行政许可法释义

行政许可法释义

第一章总则

总则是对本法的立法宗旨、合用范围以及行政许可含义和原则的规定，是本法基本价

值取向、总体思绪的集中体现。其基本内容统领其他章节，其精神贯穿本法一直。

第一条为了规范行政许可的设定和实行，保护会民、法人和其他组织的合法权益，维

护公共利益和社会秋序，保泽和监赞行政机关有效实行行政管理，根据宪法，制定本法。

【释义】本条是有关行政许可立法宗旨和立法根据的规定。

保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是公共行政或者

行政权力的使命。我们的政府是人民的政府，其权力来源于人民的授予。因此，行政机关

履行职责、行使行政权力必须充足保障公民、法人和其他组织的合法权益。同步，维护公

共利益和社会秩序也是人民授权政府履行公共管理职责的主线原因。行政机关只有切实维

护公共利益和社会秩序，才能真正并且从主线上保护公民、法人和其他组织的合法权益，

才能不辜负人民的期望、不失自己的职守。需要明确，'公共利益'在本质上是非人格化的利

益，其主体和所惠及的是非特定的多数人。部门的利益、特定单位的利益往往都是以公共

利益的面目出现，应予警锡，尤其要注意从制度上防止以公共利益为名、谋一己私利之实。

‘杜会秩序'亦称'公共秩序',是指维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩

序、教学秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。

因此，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是一体两

面。行政机关只有有效实行行政管理，做到既不失责、又不越权，严格依法行政，才能从

主线上把两者统一起来。

行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各

方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对行政许可设定和实行的

规范，必须通过保障和监督行政机关实行有效行政管理，实现保护公民、法人和其他组织

的合法权益与维护公共利益和社会秩序的统一。从实后看，行政许可对行政机关实行行政

管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起了积极作用。

同步，行政许可也还存在不少问题，重要体现为：一是，需要行政许可的事项范围不清。

不少行政许可的事项是政府不该管、管不了实际上也管不好的事，或者属于通过转变政府

职能、强化事后监督可以处理的事，阻碍了市场机制在资源配置中的郢出性作用的发挥，

影响了公民、法人和其他组织的自主性、积极性。二是，行政许可设定权不明确，许多行

政机关甚至行政机关内设机构都在设定行政许可，有的行政许可甚至没有任何根据。某些

地方和部门运用行政许可搞地方封锁、行业垄断，阻碍了市场开放和公平竞争。三是，行

政许可没有明确的条件、原则、时限等程序性的规范,环节过多、手续繁琐、时限过长，

企业、个人办事，多的要跑几十个部门，盖200多种公章。四是，‘重许可、轻监管'或者'

只许可、不监管’的现象相称普遍，市场进人很难，而一旦进人却又无人监管。五是，有些

行政机关受利益驱动，运用行政许可乱收费。不少企业、个人为了获得行政许可，还要给

家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文献必须是公开的、规范

的。总的来说，只有法律、法规和国务院的决定可以设定行政许可，省级人民政府的规章

根据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文献一律不得设定行政许可。虽然是

有权设定行政许可，也要坚持合理的原则，遵照经济和社会发展规律，体现政企分开、政

事分开，充足发挥市场机制在资源配置和构造调整中的基础性作用，有助于发挥公民、法

人和其他组织的积极性、积极性，有助于维护公共利益和社会秩序,有助于增进经济、社

会和生态环境协调发展。但凡公民、法人或者其他组织可以自主处理的问题，应当由公民、

法人或者其他组织自主处理；通过市场竞争机制可以处理的问题，应当由市场机制去处理;

通过市场机制难以处理，但通过规范、公正的行业组织或者中介机构可以处理的问题，应

当通过行业组织或者中介机构去处理；虽然是市场机制、行业组织、中介机构处理不了，

需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督来处理。

第二，效能与便民的原则。设定和实行行政许可，应当有助于政府实行有效管理，合

理划分和调整部门之间的职能，简化程序、减少环节、提高效率、强化服务、以便基层、

以便群众。总结实践中的成功经验，借鉴国外某些通行做法，行政许可法规定：省级人民

政府经国务院同意，可以决定由一种行政机关行使有关行政机关的行政许可权；一种行政

机关实行行政许可的，实行‘一种窗口’对外；依法需要几种部门办理几道行政许可的，可以

确定一种部门受理行政许可申请并转告其他有关部门分别提出意见后统一办理，或者实行

联合办理、集中办理；申请行政许可可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据互换和

电子邮件等方式提出，不规定申请人事事都到行政机关办公场所提出申请；申请人提供的

材料齐全、符合法定形式的，行政机关必须受理；行政机关应当在网站上公布行政许可事

项，以便申请人采用数据电文等方式提出行政许可申请，并应当与其他行政机关共享有关

行政许可信息，提高办事效率；申请人提供的申请材料齐全，不需要对行政许可申请作实

质性审查、核算的，行政机关原则上应当当场作出决定；除当场作出决定和法律、行政法

规另有规定的外，行政机关原则上应当自受理之日起20日内作出决定；对波及申请人与

第三人重大利益的行政许可事项，行政机关应当告知申请人、利害关系人听证的权利。

笫三，监督与责任的原则。按照‘谁许可、谁监督'的原则，在斌予行政机关行政许可权

时，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政许可的条件、程序，并建立便于公民、法

人或者其他组织监督的制度。行使行政许可权的行政机关应当依法加强对被许可人的监督。

据此，行政许可法规定：县级以上地方人民政府应当建立健全对行政机关实行行政许可的

监督制度，加强对行政机关实行行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实行中的违法行

为；行政机关应当对被许可人与否依法从事活动进行监督检查；行政机关监督检查,在一

般状况下重要是通过对反应被许可人活动状况的有关材料的核查，履行监督责任；行政机

关可以对被许可人的产品依法进行抽样检查、检测、检查，可以对其生产、经营场所依法

进行实地检查；个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行

政机关应当及时核算、处理；监督检查中发现问题的,行政机关根据情节,可以撤销、注

销行政许可；公民、法人或者其他组织未经许可，私自从事依法应当获得行政许可的活动

的，行政机关应当依法予以取缔，并依法予以惩罚。

按照'谁许可、谁负责’的原则，在赋予行政机关行政许可权的同步，也要规定其对应的

责任；行政机关实行行政许可，应当依法对被许可人实行有效监督，并承担对应责任。据

此,行政许可法规定：行政机关对符合法定条件的不予许可，对不符合法定条件的予以许

可，予以许可后对被许可人不监督或者监督不力的，负有责任的主管人员和其他直接负责

人员必须承担对应的法律责任。

第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依

法审查，准予其从事特定活动的行为。

【释义】本条是有关行政许可含义的规定。

对行政许可的定义，其些国家有不一样的界定，理论上的认识也不一致。美国1946

年制定、1976年修订的联邦行政程序法第551条规定，’核发许可证'包括机关同意、延续、

拒绝同意、吊销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规

定一定条件的活动。这部法律还规定，'许可证'包括机关核发的执照、证书、同意书、注册

证书、章程、组员资格证书、法定豁免和其他形式的许可文书的所有或一部分。美国1970

年各州原则行政程序法第一条规定：'许可’包括所有或一部分行政机构有容许、证明、特许

或为法律所规定类似的权力。日本的许可’是指在特定的状况下解除基于法令的一般性严禁

（不作为义务），使其可以合法地从事特定行为的行为

我国行政法学界对行政许可的含义，重要有两种观点。一种观点认为：行政许可是行

政机关根据相对人的申请，以书面证照或者其他方式容许相对人从事某种行为，确认某种

权利，授予某种资格和能力的行为。认为行政许可的主体是行政机关，行政许可的目的是

为了实行行政管理，内容是国家一般限制或者严禁的活动，许可的事项必须有法律的明确

规定。②另一种观点认为：行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，依法赋予特定

的行政相对人拥有可以从事为法律一般严禁的权利的资格的法律行为。认为行政许可是一

种行政赋权行为，其存在前提以‘严禁义务’的存在为前提，其内容是直接赋予相对人从事某

种活动的权利和资格。③

行政许可在经济学里一般被称为政府规制或者政府的行政规制，其经济学定义是：规

制是由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接变化企业和消费者的供需决

策的一般规则或者特殊行为。政府规制对市场交易行为的控制方式重要有，对企业进入某

一市场或者人员进入某一职业的进人限制、对特定产业部门费率及其构造确实定、对产品

和服务质量以及产品安全性能等特性的限制、对作业场所健康和安全条件的限制、对排污

和公共资源运用的限制以及对特定行业的协议条款内容的限制等。

在起草行政许可法过程中，对行政许可的内涵作了认真研究，分析了多种有关行政许

可内涵表述的利弊、特性。本条的规定就是在综合多种意见的基础上，各方面到达的共识。

根据本条规定，理解行政许可的含义需要掌握三个基本层面：

第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公

民、法人或者其他组织的申请为起始。没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。同

步，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。管理性的重要特点是单方面性，公民、

法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。因此，不具有管理性行

为特性的行为，虽然冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。例如，行政机关以出资人

的身份对国有资产处置事项的审批（尤其是伴随国有资产管理体制的改革，由国有资产管

理委员会履行出资人的职责后，此类审批行为不再具有行政许可的性质）,行政机关为确认

民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记等都不是本条所

称的行政许可。

外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机

关对其内部事务的审批（如对公务员出差、请假、职用壬免等的审批），或者按照从属关系

由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批（如对下级行政机关请示、公文等的审批）

都不是本条例所称的行政许可。

笫二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。对行政许可的性质，

学界有不一样的观点。美国学者施瓦茨认为，行政许可是一种赋权行为，申请人本来没有

这项权利，只是由于行政许可机关的允诺和赋予，才获得该项一般人不能享有的特权。①

我国台湾学者林纪东认为，应受行政许可的事项，在没有这种限制此前，是任1可人都可以

作为的行为，由于法令规定的成果，其自由受到限制，因此许可是自由的恢复，即不作为

义务的解除，并非权利的设定。尚有一种观点认为，行政许可是一种特许权的授予，假如

政府予以个人某种东西，而在之前他对此物并无‘权利'，他只好到了一种特权,特许权可以

任意收回，它不受合法程序保护。

许可的中文本义是准许、容许。行政许可作为行政机关依法管理社会政治、经济、文

化等各方面事务的一种事前控制手段，其基本特点是容许某人做某事。问题在于，这种准

许、容许在性质上算不算是对被许可人的一种斌权？对此，需要对权利加以分析：

理论界一般把权利提成三种形态：应有权利（历史地形成的非法定权利，如习惯权利、

道德权利等X法定权利（法律确认并予以保护的权利）.实在权利（权利人在一定条件下

得以行使或者实现的权利'权利运行有四个环节，权利形成（社会自在）-权利赋予（国

家法定）-权利行使（权利实现）-权利救济（行政与亘法事后补救\权利形成属于道德、

习惯范围，权利法定属于立法范围，权利的转让或者行使属于权利人依法实现权利和有关

机关依法办事范围。研究、认识行政许可的性质，应当从下列环节着眼：

-有关权利的获得。公民、法人或者其他组织的权利，既可以通过法律授予（如公民的

选举权、被选举权\权利推定（如公民不受环境污染的权利）获得，也可以通过权利转移

（如通过购置获得某种商品的所有权）获得。国家作为某种财产权或者资源的权利主体，

可以依法向公民、法人或者其他组织转让某些权利；公民、法人或者其他组织只要得到国

家的许可，也可以在国家某种权利的转移中依法获得某项权利。

-有关权利的行使。权利在享有而未行使阶段，不波及他人利益，也不波及国家、社会

的利益，不具有侵犯性。而权利在行使或者实现过程中则有也许发生权利扩张，对他人的

权利或者公共利益导致损害。因此,法律在赋予某种权利的同步，往往都要对权利的行使

规定条件。这里，需要强调：（1）有些法定权利，由于不波及他人利益或者公共利益，其行

使是不另加法定条件的，如姓名权、肖像权、声誉权等。（2）有些法定权利，在行使中也许

发生权利扩张、对他人利益或者公共利益导致损害，因而其行使是有条件的，不过由于这

种损害往往可以通过事后的赔偿加以扼制、补救，这种权利在行使过程中与否符合法定原

则，不需要第三方事先予以承认核算，当事人签订协议的权利等就属于此类权利。（3）有些

法定权利，虽然其行使是有条件的，并且需要事先对其与否符合法定条件予以承认核算，

但由于该权利行使也许产生的问题不需要最终通过国家强制力去处理，而是可以通过自律

行为去处理。因此，行使该权利与否符合法定条件，可以由中介组织、行业协会去核算承

认，如一般产品的生产权等。（4）有些法定权利，由于其行使直接波及公民生命财产安全、

公共利益等，不仅需要有法定条件，并且还需由行政机关依法对当事人或者其行为与否符

合法定条件事先予以承认核算，如集会游行示威的权利、开办私营企业的权利等。

-有关权利、资格确实认。在现实生活中，有些权利（如设置企业X资格（如律师资

格），未经登记、承认，就不能获得合法地位，或者不能从事某项活动，或者不受法律保护。

综上所述，除了国家作为所有权人实行的许可外,行政许可本质重要体现为对相对人

与否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核算，符合法定资格或者条

件的，就准予从事某种特定活动。这种‘准予’，不是对相对人的赋权，更不是快乐就给，不

快乐就不给的一种施舍。这样认识和把握行政许可的性质，表明行政许可对行政机关来说

不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利

提供有关服务。例如，相对人提出许可申请，行政机关依法必须受理并在法定期间内作出

同意或者不一样意的答复；对已经同意发给许可证的，行政机关即应保护被许可人的合法

权益，并承担对被许可人履行义务进行监督的责任；不履行或不积极履行这些职责的，就

是失职。

第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。行政许可作为一项重要

的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护

并合理分派有限资源等，均有重要作用。不过，行政许可不是万能的，并且成本很高。要

有效发挥行政许可的作用，必须对的认识、把握行政许可的功能。

综合经济学、行政管理学、法学等学科对行政许可功能的认识，借鉴国外通行做法，

总结我国实践经验，我们考虑，行政许可的重要功能表目前三个方面：一是控制危险；二

是配置资源；三是证明或者提供某种信誉、信息。

有关控制风险。这是行政许可最重要、最基本的功能。行政监督管理方式一般分为事

前监督管理和事后监督管理。行政许可属于事前监督管理方式。事前监督管理方式，由于

其对也许发生的问题及处理问题的条件确实定一般都是推定的，具有很强的主观性，因此,

事前监督管理对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平（例如，对问题及问题发

展趋势的判断与否精确）以及实行行政许可的一套制度与否健全有效（例如，对被许可人

的监督措施与否跟得上）等诸多原因的制约，成本很高，还易滋生腐败。可以说，事前监

督管理方式是一种风险很高的管理手段，要慎用。从管理的有效性和成本看，一般来说对

也许发生系统性问题（通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的）的事项往往

需要采用事前监督管理，而对也许发生随机性、偶尔性问题的事项则采用事后监督管理即

可。因此，事前监督管理方式，重要是对也许发生的系统性问题提前设防，以从源头上控

制某种危险的发生。

有关配置资源。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。不过，在有

限资源领域，完全靠市场自发调整来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，并且还

会导致资源配置的低效率（形成垄断1因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成

为世界各国的通行做法。当然，行政许可配置有限资源，也要通过公开、公正、公平的措

施，以到达配置资源的高效率，防止权力寻租。

有关证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种

预期，需要政府以许可（一般是登记）的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份,

使相对人获得合法从事波及公众关系的经济、社会活劭的某种能力，以此向社会提供证明

或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。

需要强调，从权力与责任、权利与义务的关系看，对行政机关而言，某一事项需要行

政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也对应前移。对相对人而

言，某一事项需要行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份

义务（在某些条件下也比其他相对人多一份权利X因此，行政许可的功能又是与行政机关

的责任和相对人的义务相联络的，假如行政机关不能很好地履行监督责任，以保证相对人

履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。实践中存在对行政许可功能缺乏对的认识

的两种倾向：一是，往往是出了问题，就要强调管理，一强调管理，就要审批、发证；二

是，用许可取代平常监管，以‘.批彳弋‘管'，一'批’了之现象突出。

按照上述对行政许可的理解，有的同志会问，婚姻登记算不算行政许可？对这个问题，

在起草行政许可法过程中作了认真研究。总的见解是，我国的婚姻登记具有一定的特殊性,

同确认民事权利的产权登记、船舶登记不完全同样，与行政许可也不一样样（由于在道理

上不好讲男女结婚也要政府许可\因此，婚姻登记不属于行政许可范围，对其规范，合用

婚姻法及其配套的行政法规的规定。

第三条行政许可的设定和实行,合用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的

审批，不合用本法。

【释义】本条是有关行政许可合用范围的规定。

行政许可的设定和实行构成行政许可运作的全过程。行政许可在实践中的问题，既有

设定上的问题，也有实行上的问题。因此，本法对行政许可的规范，既要有对设定的规定，

也要有对实行的规定。

行政许可的设定是指对行政许可的创设。它所波及的问题是：谁有权创设行政许可，

对什么事项可以设定行政许可，按什么程序并以何种文献形式设定行政许可。行政许可的

设定合用本法，就是规定设定行政许可的这些环节都必须遵守行政许可法的规定。

行政许可的实行是指将行政许可付诸实行。它所波及的问题是:谁有权实行行政许可,

按什么程序实行行政许可，对实行行政许可怎样进行监督，违法实行行政许可应当承担何

种责任等。行政许可的实行合用本法，就是规定实行行政许可的这些环节都必须遵守行政

许可法的规定。

为了更科学地明确本法的合用范围，本条第二款规定了不合用本法的情形。重要内容

是：有关行政机关对其他机关（包括党的机关、国家其他机关、人民团体等），或者对机关

管理的事业单位（如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、

卫生行政部门直接管理的医疗单位等）的人事、财务、外事等事项的审批，不合用本法，

应当按照国家有关规定办理。之因此把这些审批明确排除在本法合用范围之外，重要考虑

是：这些审批事项同本法规定的行政许可事项在概念的外延和内涵上，尤其是在实践中难

以辨别，如不明确排除在本法合用范围之外，在执行中就会产生歧义。至于那些本来就不

属于行政许可的事项，如产权登记、身份登记、行政机关对其内部事务的审批、行政机关

以出资人的身份对国有资产的处置事项的审批等，当然不合用本法，在本法合用范围中可

以不作规定。

第四条设定和实行行政许可，应当根据法定的权限、范围、条件和程序。

【释义】本条是有关行政许可合法原则的规定。

设定行政许可，应当根据法定权限、范围、条件和程序的基本含义是：（1）应当严格

按照行政许可法规定的权限范围设定行政许可。根据行政许可法第14条、第15条、第

17条的规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可,必

要时，国务院的决定也可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以

设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实

行行政许可的，省级人民政府的规章可以设定临时性的行政许可；除此之外的其他规范性

文献一律不得设定行政许可。违反这些规定，超越权限设定的行政许可一律无效。（2）应当

严格按照行政许可法规定的设定行政许可的范围设置行政许可。有权设定行政许可的机关，

不是对任何事项都可以设定行政许可，设定行政许可有范围限制。根据行政许可法第12

条、第13条的规定，设定行政许可的范围是：直接波及国家安全、公共安全、经济宏观

调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条

件予以同意的事项；有限自然资源的开发运用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公

共利益的特定行业的市场准人等需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公

共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事

项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要

按照技术原则、技术规范，通过检查、检侧、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他

组织的设置等需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事

项。对属于这六个方面的事项，假如通过公民、法人或者其他组织可以自主决定的，通过

市场竞争机制可以有效调整的，通过行业组织或者中介机构可以自律管理的，通过行政机

关采用事后监督及其他行政管理方式可以处理的，也不要设定行政许可。(3)应当按照行??

许可法确定的条件设定行政许可。按照行政许可法的规定，不少设定行政许可的行为都是

附条件的。例如，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可，

不得设定企业登记及其前置性行政许可等。(4)应当按照行政许可法和其他有关法律、行

政法规的程序设定行政许可。行政许可法规定的设定行政许可的程序有：起草法律草案、

法规草案和规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当通过听证会、论证会等形式广泛

听取意见，并向制定机关阐明设定该行政许可的必要性、对经济和社会也许产生的影响以

及听取和采纳意见的状况；行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。

其他有关法律、行政法规重要是指立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例。

这些法律、行政法规规定的立法程序，在设定行政许可时，也应当遵照。

实行行政许可，应当按照法定权限、范围、条件TO程序的基本含义是：Q)实行行政

许可的主体及权限应当合法。行政许可法第22条、第23条规定，行政许可由具有行政许

可权的行政机关在其法定职权范围内实行；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组

织，在其法定授权范围内，以自己的名义实行行政许可。在我国，哪些行政机关或者组织

可以作为行政许可的主体，各个主体的权限范围有多大，一般均有单行法律、法规规定。

因此，实行行政许可应当严格根据这些法律、法规规定的权限范围,不得越权、不得滥用

权力。(2)实行行政许可应当根据行政许可法和其他有关法律、法规和规章规定的条件。

如前所述,行政许可的本质重要体现为对公民、法人和其他组织与否符合法定权利资格和

具有获得权利的条件进行审查核算后的一种结论。因此，行政许可都是对符合法定条件的

活动所予以的一种准许。从实践来看，实行行政许可的条件一般都是由单行法律、法规和

规章规定，行政许可法对行政许可实行的条件作了原则性规定。严格按照这些条件实行行

政许可，是保证行政许可合法、高效的关键。违反法定条件实行行政许可，构成实体上违

法。针对由于法律、法规、规章对实行行政许可的条件规定不明确导致实行行政许可的随

意性，行政许可法笫1S条规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实行条件。(3)

实行行政许可应当严格根据行政许可法和其他法律、法规、规章规定的程序。行政许可法

重要内容是行政许可程序，从行政许可的申请、受理、审查、决定，到行政许可的期限、

变更、延续，都作了较详细的规定。单行法律、法规、规章也往往针对某一领域行政许可

的特点规定了某些程序。所有这些程序性规定，都是实行行政许可必须遵照的法律规范。

违法这些法律规范，就构成程序违法。行政许可同其他详细行政行为同样，就对行政许可

的规范的重要性而言，程序比实体显得更为重要。由于，程序作为一种透明过程，实践证

明是到达公平与效率有机统一的最佳途径。在实行行政许可中，需要格外尊重程序、格守

程序，严格按程序办事。

行政许可法规定的行政许可法定原则，对保证行政许可合法、高效，实现行政许可的

立法目的，具有重要意义。严格贯彻这一原则，是设定和实行行政许可面临的巨大挑战。

在实践中，有许多工作要做，包括观念的转变、政策水平的提高以及管理体制、机制、制

度的变革与创新。

第五条设定和实行行政许可，应当连循公开、公平、公正的原则。

有关行政讦可的规定应当奋布；未经公布的,不得作为实行行政许可的根据。行政讦

可的实行和成果，除波及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、原则的，申请人有依法获得行政许可的平等权利，行政机关不得政视。

［释义I本条是有关行政许可公开、公平、公正原则的规定。

公开的本意是不加隐蔽。行政法律制度上的公开一般是指国家行政机关某种活动或者

行为过程和成果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。设定行政许可

遵照公开原则的基本规定：一是，设定行政许可的过程应当是开放的，从设定行政许可的

必要性、可行性，到行政许可也许产生效果的评估，都要广泛听取意见，容许并鼓励公众

评论，真正做到广集民意。二是，但凡行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作

为实行行政许可的根据。实行行政许可遵照公开原则的基本规定：一是行政许可实行的主

体要公开，谁有权实行哪些行政许可，应当让公众周知。二是行政许可实行的条件应当是

规范的、明确的、公开的，不容许在行政许可的实行条件上搞‘模糊战术三是，行政许可

实行的程序，包括申请、受理、审查、听证、决定、检查等程序都应当是详细、明确和公

开的。四是，行政许可的实行期限是公开的。五是，行政机关作出的准予行政许可的决定，

应当予以公开，公众有权查阅（波及国家秘密、商业秘密和个人隐私的状况除外1

公平、公正的本意是公平正直、没有偏私。行政法律制度上的公正、公平原则是合法

原则的必要补充，它们规定的是，行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序

上都要合法，并且还要合乎常理。设定和实行行政许可遵照公平、公正原则，规定平等地

看待所有个人和组织，严禁搞身份上的不平等。在设定行政许可时,不能对个人和组织由

于地位（规模X经济条件、来自地区不一样而规定不一样的条件；在实行行政许可时，不

能对符合法定条件或者原则的个人和组织实行歧视待遇，尤其是根据招标投标、拍卖或者

统一考试决定行政许可，更是如此。无论是在招标投标的机会，还是在统一考试成绩面前,

都要真正做到人人平等，不得予以歧视。

行政许可法规定，设定和实行行政许可都要遵照公开、公平、公正原则，这对规范行

政许可行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关对的行使行政

许可权，均有重要意义。贯彻执行这个原则，需要深入完善有关制度，做好有关工作。贯

彻执行公开原则，需要深入完善有关公开立法的制度、政府公报制度，探索行政许可决定

公开和供公众查询的渠道。贯彻执行公正、公平原则，也需要完善有关制度，如回避制度、

受理与决定相对分开制度。同步,也需要深入研究公正、公平的原则。实践中，有人认为,

公正原则很难把握，就像《苏三起解》中崇公道所说的那样：彳尔说你公道,我说我公道，

究竟谁公道，只有天懂得。’因此，他们认为，公平、公正是没有原则的。不过，大多数人

认为，公平、公正是有原则的，只是对原则的性质有不一样认识。一种观点认为，公平、

公正的原则是主观的，重要看实行行政许可的人员的态度，只要实行行政许可没有背离行

政许可自身的目的和原则，就是公平、公正的。我们把这种观点称之为‘主观说；另一种观

点认为，公平、公正的原则是客观的，是一般人都能发W口判断的，认为杜会均有一杆秤,

对与错、是与非都是有客观原则的。我们把这种观点称为‘客观说'。应当承认，这两种观点

均有其合理性，我们主张，在公平、公正的原则上应当是‘主客观兼备说‘。坚持公平、公正

原则，从主观上看，实行行政许可应当符合行政许可的目的，排除不有关的考虑。假如实

行行政许可，一味追求本部门乃至个人利益，把许可权作为'寻租'、创收的手段，就背离了

行政许可的目的，就是不公平、不公正的。从客观上看，重要看实行行政许可与否合乎常

理，能否得到大家的认同。假如条件相似而予以不一样的行政许可决定，条件不一样又予

以相似的行政许可决定，类似这种状况，公众都会有判断，这就是不公平、不公正的。为

了使行政许可的公平、公正原则具有客观性、可操作性、可监督性，应当在立法中把行政

许可的条件、范围以及实行行政许可的权限详细化。

笫六条实行行政许可，应当遵照便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

【释义】本条是有关行政许可便民原则的规定。

所谓便民，就是公民、法人和其他组织在行政许可过程中可以廉价、便捷、迅速地申

请并获得行政许可。便民是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行行政职责、

行使行政权力应当格守的基本准则。行政许可是由公民、法人和其他组织申请行政机关准

予其从事特定活动所形成的，在形式上具有明显的‘百姓求官’的特点，假如我们的行政机关

及其工作人员不能很好地看待自己手中的行政许可权力，不能把握行政许可的本质,就很

轻易把行政许可变成扰民的工具，甚至称为‘设租寻租'的手段。因此，行政许可法规定

实行行政许可必须遵照便民原则，具有特殊意义，也具有很强的针对性。一种时期来，实

行行政许可环节过多、手续繁琐、期限过长、‘暗箱操作'，老百姓办事很难，成本越来越高。

在起草行政许可法过程中，针对处理这些问题所形成的共识是，便民原则不仅要明确规定

为实行行政许可应当遵照的原则，并且要贯穿在行政许可法的全过程，包括设定行政许可

和实行行政许可的各个环节。从这个意义上讲，便民原则是我们理解和把握行政许可法基

本精神的一种重要着眼点。

根据便民原则，行政机关实行行政许可，应当做到：（1）行政许可依法需要行政机关内

设的多种机构办理的，该行政机关应当确立一种机构统一受理行政许可申请，统一送达行

政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实行的，本级人民政府可以

确定一种部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关

部门联合办理、集中办理；省级人民政府依法应积极决定一种行政机关行使有关行政机关

的行政许可权。（2）公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当尽量提供以便，如提供符

合法定规定的申请书格式文本，容许并鼓励申请人员通过信函、传真、电子数据互换等方

式提出申请，将行政许可的事项、根据、条件、数量、程序、期限及需要提交的所有材料

的目录等在办公场所公告，当场改正申请材料中的错误，应当发明条件在网站上公布行政

许可事项等。（3）对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得迟延。（4）

应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。按照提高办事效率的规定，

行政机关实行行政许可应当尽量往前赶，无论是受理、审查行政许可申请，还是作出行政

许可决定；无论是告知申请人有关权利、举行听证会，还是到现场去检查、检测；无论是

发现问题，还是处理问题，者澳及时,都必须讲究效率。（5）提供优质服务。凡事都要从以

便公民、法人和其他组织的角度考虑，对自己能办到的事，或者能协助申请人改正的某些

文字错误，就不要嫌麻烦，更不要刁难申请人。总之，要到处、事事、时时为老百姓、为

申请人着想，这样才符合便民原则，合乎行政机关及其工作人员的本分。

第七条公民、法人或者其他组织对行政机关实行行政许可,享有陈说权、申辫权；有

权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实行行政许可受到损

害的，有权依法规定赔偿。

【释义】本条是有关陈说权、申辩权和救济权的规定。

陈说权是有条有理地说出自己观点的权利，申辩权是申述理由、加以辩解的权利。陈

说权、申辩权都是一种说话的权利，属于言论和体现自由范围，其本质是一项宪法性权利。

在宪法层面讨论言论和体现自由的基本理据是，任何人在任何问题上均有以口头、书面等

方式刊登意见或者见解的权利和自由，除非这种权利和自由损害了他人权利或者公共利益。

救济权是公民、法人和其他组织不服行政许可，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼；

其合法权益因行政机关违法实行行政许可受到损害的，有权依法规定赔偿。救济权是对行

政许可权效力优先和单方特性的一种平衡。

行政许可法规定陈说权、申辩权和救济权的重要理由是：Q）在现代社会，法制的意

义重在对行政权力的规制和对公民权利的保障及其对两者关系的处理。在行政管理关系中，

行政权力与公民权利应当保持一种平衡状态，这种平衡是法制的集体主义价值取向与个人

主义价值取向的统一，是公共利益与个人利益的统一。行政许可法规定公民、法人和其他

组织享有陈说权、申辩权和救济权，有助于行政机关与公民、法人和其他组织在行政许可

实行过程中处在平等地位，从而更有效、更全面地实现行政许可的目的。(2)现代行政是一

种责任行政。法律在赋予行政机关行政许可权的同步，也就意味着行政机关应当承担对应

的责任。例如，在实行行政许可中，行政机关有权规定申请人提供法定材料，有权根据所

依法认定的事实作出不予行政许可的决定，但同步也有责任听取申请人的意见。再例如，

行政机关可以凭借法律所予以的优越地位，单方面作出行政许可决定，并且这种决定一旦

作出即发生法律效力，但行政机关对此要负责任，错了要改正，损害了他人利益，就要承

担赌偿责任。(3)现代法治推祟以权利制约权力的监督机制。公民、法人和其他组织在行政

机关实行行政许可过程中享有陈说权、申辩权和救济权，实际上是一种以权利制约权力的

监督权，尽管这种权利与强大的行政许可权相比，显得较为弱小，但可以起到顾炎武所称'

小大相制、内外相维'之功能。(4)陈说权、申辩权对行政机关掌握状况、辨明真伪,防止

先人为主、以偏概全，从而精确地根据事实和法律作出行政许可决定，很故意义。

根据本条的规定，行政机关实行行政许可，应当做到：(1)在实行行政许可的各个环节,

都应当保护公民、法人和其他组织的陈说权、申辩权。也就是说，无论是在申请的提出、

申请受理或者审查，还是在决定的作出或者在监督检查过程中，只要是公民、法人和其他

组织有话要说，行政机关都要容许，并认真听取意见。（2）对依法豁要听证的事项，必须依

法告知申请人、利害关系人享有听证的权利并依法举行听证。听证必须容许申请人、利害

关系人申辩和质证。（3）公民、法人和其他组织对行政许可不服申请行政复议或者提起行政

诉讼，行政机关应当积极参与行政复议或者行政诉讼；因违法实行行政许可导致公民、法

人和其他组织损害的，应当依法承担赔偿责任。

需要指出，本条所指的公民、法人或者其他组织，既包括申请人、被许可人，也包括

利害关系人。

第八条公民、法人或者其他组织依法获得的行政许可受法律保护，行政机关不得搜自

变化已经生效的行政许可。

行政许可所根据的法律、法规、规幸修改或者度止,或者准予行政许可所根据的客观

状况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的

行政许可。由此给公民、法人或者其他组织导致对产损失的，行政机关应当依法予以赔偿。

【释义】本条是有关信赖保护原则的规定。

信赖保护原则二战后在联邦德国首先得到发展，现已成为许多国家行政法的一项重要

原则，其基本含义是：行政管理相对人对行政权力的合法合理信赖应当予以保护，行政机

关不得私自变化已生效的行政行为，确需变化行政行为的，对于由此给相对人导致的损失

应当予以赔偿。这项原则最先合用于因授益性行政行为的撤销导致相对人既得利益受损时,

行政机关应当予以赔偿。此后，这项原则经该国宪法法院不停引用，逐渐成为宪法层次的

法则，不仅约束行政机关，对立法机关、司法机关亦有拘束力。

信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和

其工作、生活行为有明确预期的基本前提。假如这种信任没有得到很好的保护，甚至受到

损害，公众个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将处在不稳定、不持续的状态

之中。信赖保护原则重要表目前遵遵法律不溯及既往原则、明确撤销行政行为的限制。法

律的溯及既往力，是指一种新的法律制定颁布后来，对它生效此前的行为与否合用的问题。

原则上，法律没有溯及既往的效力，法律只合用于其生效后所发生的事项和行为，这对于

保持社会关系的稳定和保护公民的权利与自由是必要的。本来，行政机关发现行政行为违

法就应当撤销，不过当撤销这种行为所得到的利益少于其对相对人利益的损害时，就要对

撤销予以限制。

根据上述对信赖保护原则的分析，本条的基本内涵是：（1）公民、法人或者其他组织依

法获得的行政许可，是合法的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定

的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。否则，行政机关撤销、变更已生效

的行政许可行为就是违法。法律、法规规定可以撤销、变更已生效行政许可的情形，重要

是指因行政机关违法实行行政许可或者申请人以违法手段获取行政许可的情形，包括滥用

职权、玩忽职守或者超越职权作出准予行政许可决定的，对不具有申请资格或者不符合法

定条件的申请人准予行政许可的，被许可人以欺骗、贿路等不合法手段获得行政许可的。

不过，撤销行政许可也许对公共利益有重大损害的，不得撤销；确需撤销的，被许可人由

此导致的损失，行政机关应当依法予以赔偿。（2）行政机关和申请人、被许可人都没有过错,

而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政

许可。这种客观原因重要有两种情形：一是，行政许可所根据的法律、法规、规章修改或

者废止，使行政许可事项不再被容许。例如，在某种保护区，建房依法需要事先获得许可,

后来通过修改法律规范扩大了保护区的范围，那么本来依法获得的行政许可就可以变更或

者撒回。二是，行政许可所根据的客观状况发生重大变化。例如，张某经同意在某处建房,

后经地质调查，此处是地质灾害易发地带，行政机关为了公共安全，也为了保护张某的利

益，就可以依法撤回或者变更原行政许可，并拆除张某的房屋。（3）行政机关依法变更或者

撤回已经生效的行政许可导致公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以赔偿。

这种赔偿是对损益的弥补，不是惩罚性的。目前，我国对因这种状况导致老百姓损失的，

一般政府要予以赔偿，有些行政法规对此也作了规定。例如，(大中型水利水电工程建设征

地赔偿和移民安顿条例》对土地赔偿费和安顿补助费作了规定。《蓄滞洪区运用赔偿暂行措

施)对蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失予以合理赔偿作了规定。不过，在其他方面，

此类赔偿缺乏法律规定，需要抓紧完善有关规定，真正使本条的规定落到实处。

本条的规定，标志着信赖保护原则在我国法律中得到了确认,具有十分重要的意义。

(1)有助于行政机关及其工作人员树立诚信意识。行政机关履行职责，都是与相对人互动的

过程。行政机关要有效实行行政管理,必须得到相对人的配合与支持，这种配合与支持建

立在对行政机关充足尊重、信任的基础上。假如行政机关及其工作人员缺乏诚信，出尔反

尔，势必形响政府的形象和权威。(2)有助于相对人形成对法律的信奉。法律所要扼制的

是人的随意性，所予以的是稳定的预期。当法律给人们带来稳定、安全、有预期的利益时,

法律必将获得人们的信奉，这种信奉因法律为国家所定、国家权力又以政府为主体而传递

至人们对国家、对政府的信赖。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府是人氏的政府。

因此，信赖保护原则有助于把政府为了人民和人民信赖自己的政府有机地统一起来。（3）行

政机关实行行政机关要遵照信赖保护原则，具有很强的针对性，有助于行政机关行使行政

许可权愈加谨慎、理性，愈加注意保护相对人的合法权益。

第九条依法获得的行政许可，除法律、法规规定根据法定条件和程序可以转让的外，

不得转让。

【释义】本条是有关行政许可转让的规定。

行政许也许否转让，波及对不一样行政许可性质和功能的分析和判断。从行政许可的

性质、功能看，行政许可可以分为五类：（1）一般许可。这种行政许可是准予符合法定条件

的相对人行使某种权利。集会游行示威许可、爆炸品生产运送许可、