上集，确保西安政务服务网建成投运后高效运转、有效服务。2、建设西安政务服务数据库。“一库共享”的大数据库是政务服务网有效支撑，目前，西安市大数据局已经批准成立。建立政务服务大数据降应尽快列入工作计划，以部门的数据共享，让百姓和企业的申请材料，一次提交、长期有效，让政府部门的审核结果，一门认定、多部共用，实现部门之间政务信息的互联互通和全时共享，为“一号申办”的服务模式提供有力支撑。3、创新手机APP办事新途径。手机作为全民持有的移动终端设备，具备影像拍摄、数码扫描、数据存储的强大功能，推广APP办事模式，可以减少政府的经济投入、延长服务时限、拓展事项办理的空间，目前，我市部分单位已上线一批手机APP软件，应进一步加大推广力度，减轻实体大厅的服务压力。4、全面提升各级政务服务大厅。2017年，市政府出台了《区县政务服务大厅建设标准》，市行革办在此基础上建设了区县（开发区）、镇（