构建与完善：我国外国投资国家安全审查制度深度剖析

构建与完善：我国外国投资国家安全审查制度深度剖析一、引言1.1研究背景与意义随着经济全球化的深入发展，国际投资活动日益频繁，外国投资对各国经济的影响愈发显著。在此背景下，各国纷纷建立起外国投资国家安全审查制度，以维护本国的国家安全和核心利益。我国作为全球重要的外资流入国，同样面临着外国投资可能带来的国家安全风险。自改革开放以来，我国积极吸引外资，外资对我国经济增长、技术进步和就业创造等方面发挥了重要作用。然而，近年来，一些外国投资项目引发了社会各界对国家安全的关注。例如，某些涉及关键技术、重要基础设施和敏感信息的外资并购项目，可能对我国的国家安全构成潜在威胁。为了应对这些风险，我国逐步建立并完善了外国投资国家安全审查制度。2011年，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国外资安全审查制度初步建立。2019年通过的《中华人民共和国外商投资法》明确规定，国家建立外商投资安全审查制度，对影响或可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。2020年12月，国家发展改革委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，进一步细化了审查范围、审查机构、审查程序等内容，使我国的外资安全审查制度更加完善。尽管我国已经建立了外资安全审查制度，但在实践中仍面临一些问题和挑战。一方面，审查标准不够明确，导致审查过程中存在一定的主观性和不确定性；另一方面，审查程序不够透明，缺乏有效的监督机制，容易引发外国投资者的担忧。此外，随着科技的快速发展和国际形势的变化，国家安全的内涵和外延不断扩展，对我国的外资安全审查制度提出了更高的要求。在当前复杂多变的国际经济形势下，研究我国外国投资国家安全审查制度具有重要的理论和现实意义。从理论层面来看，有助于深入探讨外资安全审查制度的基本原理、价值目标和制度构建，丰富和完善国际投资法的理论体系；从现实层面来看，通过分析我国现行制度存在的问题，提出针对性的完善建议，能够为我国的外资安全审查实践提供有益的参考，更好地平衡吸引外资与维护国家安全之间的关系，促进我国经济的高质量发展。1.2研究方法与创新点在研究过程中，本文综合运用了多种研究方法，以确保研究的全面性、深入性和科学性。文献研究法是本研究的重要基础。通过广泛查阅国内外相关的学术文献、法律法规、政策文件以及研究报告等资料，梳理国内外关于外国投资国家安全审查制度的理论研究成果和实践经验，为深入分析我国的制度提供了坚实的理论支撑。例如，在探讨外资安全审查制度的起源和发展历程时，参考了美国1988年《埃克森-佛罗里奥修正案》以及后续一系列相关法案的资料，了解其制度演变的背景、原因和主要内容，从中汲取对我国制度建设有益的启示。同时，对我国自改革开放以来有关外资安全审查的政策法规，如《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》《中华人民共和国外商投资法》以及《外商投资安全审查办法》等进行详细研读，深入剖析我国制度的发展脉络和现状。案例分析法有助于将抽象的制度规定与实际应用相结合。通过收集和分析国内外典型的外国投资国家安全审查案例，如美国对华为、中兴等企业投资项目的审查案例，以及我国对某些外资并购项目的审查实例，深入探讨在实际操作中审查标准的运用、审查程序的执行以及审查结果的影响等问题。通过对这些案例的具体分析，能够更加直观地了解制度在实践中存在的问题和挑战，为提出针对性的完善建议提供实践依据。例如，在分析美国对华为的审查案例时，发现美国以所谓“国家安全”为由，对华为的投资和业务开展设置重重障碍，这其中既有对先进通信技术的忌惮，也有政治因素的考量。通过这样的案例分析，可以反思我国在构建和完善外资安全审查制度时，如何避免类似的不合理审查，同时如何应对其他国家可能的不合理审查措施。比较研究法也是本文的重要研究方法之一。将我国的外国投资国家安全审查制度与其他国家，如美国、欧盟、加拿大等的相关制度进行对比，分析不同国家制度在审查范围、审查标准、审查程序以及审查机构等方面的差异和特点。通过比较，找出我国制度的优势和不足，借鉴其他国家的先进经验和成熟做法，为完善我国制度提供参考。例如，美国的外资安全审查制度较为成熟，其审查范围广泛，涵盖了关键技术、基础设施、能源等多个重要领域；审查程序严谨，分为申报、初审、调查和总统决定等多个阶段，并且有明确的时间限制。欧盟则通过出台《欧盟外商直接投资审查条例》，建立了统一的外资安全审查框架，注重成员国之间的合作与协调。通过对这些国家和地区制度的比较分析，可以学习他们在制度设计和实施过程中的先进经验，如如何明确审查标准、优化审查程序以及加强国际合作等，以进一步完善我国的外资安全审查制度。本文的创新点主要体现在以下两个方面。一是对我国外国投资国家安全审查制度进行了全面、系统的分析。不仅深入研究了制度的现状，包括审查范围、标准、程序和机构等方面的规定，还探讨了制度在实践中存在的问题以及面临的挑战。同时，结合当前国际经济形势和国家安全形势的变化，对制度的未来发展趋势进行了前瞻性的思考，为制度的完善提供了全面的理论支持。二是在提出完善建议时，紧密结合我国的实际情况，具有较强的针对性和可操作性。充分考虑了我国的经济发展水平、产业结构特点、国家安全需求以及国际投资环境等因素，从明确审查标准、优化审查程序、加强审查机构建设以及完善监督机制等多个方面提出了具体的建议，旨在解决我国现行制度中存在的实际问题，更好地平衡吸引外资与维护国家安全之间的关系，促进我国经济的高质量发展。二、我国外国投资国家安全审查制度概述2.1基本概念与内涵外国投资国家安全审查制度，是指主权国家通过专门的审查机构和法定程序，对可能影响本国国家安全的外国投资进行审查，并根据审查结果采取相应措施的法律制度。这一制度的核心目的在于在积极吸引外国投资、推动经济发展的同时，有效防范因外国投资而可能引发的国家安全风险，确保国家的根本利益不受损害。它是国家维护自身安全的重要手段之一，也是在经济全球化背景下，各国对外资进行管理和规制的重要方式。在我国，外国投资国家安全审查制度具有重要的意义和独特的内涵。从意义层面来看，一方面，随着我国对外开放程度的不断加深，外国投资规模持续扩大，投资领域日益广泛。大量的外资涌入为我国经济发展带来了资金、技术和先进的管理经验，有力地促进了我国经济的增长和产业的升级。然而，部分外国投资项目可能涉及我国的关键领域和敏感行业，如果缺乏有效的审查和监管，可能会对我国的国家安全构成潜在威胁。例如，某些涉及关键技术、重要基础设施和敏感信息的外资并购项目，一旦被外国投资者控制，可能会影响我国在相关领域的自主发展能力，甚至危及国家的战略安全。因此，建立外国投资国家安全审查制度，能够对这些潜在风险进行有效识别和管控，为我国的国家安全筑牢防线。另一方面，该制度也是我国在国际投资领域维护自身权益、遵循国际惯例的体现。在经济全球化的背景下，国际投资规则不断演变，越来越多的国家建立了外资安全审查制度。我国建立并完善这一制度，既能够适应国际投资环境的变化，也能够在国际投资活动中更好地保护自身利益，提升我国在国际投资领域的话语权和影响力。从内涵角度分析，我国的外国投资国家安全审查制度涵盖多个方面。在审查范围上，包括外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业、通过并购方式取得境内企业的股权或者资产以及通过其他方式在境内投资等多种投资形式，涉及的领域广泛，包括但不限于国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序、国家文化安全、公共道德、国家网络安全以及涉及国家安全关键技术研发能力等诸多国家安全领域。在审查标准方面，虽然目前相关法律法规尚未对审查标准作出非常明确细致的规定，但总体原则是基于对国家安全的综合考量，包括投资项目对国家关键产业的影响、对国家战略资源的控制、对国家技术创新能力的潜在影响以及对国家政治、社会稳定的作用等多个维度。在审查程序上，依据相关规定，审查工作遵循一定的流程，包括申报、受理、审查等环节，并且根据投资项目的风险程度分层次、递进式推进审查，以确保审查工作的高效性和准确性。我国外国投资国家安全审查制度在平衡国家安全和外资开放方面发挥着关键作用。它并非是对外资的限制或排斥，而是在两者之间寻求一种动态的平衡。通过合理的审查机制，既能保障国家安全，又能为合法合规的外国投资提供稳定、可预期的投资环境，促进外资在我国的健康发展，实现经济发展与国家安全的双赢局面。2.2理论依据与必要性外国投资国家安全审查制度的建立具有坚实的理论依据，其必要性也在当今复杂的国际经济形势下愈发凸显。从理论依据来看，国家主权理论是其重要基础。国家主权是一个国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，是国家存在的根本标志。在国际投资领域，国家拥有对外国投资进行管理和规制的权力，以确保国家主权不受侵犯。外国投资可能涉及到国家的关键产业、基础设施、核心技术等重要领域，如果这些领域被外国投资者不当控制，可能会对国家主权的行使产生负面影响。例如，在能源领域，如果外资过度控制本国的能源资源开发和供应，可能会使国家在能源政策制定和能源安全保障方面受到掣肘，进而影响国家主权的有效行使。因此，基于国家主权理论，国家有权对外国投资进行国家安全审查，以维护国家的主权和核心利益。公共利益理论也是该制度的重要支撑。公共利益是指社会全体成员的共同利益，包括国家安全、社会稳定、经济可持续发展等多个方面。外国投资虽然能够带来资金、技术和先进的管理经验，促进经济发展，但如果投资项目对公共利益造成损害，如威胁到国家安全、破坏生态环境、影响社会公平等，就需要进行审查和干预。例如，某些涉及敏感信息的外资项目，可能会导致国家重要数据泄露，危及公共利益。通过建立外国投资国家安全审查制度，能够对投资项目进行全面评估，筛选出那些符合公共利益的项目，限制或禁止对公共利益有害的项目，从而保障社会全体成员的共同利益。从必要性角度分析，维护国家安全是首要考量。随着经济全球化的深入发展，国际投资活动日益频繁，外国投资的规模和领域不断扩大。一些外国投资项目可能涉及到我国的国防安全、关键技术、重要基础设施等核心领域，如果缺乏有效的审查和监管，一旦这些领域被外国投资者控制，可能会对我国的国家安全构成严重威胁。例如，在通信领域，外资对关键通信技术和基础设施的控制，可能会导致我国在信息安全方面面临巨大风险，使国家的军事、政治等重要信息容易受到泄露和攻击。因此，建立外国投资国家安全审查制度，能够及时识别和防范这些潜在的安全风险，为国家安全提供有力保障。保护关键产业也是制度建立的重要原因。关键产业是国家经济发展的支柱，对国家的产业安全和经济稳定具有至关重要的作用。外国投资在推动我国产业升级和技术进步的同时，也可能对一些关键产业造成冲击。如果外资过度进入某些关键产业，可能会导致国内企业在市场竞争中处于劣势，甚至被挤出市场，从而影响我国关键产业的自主发展能力。例如，在高端装备制造、新能源等战略性新兴产业，若外资通过并购等方式控制了国内的核心企业，可能会阻碍我国相关产业的技术创新和产业升级，削弱我国在国际产业竞争中的地位。通过国家安全审查，可以对涉及关键产业的外国投资进行严格把关，确保关键产业的安全和稳定发展。履行国际义务同样不可忽视。在国际投资规则不断发展的背景下，许多国际条约和协定都对国家安全审查作出了规定。我国作为国际社会的重要成员，积极参与国际投资合作，也需要遵守相关的国际规则和义务。例如，我国签署的一些自由贸易协定中，就包含了关于外资国家安全审查的条款。建立和完善外国投资国家安全审查制度，是我国履行国际义务的具体体现，有助于提升我国在国际投资领域的形象和声誉，促进国际投资合作的健康发展。2.3我国制度的发展历程我国外国投资国家安全审查制度的发展是一个逐步演进的过程，与我国的改革开放进程和经济发展需求紧密相连。其历程大致可以分为以下几个阶段：改革开放初期，我国为吸引外资，建立了严格的外资准入制度，以外资审批为基础维护国家安全。在这一阶段，有关国家安全的规定分散于效力级别较低的规章、规范性文件中，多为简单的宣示性条文，缺乏具体的制度化内容及落实保障。例如，1987年的《指导吸收外商投资方向暂行规定》将“涉及国家安全”的项目列入禁止外商投资之类；1990年的《外资企业法实施细则》规定，申请设立外资企业，如“危及中国国家安全的”，则不予批准。此时，在外商投资领域维护国家安全主要通过外资准入限制和审批制度来实现，即通过《外商投资产业指导目录》的禁止类列举，将可能危害国家安全的产业排除在外商可投资领域之外，并在每个外资项目的设立、审批环节综合考量包括国家安全在内的各种因素进行严格审查。由于早期来华外商直接投资主要以“绿地投资”方式为主，对国家安全的影响相对不明显，因此尚未建立专门的国家安全审查制度。20世纪90年代以后，外商投资方式逐渐多样化，外资并购境内企业的现象日益增多。特别是2001年中国加入世界贸易组织后，外资并购市场空间进一步扩大，其数量显著增长。然而，外资并购过程中出现了一系列问题，如外资垄断、国有资产流失、民族品牌丧失，尤其是外资对行业龙头企业的“斩首式并购”，引发了社会各界对产业安全和“国家经济安全”的强烈担忧。我国原有的以外资“三法”（《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》）为基础的外资管理体制，主要针对“绿地投资”，在规范外资并购方面存在不足。为此，2003年对外贸易经济合作部等四部局联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，专门就外资并购全面设定了实体和程序上的规范依据。该暂行规定的突出特色之一是在反垄断和维护国家安全两方面进行了制度化探索，其中第一条强调“维护公平竞争和国家经济安全”，并以四个条文创设了外资并购的并购控制制度。这一阶段标志着我国开始关注外资并购中的国家安全问题，并在制度层面进行了初步探索。2011年2月，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国外商投资安全审查制度正式建立。该通知明确规定了审查的范围，包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。同时，规定了审查内容，涉及并购交易对国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力的影响等方面。这一制度的建立，使得我国在外国投资国家安全审查方面有了专门的制度框架，填补了此前在这一领域的制度空白，为后续的审查工作提供了基本的规范和依据。2015年4月，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，进一步扩大了外商投资国家安全审查制度所涉及的国家安全领域。除了原有的国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力外，还将国家文化安全、公共道德、国家网络安全等纳入审查范围。这一举措体现了我国在自由贸易试验区先行先试，不断完善外商投资国家安全审查制度的探索。通过在自贸试验区的实践，积累经验，为全国范围内的制度完善提供参考。2019年，《中华人民共和国外商投资法》正式颁布，并于2020年1月1日起施行。该法从法律层面确立了我国的外商投资安全审查制度，规定国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。这是我国外商投资立法的重大突破，为外商投资安全审查提供了更上位阶的法律依据，提升了制度的权威性和稳定性。2020年12月，国家发展改革委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，在总结2011年以来我国外商投资安全审查实践的基础上，对审查机构、审查范围、审查程序等进行了进一步的明确和细化。审查范围不仅包括外国投资者并购境内企业，还涵盖了外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业、通过其他方式在境内投资等多种投资形式，使我国的外商投资安全审查制度更加全面、系统，基本形成了较为完善的制度体系。三、我国外国投资国家安全审查制度主要内容3.1审查机构我国的外国投资国家安全审查工作由专门的工作机制负责，根据《外商投资安全审查办法》，国家建立外商投资安全审查工作机制，工作机制办公室设在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部牵头，承担外商投资安全审查的日常工作。这一审查机构设置具有多方面的考量和意义。从部门职能角度来看，国家发改委作为综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门，在外国投资国家安全审查中，能够从国家整体经济发展战略和宏观经济稳定运行的角度出发，评估外国投资对我国经济结构、产业布局以及经济安全的影响。例如，在涉及重要能源和资源、重大装备制造等领域的外资项目审查中，发改委可以依据国家的能源战略、产业政策等，判断外资进入是否会对我国相关产业的自主发展能力、能源供应稳定性等产生不利影响。商务部则是我国主管国内外贸易和国际经济合作的部门，长期负责外资管理和促进工作，在审查中，商务部凭借其在国际贸易、外资政策制定与执行等方面的专业优势，能够准确把握外资投资动态、国际投资规则以及外国投资者的背景情况。比如，在审查外资在重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务等领域的投资时，商务部可以从市场开放程度、国际竞争态势以及对国内相关产业的冲击等方面进行综合评估。这种多部门协同合作的审查模式，能够整合各部门的专业资源和信息优势，实现对外国投资项目的全面、深入审查。不同部门从各自专业领域出发，对投资项目进行多角度评估，避免了单一部门审查可能存在的局限性。例如，在审查涉及军工配套领域的外资项目时，除了发改委和商务部，还需要国防科技工业部门等相关单位参与，共同对项目的国防安全影响进行评估。国防科技工业部门凭借其在军工技术、国防战略等方面的专业知识，能够提供关于该项目对国防安全直接影响的专业意见，与发改委和商务部从经济和贸易角度的评估形成互补，从而更全面、准确地判断该外资项目是否会对国家安全构成威胁。然而，当前的审查机构设置也存在一些不足之处。一方面，虽然明确了国家发改委和商务部牵头，但在实际操作中，各部门之间的职责划分仍不够清晰，容易出现职责交叉和推诿现象。例如，在一些涉及多个领域的综合性外资项目审查中，不同部门对于自身在审查中的具体职责和权限范围理解可能存在差异，导致在审查过程中沟通协调成本增加，影响审查效率。另一方面，审查机构的专业性和独立性仍有待提高。外国投资国家安全审查涉及众多复杂的专业领域，包括国防安全、关键技术、金融安全等，需要审查人员具备丰富的专业知识和经验。目前，审查机构中的工作人员可能在某些专业领域存在知识短板，影响审查的准确性和科学性。此外，审查机构在一定程度上可能受到行政干预等因素的影响，其独立性面临挑战，这可能会导致审查结果的客观性和公正性受到质疑。例如，在某些地方政府为了追求经济发展指标，可能会对涉及当地重大外资项目的审查施加不当影响，干扰审查机构的正常工作。3.2审查范围根据《外商投资安全审查办法》，我国外国投资国家安全审查的范围主要包括以下情形：外国投资者投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权。其中，取得所投资企业的实际控制权包括外国投资者持有企业50%以上股权；外国投资者持有企业股权不足50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。在国防安全领域，对军工及军工配套等关键行业的审查至关重要。军工行业涉及国家的军事装备研发、生产和供应，是国防力量的重要物质基础。如果外资不当进入该领域，可能导致军事技术泄密、国防关键产业被外国势力控制等严重后果，直接威胁国家的军事安全。例如，外国投资者对军工企业的并购，如果缺乏有效审查，可能会使我国的军事装备技术被外国获取，从而削弱我国在军事领域的优势和应对安全威胁的能力。在军事设施周边地域投资也需严格审查，因为军事设施的安全直接关系到国防安全，周边地域的投资活动可能会对军事设施的正常运行、安全保密等产生影响。在重要行业和关键技术领域，审查同样意义重大。重要农产品关系到国家的粮食安全和农产品供应稳定。例如，若外资过度控制我国重要农产品的生产、加工和流通环节，可能会在粮食供应紧张时期，通过控制市场来影响我国的粮食安全，进而影响社会稳定。重要能源和资源如石油、天然气、稀土等，是国家经济发展的重要支撑。以石油为例，我国是石油消费大国，如果外资大量进入石油勘探、开采和炼化领域并取得控制权，可能会影响我国的能源供应稳定性，在国际能源市场波动时，使我国面临能源短缺风险，进而冲击国家经济稳定运行。重大装备制造是国家工业实力的体现，关键装备如航空发动机、高端数控机床等的研发和生产技术，是国家核心竞争力的重要组成部分。若外资通过投资获取这些关键技术和产业的控制权，可能会阻碍我国相关产业的自主创新和发展，削弱国家在国际产业竞争中的地位。重要基础设施如交通、通信、电力等，对国家经济社会的正常运转起着基础性作用。例如，通信基础设施是信息传递的重要载体，如果外资控制通信基础设施建设和运营，可能会对国家网络安全和信息安全构成威胁，影响国家政治、经济和社会各方面的信息交流和安全保障。重要信息技术和互联网产品与服务涉及大量的用户数据和国家关键信息，外资进入该领域可能会导致数据泄露、网络攻击等安全问题，危及国家网络安全和公民隐私。然而，目前我国审查范围的界定标准仍存在一定的模糊性。一方面，对于“其他重要领域”的规定较为笼统，缺乏明确的列举和解释，在实践中难以准确判断哪些领域属于该范畴，容易导致审查范围的不确定性。例如，随着新兴技术的不断涌现，如人工智能、区块链等领域，这些领域是否属于“其他重要领域”，以及在何种情况下需要进行国家安全审查，缺乏明确的指引，这使得外国投资者在投资决策时难以准确预期，也给审查机构的工作带来了困难。另一方面，对于“实际控制权”的认定，虽然规定了几种情形，但在复杂的商业交易中，实际控制权的判断并非总是清晰明确。例如，在一些通过协议控制、多层股权结构等方式进行的投资中，如何准确判断外国投资者是否取得了实际控制权，存在一定的难度。不同审查人员可能基于不同的理解和判断标准，导致审查结果的不一致性，影响审查制度的权威性和公正性。3.3审查内容我国外国投资国家安全审查的内容主要围绕外商投资对国家安全各个关键领域的影响展开，涵盖多个重要方面：国防安全：国防安全是国家安全的核心组成部分，关乎国家的主权和领土完整。在外国投资国家安全审查中，外商投资对国防安全的影响是重点审查内容。一方面，审查投资是否会对国防需要的国内产品生产能力产生影响。例如，在军工领域，若外资进入导致国内军工企业的生产设备、技术研发资源被不合理分配或控制，可能会削弱我国军工产品的自主生产能力，进而影响国防装备的供应和更新换代，对国防安全构成威胁。另一方面，关注投资对国内服务提供能力和有关设施的影响。军事设施周边地域的投资，如果干扰军事设施的正常运行，如在军事机场附近建设高层建筑影响飞机起降安全，或者导致军事通信设施信号受到干扰等，都将对国防安全产生不利影响。国家经济稳定运行：经济稳定运行是国家繁荣发展的基础，外国投资可能在多个层面影响我国经济稳定。在重要能源和资源领域，外资的大量涌入和控制可能导致能源和资源价格波动，影响国家的能源资源安全供应。例如，外资控制国内石油、天然气等重要能源的开采和销售环节，在国际能源市场出现动荡时，可能会通过操纵市场价格来获取高额利润，而我国企业和消费者将面临能源供应短缺和价格大幅上涨的风险，进而冲击整个经济体系的稳定运行。在金融服务领域，外资投资金融机构若缺乏有效监管，可能引发金融市场的不稳定。比如，外资大量抛售金融资产，可能导致金融市场恐慌，引发股市、债市等金融市场的大幅波动，影响国家经济稳定。社会基本生活秩序：社会基本生活秩序的稳定是人民安居乐业的保障。在重要农产品领域，若外资过度控制农产品的生产、加工和流通环节，可能引发农产品价格的异常波动。例如，外资垄断粮食市场，通过囤积居奇等手段抬高粮食价格，将直接影响居民的日常生活成本，导致社会公众的不满情绪增加，严重时可能引发社会秩序的不稳定。在重要运输服务领域，外资对关键交通枢纽或运输线路的控制，可能导致运输效率下降、运输成本上升，影响物资的正常流通和人员的出行，进而对社会基本生活秩序产生负面影响。国家文化安全、公共道德：文化是一个国家的灵魂，国家文化安全至关重要。在重要文化产品与服务领域，外资投资可能带来不同的文化价值观和意识形态。例如，一些外资投资的影视制作公司，如果制作和传播的文化产品宣扬不良价值观，如暴力、色情、极端个人主义等，可能会侵蚀我国的传统文化和主流价值观，影响民众特别是青少年的思想观念，对国家文化安全造成威胁。同时，外商投资行为如果违背我国的公共道德准则，如在广告宣传、商业活动中存在不道德的行为，也会对社会风气和公共道德产生不良影响。国家网络安全：随着信息技术的飞速发展，国家网络安全已成为国家安全的重要组成部分。在重要信息技术和互联网产品与服务领域，外资投资可能存在数据安全风险。例如，外资控制的互联网企业如果收集我国大量公民个人信息和关键数据，并将这些数据传输到境外，可能导致数据泄露，被用于网络攻击、情报收集等恶意活动，危及国家网络安全和公民隐私。外资投资的网络基础设施建设，如果存在技术漏洞或安全隐患，可能成为外部势力攻击我国网络系统的突破口，对国家关键信息基础设施的安全运行构成严重威胁。涉及国家安全关键技术研发能力：关键技术是国家竞争力的核心要素，对于维护国家安全具有重要意义。外资投资可能对我国涉及国家安全关键技术研发能力产生影响。例如，外资通过并购等方式进入我国关键技术领域，可能会将国内企业的研发资源转移到国外，或者限制国内企业的技术研发投入，导致我国在关键技术领域的自主研发能力下降。在人工智能、量子通信等前沿技术领域，如果外资控制了相关企业，可能会阻碍我国技术创新的步伐，使我国在国际技术竞争中处于劣势，进而影响国家的安全和发展利益。然而，目前我国审查内容方面也存在一些问题。一方面，审查内容的规定较为笼统，缺乏具体、量化的审查标准。例如，对于“影响国家经济稳定运行”“危及国家文化安全”等表述，没有明确的界定和衡量指标，在实际审查中难以准确把握审查尺度，导致审查结果存在一定的主观性和不确定性。另一方面，随着科技的快速发展和国际形势的变化，国家安全的内涵和外延不断拓展，新的安全风险不断涌现，如生物安全、太空安全等，但我国现行的审查内容尚未充分涵盖这些新兴领域，存在审查内容的滞后性，难以有效应对新的国家安全挑战。3.4审查程序我国外国投资国家安全审查程序分为一般审查和特别审查两个阶段，具有明确的流程和时间限制，旨在确保审查工作的高效性和准确性，同时也存在一些需要完善的环节。在申报环节，外国投资者或者境内相关当事人对于属于审查范围内的外商投资，应当在实施投资前主动向工作机制办公室申报。若应报未报，工作机制办公室有权要求限期申报，有关机关、企业、社会团体、社会公众等也可向工作机制办公室提出审查建议。当事人申报时，需提交申报书、投资方案、外商投资是否影响国家安全的说明以及工作机制办公室规定的其他材料。例如，在某外资对我国重要能源企业的投资项目中，外国投资者需详细说明投资方案的具体内容，包括投资金额、股权占比、未来发展规划等，以及对该投资是否影响我国能源安全作出分析说明。一般审查阶段，工作机制办公室自收到符合申报要求的材料之日起15个工作日内，决定是否启动安全审查。若决定审查，则自决定之日起30个工作日内完成一般审查，审查期间当事人不得实施投资。在一般审查中，工作机制办公室会对申报材料进行初步审核，评估投资项目对国家安全各个方面的潜在影响。例如，对于涉及重要信息技术领域的外资投资项目，审查机构会分析该投资是否会对我国网络安全、数据安全等方面产生威胁，包括是否存在数据泄露风险、技术依赖风险等。若经一般审查认为申报的外商投资不影响国家安全，工作机制办公室将作出通过安全审查的决定，当事人可以实施投资；若认为影响或者可能影响国家安全，则作出启动特别审查的决定，并书面通知当事人。当进入特别审查阶段，自启动之日起60个工作日内完成，特殊情况下可以延长，但应当书面通知当事人，审查期间当事人同样不得投资。特别审查是对投资项目进行更为深入、全面的评估，会综合考虑多方面因素。例如，在某外资对我国关键技术企业的投资项目进入特别审查时，审查机构不仅会详细审查该企业的技术研发能力、技术应用场景等，还会考量该外资背后的实际控制人背景、投资目的以及国际政治经济形势等因素，以全面判断该投资对我国涉及国家安全关键技术研发能力的影响。特别审查结束后，根据审查结果作出相应决定：认为申报的外商投资不影响国家安全的，作出通过安全审查的决定；认为影响国家安全的，作出禁止投资的决定；若通过附加条件能够消除对国家安全的影响，且当事人书面承诺接受附加条件的，可以作出附条件通过安全审查的决定，并在决定中列明附加条件，当事人需按照附加条件实施投资。然而，当前审查程序存在一些需要完善的地方。在信息透明度方面，审查过程中对于审查依据、审查进展等信息的披露不足，外国投资者难以全面了解审查情况，容易引发误解和担忧。例如，在一些审查案例中，外国投资者仅收到审查通知和最终审查结果，对于审查过程中具体考量的因素、遇到的问题等信息缺乏了解，这可能会影响外国投资者对我国投资环境的信心。在听证和救济机制方面，目前制度中相关规定不够完善。对于可能被禁止投资的项目，投资者缺乏有效的陈述、申辩机会，难以充分表达自身观点和诉求。同时，当投资者对审查结果存在异议时，缺乏明确、有效的救济途径，不利于保障投资者的合法权益。此外，审查程序与其他相关制度，如反垄断审查制度之间的衔接不够顺畅。在实际操作中，可能会出现重复审查、审查标准不一致等问题，增加了企业的负担和审查成本，影响审查效率和公正性。四、我国外国投资国家安全审查制度存在的问题4.1立法层级较低目前，我国外国投资国家安全审查制度主要依赖于部门规章，如《外商投资安全审查办法》，这种立法层级较低的状况存在诸多局限性。从法律效力角度来看，部门规章的效力低于法律和行政法规。这使得在实际执行过程中，当与其他更高层级的法律法规发生冲突时，可能面临法律适用的困境，影响审查制度的权威性和稳定性。例如，在涉及外资投资的某些复杂案件中，如果部门规章的规定与其他法律在具体条款或原则上存在不一致，法院或其他执法机构可能优先适用更高层级的法律，导致外国投资国家安全审查制度的相关规定难以有效实施。而且，较低的立法层级使得制度的调整和变更相对容易，缺乏足够的稳定性和可预期性，这对于外国投资者来说，增加了投资的不确定性和风险。他们在进行投资决策时，难以依据不稳定的制度规定来准确评估投资的前景和可能面临的风险，从而可能影响他们对我国的投资积极性。从制度的权威性和严肃性层面分析，立法层级较低也会导致制度的权威性不足。外国投资者在评估投资环境时，往往会关注相关制度的立法层级和权威性。如果一个国家的外资安全审查制度主要依靠部门规章来构建，可能会让外国投资者认为该制度不够成熟和稳定，缺乏足够的法律保障。这在一定程度上会降低我国在国际投资市场上的吸引力，影响我国对外开放的形象和质量。例如，与美国等发达国家成熟的外资安全审查法律体系相比，我国当前以部门规章为主的制度体系在权威性上存在差距，可能会使一些外国投资者在选择投资目的地时，更倾向于法律制度完善、立法层级高的国家和地区。从制度的全面性和系统性角度考虑，部门规章由于其制定主体和权限的限制，在内容的全面性和系统性上可能存在不足。外国投资国家安全审查涉及多个领域和众多复杂的问题，需要全面、系统的制度设计。部门规章在制定过程中，可能会受到部门利益、专业局限性等因素的影响，难以从国家整体利益和宏观层面出发，对审查制度进行全面、深入的规划和构建。例如，在审查范围的界定上，可能会出现某些新兴领域或关键问题未被充分涵盖的情况；在审查标准的设定上，可能由于缺乏全面的考量而不够科学合理，导致审查结果的公正性和准确性受到影响。提升立法层级对于完善我国外国投资国家安全审查制度具有重要的必要性。首先，提升立法层级可以增强制度的权威性和稳定性。通过将审查制度上升到法律或行政法规的层面，能够提高制度的法律效力，使其在实施过程中更具权威性和强制力，减少与其他法律法规冲突的可能性，为外国投资国家安全审查提供坚实的法律保障。其次，更高的立法层级有助于提升制度的全面性和系统性。在制定法律或行政法规时，可以从国家整体利益出发，综合考虑各方面因素，广泛征求各部门、各领域专家以及社会公众的意见，对审查制度进行全面、系统的设计，确保审查范围、标准、程序等方面的规定更加科学合理、全面细致。最后，提升立法层级还能够向国际社会展示我国对外资安全审查制度的重视和制度的成熟度，增强外国投资者对我国投资环境的信心，促进我国在国际投资领域的合作与交流，提升我国在全球经济治理中的地位和影响力。4.2审查标准模糊“国家安全”概念的模糊性是我国外国投资国家安全审查制度面临的一个关键问题。“国家安全”本身是一个广泛且复杂的概念，其内涵和外延随着时代的发展和国际形势的变化而不断演变。在我国现行的外国投资国家安全审查制度中，虽然相关法规对审查内容进行了列举，涉及国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序、国家文化安全、公共道德、国家网络安全以及涉及国家安全关键技术研发能力等多个方面，但对于“国家安全”并没有给出明确、具体的定义。这种概念的模糊性导致在审查过程中，缺乏明确、量化的标准来判断一项外国投资是否真正威胁到国家安全。以国家经济稳定运行这一审查内容为例，对于什么样的外资投资行为会对国家经济稳定运行构成威胁，缺乏具体的衡量指标。在实际审查中，对于外资进入某些重要行业的投资规模、市场份额占比等达到何种程度会影响国家经济稳定运行，没有明确的规定。例如，在金融领域，外资对国内金融机构的投资比例达到多少可能会引发系统性金融风险，影响国家经济稳定运行，目前并没有清晰的界定标准。这使得审查机构在判断时具有较大的自由裁量权，不同的审查人员可能基于不同的理解和判断标准得出不同的结论，增加了审查结果的不确定性。在国家文化安全方面，对于外资投资文化产业可能带来的文化价值观冲击，如何界定其是否威胁到国家文化安全也缺乏明确标准。比如，外资投资影视制作公司，其制作和传播的影视作品中包含的文化元素和价值观在何种程度上会侵蚀我国的传统文化和主流价值观，进而威胁国家文化安全，没有具体的评判依据。这使得外国投资者在投资文化产业时，难以准确预期自己的投资行为是否会触发国家安全审查，增加了投资的顾虑。审查标准的模糊性对外资流入产生了一定的负面影响。一方面，外国投资者在进行投资决策时，由于无法准确判断自己的投资项目是否会因为国家安全审查而受阻，往往会持谨慎态度。他们可能会担心自己投入大量的时间和资金进行项目筹备后，却因为审查标准的不明确而无法通过审查，导致投资失败。这使得一些外国投资者可能会放弃在我国的投资计划，转向审查标准更为明确、投资环境更为稳定的国家和地区，影响我国吸引外资的规模和质量。另一方面，审查标准的模糊性也容易引发外国投资者对我国投资环境的质疑，认为我国的外资安全审查制度缺乏透明度和可预期性，损害我国在国际投资市场上的形象和声誉，不利于我国进一步扩大对外开放和加强国际经济合作。4.3审查机构协调性不足我国外国投资国家安全审查工作由多部门协同参与，这种模式虽然旨在整合各方专业优势，实现全面审查，但在实际运行中却面临着诸多协调困难和效率低下的问题。从职责分工来看，虽然明确了国家发改委和商务部牵头，但在具体审查过程中，各部门之间的职责边界并不清晰。例如，在涉及重要能源和资源领域的外资项目审查时，国家发改委负责从宏观经济战略和产业布局角度进行评估，商务部关注投资对国际贸易和市场竞争的影响，而能源监管部门则侧重于能源行业的专业审查。然而，对于一些综合性的问题，如外资进入对能源价格形成机制以及国家能源战略储备的影响，各部门之间可能存在职责交叉，导致在审查过程中出现相互推诿或重复审查的现象。这种职责不清的情况不仅浪费了行政资源，还延长了审查周期，降低了审查效率。在信息共享方面，多部门参与审查也存在明显的障碍。不同部门之间缺乏有效的信息沟通机制，导致信息流通不畅。例如，在审查涉及关键技术领域的外资投资时，科技部门掌握着国内相关技术研发水平和产业发展的专业信息，而国家安全部门则对国际技术安全形势和潜在风险有更深入的了解。但由于部门之间信息共享不足，审查机构难以全面掌握投资项目的相关信息，无法进行综合评估。这可能导致审查结果的片面性，无法准确判断该投资项目对国家安全的影响。在决策机制上，多部门参与审查也面临挑战。由于各部门的利益诉求和立场不同，在审查过程中可能会出现意见分歧。例如，在一些涉及地方经济发展的重大外资项目审查中，地方政府出于经济增长和就业考虑，可能更倾向于支持项目通过审查；而国家安全部门则从国家安全战略角度出发，对项目的潜在风险更为关注，可能持谨慎态度。这种意见分歧如果不能通过有效的决策机制进行协调，可能会导致审查陷入僵局，无法及时作出决策，影响外资项目的推进进度。从国际经验对比来看，美国的外资安全审查机构——外国投资委员会（CFIUS），虽然也由多个部门组成，但在长期的实践中形成了较为完善的协调机制。CFIUS设有专门的主席和执行秘书，负责协调各部门之间的工作；建立了统一的信息平台，方便各部门共享审查信息；还制定了明确的决策规则和程序，当出现意见分歧时，通过投票等方式进行决策，确保审查工作的高效进行。相比之下，我国的审查机构在协调性方面还有很大的提升空间，需要进一步完善协调机制，提高审查效率和决策的科学性。4.4审查程序透明度欠缺我国外国投资国家安全审查程序在透明度方面存在明显不足，主要体现在信息披露不充分和公众参与度较低两个关键方面，这不仅影响了外国投资者的合法权益，也对我国投资环境的国际形象产生了负面影响。在信息披露方面，当前审查过程中关于审查依据、审查进展以及审查结果的解释说明等信息披露存在诸多问题。外国投资者在申报投资项目后，往往难以获取审查工作的具体进展情况。例如，在一些实际案例中，外国投资者仅在提交申报材料后收到初步的受理通知，之后便长时间处于等待状态，对于审查机构是否已经开始审查、审查过程中遇到哪些问题以及预计的审查时间等关键信息一无所知。这种信息的不透明，使得外国投资者无法合理安排投资计划，增加了投资的不确定性和风险。在审查结果方面，虽然会告知投资者最终的审查决定，但对于作出该决定的详细依据和考量因素，往往缺乏充分的解释说明。以某外资对我国重要信息技术企业的投资审查为例，投资者收到禁止投资的决定，但审查机构未详细说明是基于数据安全风险、技术垄断风险还是其他具体原因作出该决定，这使得投资者难以理解审查结果，也无法针对性地采取改进措施或寻求救济途径。公众参与机制的缺失也是审查程序透明度不足的重要表现。在整个审查过程中，公众几乎没有参与的渠道和机会，难以对审查工作进行有效的监督。这可能导致审查工作缺乏广泛的社会监督，容易滋生暗箱操作和权力滥用等问题。例如，对于一些涉及重要公共利益的外资投资项目，如大型基础设施建设、能源开发等项目，公众有权利了解项目的审查情况以及可能对自身利益产生的影响。但目前的审查程序中，没有明确规定公众参与的环节和方式，公众无法表达自己的意见和诉求，也无法对审查工作提出合理的建议和监督。这种公众参与的缺失，不仅损害了公众的知情权和参与权，也可能影响审查结果的公正性和合理性，因为审查机构可能无法充分考虑到社会各方面的利益和意见。从国际比较的角度来看，许多发达国家在外国投资国家安全审查程序的透明度方面有值得我国借鉴的经验。例如，美国的外国投资委员会（CFIUS）在审查过程中，虽然出于国家安全等因素的考虑，部分信息可能不予公开，但对于审查程序、审查标准以及一般性的审查结果等信息，都会通过官方网站等渠道进行公开披露。在公众参与方面，CFIUS也会在一定程度上听取利益相关方的意见，例如在涉及关键技术领域的外资审查中，会邀请相关行业协会、专家学者以及其他利益相关方参与听证会，听取他们的意见和建议，以确保审查结果的科学性和公正性。欧盟在其外资安全审查框架下，也强调审查程序的透明度，要求成员国及时向投资者和公众通报审查进展和结果，并建立了相应的公众反馈机制，允许公众对审查工作提出质疑和建议。相比之下，我国在审查程序透明度方面还有很大的提升空间，需要进一步完善信息披露机制和公众参与机制，以提高审查工作的透明度和公信力。4.5救济机制不完善我国外国投资国家安全审查制度在救济机制方面存在明显不足，主要体现在当事人救济途径有限以及缺乏对审查机构的有效监督这两个关键方面。从当事人救济途径来看，根据我国《外商投资法》第35条第2款规定，依法作出的安全审查决定为最终决定。这意味着外国投资者一旦收到国家安全审查决定，无论是通过、附条件通过还是禁止投资的决定，都无法通过行政复议或行政诉讼等常规的行政救济途径来维护自身权益。例如，在某外资对我国重要基础设施企业的投资审查中，若审查机构作出禁止投资的决定，外国投资者即便认为该决定不合理，缺乏充分的事实依据和法律支撑，也无法向更高层级的行政机关申请复议，或者向法院提起行政诉讼来寻求司法救济。这种救济途径的缺失，使得外国投资者在面对可能不合理的审查决定时，处于非常被动的地位，无法有效表达自己的诉求和意见，其合法投资权益难以得到充分保障。在缺乏对审查机构监督方面，目前我国的外国投资国家安全审查制度中，没有明确建立起对审查机构的监督机制。审查机构在审查过程中拥有较大的自由裁量权，从审查范围的界定、审查标准的把握到最终审查决定的作出，都可能受到审查机构主观因素的影响。然而，由于缺乏有效的监督，审查机构在行使权力时可能存在不规范的行为，如滥用职权、以权谋私等。例如，在一些审查案例中，审查机构可能出于地方保护主义或其他不当利益考虑，对某些外资项目进行不合理的限制或禁止，而外国投资者由于缺乏对审查机构的监督手段，无法对这种不公正的审查行为进行纠正。这种监督机制的缺失，不仅损害了外国投资者的利益，也破坏了我国投资环境的公平性和透明度，影响了我国在国际投资市场上的形象和声誉。从国际经验来看，许多国家在外国投资国家安全审查制度中都建立了相对完善的救济机制。例如，美国虽然国家安全审查决定通常具有终局性，但外国投资者在审查过程中仍有机会通过多种方式进行陈述和申辩。在一些情况下，投资者还可以通过政治游说等方式来影响审查结果。欧盟则注重通过内部的监督机制来保障审查程序的公正性，各成员国之间会相互监督审查行为，同时，投资者也可以通过欧盟的相关法律程序来维护自身权益。相比之下，我国在救济机制建设方面还有很大的提升空间，需要借鉴国际先进经验，完善当事人救济途径，建立健全对审查机构的监督机制，以提高我国外国投资国家安全审查制度的公正性和合理性，促进我国外资引进与国家安全保护的协调发展。五、外国投资国家安全审查制度的国际比较5.1美国的制度实践美国的外国投资国家安全审查制度历史悠久，其核心审查机构为外国投资委员会（CFIUS）。CFIUS成立于1975年，最初是一个跨部门的非正式组织，主要职责是对外国投资进行监控和分析，为总统提供相关建议。随着国际经济形势的变化和外国投资规模的不断扩大，CFIUS的权力和职能不断得到强化。1988年，美国通过《埃克森-佛罗里奥修正案》，赋予总统基于国家安全原因阻止外国收购美国企业的权力，并明确CFIUS负责具体审查工作，这标志着美国外国投资国家安全审查制度的正式确立。此后，美国又陆续出台了一系列法律法规，如2007年的《外国投资与国家安全法》以及2018年的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），进一步完善了CFIUS的审查机制和程序。CFIUS的审查范围广泛，涵盖多个关键领域。根据相关法律法规，CFIUS主要审查可能导致外国人控制美国企业的交易，这些交易涉及关键技术、关键基础设施、敏感个人数据等领域。在关键技术方面，包括美国国务院根据《国际武器贸易条例》监管的国防用品与国防服务、美国商务部出于国家安全或其他原因而根据《出口管理条例》控制的物品、美国能源部与核管理委员会控制的与核相关的技术及物品，以及管制病原与毒素等。例如，在半导体领域，由于半导体技术在现代军事和信息技术中具有核心地位，任何涉及美国半导体企业的外资投资项目，尤其是可能导致外国投资者取得控制权的交易，都极有可能受到CFIUS的严格审查。在关键基础设施领域，涵盖了对美国至关重要的系统和资产，如国防工业基础、能源、金融、通信、交通等领域。以能源领域为例，外国投资者对美国石油、天然气等重要能源企业的投资，若可能影响美国的能源供应安全和能源战略布局，就会成为CFIUS审查的重点对象。在敏感个人数据方面，随着信息技术的发展，数据安全日益重要，CFIUS对涉及大量美国公民个人数据的外资投资项目也保持高度关注，例如外国企业对美国互联网公司或数据存储企业的投资，如果可能导致美国公民个人数据被不当获取和利用，将面临严格审查。CFIUS的审查标准虽未在法律中明确详尽地定义，但在实践中主要围绕国家安全因素展开。从其审查实践来看，主要考虑以下几个方面：一是外国收购方公司背景，包括是否受外国政府控制，以及收购方在防止核武器扩散和其他国家安全相关等事项方面的记录等。如果外国收购方与外国政府存在紧密联系，或者在以往有损害美国国家安全的记录，其投资项目将受到更严格的审查。二是被收购美国企业资产和客户性质，例如被收购企业是否为美国政府提供产品或服务，是否涉及关键性基础设施，是否能够接触到机密信息或敏感政府合同信息等。若被收购企业具备这些特征，交易可能对美国国家安全造成较大影响，CFIUS会重点审查。三是交易本身可能对美国国家安全造成的影响，包括是否会导致美国在关键技术领域的领先地位受到威胁，是否会影响美国在国家安全领域的技术研发能力，以及是否会对美国的供应链安全产生不利影响等。例如，在涉及先进通信技术的外资投资项目中，如果交易可能使美国在5G等通信技术领域依赖外国技术，从而影响美国的网络安全和军事通信安全，CFIUS通常会对该交易进行深入审查。CFIUS的审查程序严谨且具有明确的时间节点。审查程序主要包括申报、初审、调查和总统决定等阶段。一般来说，外国投资者最佳选择是主动将可能涉及对美国国家安全产生影响的交易申报给CFIUS，CFIUS成员部门也可主动对交易进行审查。在收到申报后，CFIUS会在30天内对项目进行初步审查。在初审阶段，CFIUS会对申报材料进行全面审核，评估交易是否可能对国家安全产生威胁，若认为该项目可能对“国家安全”产生威胁，或需要调查、了解更多信息，则进入为期45天的正式调查阶段。在调查阶段，CFIUS会收集更多相关信息，与相关部门和利益相关方进行沟通和协调，全面深入地分析交易对国家安全的影响。调查结束后，CFIUS可视情将部分交易向总统递交调查报告，总统在接到报告后15天内作出是否阻止交易的最终决定。此外，并购项目双方对于CFIUS的申请及备案程序属自愿行为，但如果中国企业并购目标美国企业可能涉及CFIUS关注的国家安全领域，并购交易双方宜主动与CFIUS接洽，事先通报交易情况，视情履行初步审查程序。因为如果事先未向CFIUS通报有关交易情况，待CFIUS要求对交易发起审查时，往往表明CFIUS认为有关交易可能威胁或损害美国国家安全，这时可能对正在谈判或业已交割的项目产生负面影响。5.2欧盟的制度实践欧盟的外资审查制度是在经济全球化和国际投资格局变化的背景下逐步发展起来的，旨在应对外国投资可能对欧盟国家安全和公共秩序带来的风险。2019年3月19日，欧洲议会和欧盟理事会正式颁布了“关于设立欧盟外国直接投资审查框架的第2019/452号条例”，即“欧盟外国直接投资审查条例”，该条例自2020年10月11日起正式实施，标志着欧盟层面统一的外资审查框架的建立。欧盟外资审查框架的主要内容涵盖多个关键方面。在审查范围上，该框架虽然没有强制成员国采用统一的审查机制，但鼓励成员国根据自身情况设立各自的审查制度。审查范围主要聚焦于可能影响欧盟或成员国安全与公共秩序的外国直接投资。具体涉及关键基础设施，包括能源、交通、通信、水、卫生、金融基础设施等领域，这些基础设施是欧盟经济社会正常运转的基石，若被外资不当控制，可能会对欧盟的能源供应安全、交通网络稳定、金融体系安全等产生严重影响。例如，在能源领域，外资对关键能源生产设施和输送网络的控制，可能会在能源危机时期，影响欧盟的能源供应稳定性，进而威胁国家安全。在关键技术和关键投入领域，包括人工智能、机器人技术、半导体、网络安全、生物技术、量子技术等前沿技术，以及稀土等关键原材料。这些技术和投入对于欧盟的产业竞争力和科技创新能力至关重要，外资的进入如果可能导致技术外流或关键技术研发能力被削弱，就会受到严格审查。例如，在半导体领域，作为现代信息技术的核心，半导体技术的发展关乎欧盟在全球科技竞争中的地位，若外资投资可能影响欧盟半导体企业的自主研发和技术创新能力，将被纳入审查范围。在敏感信息领域，包括个人数据和知识产权，特别是涉及国家安全和公共秩序的敏感信息。随着数字化时代的到来，数据和知识产权成为重要的战略资源，外资对掌握大量敏感信息的企业的投资，可能会导致信息泄露和知识产权侵权等问题，威胁欧盟的信息安全和创新能力。例如，外国投资者对欧盟互联网企业的投资，如果涉及对用户个人数据的不当获取和使用，就可能引发安全审查。在协调成员国审查机制方面，欧盟建立了一套独特的协作机制。该机制使欧盟成员国之间以及成员国与欧盟委员会之间能够在外国直接投资审查方面进行合作。当成员国对某项外国投资进行审查时，需向欧盟委员会和其他成员国通报相关信息，包括投资项目的基本情况、审查进展和审查结果等。欧盟委员会和其他成员国可以在认为该项外国投资可能影响欧盟或其它成员国安全时进行干预，并提供相关意见和建议。例如，当某一成员国对一项涉及关键技术领域的外资投资项目进行审查时，欧盟委员会可以基于其对欧盟整体产业发展战略和技术安全形势的了解，向该成员国提供关于该技术领域在欧盟整体战略布局中的重要性以及可能存在的安全风险的分析意见，帮助成员国更全面地评估投资项目。如果其他成员国认为该投资项目可能对自身安全产生间接影响，也可以向审查成员国提出自己的关切和建议，促进成员国之间的信息共享和协同审查。此外，欧盟还通过制定一些指导性原则和标准，来促进成员国审查制度的协调统一。虽然各成员国在具体审查标准和程序上仍有一定的自主性，但欧盟的指导性原则和标准为成员国提供了基本的框架和方向。例如，在审查标准方面，欧盟强调要综合考虑投资项目对国家安全、公共秩序、产业安全、技术创新等多方面的影响，避免成员国之间审查标准的过度差异，确保审查工作的公平性和一致性。在审查程序方面，欧盟鼓励成员国建立透明、高效的审查程序，保障投资者的合法权益，同时也便于成员国之间的信息交流和合作。通过这些协调机制，欧盟在一定程度上弥补了没有统一审查机构的不足，提高了欧盟整体对外资安全审查的能力和水平，维护了欧盟内部市场的稳定和安全。5.3其他国家的制度实践除了美国和欧盟，其他一些国家也建立了各具特色的外国投资国家安全审查制度。加拿大的外国投资国家安全审查制度主要依据《加拿大投资法》。在审查范围上，涵盖了可能对加拿大国家安全产生影响的各类外国投资。例如，对于涉及敏感经济领域，如铀的生产、金融服务、交通服务以及文化产业等方面的投资，都受到严格审查。在铀矿开采和加工企业中，外商所占股份不得超过49%，除非能证明企业在加拿大人的有效控制之下。对于其他行业，当非加拿大人投资并购加拿大公司所涉金额在6亿加元以上（敏感经济领域除外）时，需要经过加政府审核；所涉金额在6亿加元以下的，虽不需要接受审核，但需向加政府备案。在审查标准方面，主要考量投资是否可能危害加拿大国家安全，具体评估时会综合考虑多方面因素，如投资对加拿大经济活动及性质的影响，包括对就业、原料加工、本国设备、零部件及服务效率增加，以及扩大出口、提高加拿大国际市场竞争力等方面的影响。在审查程序上，如果非加拿大人投资于某些特殊行业，或接管现有的企业，该项投资不仅需要申报，还需依据《加拿大投资法条例》接受审核。投资人必须提出有关投资者个人及投资计划的详细资料，每一投资项目都将以个案方式接受评估，以决定此投资项目是否对加拿大有利。澳大利亚的外国投资审查制度以《1975年外国收购与接管法》为法律框架，外国投资审查委员会（FIRB）负责具体审批事务。审查对象包括外国投资者和外国政府投资者，对于外国投资者，若其投资行为构成“可通报行为”或“可通报国家安全行为”，则必须提交投资提案。“可通报行为”主要涉及获得澳大利亚企业一定比例以上的权益（如获得澳大利亚企业20%以上的权益，若涉及澳大利亚农业企业，则比例为10%；媒体类企业，则比例为5%），或者投资获得任何土地权益，且超过投资审批门槛。“可通报国家安全行为”如果交易的内容涉及获得国家安全业务的直接利益（一般而言，10%或以上权益）、从事国家安全业务的实体的直接利益（一般而言，10%或以上权益）、在购买时属于国家安全土地的澳大利亚土地的权益或在购买时属于国家安全土地的澳大利亚土地的勘探的权益（包括合法或衡平权益）。在审查标准上，主要关注投资是否会对澳大利亚的国家安全、经济利益等造成负面影响。在审查程序上，FIRB对投资提案进行审核，财政部长拥有最终决策权。这些国家的制度在审查范围、标准和程序等方面既有共性，也存在差异。共性方面，都高度重视外国投资对国家安全的潜在影响，将涉及关键领域、关键技术以及可能影响国家安全的投资纳入审查范围。在审查标准上，都综合考虑多方面因素，不仅仅局限于单纯的经济因素，还包括政治、军事、社会等与国家安全相关的因素。在审查程序上，都建立了相对规范的流程，从申报、审核到最终决策，都有明确的步骤和要求。差异方面，审查范围的侧重点有所不同。美国更侧重于关键技术、关键基础设施和敏感个人数据等领域；欧盟则强调关键基础设施、关键技术和敏感信息等对欧盟或成员国安全与公共秩序的影响；加拿大关注敏感经济领域以及大额投资并购；澳大利亚则对涉及国家安全业务、土地权益以及特定行业权益比例变化的投资较为关注。审查标准的具体考量因素和权重也存在区别。美国审查时对外国收购方公司背景、被收购美国企业资产和客户性质等因素的考量较为突出；欧盟注重从欧盟整体战略和各成员国的协同角度评估；加拿大综合考虑投资对本国经济和国家安全的多方面影响；澳大利亚则更关注投资对本国资源、产业和国家安全的直接影响。审查程序的具体环节和时间限制也不尽相同。美国CFIUS的审查程序包括申报、初审、调查和总统决定等阶段，各阶段有明确的时间节点；欧盟通过建立成员国之间以及与欧盟委员会的协作机制来协调审查工作；加拿大根据投资规模和行业性质决定审查程序的繁简；澳大利亚则由FIRB进行审核，财政部长决策。5.4对我国的启示与借鉴美国、欧盟等国家和地区的外国投资国家安全审查制度在立法完善、审查标准细化、机构协调和程序优化等方面为我国提供了诸多宝贵的启示与借鉴。在立法完善方面，美国通过一系列联邦法律构建起全面且成熟的外资安全审查法律体系，如《埃克森-佛罗里奥修正案》《外国投资与国家安全法》以及《外国投资风险审查现代化法案》等。这些法律不仅明确了审查机构的职责、权限和审查程序，还对审查范围、审查标准等关键内容进行了详细规定，为美国的外资安全审查提供了坚实的法律依据。欧盟通过颁布“欧盟外国直接投资审查条例”，建立起统一的外资审查框架，促进了成员国之间审查制度的协调与合作。我国目前的外资安全审查制度主要依赖部门规章，立法层级较低。借鉴国际经验，我国应提升立法层级，制定专门的外资国家安全审查法。在立法过程中，全面梳理和整合现有的审查制度规定，明确审查的各个环节和相关主体的权利义务，增强制度的权威性、稳定性和可预期性，为外资安全审查工作提供更高位阶的法律保障。在审查标准细化方面，虽然美国法律未对“国家安全”给出明确详尽定义，但在实践中，CFIUS围绕外国收购方公司背景、被收购美国企业资产和客户性质以及交易本身对美国国家安全的影响等多方面因素进行审查，形成了相对具体的审查标准。欧盟在审查中也综合考虑投资项目对国家安全、公共秩序、产业安全、技术创新等多方面的影响。我国当前的审查标准较为模糊，“国家安全”概念缺乏明确界定。应借鉴国际经验，结合我国国情，对审查标准进行细化。制定具体的量化指标和评估方法，明确不同领域外国投资对国家安全影响的判断标准。例如，在关键技术领域，明确规定外资进入的技术门槛、市场份额限制以及技术转让的相关要求；在重要基础设施领域，制定关于外资投资比例、运营管理权限等方面的具体标准，减少审查过程中的主观性和不确定性。在审查机构协调方面，美国CFIUS由多个部门组成，设有专门的主席和执行秘书负责协调各部门工作，建立了统一的信息平台方便信息共享，并制定了明确的决策规则和程序。欧盟通过建立成员国之间以及成员国与欧盟委员会的协作机制，促进了外资审查工作的协调开展。我国目前的审查机构存在协调性不足的问题，各部门职责边界不清晰，信息共享困难，决策机制不完善。应完善审查机构的协调机制，明确各部门在审查中的职责分工，建立高效的信息共享平台，加强部门之间的沟通与协作。同时，制定科学合理的决策机制，当出现意见分歧时，能够通过有效的方式进行协调和决策，提高审查效率和决策的科学性。在审查程序优化方面，美国CFIUS的审查程序严谨，具有明确的时间节点，从申报、初审、调查到总统决定，每个阶段都有严格的时间限制，保障了审查工作的高效进行。欧盟在审查程序中注重透明度和投资者权益保护，要求成员国及时向投资者和公众通报审查进展和结果，并建立了公众反馈机制。我国审查程序存在透明度欠缺和救济机制不完善的问题。应优化审查程序，提高信息透明度，建立健全信息披露制度，及时向外国投资者和公众公开审查依据、审查进展和审查结果等信息。同时，完善救济机制，为外国投资者提供陈述、申辩的机会，建立有效的行政复议和行政诉讼等救济途径，保障投资者的合法权益。六、完善我国外国投资国家安全审查制度的建议6.1提升立法层级我国应尽快制定专门的《外国投资国家安全审查法》，将目前分散在各部门规章和规范性文件中的相关规定进行整合与完善，提升外国投资国家安全审查制度的立法层级。从国际经验来看，美国通过一系列联邦法律构建了完备的外资安全审查法律体系，欧盟也颁布了统一的审查条例，这些举措都为其外资安全审查工作提供了坚实的法律基础。我国制定专门法律，有助于增强制度的权威性和稳定性，明确审查的各个环节和相关主体的权利义务，为审查工作提供更高位阶的法律依据。在制定《外国投资国家安全审查法》时，应明确审查制度的基本原则。一是维护国家安全原则，这是审查制度的核心目标，确保国家的主权、安全和发展利益不受外国投资的威胁。二是促进外资发展原则，在保障国家安全的前提下，为合法合规的外国投资提供稳定、可预期的投资环境，鼓励外资在我国的健康发展，实现经济发展与国家安全的双赢局面。三是透明度原则，保证审查过程和结果的公开透明，保障外国投资者的知情权和参与权，增强审查制度的公信力。四是比例原则，审查措施应与外国投资可能对国家安全造成的风险程度相适应，避免过度审查对正常外资活动的不合理限制。该法律应涵盖审查的各个关键方面。在审查机构方面，明确各部门在审查中的职责分工，建立高效的协调机制，解决目前职责不清、协调困难的问题。规定国家发改委和商务部在审查中的牵头作用，以及其他相关部门如国防、科技、金融等部门的具体职责和参与方式，确保审查工作的全面性和专业性。在审查范围上，进一步细化和明确，结合我国的产业政策和国家安全战略，列举具体的行业和领域，减少“其他重要领域”等模糊表述，增强审查范围的确定性。在审查标准方面，制定具体的量化指标和评估方法，明确不同领域外国投资对国家安全影响的判断标准。例如，在关键技术领域，明确规定外资进入的技术门槛、市场份额限制以及技术转让的相关要求；在重要基础设施领域，制定关于外资投资比例、运营管理权限等方面的具体标准。在审查程序上，规范申报、受理、审查、决定等各个环节，明确时间限制和信息披露要求，保障审查程序的高效性和透明度。规定申报材料的具体内容和格式要求，明确审查机构在不同阶段的审查重点和时间节点，以及审查结果的告知方式和救济途径。同时，对审查结果的执行和监督机制也应在法律中作出明确规定，确保审查决定得到有效执行。6.2细化审查标准为了增强我国外国投资国家安全审查标准的可操作性，明确“国家安全”的具体内涵和审查考量因素至关重要。在明确“国家安全”具体内涵方面，我国应结合当前的国际形势和国家发展战略，对“国家安全”进行全面、系统的界定。可以参考国际通行做法，同时充分考虑我国的国情和实际需求。例如，将国家安全划分为传统安全和非传统安全领域。在传统安全领域，着重关注国防安全，明确规定涉及军工、军事技术研发、军事设施建设等投资项目，若可能导致外国投资者获取关键军事技术、影响国防装备生产能力或对军事设施安全构成威胁的，应被认定为对国防安全存在潜在风险。在非传统安全领域，涵盖经济安全、文化安全、网络安全等多个方面。在经济安全方面，明确规定对重要能源和资源、关键产业（如高端制造业、战略性新兴产业）等领域的投资，若可能导致外资垄断市场、控制关键产业链、影响国家经济稳定运行的，应进行严格审查。在文化安全方面，对于涉及文化产业（如影视制作、出版发行、文化传播等）的投资，若可能传播不良文化价值观、侵蚀我国传统文化和主流价值观的，应予以重点关注。在网络安全方面，针对涉及关键信息基础设施（如通信网络、数据中心、云计算平台等）和大量用户数据的投资项目，若可能导致数据泄露、网络攻击风险增加，危及国家网络安全的，应进行严格审查。在审查考量因素方面，应制定具体、量化的标准。对于外国投资者的背景审查，详细考察其资金来源是否清晰合法，是否与外国政府存在紧密联系，以及过往在国际投资活动中的信誉记录等。若外国投资者的资金来源不明，或者与外国政府存在复杂的利益关联，且过往存在商业欺诈、违反国际规则等不良记录，其投资项目应受到更严格的审查。对于投资项目对关键技术的影响，设定明确的技术门槛和评估指标。例如，在关键技术领域，明确规定外资投资不得导致我国相关技术的自主研发能力下降，不得限制我国企业对关键技术的使用和创新。可以通过评估投资后企业的研发投入比例、技术人才流失情况以及技术专利的归属等指标，来判断投资项目对关键技术的影响。对于投资项目对产业安全的影响，综合考虑市场份额、产业集中度等因素。若外资投资可能导致某一行业的市场份额过度集中于外资企业，产业集中度大幅提高，从而形成外资垄断，影响国内产业的公平竞争和自主发展能力，应进行深入审查。可以设定市场份额和产业集中度的具体阈值，当投资项目可能导致相关指标超过阈值时，启动严格审查程序。通过明确“国家安全”的具体内涵和审查考量因素，制定具体、量化的审查标准，能够减少审查过程中的主观性和不确定性，使外国投资者在进行投资决策时能够准确判断自身投资项目的风险，增强审查制度的透明度和可预期性。同时，也有助于审查机构更加科学、公正地开展审查工作，提高审查效率和质量，更好地平衡吸引外资与维护国家安全之间的关系。6.3优化审查机构设置与协调机制我国应建立一个专门的外国投资国家安全审查协调机构，该机构可由国务院直接领导，负责统筹协调各部门在审查工作中的职责和行动。以美国外国投资委员会（CFIUS）为例，它由多个部门组成，设有专门的主席和执行秘书负责协调各部门工作，确保了审查工作的高效开展。我国新设立的协调机构可借鉴这一模式，明确各成员部门的职责和分工，避免职责交叉和推诿现象。例如，在涉及重要能源和资源领域的外资项目审查中，协调机构可明确国家发改委负责从宏观经济战略和产业布局角度进行评估，商务部关注投资对国际贸易和市场竞争的影响，能