教学材料《金融学》-第十七章

第一节金融监管概述一、金融监管的含义金融监管是金融监督和金融管理的总称。从词义上讲，金融监督是指金融主管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。目前，金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。广义的金融监管在上述含义之外，还包括金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。下一页返回第一节金融监管概述在各个国家，一般是政府或作为其代理机构的监管当局（如中国人民银行、证监会、银监会、保监会等）基于金融市场的一些风险特征，如自然垄断特征、信息不对称、公共产品特征、危机传染性等因素，对金融机构、金融市场、金融业务进行限制、管理和监督及制定相应制度，这些制度包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对金融机构内部组织结构、风险管理和控制等方面的合规性、达标性的要求，以及一系列相关的立法和执法体系过程。二、金融监管的理论基础金融监管的理论基础是金融市场的不完全性和金融市场的失灵导致政府有必要对金融机构和市场体系进行外部监管。上一页下一页返回第一节金融监管概述现代经济学的发展，尤其是市场失灵理论和信息经济学的发展为金融监管奠定了理论基础。其主要内容如下：（一）金融体系的负外部性效应所谓外部性（Externalities），是指在提供一种产品或服务时，生产者不能独占全部收益的现象，包括私人收益小于社会收益时所产生的正外部性现象，以及私人成本小于社会成本时所产生的负外部性现象（如治理污染、高污染产业等）两种情况。而金融领域的负外部性，主要指金融企业（或行业）对其他人所施加的额外成本，即金融业私人成本小于社会成本的现象（譬如单个金融机构的倒闭成本、金融危机的社会成本均具有明显的负外部性）。上一页下一页返回第一节金融监管概述金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用—紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收来补偿，但是个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性使这种方法显得苍白无力。科斯定理从交易成本的角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。正是基于此理论，政府部门引入了金融监管，在一定程度上可减轻金融行业负外部性带来的弊端，促进金融业的稳定经营。（二）金融体系的公共产品特性上一页下一页返回第一节金融监管概述公共产品（PublicGoods）是指消费此产品不具有排他性也不具有竞争性。这一特性决定了金融交易中的搭便车行为（FreeRiding）无法避免，所产生的后果是：①导致金融机构违背审慎经营原则，可能会承担过多的风险；②消费者缺乏监督生产者（金融机构）稳健经营的积极性。因此，稳定、公平的金融体系这一公共产品供应必然不足，从而需要政府通过外部监管来保持金融体系的健康稳定。（三）金融机构自由竞争的悖论金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。上一页下一页返回第一节金融监管概述一方面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利影响；另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将危及整个经济体系的稳定。因此，自从自由银行制度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全。（四）不确定性、信息不完备和信息不对称在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中的信息不完备和不对称现象更加突出。上一页下一页返回第一节金融监管概述三、金融监管的成本和监管失灵（一）金融监管的成本同市场失灵一样，政府的监管也可能存在失灵。因为在资源约束的条件下，实施监管是需要成本的，这就使得实施监管有可能是不合算的，即在管制过程中所耗费的资源成本有可能大于实现监管目标后的收益。一般来说，金融监管越严格，其成本也就越高。具体地说，金融监管的成本主要表现在两大方面：直接的显性成本和间接的效率损失。直接的显性成本是监管引起的直接资源成本，包括监管当局的行政预算支出和被监管者因遵守条例而耗费的成本。上一页下一页返回第一节金融监管概述间接的效率损失是一种不易观察到的隐性成本，主要指的是因监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。金融监管有可能导致的效率损失有：1.道德风险这主要表现为三个方面：一是由于投资者相信监管当局会保证金融机构的安全和稳定，会保护投资者的利益，就易于忽视对金融机构的监督、评价和选择，而只考虑如何得到较高的收益。这就导致经营不良的金融机构照样可以通过提供高收益等做法而获得投资者的青睐，这无疑会增加整个金融体系的风险。上一页下一页返回第一节金融监管概述二是存款保险制度的确立，使得存款人通过挤兑的“用脚投票”方式向金融机构经营者施加压力的机制不再存在。存款金融机构可以通过提供高利率吸收存款，并从事风险较大的投资活动，这也会人为地提高金融体系的风险。三是由于金融机构在受监管中承担一定的成本，所以会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补损失，这显然有悖于监管者的初衷。2.人为地削弱竞争从市场准入、运作过程的监管措施来看，尽管其出发点是为了防止金融领域内出现恶性竞争，维护正常和公平的业务环境并保护消费者的利益，但如果分寸把握不当，就有可能人为地抑制金融机构之间的一些合理的竞争，导致静态低效率。上一页下一页返回第一节金融监管概述3.对金融创新的抑制一般地，金融监管条例是根据当时的最佳惯例适时地制定出来的。随着时间的推移和形势的发展，这些最佳惯例很可能变得不再最佳，从而妨碍金融机构新产品的开发和服务水平的提高，导致动态的低效率。（二）金融监管失灵按照公共选择理论，虽然政府的管制在一定程度上可以矫正市场缺陷，但政府也会面临失灵问题，即政府监管并不必然能够实现资源的有效配置。因此，在考虑金融监管必要性的同时，有必要把监管失灵的问题也纳入到视野中一并加以考虑。上一页下一页返回第一节金融监管概述1.监管者的经济人特性2.监管者同样面临着信息不对称的问题3.监管者处于独特的垄断地位总之，金融监管的失灵虽然表现为多种多样，但概括起来主要有两个：监管过度，多管了不该管的；或者是监管松懈，该管好的却放任不管。因此，金融监管制度安排应适时地引入对监管者的监管。监管的主要思路就从两方面入手，防止监管者管制过度或防止监管者管制松懈。上一页返回第二节金融监管的目标与原则一、金融监管的目标金融监管的总体目标是在一定的约束条件下追求最佳的效果，在稳定、公平、效率三者间寻求均衡。具体而言，金融监管的目标包括以下四个方面。（一）保证经营的安全性和稳定性（二）鼓励进行有效的适当竞争（三）保证活动各方的正当权益（四）造就高效的金融信息系统二、金融监管的基本原则要使监管的动机与效果取得一致，实现有效监管，应遵循以下原则：下一页返回第二节金融监管的目标与原则（一）依法监管原则（二）适度竞争原则（三）双重约束原则（四）综合管理原则（五）经济效益原则上一页返回第三节金融监管的内容一、对银行业的监管各国对银行业监管的内容主要有市场准入监管、业务运作过程监管、市场退出监管等。（一）市场准入监管市场准入监管是指金融监管当局或中央银行根据市场运行规则批准经营银行业务的机构进入市场的管制行为。市场准入监管通常被看作是金融监管的起点。为了实施市场准入监管，各国监管当局都对市场准入的标准、条件及程序等方面进行规定。1.资本金审验资本金审验包括注册资本管理、营运资本管理。下一页返回第三节金融监管的内容注册资本是指金融机构在登记注册时依据有关法律规定所应该拥有的资本最低限额。金融机构的资本金应该是出资者有权支配的自有资金，不得以借款、债权或未取得所有权的实物作价抵充资本金；其货币资本金必须及时合规入账到位。金融机构下设的分支机构应具有规定的营运资本，由总行（总公司）从资本金或公积金中拨付。如何确定注册资本最低限额，不同的国家有不同的做法。有的国家实行国内统一标准；有的国家按经济发达与否、城市大小、人口多少等采用不同的标准；还有的国家对不同类型的金融机构设置不同的标准。各国的注册资本具体数额也不尽相同。2.审批业务许可范围上一页下一页返回第三节金融监管的内容大多数国家对银行的业务经营范围都有明确的界定和限制，这些限制一般体现在以下几个方面：①长期融资与短期融资的限制；②直接融资与间接融资的限制；③银行业务与非银行金融业务的限制；④商业性业务与政策性业务的限制；⑤本币业务与外币业务的限制等。未经许可擅自扩大业务范围是违法的。很多国家一般不允许非银行金融机构吸收公众存款；对银行是否可以从事非银行金融机构的业务，大多数国家都有不同程度的限制，只是限制的范围、程度和方式有所不同，也有一些国家严格禁止。我国实行分业经营、分业管理的政策。我国的银行业务限定在存款、贷款、转账结算等传统业务及在此基础上产生的创新业务。上一页下一页返回第三节金融监管的内容3.高级管理人员任职资格审核银行业的法定代表人及其他高级管理人员必须具备优良的思想道德品质，遵纪守法，公正廉洁；必须具有一定的专业基础知识和法律知识，有较强的经营管理能力和驾驭风险的能力；必须有一定年限的相关工作经验，熟悉银行业务运作，办事坚决果断。银行业的法定代表人及其他高级管理人员的任职资格，由金融监管当局或中央银行审查和核准，未经审核或审核不合格的，其董事会或上级主管部门一律不得任免、变更或聘任。4.审定名称及营业地点许多国家对各类金融机构所使用的名称有严格的规定，不能随便冠以“银行”的名称。上一页下一页返回第三节金融监管的内容英国的接受存款机构不能叫“银行”；加拿大只允许从事短期金融业务的机构叫“银行”，而从事长期金融业务的机构只能叫“信托公司”。新设金融机构的营业地点必须在数量、结构、规模等方面符合国家经济、金融发展的规划和市场需要，并与金融监管当局的监管能力相适应。同时要有符合要求的营业场所，其组织机构和管理制度健全，安全防范措施和与业务有关的其他设施齐备。市场准入监管是通过上述四个方面的内容，在金融机构审批环节上对整个金融体系实施有效的控制。除此之外，一些重要事项的变更，诸如金融机构增减资本金或营运资本、调整股权结构及股本方式、转让股权、调整业务经营范围或新增业务、更换高级管理人员、更名改制、变更营业地址等，都要事先报金融监管当局批准。上一页下一页返回第三节金融监管的内容（二）业务运作过程的监管机构经批准开业后，监管当局还要对开业银行的业务运作过程进行有效监管，以便更好地实现监管目标的要求。1.业务经营的合法合规性监管2.资本充足性监管3.流动性监管4.贷款风险的控制此外，还有关于外汇风险管理、准备金管理、存款保险制度等多项内容的监管规定。（三）市场退出监管上一页下一页返回第三节金融监管的内容市场退出监管是指监管当局对金融机构退出金融业、破产倒闭或合（兼）并及变更等的管理。金融机构退出市场，表明该金融机构已经停止经营业务，依法处理其债权、债务，分配剩余财产，注销工商登记，其最终结果是该金融机构法人资格的取消。金融机构市场退出的原因和方式可以分为两类：主动退出与被动退出。前者是指金融机构因为分立、合并，或者出现公司章程规定的事由需要解散。后者是由于法定的理由，如由法院宣布破产或因严重违规、资不抵债等原因而关闭，监管当局将金融机构依法关闭，取消其经营金融业务的资格，金融机构因此而退出市场。上一页下一页返回第三节金融监管的内容各国对金融机构市场退出的监管都通过法律予以明确，并且有很细致的技术性规定。一般有接管、解散、撤销、破产等几种形式。无论采用哪种形式，当局都要对金融机构的市场退出过程进行监管，保持其退出的合理性和平稳性。二、对证券业的监管证券业专门经营有价证券的发行和交易，由此形成的融通长期资金的场所称为证券市场，也叫资本市场。证券市场监管是指一国证券监管当局依据有关法律、法规对证券发行和交易实施的监督和管理。监管内容包括：（一）证券发行监管上一页下一页返回第三节金融监管的内容对证券发行都必须依法进行严格的审核，未经政府监管机构依法审核，任何单位和个人不得向社会公开发行证券。审核即核准或者审批，主要是审核国家规定证券发行必须具备的基本条件，发行人按规定提交发行申请书及有关文件，经政府监管机构或授权单位逐一核准、审查，确认其提供的文件资料真实、准确、完整，符合基本条件的要求，批准其公开发行证券。整个核准或审批的程序应当公开，依法接受监督。经有关部门审核批准后，在证券公开发行之前，发行人应在指定场所公告公开发行募集文件，供公众查阅。（二）证券交易监管1.证券上市条件的监管上一页下一页返回第三节金融监管的内容已经公开发行的证券，经批准可以在证券交易所流通转让，这就是证券上市交易。对上市条件监管的内容是：①上市公司与国民经济发展及产业政策的相关度；②资本总额及资本结构；③偿债能力；④盈利能力；⑤股权分布状况及分散程度等。虽然每个国家的证券上市条件各不相同，但其主要条件还是大体相同的。2.持续信息公开的监管上市公司的财务会计报告、经营情况、高级管理人员简介及持股情况、前十名股东名单和持股数额等必须定期报告，并予公告。证券监管机构对上市公司的年度报告、中期报告、临时报告以及公告的情况进行监督，同时，还要监督上市公司分派或者配售新股的情况。上一页下一页返回第三节金融监管的内容3.交易暂停或终止的监管（1）交易暂停的监管。交易暂停是指已上市证券在特殊情况下暂时停止交易。交易暂停有三种形式：一是法定暂停，即证券监管机构或证券交易所确定某种证券暂时停止交易；二是申请暂停，即上市公司请求暂时停止交易；三是自动暂停，一般在增发证券或分红派息期间，会自动暂时停止交易。引起交易暂停的原因一般是：上市公司有重大违法违规行为；经营策略有重大变更或资产、负债、权益、经营成果等有重大变化；呈报和公告的财务会计报表等文件不真实、不准确、不完整；近期成交量不足或无成交；近年连续亏损，濒临破产等。在上述原因消除之后，暂停交易的证券可以恢复上市。上一页下一页返回第三节金融监管的内容（2）交易终止的监管。交易终止是指取消证券上市交易的资格，亦即“停牌”。交易终止也有三种情况：一是法定终止，由证券监管机构或证券交易所宣布停牌；二是申请终止，即上市公司申请停牌；三是自动终止，债券在本息兑付日前的一定期间会自动停牌。引起交易终止的主要原因是：上市公司合并、分立、解散或破产清算；债券到期即将兑付本息；交易暂停期间情况进一步恶化等。对证券的暂停上市、恢复上市或终止上市均应以规定的形式，在规定的时间、地点予以公告，供投资者查阅。证券交易的暂停或终止会直接影响上市公司和投资者的利益，因此监管工作要十分慎重。上一页下一页返回第三节金融监管的内容（三）对证券交易所的监管1.对证券交易所开设的监管对于开设证券交易所，国际上有三种常用的监管方式：一是特许制，如日本由大藏省特许；二是登记注册制，如美国，凡有相当数量交易额的全国性证券交易所都必须向证券委员会登记注册后方可开设；三是承认制，如英国的证券交易所是以自律管理为主，业务上完全自治，所以开设的证券交易所，国家一般都会认可。我国采用的是特许制，证券交易所的设立和解散，由国务院决定；证券交易所总经理由国务院证券监督管理机构任免。2.对证券交易所业务的监管上一页下一页返回第三节金融监管的内容证券交易所的业务是不是依法开展，是否遵守有关规章制度，直接关系到一个国家证券市场的健康和稳定。对其业务进行监管的主要内容是：证券公司的会员资格；交易的竞价方式；成交、清算交割及登记过户手续；按交易日公布的市场行情表；技术性停牌或临时停市；异常交易情况及时报告等。3.对证券交易所内部制度的监管证券交易所要根据证券法和其他有关法规制定会员管理规章、集中竞价交易的具体细则、证券交易所从业人员业务规则、财务管理规则等内部管理制度。上一页下一页返回第三节金融监管的内容对其进行监管的具体内容包括：会员资格的审批和撤销；时间优先、价格优先的交易规则；证券交易所从业人员的条件和回避制度；会员费、席位费及交易费的收取和使用；风险基金的提取等。（四）对证券公司的监管1.对证券公司市场准入的监管在采用特许制和登记注册制的国家，证券公司的设立必须经政府监管机构的批准。证券公司市场准入监管的主要内容有：注册资本金最低限额；主要管理人员和业务人员的从业资格，即这些人员必须具有从事证券业务的知识、经验和信誉；有固定的经营场所和合格的交易设施；有健全的管理制度。上一页下一页返回第三节金融监管的内容2.对证券公司业务的监管证券业务主要有证券经纪业务、证券自营业务、证券承销业务和经监管机构批准的其他业务。首先，证券公司办理业务必须坚持公开、公平、公正的原则，不得有虚假、欺诈等不法行为。我国不允许接受客户的全权委托，以防证券公司利用该账户反复炒作，赚取佣金。其次，证券公司分为综合类证券公司和经纪类证券公司，后者只能代理客户买卖，业务比较单一；前者既可以办理经纪业务，又可以办理自营业务，在实际交易中必须严格区分代客买卖和自己买卖，要有规范的经纪业务和自营业务分业管理的体系。上一页下一页返回第三节金融监管的内容再次，办理证券承销业务在签订承销合同之前，证券公司应与发行公司一起认真检查募集资金公告有无遗漏或不实等情况，证券公司对虚假的说明书负有一定的法律责任。最后，证券公司不得隐瞒证券价格，操纵证券行市，不按行市代客户买卖，或侵占客户款券。（五）对证券登记结算机构的监管证券登记结算机构是为证券交易提供集中的登记、托管与结算服务，不以盈利为目的的法人。对其进行监管的内容是：1.对证券登记结算公司资格的监管证券登记结算公司的设立和解散，都要经过监管机构的批准。上一页下一页返回第三节金融监管的内容监管的内容有：自有资本金数额；主要管理人员和业务人员的从业资格；具有证券登记、托管和结算服务所必需的场所；具有必备的服务设施和完善的数据安全保护措施。2.对证券登记结算公司业务的监管证券登记结算机构的主要业务是：证券账户和结算账户的设立；证券的托管和过户；证券持有人名册登记；证券交易所上市证券交易的清算和交收；受发行人委托派发证券权益；与上述业务有关的查询及经批准的其他业务。对其业务进行监管的主要内容是：所有业务必须真实、准确、完整，不得伪造、篡改、毁损；建立健全业务、财务、安全等管理制度；结算风险基金的筹集、使用和管理办法。上一页下一页返回第三节金融监管的内容三、对保险业的监管保险业是专门经营财产保险、人寿保险和再保险等商业保险业务的行业。对其监管的主要内容如下：（一）保险机构市场准入与市场退出监管1.保险机构市场准入监管设立保险公司或保险公司设立分支机构都必须报经保险监管当局批准。审批市场准入的基本内容有：实收货币资本金数额；股东资格、股东条件和股本结构；高级管理人员的任职资格；经营寿险业务的精算师数量；与业务规模和人员数量相适应的营业场所及办公设备等。2.保险机构市场退出监管上一页下一页返回第三节金融监管的内容保险公司依法解散、撤销或宣告破产，由政府监管机构监督、指导清算工作，主要监督清算组织及其负责人、清算程序、债权债务安排方案、资产分配计划等。（二）保险公司市场行为监管1.业务经营范围的监管保险公司的业务经营范围有综合经营和分业经营之分。综合经营是指允许经营所有商业保险业务，即既能够经营财产保险，又可以经营人寿保险；既能够经营本币业务，又可以经营外汇业务；既能够属地经营，又可以异地承保。分业经营是指只允许经营某一类商业保险业务。上一页下一页返回第三节金融监管的内容2.业务竞争监管保险公司的业务必须依据保险法及有关规定经营。为保证有序竞争，保险公司的业务宣传资料必须全面、客观、完整、真实，对保险产品的宣传不得夸大或变相夸大保险责任、红利以及保单分红、利差返还等不确定的保单利益；不得对保险条款内容、服务质量等作引人误解的虚假宣传。保险同业之间不得伪造、散布虚假事实，诋毁其他保险公司；不得将保险条款、保险费率与其他保险公司或金融机构的类似条款、费率或利率进行部分或片面的比较；不得向投保人、被保险人、受益人提供保险费回扣或违法、违规的其他利益；不得超范围、超标准向保险代理人支付佣金或手续费。上一页下一页返回第三节金融监管的内容3.保险条款和保险费率的监管政府监管机构制定或修订主要险种的保险条款和保险费率，并监管保险公司拟订的其他险种的保险条款和保险费率。监管的重点是：保险条款符合法律、法规或行政规章的要求；与财政政策的一致性；维护社会公共利益；保护投保人、被保险人或受益人的合法权益；保险产品的市场预测；保险费率的计算公式等。4.保险资金的监管保险资金一般指保险公司的保证金、各项责任准备金、未决赔款准备金、已发生未报告赔款准备金、公积金等。政府监管机构必须监督这些保险资金依法、按规定比例提取、管理及运用。上一页下一页返回第三节金融监管的内容（三）保险公司偿付能力监管对保险业的监督管理应遵循市场行为监管与偿付能力监管并重的原则。保险公司的实际偿付能力为其会计年度末实际资产价值减去实际负债的差额。对偿付能力的监管主要通过最低偿付能力额度这一经济指标进行。保险公司都应该具有与其业务规模相适应的最低偿付能力，这是防范和化解保险经营风险的基本条件。如果实际偿付能力达不到最低偿付能力额度的，按程度的轻重，区别不同情况分别处理，处理办法是：要求说明情况、列为重点监督检查对象、接管等。上一页返回第四节金融监管体制金融监管体制是指金融监管的职责和权力分配的方式和组织制度。由于各国经济金融的发展历史、政治、法律及文化传统各异，所以各国的金融监管体制也有所不同。金融监管体制可按两种方法划分：一种是按监管主体，即对金融机构实施监管的机构类型来分类，目前各国商业银行的监管主体主要是财政部、中央银行或另设一专门监管机构；另一种划分方法是按照监管的业务范围来划分，可分为集中监管体制与分业监管体制。国际上，金融监管体制经历了从统一监管向分业监管，又从分业监管向统一监管过渡的发展过程。在金融发展的早期，由于金融业发展水平较低，各国大体上是实行统一监管。下一页返回第四节金融监管体制一、集中监管体制由统一的监管主体对从事银行、保险、证券等不同类型业务的金融机构实施统一监管便称为集中监管体制。实行集中监管体制有多方面原因，如金融机构的多元化发展、金融监管水平的提高、金融自由化和金融创新的发展等。实行集中监管体制的国家主要有：（一）英国英国的金融服务业非常发达，从业人员有一百多万。20世纪80年代以来英国金融业发生了巨大变化：银行业、保险业、投资业彼此渗透，越来越多的非金融机构经营金融产品和服务；金融机构之间或与其他非金融机构之间的兼并常伴随业务的重整和扩展；上一页下一页返回第四节金融监管体制IT业的发展带来了金融业的技术革命；英国政府也逐渐放松对金融领域的限制以引入竞争，为消费者提供更多选择，保持和强化英国金融业的竞争力。1998年6月1日之前英国实行的是分业监管：英格兰银行监督与管理委员会监管银行业，证券与期货管理局监管证券公司，财政部保险业董事会监管保险公司，投资监管局监管投资经理及基金经理，私人投资监管局监管退休基金顾问。因此，这一时期的英国金融监管体制是典型的多元化体制，金融立法体系相当复杂，在不同的法律框架下设置不同的监管机构，形成专业化的监管分工。上一页下一页返回第四节金融监管体制然而，随着20世纪80年代以来英国金融业的持续变革，银行、证券、保险等金融部门日益显现出相互融合、相互渗透的趋势。它们业务范围的界限变得越来越模糊，使得原来由不同机构分别监管不同业务领域的多元化监管体制越来越不适应金融结构的变动要求，不但造成监管效率低下，而且给金融机构带来许多不必要的负担。特别是1986年英国金融“大爆炸”改革以后，这种矛盾更加突出。为了适应金融结构的变化，1997年5月20日英国财政大臣公布了金融服务业监管体制改革方案，分拆英格兰银行，从英格兰银行中分离出银行监管职能，将银行业监管和投资服务业监管并入当时的“证券与投资委员会”。1997年10月该委员会与原来的其他8个金融监管机构合并，更名为“金融服务管理局”（FinancialServiceAuthority，FSA）。上一页下一页返回第四节金融监管体制图17-1所示为英国负责对银行、证券、保险等进行监管的金融监管机构。金融服务管理局的运作非常成功。2000年6月14日，《金融服务和市场法》在英国下议院获得通过，该法确认成立金融服务监管局作为英国唯一的金融监管机构。2001年12月1日，原有的监管机构一律停止运作，金融服务监管局开始全面行使其职能。《金融服务和市场法》是英国金融业的基本法，该法以法律形式确定了金融服务监管局是英国唯一独立的、对金融业实行全面监管的执法机构，明确了金融服务监管局以及被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。该法对英国金融业乃至世界金融业都产生了深远影响。上一页下一页返回第四节金融监管体制在新的环境下，英格兰银行、财政部、金融服务监管局三者仍然密切合作，但其分工亦很明确：英格兰银行负责英国金融体系和货币体系的整体稳定及其基础设施（如支付系统）的特殊支持；财政部负责法规和制度的整体框架建设和支持；金融服务监管局负责对金融机构、金融市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算和支付系统、有问题的金融案例进行谨慎的监管。金融服务监管局现有2200名雇员，70%来自于原英格兰银行的监管部门，其余来自其他监管机构。金融服务监管局是一个非营利性机构，经费来源完全靠收费，有很大独立性。（二）日本上一页下一页返回第四节金融监管体制以1998年《日本银行法》为起点，日本开始对其金融监管体制进行大幅度的机构调整和改革。2001年1月，在全面推行政府机构改革时，日本撤销了金融再生委员会，并将金融厅升格为内阁府的外设局，独立地全面负责金融监管业务，其中包括：对金融机构的检查和监督、金融制度改革的重大决策、制定与民间金融机构的国际业务相关的金融制度（含金融破产处置制度和危机管理制度）、检查企业财务制度以及金融再生委员会的遗留工作，同时，协助财务省（原大藏省）共同对存款保险机构进行监督。上一页下一页返回第四节金融监管体制此外，日本在此次金融监管体制改革中，一方面，注意缩小行政监管部门的监管权限和范围，将其权限限定在金融制度（宏观政策和法律法规）的完善，以及对金融机构的行为合规性和风险度方面的监管等领域，不再干预金融机构的具体业务，金融厅的监管方式也由过去的行业监管改为职能监管，在职能监管部门之下再细分行业进行检查和监督；另一方面，努力强化市场的约束机能，规范金融机构的信息披露制度，提高金融机构的透明度，完善企业会计制度准则，加强会计师事务所等中介服务机构在社会监督中的作用。截至2001年年底，一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受托监管的新的金融监管体制基本框架已经初步形成。上一页下一页返回第四节金融监管体制（三）韩国1997年金融危机爆发后不久，韩国随即对其金融监管体制进行了大幅调整和改革，在加强韩国中央银行独立性的同时，先后成立了金融监督委员会（FSC）和金融监督院（FSS），并将以往分别属于韩国中央银行、财经院、保险监督院、证券监督院等部门的各种金融监管职能通通转移至金融监督委员会及其下属机构金融监督院，实施集中统一监管。金融监督委员会的主要职责有三个：一是对有关金融监管的法律法规进行解释；二是负责所有金融机构（包括在韩外资机构）营业执照的发放和吊销；三是检查、指导下属金融监督院的日常监管活动。上一页下一页返回第四节金融监管体制金融监督院是由各金融机构共同出资兴办的民间公益性机构，其主要使命是依照金融监督委员会的指令，负责实施具体的金融监管和检查活动，其内部机构则按照监管对象划分。（四）匈牙利素有“东欧国家改革之先驱”称号的匈牙利在2000年4月1日成立了匈牙利金融监管局（HFSA），原来的银行监管部门、资本市场监管部门等宣布解散，金融监管局成为它们的唯一法定继承人。此举标志着匈牙利从分业监管转向了统一监管，对银行业、证券业、保险业、基金业等所有金融机构、金融市场、金融产品和服务进行统一监管。金融监管局在国会指导下运作，进行独立经济核算，总部在布达佩斯。上一页下一页返回第四节金融监管体制目前，实行集中监管体制的国家还有澳大利亚、卢森堡、奥地利、比利时、荷兰、新西兰、瑞士等国。二、分业监管体制分业监管体制是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制，一般由多个金融监管机构共同承担监管责任。实行分业监管体制的国家有美国、加拿大、法国、西班牙、芬兰等发达国家以及大多数发展中国家。（一）美国美国金融监管是由多个机构进行的。从监管范围看，各监管机构虽有交叉，但都有各自的侧重点，基本属于分业监管体制。由于历史原因，美国的监管体制分为联邦和州两级，称为双线监管体制。上一页下一页返回第四节金融监管体制联邦一级的监管机构有：①联邦储备体系，负责监管联储会员银行及银行持股公司，所有国民银行（指依照联邦法律登记注册的银行）都必须加入联邦储备体系成为会员银行，而州立银行（指依照各州法律登记注册的银行）可自由选择是否加入；②货币监理署，负责审批和检查国民银行，侧重于检查银行内部是否有建立在风险管理基础上的完善的内部控制体系；③联邦存款保险公司，主要监督参加保险的非会员银行及州注册储蓄银行；④国家信用合作管理局，管理和监督信用合作社和协调各管理机构之间及同各州监督官员之间的关系；⑤证券交易委员会，是根据1934年《证券交易法》所设立的专门的证券管理机构，代表政府发布并解释有关证券的行政命令、决议和规定，并组织贯彻实施，对证券市场及证券交易进行管理，收集并传送信息。上一页下一页返回第四节金融监管体制另外，在州一级，50个州都有自己的银行立法和银行监管机构。双线监管体制造成联邦政府与州政府在监管方面形成了既重叠又竞争的关系，极大地影响了整个金融监管的效率。为解决这一问题，1978年美国成立了联邦金融机构检查委员会，该委员会成员由货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄监管办公室、国家信用合作管理局的一把手和美联储的一位理事组成，各家轮流担任主席，下设专职办公室和几个工作组，负责协调和统一联邦级监管机构的政策和活动。1999年美国通过了《金融服务现代化法案》，取消了分业经营法案。《金融服务现代化法案》对美国的监管体制产生了重大影响，主要表现在：第一，新法案加强了多头监管的沟通协调，强调各监管机构在执行各自任务时，相互之间要互通信息与加强合作。上一页下一页返回第四节金融监管体制新法案规定，存款性金融机构的监管部门不变，联邦储备体系有权制定统一规章，但日常监管却需要多家机构共同工作。美联储作为综合监管者比其他监管者有优先监管权，对金融控股集团实行整体监管，但若分业监管机构不同意美联储的监管内容时，他们也具有裁决权。第二，统一了监管理念和目标。过去，美国各领域的监管目标是不一致的，证券监管机构的目标是维护市场的公平与秩序，强调证券发行人和经纪人充分披露信息，不得有欺诈行为；银行监管关注银行系统的安全与稳健运营，监管者作为最后贷款人或作为存款保险的信用支持者对银行系统的监管深入到银行经营的各个方面；对保险业的监管主要体现在稳健经营与被保险人的利益方面，关注的是各保险公司的偿付能力。上一页下一页返回第四节金融监管体制由于出发点、监管指标体系和操作方式不同，各监管机构对同一实体的不同业务乃至总体状况所作出的判断结论可能存在较大差异。在新法案基础上，不同监管机构和不同理念基本达到了统一。（二）加拿大加拿大是由10个省、两个地区组成的联邦制国家，联邦和省的立法机构对金融机构的管理分别立法，双线管理。具体说来，联邦财政部银行检查总监负责监管特许银行（即商业银行），联邦保险部、加拿大保险局及各省机构负责监管保险业，各省政府及证券委员会监督检查证券公司，联邦和各省的保险总监负责监管信托公司。上一页下一页返回第四节金融监管体制三、我国金融业监管体制的历史演变改革开放后，我国金融业监管体制的发展主要经历了四个演变阶段：1984—1997年，二元银行体制与多种金融机构并存时期；1998—2003年，分业监管时期；2004—2007年，“一行三会”的分业监管时期；2008年至今，“一行三会”由功能监管向合作监管模式过渡。（一）二元银行体制与多种金融机构并存的监管模式从1984年1月1日至1997年12月31日，是我国金融业监管体制发展的第一阶段。在这一阶段初期，建立起了以中央银行（中国人民银行）为主体、专业银行与多种非银行金融机构并存的二元银行体制。上一页下一页返回第四节金融监管体制1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，把原来中国人民银行办理的工商信贷和储蓄业务交给新成立的中国工商银行，自1984年1月1日起开始执行。中国工商银行从成立起就被指定为国家专业银行，从事对工商企业、个体的信贷业务及储蓄业务。中国人民银行专职行使中央银行职能的同时，负责对境内所有金融机构进行监督管理。境内所有金融机构包括银行与非银行金融机构（证券公司、保险公司、信托投资公司等），即中国人民银行对银行业、保险业、证券业进行综合监管。这一阶段又可以根据中国人民银行工作重心的不同，分为1984年年初至1994年年底和1995年至1997年两个时期。上一页下一页返回第四节金融监管体制1.1984年年初至1994年年底，以行政手段管理与市场准入及合规监管为主要内容时期（1）中国人民银行对银行业的监督管理。1994年年底，我国完成了三部金融法律，并于1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议上通过了《中华人民共和国中国人民银行法》（简称《中国人民银行法》，或称《中央银行法》）、《中华人民共和国商业银行法》（简称《商业银行法》）、《中华人民共和国票据法》（简称《票据法》）。至此，中国人民银行作为中央银行便以法律形式被确定下来。上一页下一页返回第四节金融监管体制《中国人民银行法》指出：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”同时还指出：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。”这一时期中国人民银行对银行等金融业的监管以行政手段和行政命令管理、金融机构的注册登记、市场准入、合规合法监管为主要内容。其中，1984—1995年，监管重心是审批银行业新的业务机构建设，包括分支行和储蓄网点的新建、合并城市信用社、审批省市级信托投资公司的开设。从1979年我国第一家信托投资公司成立以来到1988年，全国的信托投资公司迅速发展到1000多家。上一页下一页返回第四节金融监管体制1986年9月，国务院批准重新组建交通银行。1987年4月1日，交通银行组建完成，成为我国第一家全国性的股份制商业银行，随后又有12家全国性股份制商业银行相继成立。1978年改革开放以来，特别是从1984—1994年的10年间，我国已基本上完成了从计划经济体制向市场经济体制转轨的任务。1993年12月，国务院颁布了《国务院关于金融体制改革的决定》，明确指出了要把我国的专业银行办成真正的商业银行，至此四大国有专业银行正式转型为国有商业银行（工、农、中、建）。1994年成立了三家政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行），同时国务院决定合并城市信用社，改为城市合作银行。上一页下一页返回第四节金融监管体制（2）中国人民银行对证券业和保险业的监管。1990年11月26日上海证券交易所成立，1991年7月3日深圳证券交易所成立，中国人民银行对两家证券交易所和各地的证券公司实行监督管理。1992年10月，中国证券监督管理委员会（简称证监会）成立，中国人民银行把对证券业的监督管理权力移交给证监会，并由证监会对全国的证券行业进行统一监管。1978年，中国人民银行提出恢复国内保险业务，随后成立了中国人民保险公司，至1988年，中国平安、天安、大众、新华、华泰、泰康、华安、永安等股份制保险公司相继成立，1992年美国友邦保险公司在上海设立分公司。保险业的监督管理由中国人民银行实施。上一页下一页返回第四节金融监管体制至此，中国人民银行行使除对证券业外的所有非银行金融机构及银行业的监管职能。2.1995年年初至1997年年底以银行业风险监管为核心的系统性监管为主要内容1988年《巴塞尔I》和1995年《巴塞尔II》之后，在国际银行业监督管理的统一要求下，中国人民银行开始把工作重心转移到以银行风险监管为核心的系统性风险和依法监管上来，并且首次提出了降低国有商业银行不良贷款的要求。具体的监管内容和手段做了以下三方面的调整：一是1997年1月中国人民银行对商业银行、保险公司、信托投资公司等金融机构实施本外币、表内和表外业务的合并监管。上一页下一页返回第四节金融监管体制二是1997年中国人民银行取消了对商业银行贷款规模管理，对所有商业银行实行完全的资产负债比例管理，为向巴塞尔协议要求的银行业资本充足率大于等于8%做前期的准备工作。三是放弃过去长期以来采用的信贷资产质量的四级分类方法（正常、逾期、呆滞、呆账），采用国际上通用的五级分类方法（正常、关注、次级、可疑、损失）。（二）1998—2003年，分业监管的“三驾马车”模式金融业监管体制发展的第二个阶段，从1998年1月1日到2003年12月31日。在这一时期，基本上形成了分业经营和分业监管的模式。1.中国人民银行组织机构改革上一页下一页返回第四节金融监管体制1997年亚洲金融危机后，我国为了吸取亚洲国家的经验教训，防范金融危机对我国金融体系的冲击，加快了对金融监管体制的改革步伐。1997年11月，召开了全国金融工作会议，确定了深化金融体制改革的方针，进一步提升中国人民银行作为中央银行的宏观经济调控能力，提高其风险防范和化解金融风险的预测和监控能力，同时把中国人民银行组织机构改革列为金融体制改革的重要任务。中共中央《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》（中发［1997］19号）决定：“为了有效实施货币政策，切实加强对金融业的监督管理，要尽快改变中国人民银行分支机构按行政区划设置的状况，有计划、有步骤地撤销中国人民银行省级分行，在全国设置若干跨省、自治区、直辖市的一级分行，重点加强对辖区内金融业监督管理。”上一页下一页返回第四节金融监管体制根据《国务院批转中国人民银行省级机构改革实施方案的通知》要求，1998年11月，中国人民银行跨省设立9家大区分行，同时撤销了31家省级分行，精简了地市以下分支机构148个。1999年1月1日，中国人民银行9家跨省区分行正式对外履行职能。2.中国人民银行借助降低法定准备金率之际，提高商业银行资本充足率1998年3月，中国人民银行降低对金融机构的存贷款基准利率，同时调低商业银行缴纳的法定准备金比率，从13%降到8%。上一页下一页返回第四节金融监管体制中国人民银行把准备金比率降低了5%后的准备金大约为2700亿元人民币，返还给各商业银行，同时要求各商业银行用这部分资金去购买财政部定向发行的特种国债，去抵补各商业银行资本充足率严重不足的状况。3.1998年11月保险监督管理委员会成立1998年11月，中国保险监督管理委员会（简称保监会）成立。中国人民银行把对保险业的监管职能交给保监会，由其对我国的保险公司和保险市场进行统一监管。至此，形成了分业经营、分业监管的三驾马车的监管模式。上一页下一页返回第四节金融监管体制即人民银行对各种类型的银行与信托投资公司进行监管，证监会对证券公司、期货经纪公司、证券期货投资咨询机构、基金公司等进行监管，保监会对各类保险公司（包括财产险公司、人寿险公司、再保险公司、保险中介机构、保险资产管理公司等）进行监管。4.1999年四大国有商业银行将不良资产剥离到各自的资产管理公司1999年年底，中国人民银行依据国务院授权，批准四大国有商业银行成立四大资产管理公司，分别是信达资产管理公司、长城资产管理公司、东方资产管理公司、华融资产管理公司，同时把四大商业银行的不良资产进行剥离。四大商业银行剥离到各自资产管理公司的不良资产共计9800亿元。上一页下一页返回第四节金融监管体制5.中国人民银行对国内外资银行机构的监督管理在此期间，中国人民银行对国内的外资银行在华分支机构或办事处，进行监管。1994年4月1日，《中华人民共和国外资金融机构管理条例》开始实施。1999年1月，中国人民银行宣布取消外资银行在华设立营业性分支机构的地域限制，从原来的上海、北京、天津、深圳等23个城市和海南省扩大到所有中心城市。2001年12月20日颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》，2002年6月25日颁布《外资金融机构驻华代表机构管理办法》，2002年2月9日颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》。因此，这一时期，中国人民银行依据以上法律法规对外资银行在华分支机构进行监管。上一页下一页返回第四节金融监管体制从2004年1月1日开始，所有的外资银行在华分支机构全部受银行业监督管理委员会的监管（2004年10月末，共有19个国家和地区的62家外资银行在我国设立了204家营业性机构。据银监会统计，截至2006年12月底，在中国注册的外资独资和合资法人银行业机构共14家，下设19