基层财政预算绩效管理的实践与探索

基层财政预算绩效管理的实践与探索

全面实施预算绩效管理是强化政治治理效能及实现预

算管理创新的重要途径，也是一项长期的、系统性的工程，

不仅涉及面广，而且难度也相当大。尤其是区级作为中央、

省市级与乡镇的连接点，发挥着无比重要的作用，区级经济

的发展质量会对整个国家和社会的经济发展产生关键的影

响。基层财政的管理运行质量对其治理水平和经济发展产生

直接的影响，而预算绩效管理水平则直接反映了财政系统的

运行效率及效能。

自XX年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效

管理的意见》出台以来，财政部陆续发布《中央部门预算绩

效运行监控管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》

等多项制度、办法。在财政部积极有力的推进和带动之下，

各地区推进预算绩效管理的进程不断加速，xx省第一时间以

省委、省政府的名义出台全面落实预算绩效管理的意见，明

确时间表和路线图，并印发全面实施预算绩效管理三年行动

计划，以省、市、县三级联动的方式系统推进改革，建立以

绩效为核心的集中财力办大事财政政策体系和资金管理机

制，全面开展部门整体绩效预算改革，率先实现预算与绩效

管理一体化，“三全”预算绩效管理体系初步建成。

作为“XX模式”的重要贡献者之一和改革创新热土的

XX省XX市XX区，随着税收优惠政策体系不断完善，减税降

费工作大力推行，土地市场持续低迷，区级财政收入受到一

程度的影响，导致财政支付压力与日俱增，再加上积极贯彻

落实中央政府过紧日子的要求，近年来更加重视预算绩效管

理工作，希望通过加强基层财政预算绩效管理来减少低效无

用资金，以此提升财政系统的整体运行质量，发挥其在社会

进步、经济发展、民生改善等重要领域的“推进器”功效，

并且取得了一定的成效。

一、总体框架

基本思想

以供给侧结构性改革为契机，加快推进预算绩效管理建

设，充分发挥财政的职能作用，实现预算管理方式上的突破

创新，以“客观有序、科学规范、约束力强”为目标进一步

构建预算管理制度，形成以结果为导向、强化责任约束、注

重成本效益的创新管理模式，以此来促进财政资源配置效率

不断提高、使用效益不断提升，努力重塑民营经济新标杆，

积极创建新时代“两个健康”先行区，为地方加快转型跨越、

精彩蝶变提供有力保障。

主要目标

按照总体上进行设计、统筹上进行兼顾的大方向，遵循

“重点有突出、推进很全面、约束很有力、公开透明且规范”

的原则，发挥绩效对构建财政政策体系的目标导向作用、对

推进资金管理机制建设的结果导向。打造全方位的绩效管理

运行机制与多领域的绩效管理体系，形成有目标的预算编

制、有监控的预算执行、有评价的预算完成、有问责的结果

应用。为实现预算、绩效管理一体化提供保障，强化对资金

统筹调控的能力、促进财政资金聚力增效，推动地方经济社

会高质量发展。

方案措施

一是全力打造预算绩效管理“全方位”新格局。绩效管

理深入到地方收支预算中，拓宽绩效覆盖范围。以资金效益、

项目数量、政策质量为抓手，有效推进预算绩效管理，综合

评估项目资金投产比、现金流情况及资金使用效果，并进一

步加大预算管理及统筹力度。根据地方发展规划、行业发展

目标及各部门单位工作职责进行综合统筹考虑，以成本效

益、资金管理、绩效产出为核心，建立包括但不限于收支平

衡、运行情况、管理效能、履职水平、可持续发展、社会影

响面及满意度等多方面、全方位的预算绩效管理体系，促进

部门预算分配、奖惩制度与单位整体绩效水平挂钩。二是大

力构建预算绩效管理“全覆盖”新体系。预算绩效管理应全

研究预算绩效管理工作方案，确保制定具体明确、针对性和

操作性强的时间表和路线图，为单位全面实施预算绩效管理

工作和内部组织构架提供指导和保障。在党组织全面领导

下，各部门单位需组织领导对本部门单位预算绩效工作，充

沛内部管理人员，优化基层单位和资金使用终端预算绩效的

管理。

二、主要做法

加强成果应用，增“绩效影响”

建立“挂钩”机制，与预算的安排、目标、监控、评价

挂钩，在更大程度上和更大范围内将财政资源配置端与预算

绩效相融合，使得绩效管理的硬约束得以强化。对各项财政

资金使用安排的各类项目进行资金动态“穿透式”监管，跟

踪监测资金绩效，及时纠正偏差，提高预算执行效率和资金

使用效益。以深入开展绩效管理工作深化各预算单位主体责

任意识。如XX年，根据绩效评价结果共核减当年预算指标

1.35亿元。构建多部门绩效评价联动机制，会同人大、纪检

监察等单位筛选重点政策和项目展开绩效评价工作，167个

自评重点项目的复评工作已于xx年全面完成，涉及评价资

金5.64亿元,增幅达118%。首次开展低效工程绩效评价，

对13个单位共32个工程项目进行评价，发挥“以评促管”

作用，促进预算管理效率和资金使用效益双提升。针对绩效

评价结果部分“良”和“中”的支出项目共核减预算资金2224

万元。在开展2023年预算审核时，遵循全面、客观的原则，

从四个维度优化绩效目标和预算安排，经审核共核减项目预

算资金4.69亿元，有效有力地将预算管理和绩效管理进行

高度融合，有效压减不合理支出，挤干项目“水分”，让绩

效在资源配置中发挥更大作用。

严控投资总量，铸“成本控制”

出台《XX区级预算事前绩效评估管理办法》，设计好“钱”

与“事”的相关决策流程，让事前绩效评估及审核在适当的

决策环节发声，发挥参谋部的作用。该办法明确了事前绩效

的评估主体、内容方法及程序等事项，要求重点项目、民生

实事项目必须将预算绩效审核关口前移，有助于更好地让财

政部门全面了解预算单位的绩效组织管理、项目实施计划、

绩效环节评估等情况，从而合理地安排预算资金，提高财政

资金预算分配的科学性、合理性、权威性。结合政府投资项

目特点和项目生成决策机制，从项目可行性研究环节入手，

进一步加强明确事前绩效评估的对象、节点、方式和结果运

用，将事前绩效的要求融入政府投资项目前期研究的全过

程，事前绩效评估与项目可行性研究同步开展、同步完成、

同步审查。通过系统改革，打破以往部门“先圈钱再定项目”

的保基数做法，强化“先谋事再谋钱”，从“被动买单”向

“主动服务”转变。

重塑追加机制，强“资金效益”

针对XX区资金追加情况仍存在项目较多且分布零散，

执行率、绩效情况均不佳等情况，不仅出台全面预算绩效管

理、严格财政支出管理等一系列实施意见和操作办法，更是

重拳出击发布《XX区预算追加管理办法》，明确所有的预算

追加事项于每年9月一次性由区长办公会议集体研究通过，

并纳入预算调整提交区人大常委会审批。要求区级各主管部

门应细化绩效目标和资金测算，提出资金用途、补助对象、

分配办法和实施期限等建议，对追加的新增重大政策和项目

组织开展事前绩效评估，评估意见同新增政策一并按规定提

交区委区政府决策。XX年全区单位申请追加11.3亿元，核

定追加7.97亿元，核减率达29.5%。

防范债务风险，谋“持续发展”

xx区将绩效理念引入至地方政府专项债券管理中，道过

建立健全事前、事中、事后地方政府专项债券全周期管理模

式，把专项债券的法律法规与实务工作、绩效管理充分结合,

开展全生命周期规范化监管，出台《XX区地方政府专项债券

全生命周期管理办法》，对地方政府专项债券的项目储备、

申报与发行、资金拨付与使用、预算管理、项目建设运营、

还本付息、绩效与监督等7大内容进行规范，有序推进专项

债券发行使用，严格实施专项债券全生命周期管理，压实绩

效责任。坚持将专项债券信息披露贯穿项目发行到债券偿还

的全过程，倒逼各部门、单位从“要我有绩效”向“我要有

绩效”转变。因绩效工作到位和准备充分，XX年9个项目

19.2亿元专项债券发行成功。

狠抓绩效考绩，促“效能提升”

为深化各预算单位的绩效管理理念，提高财政资金的使

用效率，2020年起xx区将预算绩效管理工作纳入区政府考

绩中，出台系列预算绩效管理考核相关细则，按照绩效管理

改革“小切口推动大转变”的思路，不断优化考核，将

绩效与各单位考绩相挂钩，为深化预算绩效管理改革保

驾护航的同时为预算绩效管理工作引入了激励机制，一定程

度上增强了各部门能动性，提升预算绩效管理水平。经过多

年实践推进，xx区预算管理水平和政策实施效果得到有效提

高，预算绩效管理改革取得了实质性突破，协力念好了绩效

的“紧箍咒”，实现了预算管理的“硬约束二

三、存在问题

绩效意识有待加强

目前，虽然各预算部门基本已经形成绩效管理意识，但

有个别单位粗浅地认为资金绩效、绩效使用管理等仅是财政

部门的事情跟职责，依然停留在年末完成年初制定的绩效计

划的认识层面，没有充分认识到资金使用部门才是资金绩效

管理的主体单位，负有主要责任。一定程度上还存在“重分

配，轻管理”“重投入，轻产出”现象。部门单位的绩效管

理意识有待进一步加强，缺少“谁用钱谁负责、花钱必问效、

无效必问责”的能动意识。对绩效管理工作的有序推进产生

了一定的阻碍。

绩效评价基础薄弱

在实际操作中，绩效目标细化度、量化度、操作度均不

够、还有很大的提升空间，目标设定不够科学、绩效编制比

较粗略、评价指标缺乏可行性，比如有单位为了设定的绩效

目标能顺利完成，设置高标准的绩效目标，造成事后绩效评

价时因标准过高而不便评价，从而默认为已完成目标；或者

是采取刻意模糊设定的绩效目标，以便降低事后绩效评价的

难度，导致目标完成率偏高。绩效管理数字化不足、模块跟

模块之间关联度不够，在指标体系方面完善度不够，所设置

的共性或个性指标在一定程度上并不能真实地反映情况，特

别是由于信息不对称，绩效目标、绩效评价指标的设置与审

核，有时候并不能体现实际情况。绩效管理跟预算安排时间

上难以有效衔接与真正挂钩，预算安排往往受到其他诸多现

实因素的干扰及影响，这导致绩效结果难以实际应用到预算

安排中，无法起到实质性决定作用，“无效必问责”难以落

到实处。

专业力量有待提升

在基层实际中，绩效管理专业力量薄、从事绩效管理工

作的人员少之又少，专业水平更是参差不齐，专家库建设方

面存在阻力。构建客观合理的绩效评价指标体系、评价方法、

评价标准，对评价架构的准确性、客观性、公正性起到关键

作用。然而，当前由于专业水平和组织保障等受限，在绩效

目标的设定、监督评审、事后绩效管理等方面极不健全，导

致专家库建设步履维艰。即使采用中介机构评审的模式，第

三方评价机构的能力良莠不齐，难以达到新时代绩效评价的

要求。

四、意见建议

提升绩效管理意识

为落实好“花钱必问效、无效必问责”的预算管理要求,

各预算部门单位需树立主体责任意识，强化绩效评价的结果

应用。从绩效评价结果应用这一根本出发，多措并举实施绩

效结果应用、促进预算管理、推进绩效信息公开等，有力地

推进预算管理体制及绩效问责机制落地，确保绩效管理工作

顺利开展。开展多种形式的培训宣传，使各预算单位绩效管

理有更深的认识和理解。进一步扩大绩效评价范围，不断增

加实施绩效评价的部门数量和项目数量，让更多的单位参与

到绩效工作中，让绩效评价更加注重评价实效，以强化部门

单位的主体责任和绩效意识。

探索绩效数字化建设

以“整体智治”理念，探索数字化财政绩效新模式，应

抓住契机，加快推进预算管理一体化平台的建设，让绩效的

事前评估、预警监控、结果应用和目标管理评价机制等模块

同步嵌入到预算编制、预算执行、结算决算全过程。建立“态

势感知、精准预警、主动推送、快速反应”日常绩效管理机

制，促进预算和绩效、监督“三位一体”深度融合。以全面

数字化改革为突破，牢牢把握管理与服务两个核心，通过数

字化改革推进财政治理智能化、科学决策精准化、运行服务

高效化，实现资金流、决策流、业务流、信息流、绩效流“五

流合一”。

加强镇街绩效管理指导

自XX年以来XX区一直坚持对辖内财政所实施垂直管

理，按照属地原则实施镇街财政分片管理，逐步推进基层财

政精细化、科学化管理。下一步，结合镇街反馈的年度预算

绩效