公共事业管理-公私合作在我国农村基础设施中的运用研究

公私合作在我国农村基础设施中的运用研究公共事业管理-公私合作在我国农村基础设施中的运用研究摘要加强农村基础设施建设是促进农村经济持续增长的重要动力。建设现代化农村、实现乡村振兴离不开完善的农村基础设设施。但由于受制于地方财政资金匮乏、融资模式单一等因素影响，目前我国农村基础设施建设发展较缓慢。而引入公私合作即PPP（Public-PrivatePartnership）模式可以有效解决政府财政资金投入不足的问题。本文基于公共物品、公私伙伴关系相关理论并结合国内PPP模式的实践案例，分析了当前我国农村基础设施建设应用公私合作模式可以减轻政府的财政压力以及满足农村基础设施的需求，并探讨了公私合作模式在农村基础设施建设中存在的问题，最后提出了相关的对策建议。关键词：公私合作；农村基础设建设施；运用研究；对策RuralInfrastructureConstructionApplicationresearchofPublic-PrivatePartnershipABSTRACTStrengtheningtheconstructionofruralinfrastructureisanimportantmotiveforcetopromotethesustainedgrowthofruraleconomy.Theconstructionofmodernruralareasandtherealizationofruralrevitalizationareinseparablefromtheimprovementofruralinfrastructure.However,duetothelackoflocalfinancialfundsandasinglefinancingmodel,China'sruralinfrastructuredevelopmentisrelativelyslow.Throughtheintroductionofpublic-privatepartnership(PPPmodel),theproblemofinsufficientgovernmentfinancialinvestmentcanbeeffectivelysolved.Basedonpublicgoodsandpublic-privatepartnershiprelatedtheoriesandcombinedwithdomesticpracticalcases,thispaperanalyzesthattheapplicationofpublic-privatepartnershipinruralinfrastructureconstructioncanreducethefinancialpressureofthegovernmentandmeettheneedsofruralinfrastructure,andalsodiscussestheproblemsofpublic-privatepartnershipinruralinfrastructureconstruction.Finally,thepaperputsforwardsomerelevantcountermeasures.Keywords:Public-PrivatePartnership;RuralInfrastructureConstruction;AppliedResearch;Countermeasures目录TOC\o"1-3"\h\u16024一、绪论 一、绪论（一）研究背景及意义随着我国乡村振兴战略的实施，加强农村基础设施建设变得更加紧迫。财政部、农业部于2017年印发《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金[2017]50号）明确了在现代农业等领域推进PPP模式，并提出了农业领域实施PPP模式的规范和指导；《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确了要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成多元化的供给格局，鼓励市场主体围绕不同类别的农村基础设施，成立专业化的合作组织，更优地供给农村基础设施，确保农村基础设施供给由不足向更优转变，从而使新时代农村基础设施建设提档升级。农村地区的经济增长是以完善的基础设施为基础的，农村地区的持续发展离不开基础设施，其是农村经济发展的内在动力和重要源泉之一。然而，目前我国农村基础设施呈现出需求和财政资金投入相互矛盾趋势。而将公私合作（PPP）模式应用于农村基础设施建设有利于缓解政府财政匮乏、设施质量差以及需求量大等问题，充分发挥私人部门的技术和资金优势，实现农村基础设施投资主体多元化，从而不断提升农村基础设施建设的质量以及服务水平。本文分析了当前我国农村基础设施建设应用PPP模式的可行性，并分析了PPP模式在农村基础设施建设中存在的问题，最后就PPP模式应用于农村基础设施建设提出了相关对策建议，希望能对今后农村基础设施研究提供有效的资料，并为其具体应用献出一份力量，这便是我这篇论文的研究意义。此外，本文的创新之处在于基于基础设施、公共物品、公私伙伴关系相关理论，在前人的研究基础上，进一步深入研究公私合作在我国农村基础设施中的运用，并结合国内PPP模式的实践案例，具体分析了其运用的可行性，以及所存在的问题。最后从公平公正、民主等价值的实现角度进行审视，提出相关的对策建议。（二）研究方法本文主要采取的研究方法为文献研究法和案例分析法，通过这两种方法对公私合作（PPP）模式在我国农村基础设施中的运用进行深入的探析。1.文献研究法。查阅PPP模式运用于农村基础设施方面的文献，充分吸收己有的理论成果和实践经验，并在此基础上结合我国农村基础建设的实际情况，实事求是地提出目前在应用中存在的问题，并给出相关应用对策。2.案例分析法。本文结合国内PPP模式成功运用的相关案例，对我国农村引入PPP模式的可行性以及目前存在的问题进行了分析，做到理论与实践相结合,使分析更具有说服力。二、文献综述国内对于公私合作（PPP）模式应用于农村基础设施建设的研究起步较晚，但随着公私合作（PPP）模式在我国逐渐被接受和认识，也引起了政府和学者们的高度重视。现有关于公私合作（PPP）模式运用于我国农村基础设施建设的研究成果主要从以下几个方面来展开：（一）公私合作（PPP）模式应用于农村基础设施建设的可行性分析王阳，张朕认为PPP模式能够运用于农村基础设施建设中,主要有三个方面的原因，即政策支持的不断加强、充足的社会资金、PPP模式自身的优势。[[]王阳，张朕.PPP模式在农村水利基础设施建设中运用的可行性分析[J].中国农村水利水电，2016(6):143-145.]高志毅认为国外在PPP模式应用上的成功经验以及我国也有很多成功案例可供借鉴，使PPP应用到农村基础建设中具备了很好的经验条件。[[]高志毅.甘肃省新农村基础设施建设引入PPP模式研究[D].西安：西北师范大学，2016.][]王阳，张朕.PPP模式在农村水利基础设施建设中运用的可行性分析[J].中国农村水利水电，2016(6):143-145.[]高志毅.甘肃省新农村基础设施建设引入PPP模式研究[D].西安：西北师范大学，2016.[]孟庆标,周建亮,邵康.PPP模式用于农村基础设施建设的SWOT分析[J].建筑经济,2019,40(07):33-37.（二）公私合作（PPP）模式运用于农村基础设施建设的困难张悦指出我国目前还缺乏一套有关PPP模式的完整的法律体系，相关的条例和办法并没有上升至法律层面，导致合作双方之间的约束力有限，从而降低了私人部门参与PPP项目的积极性。[[]张悦.PPP模式在农村基础设施中应用的法律探究[J].中国商论,2016(18):94-95.]王军、潘钊颖等人通过对白洋淀美丽乡村PPP项目进行研究，发现PPP项目存在社会信用脆弱，合作方存在戒备，社会资本存在利润风险等问题，从而导致资金投入不足。[[][]张悦.PPP模式在农村基础设施中应用的法律探究[J].中国商论,2016(18):94-95.[]王军，潘钊颖，陈希，郭梦肖，李亚茹.白洋淀美丽乡村PPP项目特色构建———基于赵庄子村与大淀头村的对比分析[J].中小企业管理与科技(中旬刊)，2017(1):129-131.[]侯俊霞.PPP模式参与农村基础设施建设探究[J].合作经济与科技,2020(03):64-66.（三）农村基础设施公私合作（PPP）模式发展的影响因素研究管立杰，赵伟从合作保障因素、制度保障因素、经济环境因素3个方面，分析了影响农村基础设施PPP模式发展的因素。其认为评价指标中项目收益率、政策支持力度、资金可获得性、专业人才充足性、平等合作意识指标是影响农村基础设施PPP模式发展的主要因素。[[]管立杰,赵伟.农村基础设施PPP模式发展的影响因素研究[J].中国农业资源与区划,2019,40(06):114-120.]高雨雷认为有14个因素对农村基础设施建设融资机制产生了影响，其中融资模式多样化对农村基础设施建设的影响最大。[[]高雨雷.我国城镇一体化中农村基础设施建设投资影响因素研究[D].吉林建筑大学,2015.]贾铁梅则认为培养PPP人才是解决农村基础设施PPP项目实施过程中所产生的[]管立杰,赵伟.农村基础设施PPP模式发展的影响因素研究[J].中国农业资源与区划,2019,40(06):114-120.[]高雨雷.我国城镇一体化中农村基础设施建设投资影响因素研究[D].吉林建筑大学,2015.[]贾铁梅.PPP模式下基础设施建设面临的风险及对策研究[J].智库时代,2019(09):244-245.（四）公私合作（PPP）模式应用于农村基础设施的对策建议对于PPP模式的选择，韩美贵，蔡向阳等人认为由于不同类型农村基础设施具有不同的经济特性，要依据农村基础设施的市场化程度来选择适当的PPP模式。[[]韩美贵,蔡向阳,徐秀英,张云清.不同类型农村基础设施建设的PPP模式选择研究[J].工程管理学报,2016,30(04):90-94.]李烨，许峻实则认为要根据农村地区具体的实际情况选择合适的PPP模式，在PPP模式运用的过程中，要考虑当地的社会经济发展状况、基础设施项目的特性以及法律、政策等多方面的实际情况。[[]李烨,许峻实.我国农村基础设施投资机制中公私合作模式的应用研究[J].法制与经济,2016(09):144-146.]万树，徐玉胜等人从立法方面，指出政府要提高项目透明度，加强信息公开，尝试PPP透明度监督的立法，真正把监督落实。[[]万树，徐玉胜，张昭君，张欣.乡村振兴战略下特色小镇PPP模式融资风险分析[J].西南金融，2018(10):11-16.[]韩美贵,蔡向阳,徐秀英,张云清.不同类型农村基础设施建设的PPP模式选择研究[J].工程管理学报,2016,30(04):90-94.[]李烨,许峻实.我国农村基础设施投资机制中公私合作模式的应用研究[J].法制与经济,2016(09):144-146.[]万树，徐玉胜，张昭君，张欣.乡村振兴战略下特色小镇PPP模式融资风险分析[J].西南金融，2018(10):11-16.[]杨露,童圣宝.试论“美丽乡村”建设的政企合作模式[J].长江论坛,2018(04):64-67.[]王星，金恒.PPP模式在宜居乡村建设的应用研究[J].建筑经济，2018(5):81-83.综上所述，目前我国的学者大多是从PPP模式的运用类型、影响因素以及存在的问题等几个方面对农村地区基础设施建设运用PPP模式进行了大量的研究，可以说已经基本形成了系统的研究，这些研究成果对于深入开展研究很有帮助和启发。尽管当前研究已有一定的整体性把握和实践经验方面的总结，但从实际来看，目前的研究还存在一些不足，例如国内学者对农村基础设施运用PPP模式的研究以分析运用现状、问题及原因居多，但较少从公平公正、民主等价值的实现角度进行研究。其次，大多数学者对运行模式的研究过于单一，对PPP模式运用于我国农村基础设施建设中的可行性分析也仅停留在表面，没有结合具体的实践案例进行深入的剖析。在中国这种特殊国情下，如果不能对PPP模式的运行过程一一进行剖析的话，就很难对实际有操作意义。三、相关理论（一）农村基础设施农村农村基础设施概述农村基础设施是农村经济社会发展和农民生活条件的重要保障系统，简而言之就是为农村地区社会生产和农民生活提供了各种公共服务设施，主要包括交通、电力、通讯、饮水、医疗卫生以及基础教育等方面的设施。完善的农村基础设施对农村生产力和村民生活的改善都发挥着重要的作用。一方面，农村基础设施建设可以帮助提升农村生产力，另一方面，农村基础设施建设还可以改善农村居民的生产生活质量及条件，可以说是与广大农民的切身利益密切相关的。农村基础设施建设是新农村建设发展的重要内容，是农村经济发展和社会稳定的有力支撑，是促进新农村建设沿着社会主义方向健康发展的重要保障。世界银行报告将基础设施分为两大类，一是经济性基础设施，又称为生产性基础设施，包括能源、交通、电力等。二是社会性基础设施，包括科学、教育、文化、卫生、体育等。[[]世界银行《1994年世界银行发展报告为发展提供基础设施》,中国财政经济出版社1994年版,第13页.]中国新农村建设的相关法规文件，根据农村基础设施的功能特性的不同，将农村基础设施分为了四个大类：农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设以及农村社会发展基础设施。[]世界银行《1994年世界银行发展报告为发展提供基础设施》,中国财政经济出版社1994年版,第13页.[]孙晖，张雪，孟令一，农村基础设施建设调查研究[J]．金田，2013（5）：316．农村基础设施的特征（1）公共物品性公共物品是指消费者偏好在市场上无法反映，需要政府通过财政机制向社会提供，以满足公众的社会性需求的物品或服务。公共物品可以分为两类，分别为纯公共物品和准公共物，它们都具有不可分割性、非竞争性和非排他性。在农村基础设施的分类中，归属于纯纯公共物品的基础设施并不多，如村内道路在一定意义上就属于纯公共物品。基本上大部分的农村基础设施都归属为准公共物品一类，如农村娱乐文化设施等。根据经济人理论，任何人都受到物质利益的驱动，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，而由于农村基础设施投资回报慢，收益无法得到保障，这导致很少私营部门愿意投资建设农村基础设施。作为公共物品的农村基础设施具有非竞争性和非排他性，想通过建成后向消费者收费的方式收回投资金难度很大，且难以对进行消费者收费。只有作为准公共物品的基础设施，由于只在一定程度上具有非排他胜和非竞争性，且比较接近私人物品，从而比较容易收取合理的费用。（2）外部性外部性是指由于市场活动对第三方或环境造成的非市场化的影响。外部性可以分为两种情况，分别为正外部性和负外部性。正外部性是指自己的项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有，如公园广场是非排他的提供给广大村民使用,具有正外部性。而负外部性是指给社会其他成员造成损失，但自己并不承担外部成本的情况，如在道路上驾车行驶时会产生废气，从而破坏生态环境，但使用者却不会对其给环境造成的影响进行补偿。因此，需要充分认识农村基础设施所具有的外部性，根据农村基础设的自身特征合理地分配建设资源，并设计合理的收费制度。[[][]季娜.农村基础设施建设现状分析研究[J].经济研究导刊,2017(24):21-25+29.（3）自然垄断性自然垄断是指商品或服务具有边际成本不断降低的特性，即当将某一物品或者服务提供给某一消费者时又提供给另一消费者，其成本会变得更低的情况。由于大多数农村基础设施具有资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，从而导致其具有自然垄断性。首先，在建设农村基础设施前期需要投入大量资金，但由于建设周期较长以及投资回报较慢等原因，会导致前期的投入产生大量沉淀成本，给潜在的供给主体设置了较高的门槛，竞争者难以进入，从而容易形成垄断。其次，由于大部分农村地区都具有明显的区域性和分散性，基础设施所服务的对象仅为一定的范围内的居民，受益范围较有限,使用效率也较低，这导致本地企业比异地企业更具竞争力，异地企业参与意愿不高。[[][]林燕玲.“公私伙伴关系”模式[D].厦门大学,2008.（二）公私合作（PPP）模式公私合作（PPP）模式的定义“公私伙伴关系”模式又称为“公私合作”模式，即PPP（Public-PrivatePartnership）模式。公私伙伴关系开始于1992年英国的“私人融资计划”（PFI），之后在其他一些地区也开始使用这种方法。目前已被广泛应用于世界各地区，并日益成为各国政府为促进经济发展以及改善公共服务水平的重要措施。美国著名民营化大师认为PPP模式可以分为三个层次：首先，广义上的PPP模式是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务；其次，在一些复杂的、多方参与的民营化的基础设施项目可以使用PPP模式；再次，PPP模式是指一种企业、社会人士和地方政府官员为了对城市状况进行改善所采取的正式合作。[[][][美]萨瓦斯著,周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.本文将公私合作（PPP）模式定义为公共部门和私营部门以所签署的合同为基础共同合作提供物品或服务。在这一模式中，需要充分发挥政府部门和私营部门各自的优势，要把双方的资源整合起来，同时实现风险共担、成本共付、利益共享，从而确保合作项目顺利完成。政府部门可以通过PPP模式把部门本职工作转移到私营部门，但公共部门仍承担着提供公共物品和服务的责任。PPP模式使政府不再通过单一渠道来获取资金，为其提供了一个长期的外部融资渠道。而对于私营部门来说，则为其提供了一项较低风险的投资。在PPP模式中政府部门和私营部门在某些项目上是拥有共同的利益的。例如，政府修建公路时，可以通过PPP模式与私营部门合作解决资金匮乏的问题，而私人投资者借助于政府的强制性权威收取过路费，为其带来长期的资金收入流。公私合作（PPP）模式的特征公私合作（PPP）模式是政府和社会资本双方共同生产提供产品和服务的一种合作方式，是一种被用做公共基础设施建设中的组织模式。PPP模式一般具有以下三大特征：第一，根本目标一致。在PPP模式中，政府部门和私营部门是一种合作伙伴关系，通过一定的约束机制对双方的行为和关系进行有效的约束。而要形成伙伴关系的一个重要核心问题是公私部门之间需要存在着一个共同的根本目标，即在某个具体的项目上，使用最少的资源，提供量最多质最优的产品或服务。公共部门是以此目标为基础实现公共福利和利益的追求，而私营部门则是以此目标实现自身利益的追求。[[][]PPP模式的核心特征[J].中国招标,2018(12):31.第二，利益共享。PPP模式是政府和社会资本合作提供公共产品或服务，而私营部门需要获取一定的收益才会和政府部门合作，所以政府需要允许私营部门收回资本并获取收益。但需要注意的是，在PPP模式中公共部门与私营部门之间的利润并不是简单地进行分享的，还需要防止私营部门可能产生高额利润。这是由于PPP项目本身就具有公共属性，是不以利益最大化为目的的。只有当PPP项目的参与者都能够获得相对公平、长期稳定的投资回报，才会有多方共赢的局面。如果没有利益共享，参与者没有共享PPP项目的社会成果，那么就难以形成健康且可持续的合作伙伴关系。第三，风险共担。PPP模式强调的是政府和私营部门的平等合作关系，这意味着政府和私营部门要共同分享与承担PPP项目的风险。在项目管理过程中，政府和私营部门是按照各自出资股本比例来分担项目风险，并且根据不同的风险类别要承担不同的风险，实现风险共担，这也是PPP模式的核心。[[][]万亿,李伟,王一帆,田森.PPP模式发展研究现状及展望[J].价值工程,2020,39(02):43-47.公私合作（PPP）模式的主要类型PPP模式属于一个较宽泛的概念，目前对PPP模式所进行的分类可多达数十种。不同的国家和国际机构从不同的角度对PPP模式进行分类。在参考国外分类方式的基础上，我国学者王灏通过结合中国国情把PPP模式分为三大类：外包类、特许经营类及私有化类。[[][]王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通,2004(05):23-27.正祥,张秀芳,张平.表1.1公私合作（PPP）模式的主要分类一级分类二级分类适应范围外包类模块式外包适用于没有盈利能力或盈利能力差的农村基础设施，项目无或少收入，但具有较大的社会效益，可经营性弱整体式外包特许经营类TOT模式适用于建设具有稳定现金收入的农村基础设施，项目收入可以覆盖支出，可经营性强BOT模式私有化类完全私有化适用于具有一定盈利能力的农村基础设施，项目收入无法完全覆盖支出，但仍有部分收入，可经营性一般部分私有化我国农村基础设施建设公私合作（PPP）模式的运用现状截至2019年末，财政部PPP综合信息平台管理库累计项目9440个，累计项目投资额14.4万亿元，行业覆盖包括交通运输、水利工程、生态建设、医疗卫生、教育等18个领域。其中涉及农村地区基础设施建设的项目共有400个，主要以交通运输、生态建设和环境保护、市政工程这三个行业居多。此外，根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年报》所统计的数据，为了实现精准脱贫，我国832个贫困县中，目前已有499个贫困县运用PPP模式进行脱贫攻坚，占贫困县总数的60%。这类项目共有1478个，投资额高达1.1万亿元，是帮助我国实现精准脱贫的有效手段。贫困县PPP项目大多为涉及市政工程、交通运输、城镇综合开发、旅游、生态建设和环境保护这五个行业。PPP模式发展的基础设施不仅支撑了贫困县的产业发展、旅游发展，同时改善了贫困县的生态环境。[[][]财政部PPP中心.全国PPP综合信息平台项目管理库2019年报[R].北京:财政部和社会资本合作中心,2019.四、农村基础设施应用公私合作（PPP）模式的可行性分析在农村基础设施建设过程中引入公私合作（PPP）模式，能够解决地方政府财政资金不足的问题，满足农村基础设施的有效供给本文结合具体的案例，对农村基础设施应用公私合作（PPP）模式的可行性进行了深入的分析。（一）社会资本充足，缓解财政压力目前，农村基础设施的建设资金主要来源于政府，但由于基础设施建设前期需要投入大量的资金，巨大的投资数额增加了政府的财政压力，而且建设周期长也使资金被长时间占用，投资回报慢，这也进一步给政府带来财政上的压力。除此之外，大部分地方政府都普遍存在严重的负债现象，无法拿出大量资金来建设农村基础设施。若农村基础设施建设的投资主体仅仅为政府，是无法满足目前及未来农村地区的发展需要的。但如果社会资本参与基础设施建设，可以弥补政府投资资金的不足、地方债务繁重的问题，还在一定程度上提高投资效率，减少不确定性和交易成本。充分且合理地运用社会资本不仅能够发挥市场在资源配置中的作用，而且社会资本的社会性更强，收益也具有更大的扩散性。例如，山西省阳曲县就通过引入PPP模式有效解决了农村地区生活垃圾处理问题。阳曲县是典型的“吃饭”财政，全县的公共财政预算收入仅仅能够满足本县的基本需求，即使当地的政府拥有服务百姓的热情，但也因为缺乏充足的财政资金，从而使他们处于心有余而力不足的境地。而随着PPP模式在阳曲县的推广应用，为解决农村生活垃圾处理问题带来了契机。阳曲县通过实施农村生活垃圾治理PPP项目解决了财政自己不足的难题。在农村生活垃圾治理PPP项目中，阳曲县政府出资105.58万元，而社会资本则出资2006.09万元。政府部门仅需要出资小部分的资金就能使农村生活垃圾得到有效治理，这就大大减轻了政府的财政压力。因此，社会资本的参与不仅实现了农村基础设施投资主体多元化，而且在很大程度上有效缓解了政府的资金压力，增强投资活力，并且加速了政府职能的转变。（二）满足农村基础设施的有效供给目前我国对于农村基础设施建设所投入的资金，普遍处于不能满足农村地区生产力发展的状况。伴随着我国城市化进程不断加快，农村地区的许多方面都已经获得一定程度的发展，然而当前农村地区的基础设施建设还很不完善，远远落后于城市基础设施发展，这是我国农村地区发展过程中的一个薄弱环节。而把PPP模式引入农村基础设施建设中，一方面可以通过与私营部门合作而获得更多的建设资金，另一方面PPP模式是通过公开招标的方式来选择合作的私营部门，这会对私营部门的自身条件提出较高的要求。在这样的背景下，私营部门往往需要不断提高自身的运营和管理技术，形成自己的竞争优势，使农村基础设施的质量和服务水平都能够得到提升，实现农村基础设施有效供给及健康发展，并促进农村地区的繁荣发展。例如，广西玉林福绵区是我国农业综合开发项目区，但长期以来都存在着基础设施不完善、村镇建设落后等痛点。为解决长期以来存在的痛点，福绵区政府通过引入PPP模式来激活该区域的乡村建设。福绵区农村建设PPP项目总投资约46亿元，涵盖了村容村貌改造提升、道路、垃圾处理、污水处理、智慧乡村大数据监测平台等27个子项目，极大地满足了福绵区农村基础设施的需求，有效化解了融资难的难题，为当地乡村振兴注入了强大的动力，使福绵区实现了建设美丽和谐新乡村的目标。（三）PPP模式具有制约权利，降低风险的优势在PPP模式中，政府和私营部门的权利是受彼此制约的，因为政府和私营部门是合作关系，是彼此的监督者，双方的地位是平等的。政府和私营部门合作是建立在项目的共同利益上的，一方面政府会监督私营部门的行为，另一方面私营部门也会为了维护自身的利益而监督政府的行为。这将极大增加项目的透明度，有利于对项目进行监督，减少腐败的发生。其次，在PPP模式中，政府部门和私营部门是依照所签订的合同对项目进行管理和建设的。若一方没有依合同行事，则可以对其追究法律责任，依法对其进行处理，这样就有效地提升了农村基础设施的经营管理效率及水平。最后，通过PPP模式，政府需要承担的风险在一定程度上是得到降低的，这将大大减少基础设施项目建设失败的风险。因为政府可以根据项目的具体情况选择最合适的私营部门进行合作，对于建造期风险高的项目，政府可以选择与施工能力较强的私营部门合作，而对于运营期风险高的项目，政府则可以选择与运营管理能力较强的私营部门进行合作。例如，广西玉林福绵区乡村振兴建设PPP项目就有效突破了政府做农业的风险，如农业种养污染不能治本，农业企业小散弱以及农业对经济指标贡献弱等风险。同时政府也可以通过某些方式对私营部门所要承担的风险进行部分的分担，这将有利于项目的顺利建成。五、公私合作（PPP）模式在农村基础设施建设中存在的问题公私合作（PPP）模式虽然给农村基础设施建设带来了不少好处，但在其实际的运用中仍存在一些问题。通过结合具体的案例，探讨分析了PPP模式运用过程中出现的问题，主要包括现有法律法规存在冲突、政府监管职责落实不到位、对社会资本吸引力不足、公私部门权责界限不清、风险分配机制不完善以及缺乏相关的专业人员五大问题。（一）相关法律法规存在冲突当前PPP模式已在我国运用了较长的一段时间，但我国仍然没有出台一套有关PPP模式国家层面的法律体系。现存与PPP模式相关的法律法规大部分是由国务院、发改委、财政部等多个不同的部门制定的。然而，这些部门所考虑的利益出发点不同，并且为了部门能够更加便利进行管理，所发布的法律法规经常出现不协调、重叠以及冲突等问题。目前，主要是由财政部和发改委分别主导和推动PPP模式的立法工作的，但双方在PPP立法过程中存在较大的分歧，所制定的PPP政策也存在不一致的地方，时常出现“掐架”的现象。例如，对于PPP项目识别，财政部和发改委有不同的规定。财政部强调政府采购选择社会资本，运用物有所值评价和可承受能力对项目进行识别，而发改委则强调按照招投标选择社会资本，并力推用可行性评价行替代物有所值和可承受能力评价对项目进行识别。[[][]王军.谈中国特色社会主义法治理论体系的完善——以PPP法律制度构建为视角[J].董必武法学思想与中国特色社会主体法治理论研究论文集，2018：276-277.（二）政府监管职责落实不到位在PPP模式中，有效监督社会资本既是政府部门的权力，也是其职责之一。然而在PPP模式的实际运用中，却经常出现政府轻监管和重监管两种倾向。轻监管是指在PPP项目的实施过程中，只有出现问题时政府部门才会介入。而之所以出现这一情况通常有两个原因：一是政府部门常常抱着“多一事不如少一事”的心态，或者由于利益寻租而不愿意监管；二是因为政府监管人员专业素质不足，对PPP模式不了解，不懂得如何进行监管，难以发现PPP项目运营过程中所存在的问题，从而无法进行有效的监督。重监管则是指政府不仅对PPP项目的全过程进行监督，而且还利益行政管理和公众监督等形式进行监管。这种监管模式严重影响甚至剥夺了私营部门的自主经营权，政府没有把握好自身的监管权力界限，出现“越位”的现象，增加了管理成本。此外，PPP项目的实施通常涉及多个部门的职权，需要各个部门的通力合作才能进行有效的监督。然而在现实中各部门之间的权责划分并不清晰，权力统筹协调不畅通，出现了权力重叠的现象。例如，在环境保护PPP项目中，发改委和环境保护部负责环境污染方面的政策文件制定与发布，而财政部、环境保护部、发改委、林业局、证监会负责则负责排污权、碳排放权交易政策。[[][]柏莹.政府和社会资本合作PPP项目监管机制法律研究[D].上海：华东政法大学，2015.（三）对社会资本缺乏吸引力，应用范围十分有限在我国农村地区PPP模式还属于新模式、新事物。当前大部分农村基础设施都是由政府出资建设的，社会资本参与其中的积极性还没有被调动起来。究其原因，主要有以下几点：第一，农村基础设施项目本身对社会资本吸引力存在不足。私营部门往往想参与的是高利润低风险的项目，但大部分农村基础设施需要在前期投入大量的资金，且大多需要在10年以上才能得到投资回报，因此难以得到私营部门的青睐。第二，社会资本准入门槛较高。在实施公私合作模式时，政府为了降低合作的风险，对合作伙伴的要求通常都较高，要求私营部门不仅具备硬实力，还要具备软实力，比如会要求私营部门具备雄厚的物质力量、先进的技术和管理方式以及强烈的诚信意识和社会责任感等条件。这就导致了合作伙伴可选择的范围很狭窄，政府也往往倾向与国有企业合作，对私营部门设立了较多的审批和准入标准。这样就大大降低了私营部门与政府部门进行合作的积极性。第三，政府也没有很好地向社会宣传PPP模式，使私营部门对该模式的具体运作并不了解，甚至质疑PPP模式的可靠性，不敢轻易参与农村基础设施建设。政府和私营部门对PPP模式的应用和参与积极性不足，正是导致PPP模式在农村地区的应用范围有限的重要原因。（四）政府与私营部门权责界限不清目前，我国农村地区运用PPP模式还处于不成熟的阶段，相关的法律法规也处于不健全的阶段。缺乏明确的法律对政府部门和私营部门间的权责进行严格的划分，未形成统一严格的合同标准和科学合理的权责界定标准，使政府和私营部门发生冲突时，私营部门的利益得不到应有的合法的保障,政府失信的案例更是不胜枚举。例如，一些地方政府习惯于行政命令，平等合作意识薄弱，存在严重的官本位思想，导致PPP模式运用过程中出现了随意撕毁、变更、终止和私人部门签订的合约的现象，或者拒绝向私营部门提供财政补贴，而私营部门却无法运用合法的手段维护自身的利益，极大地挫伤了投资者的积极性。[[]正祥,张秀芳,张平．新常态下PPP模式应用存在的问题及对策.中国软科学，2015(9):82－95．]此外，在PPP模式中，政府所承担的角色是合作者、监督引导者，但在PPP[]正祥,张秀芳,张平．新常态下PPP模式应用存在的问题及对策.中国软科学，2015(9):82－95．（五）风险分配机制不完善私营部门参与农村基础设施建设需要具有完善且合理的风险分配机制。然而，目前我国PPP项目存在着三大问题：项目风险分配无差异、不明确以及执行难。首先，我国至今仍缺乏具体的PPP项目风险分配指南的，现存有关风险分配方面的内容都较为简单，比如《PPP项目合同指南（试行）》就大体规定了政府部门和社会资本应承担的风险，但对于已经识别出来的风险大类则缺乏进一步的差异化分类。对于不同的行业以及区域也缺乏差异化的分类，都是进行较为笼统的风险分配，适应性不强，甚至在一定程度上造成风险分配出现偏差，容易导致合作双方产生争议。其次，风险分配并不明确，没有从项目的实际特点出发。对于风险识别缺乏完整性和详细性，如项目融资风险以及项目用地风险并没有进行考虑，没有实现风险分配的全覆盖性。最后，对于一些需要公私双方共同承担的不可抗力风险，在实践中往往出现风险承担形式不明确的现象，这会为后续分配留下隐患，导致风险分配难以执行。（六）缺乏相关的专业人员我国从80年代就开始探索运用PPP模式建设基础设施，因此对PPP模式已经具有了相对成熟的理论研究。但对于PPP模式实际运用于基础设施建设，特别是农村地区的基础设施建设仍不成熟。单纯的理论研究无法满足实际运用的需要，出现了理论与实践不符的情况，阻碍了PPP模式的发展进程。导致这种情况出现的一个重要原因是我国缺乏熟悉PPP模式运用操作的专业人员，对PPP模式运作存在认识上的误区。其次，PPP项目实施较为复杂，需要相关从业人员对当地市场进行准确的判断和预测，才能选择合适的合作模式和合作伙伴。另外，PPP项目涉及多方面的知识，如法律、财务、金融等知识，在对PPP项目进行绩效考核时，也需要相关人员根据不同的项目特性精准地进行考核，这导致对相关人员的专业能力要求比较高。但目前符合相关条件的人才较少，特别是在在一些不发达的农村地区，更是缺乏这方面的专业人才。农村基础设施PPP模式持续且健康运用需要有充足的专业人才进行保障。因此，必须尽快培养真正熟悉PPP模式运用操作、实力较强的专业人才。六、农村基础设施应用公私合作（PPP）模式的对策建议针对农村基础设施建设运用公私合作（PPP）模式所存在的问题，提出了相关的对策建议，包括建立完整的法律体系、设立独立的监管机构、加大政策支持、明确政府与私营部门权责界限、合理分配项目风险以及培养相关的专业人才五个方面的建议。（一）建立完整、规范的法律体系PPP模式能够顺利应用的一个重要前提是拥有一套完整的法律体系。为了加快立法工作，首先要明确负责PPP立法的职能机构，可以由由国务院牵头并成立专门的立法机构，建立专门的PPP法律。在立法过程中，相关部门要站在最有利于人民的角度进行考虑，切忌从部门利益出发，要坚持立法为民。同时还要用全局性的眼光进行立法。PPP模式涉及多学科的知识，立法工作则要放眼全局，协调各种法律规范。其次，在立法进程中，要明确规范PPP项目运行全过程中各相关参与主体可以享受的权利、利益，规范政府和私人部门的行为，形成长期稳定的良好合作关系。再次，对现存的各部门所出台的PPP政策法规，若其对PPP立法提供了有力的支持，可以将其作为PPP模式法律体系的基础，融会贯通现有政策法规，从而更好地推动PPP立法。在建立完整、规范的法律体系的过程中，我国可以学习和借鉴其他国家关于PPP模式运用的法律法规。例如，韩国就专门针对PPP模式建立了完整的法律框架，如《PPP法》、《PPP项目规划》、《PPP法案实施令》，明确规定了各参与者的权利和义务，对全国的PPP项目进行统一的、规范的管理。[[]张悦.PPP模式在农村基础设施中应用的法律探究[J].中国商论,2016(18):94-95.]最后，在完善我国相关的法律体系时，要遵循渐进原则，建立一套符合我国国情的关于PPP模式运用于农村基础设施建设的法律体系，最终构建一个透明的法律环境。只有这样，[]张悦.PPP模式在农村基础设施中应用的法律探究[J].中国商论,2016(18):94-95.（二）设立相对独立的监管机构PPP项目能够顺畅运行的关键环节之一是具有完善的监督机制。一方面PPP模式可以充分发挥社会资本的力量，为农村基础设施建设提供一个外部融资的途径，使政府的财政负担大大减轻。另一方面，私营部门都是以盈利为目的的，追求自身利益的最大化，在PPP模式应用过程中容易发生偷工减料的问题，而导致所建的基础设施出现质量差等问题，严重损害了社会大众的利益。因此必须对PPP项目的实施进行监管。为了防止政府出现轻监管或重监管和多头监管的问题，建立一个独立的专门的监管机构是最好的办法。目前，许多西方国家都采取了这种方式。例如，美国就设置了独立的管制委员会对私营部门进行监管。首先，这一监管机构是对PPP项目的整个实施全程进行监管的，包括项目的招标、采购、建设、运营等环节，而且还需要形成一条完善的监管链条，包含事前监管、事中监管以及事后监管。其次，该监管机构必须是相对独立的，与PPP项目的参与者都不存在直接的联系。这既能避免被政府部门过度监管，又能防止出现利益寻租行为，确保监督执法权能够客观公正地执行。另外，该监管机构最好是垂直领导模式的，这样能够尽可能减少地方政府的监管的过度干预。最后，这监管机构需要具备专业性。由于PPP项目往往涉及多个领域的知识，比如法律、财务、金融等专业知识，对监管人员专业素质要求较高，因此需要配备不同领域的监管人员，提高监管人员的专业性，从而对PPP项目进行有效的监管。（三）放松市场准入，加大对社会资本的政策支持为了提高私营部门参与建设农村基础设施的积极性，政府部门需要合理且适当地放宽市场准入管制，适当简化调整审批手续，让更多符合条件的私营部门主动参与到农村基础设施建设项目中来。其次，政府要加大对社会资本的政策支持。为了更好地保障私营部门的收益，政府可以通过给与私营部门更多的优惠政策、财政补贴以及担保等方式减少私营部门的顾虑，增强PPP项目的吸引力。要确保国有企业和其他社会资本享受同等的待遇，公平地进行竞争，从而增强私营部门参与PPP项目的信心。另外，许多商业银行在私营企业申请贷款时，会设置许多障碍阻碍其获得贷款。因此政府要优化私营部门的融资环境，解决私营部门融资难的问题。除此之外，还要一些私营企业是由于自身承担债务的能力有限，从而造成了PPP项目融资困难。对于这种情况，政府可以根据实际情况出台相应的融资政策扶持PPP项目。再次，政府还要积极地向社会宣传PPP项目，让私营部门能够更加充分地了解PPP项目能够带来的切实利益。最后，PPP项目涉及多方面的专业知识，政府要寻找高质量的合作伙伴，充分发挥私营部门的优势，通过强强联手实现合作共赢。（四）明确政府与私营部门权责界限，确保双方地位平等明确政府与私营部门的权利与责任是实施PPP模式的关键，因此必须健全权力和责任体系。首先，政府必须要转变思想观念，以权力和责任为依托找准政府的角色定位，实现政府角色转变为监督者、引导者。在找准自身角色的前提下，政府要进一步规范其行为，认真履行其职能。其次，要确保政府和私营部门双方的权利和责任是平等的。要本着利益共享的原则，确保双方的权责和地位平等。一方面私营部门不可以为了满足自身的盈利目的，而忽视社会利益，要保证项目保质保量完成。另一方面，对于私营部门的收益，政府要给予认真的考虑，保障私营部门的利益不受侵犯。同时要认识到政府和私营部门在PPP模式中地位是平等的，并不存在政府地位高于私营部门地位。再次，要完善信息共享机制，确保参与者都能获取充分的信息。政府和私营部门合作前要进行大量交流协商工作，双方共同制度、修订规则，保障公私双方的合理利益，相关的法律法规也有秉着公平的原则，避免行政权力对项目进行过分干预，对PPP项目的相关决策主体进行终身责任追究。最后，政府要树立良好的信任体系，加强自身的诚信建设，强化诚实守信的意识，避免出现政府失信的情况，在信任的基础上构建与私营部门的伙伴关系，真正做到取信于民。（五）合理分配项目风险由于农村基础设施的自身特征，以及农村经济发展和地理环境等因素的限制，在参与建设农村基础设施的过程中会面临相对较大又复杂的风险。因此必须在充分考虑各参与者利益的基础上，合理分配各自需要承担的风险，减轻独自承担风险的压力，真正做到利益共享、风险共担。首先，政府要尽快出台PPP项目风险分配指南，依据不同的行业进行不同的风险分配。各地方政府还要根据自身的区域情况，制定不同的专门的风险分配政策，要合理划分不可抗力风险。其次，要明确PPP项目风险分配内容，充分考虑项目自身的特点，细化风险识别的种类，确保风险分配全面覆盖。最后要强化风险分配机制的法律效力，政府可以将风险分配的内容纳入PPP项目合同中，在合同中明确双方承担风险的方式。建立科学合理弹性的风险承担机制，才能确保PPP模式健康持续性运用于我国农村基础设施建设项目中，有效避免政府和私营部门由于风险分配不均发生矛盾，从而导致项目无法顺利进行等问题。（六）加快培养相关的专业人才目前，我国PPP模式运用还处于不太成熟的阶段，特别是在农村基础设施建设方面，仍缺乏专业的人员。缺乏专业人才是制约农村基础设施PPP模式持续健康应用的一个重要因素，因此政府必须投入更多的资金到于农村基础设施建设PPP模式的研究中，重视专业人才的培养。对于人才的培养，可以通过财政部、发改委等PPP人才专业库专家对农村地区的政府人员开展系统的培训，还要充分发挥相关专业咨询机构的专业优势，从而从业人员其掌握相关的理论知识以及熟悉PPP模式的实际操作。其次，还应积极吸取国外成功的PPP模式理论和经验，比如通过与国际机构开展课题研究、项目学习等方式，从而不断提升PPP模式专业人才的水平，培养理论与实践并重的高素质人才。最后，政府还可以通过与高校、科研机构以及PPP项目咨询机构进行合作，建立相关人才培养基地，针对不同层次的人员开展不同的培训课程。比如县乡一级的人员更多了解PPP模式运用于农村基础设施建设的意义、内容和规范操作，以便于对PPP模式进行推广，提高PPP模式的社会接受程度，而对于具体PPP项目从业人员则要重点培训有关PPP模式的实务应用和未来发展规划方面的内容，从而为政府培养和输送高素质人才。最终，从根源上解决专业人才不足的问题，使PPP模式能持续且健康地运用于农村基础设施建设。七、结束语建设良好的农村基础设施是建设新农村的关键因素之一，其对农村经济及社会发展至关重要。但由于