基于政府环境保护责任探究如何保护好家乡的绿水青山分析研究 环境工程管理专业

基于政府环境保护责任探究如何保护好家乡的绿水青山摘要笔者在我国政治体制和基本国情的基础上，分析我国政府环境责任制度及政府环境责任的实际履行情况，对比西方国家的相关立法与实践，指出我国现有政府环境责任规定存在的问题，提出完善政府环境责任的具体意见，希望能够对我国相关领域的立法和司法实践提供有益的参考。关键词：政府责任；公众利益；环境善治引言环境问题产生于所有社会成员对生态环境资源的使用，也直接或间接地影响着所有社会成员生存的环境质量，甚至影响到整个人类的生存与发展。当今环境问题是摆在眼前必须解决的社会问题，面对严峻的现实，每个社会主体都必须充分认识到自己身上所肩负的环境责任。政府作为公共事务的管理者和公共产品的提供者，对防治环境污染、改善环境质量负有义不容辞的责任。只有保证政府在对社会公共事务实行管理的过程中积极履行其法律责任，才能有效维护公共利益。当今世界发达国家均在立法中明确了政府环境责任，然而，我国立法关于政府环境责任的规定很不完善，严重阻碍了环境法治的发展和环境保护工作的进展，不利于社会公平和环境正义。一、环境责任与政府环境责任(一）环境责任“环境责任”强调的是社会主体在环境保护领域应当履行的责任，包括第一层面上的责任和第二层面上的责任两种。负有履行环境责任义务的是在自然环境中生存的每一类社会主体，包括各国的政府、企事业单位和社会团体、还有公民个人。在环境问题愈演愈烈的今天，强调社会成员要对自然环境负责，这是人类作为自然界中的存在对自然必须履行的义务。(二）政府环境责任《环境保护法》所要确立的政府环境责任是在环境保护领域的政府责任。所谓政府环境责任，是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果，包括积极和消极两个层面的政府环境责任。二、我国政府的环境责任现状及存在问题（一）我国政府的环境责任现状1.环境责任不完善导致“政府失灵”国家环保总局副局长潘岳曾经指出：“政府在环保方面不作为、千预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。从震惊全国的‘沱江水污染事件’和‘松花江特大水污染事件’，到由于政府行政不作为导致的‘甘肃血铅超标’和‘湖南岳阳砷超标’等环境事件，使我们看到环境违法事件背后，大都与政府有千丝万缕的联系。一些地方政府在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下，大搞地方保护主义，成为环境违法行为的保护伞和挡箭牌。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。”这些都可以归纳为我国政府在环境保护中“失灵”的表现。在法学上，一般将“政府失灵”理解为政府不能按照社会的理性预期发挥政府的积极功能或实现社会预期目标的状态。也就是说，当政府能够按社会的预期实现其职能目标时，政府就是成功的；但若政府不能按照社会的一般预期发挥其社会功能，就会出现“政府失灵”的现象。环境问题关系到社会每个成员的生存和发展，环境利益属于典型的公共利益。作为公共利益的维护者，政府承担着环境保护的职能，这是社会所公认的。然而，现实中政府存在多元化的目标和价值追求，保护环境只是其中一项目标，处理环境利益与经济利益关系的过程中，政府在第一时间作出的决策未必都是正确的，在倡导经济发展和追求部门利益面前环境保护往往被置于一旁。“在许多场合，政府看似合理的行动有时是鼓励低效能的，而这些低效能反过来又会引起环境的毁坏。”政府一旦不能按照公共预期实现其环保职能，就造成了政府在环境领域的“失灵”状态。2.环境责任“法律失灵”在一个强调依法治国、依法行政和环境法治的国家，政府失灵主要表现为法律失灵。24所谓环境法律失灵，一般指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象，即环境法律缺乏有效性或有效性不足。从这个意义上讲，环境法律失灵、环境法律有效性不足与政府环境失灵实际上是一回事，或者说环境法律失灵、环境法律有效性不足是政府失灵的一种主要表现。中国环境法律失灵表现在法律对政府、企业、公民进行规制、调整的法律措施、法律制度、法律责任等各个方面，其中对政府环境责任的规制和调整是一个主要方面，或者说环境法律的失灵的一个重要方面是政府环境责任出了问题。这里的问题，是指政府环境责任的缺陷、不足和弊病，是指环境法律规定的政府环境责任不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益。根据唯物辩证法事物是普遍联系的观点，任何问题的产生都不是单一的原因所致，在我国环境法治建设中产生政府环境责任问题的原因包括政府环境责任法律制定和法律实施等多方面，相比而言，有关政府环境责任法律本身存在的缺陷或漏洞才是最根本的原因。（二）我国的环保相关法律规定及存在的问题当前，我国的环境立法的数量在整个部门立法中是增长最快的，环境立法体系的日益建全，使得多数环境问题的解决都已有法可依。然而，现行我国的环境立法是作为管制法出台的（由于我国的行政机关包括中央人民政府和地方各级人民政府，根据宪法的规定，中央人民政府即国务院的职权可归纳为：领导权、监督权、人事权、提案权、法规权和受托权，地方各级人民政府的主要职权可归纳为执行权、制令权、管理权、监督权和保障权。其中领导权、管理权、执行权是最为主要的组成部分，立法就是政府实行对社会的统治和管理最为重要的手段之一），所以我国《环境保护法》的特点是注重政府权力，强调行政相对人的环境责任。例如：“《环境保护法》第二章‘监督管理’部分规定了省级人民政府制定环境质量标准和污染物排放标准的权力，各级人民政府批准本级环境保护规划的权力，协商或协调解决跨行政区的环境污染和环境破坏防治工作的权力。在民主政治社会里，权力和责任实则一个硬币的两面。第三章以第十六条‘地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量’为统帅，对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作了规定。之所以将第二章规定的相关内容归纳为政府权力，而将第三章规定的内容归纳为政府责任，是从法条的用词所体现出来的侧重点。因为客观地分析法条用词，可以体会到第二章更多的是授权而不是控权。”“有……的权力”是法律明确赋予的，而“应当对……负责”只是笼统的概括，关于具体责任应该怎么负，没有尽到责任怎么惩罚，法律没有明确的规定。“第四章‘防治环境污染和其他公害’基本上是对企业和事业单位的环保义务作了详尽的规定。仅第三十二对环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时规定了相应的政府积极作为义务。第五章‘法律责任’历来是整部《环境保护法》为人诟病最多的一章。它详细规定了企业事业单位违反《环境保护法》规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后以四十五条一个条文概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制，这使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任，而其他章规定的政府环境权力则因此成为没有限制的权力，权力的滥用成为一种必然。”三、政府环境责任的完善(一）环境责任理念的转变要建立中国式的环境善治，必须在现有经济体制下重塑环境与经济的关系，并且突出环境保护的国家意志性。第六次全国环境保护大会提出我国环境保护进入到“以保护环境优化经济增长”的新阶段，这是一个关于环境保护宏观形势的判断，转变了以往人们在“要环境还是要经济？”之间两难选择的认识，为国家确立环境保护与经济发展要并重、同步、综合的宏观战略提供了认识基础。发展是执政兴国的第一要务，探索建立中国式的环境善治，就必须把环境保护与协调发展联系起来，让环境保护为可持续发展保驾护航，更有利于增强环境保护的国家意志。(二）环境法治的健全1.健全政府环境责任立法通过修改现有《环境保护法》，重点强化地方政府环境责任。作为环境保护的基本法，“《环境保护法》修改应当紧紧围绕落实‘地方政府对环境质量负总责’的要求，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，创建和强化一批行之有效的环境管理制度。落实政府环保责任应确立或者完善的主要法律制度和措施，可归纳为科学决策、实施措施、保障措施、监督机制、责任追究五大类。在《环境保护法》的修改过程中强化政府环境保护责任，将法律调整的对象扩展至政府，并且建立和完善一批规范和约束政府行为的管理制度，是对我国环境保护法律体制的丰富和完善，是建设有中国特色环境保护法律体系的有益探索。在法律修改中，应当最大限度地吸纳和借鉴现有的立法成果，对一些经实践证明在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和措施，例如战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度、生态补偿制度、责任追究制度等，应当通过修改《环境保护法》予以确立，使我国环境法律体系更加健全和完善。”2.加强环境行政执法加强环境行政执法，主要从以下几个方面做起：第一，完善环保行政管理体制和监督机制，明确权责。在立法中就要明确地方各级人民政府要对本辖区环境质量负责，各级环保部门依法对环境行使监督管理权，各司其职。我们可以借鉴日本政府的经验，实行环保执法垂直管理，地方各级环保部门应当成为直属国家的能独立行使环境监督权的行政执法监督机构，独立依法行使职权，而不再隶属于各级地方政府。第二，环境保护事业的发展，呼唤与之相匹配的环境资源保护行政执法机构。要提高环保部门的综合协调能力，就必须加强环境执法机构执法能力的建设，提高自身执法水平。这首先依赖于对现有环保法律、法规的尽快修改，对现有环境保护执法机构进行改革，排除行政千预和地方保护主义的影响，扩大环境保护行政执法的权限，增强环境保护行政执法的强制手段，并赋予其一定的强制执行权。第三，注重人力资源的扩充和资金投入。扩充环境管理工作的人员编制应当成为目前行政机构改革“减员增效”目标的一个例外。同时要不断加强环境执法队伍自身能力建设，提高环境执法人员的业务水平和能力，使之敢于执法的同时也善于执法。此外，作为政府的基本职能之一，环保工作需要耗费较多的财政资源，重视硬件建设，在财政预算中加大对基层环保部门的投入，确保其拥有先进的设备和仪器。只有加大执法装备建设，才能提高环境执法的效率和能力。3.建立环境行政公益诉讼保护社会环境公益本是政府的基本职能之一，不容推卸；对其自身“失灵”带来的环境侵害，理应承担法律责任。环境公益行政诉讼作为一种外部监督制度，将促使政府审慎地行使权力，最大限度地减少行政行为对环境的侵害和不良影响。结合现实中国的实际国情，由于政府和公民作为原被告双方地位悬殊，诉讼能力差别很大，环境行政公益诉讼往往难以进行，这要求原告也必须提高诉讼能力才能维护自身权益。为避免公民参加诉讼成本过高，同时要尽可能收集更多的专业技术和资金，笔者认为借鉴国外环境公益诉讼的实践经验，依靠环保团体和民间环保组织来实施是目前最为可行的举措。(三）完善环境“问责制”要建立并实施真正意义上的环境行政问责制度，应当从以下几个方面着手：(1) 进行严格的职责划分。问责实现的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分，应当通过行政法和环境保护相关法律来规定由谁来进行问责，何种官员应负何责，依何种程序判定官员失责。没有明确责任体系，问责制度不仅会成为一种摆设，而且会沦为政治权力斗争和铲除异己的工具。在目前，需要在规章制定中明确解决的问题还很多，诸如：参与环境治理的各个部门之间，不同层级之间，正职副职之间的责任该怎样确定，需要透明合理的判断依据；到底是书记负责，还是行政首长负责，必须有一个统一的衡量标准，只有解决这些问题，才能理清问责的思路，便于着手实施。(2)政务公开，行政透明。要建立阳光型政府，问责的前提是政务公开与公众知情。环境信息公开包括两个方面：政府主动向社会各界公开环保政策信息；当公民询问时由有关机关公开环境信息或对相关问题作出解释说明。同时借助立法机关、行政机关在特定环境和资源的开发、利用和管理问题上进行独立调查，并采取听证制度，开设