在林业管理条例修订立法座谈会上的发言

在林业管理条例修订立法座谈会上的发言非常荣幸参加本次林业管理条例修订立法座谈会，结合我12年来在基层林业管理一线的工作实践，以及2023年我单位牵头完成的覆盖全国12个集体林权改革重点省份、120个行政村、2136户林农的林业经营现状抽样调研成果，谈几点具体的修订意见和建议，供立法专家组参考：一、总则层面应当明确新时代林业管理法定定位，构建“生态优先、分类管控”的基本制度框架现行林业管理条例多制定于本世纪初，核心定位是保障木材供给、规范采伐利用，已经完全不适应生态文明建设和双碳战略的发展要求。根据第九次全国森林资源连续清查结果，我国现有森林面积34.60亿亩，森林覆盖率24.02%，森林蓄积量194.93亿立方米，森林植被总碳储量达到92亿吨，森林已经成为我国生态安全屏障的核心载体、落实双碳目标的核心支撑，林业的核心功能已经从过去的木材生产转向生态保护、生态服务和多元供给。我们的调研数据显示，南方集体林区林业收入结构中，2023年来自木材采伐的收入占比已经下降到28%，剩余72%来自生态公益林补偿、林下经济、森林旅游、林业碳汇等生态类收入，功能定位发生了根本性变化。但现行条例未明确林业在国家生态安全、双碳战略中的法定地位，分类经营管理制度细化不足，导致实践中要么片面追求生态保护限制合法经营，要么片面追求经济发展破坏生态的两极化问题。对此建议：一是在总则第一条立法目的中增加“保障国家生态安全，推进生态文明建设，助力碳达峰碳中和”的表述，明确“生态优先、保用结合、分类管理”的基本原则，从立法层面校准林业管理的方向；二是明确将森林分为公益林和商品林实行差异化管理制度，法定化生态保护红线内林业资源的管控要求，明确禁止在生态保护红线内开展商业性开发利用活动；三是将天然林保护纳入法定保护范围，明确天然林全面禁止商业性采伐的要求，目前我国天然林保护工程区天然林面积达到29.4亿亩，天然林蓄积149亿立方米，是我国最重要的原生生态系统，必须在条例中明确其最高等级保护地位。二、完善集体林地经营权流转登记制度，破解林地经营融资难流转慢的制度障碍集体林地确权到户后，流转不规范、权益不清晰是当前基层反映最突出的问题。我们的抽样调研显示，当前我国集体林地整体流转率仅为26.7%，其中规范签订流转合同并完成经营权备案登记的仅占流转总量的31.2%，超过60%的流转为村集体或林农私下达成的口头协议或不规范协议，近5年基层林业部门受理的林权纠纷中，73%源于流转不规范、权属不清。问题的核心在于现行条例仅明确了集体林地承包经营权的权属，没有衔接《民法典》对土地经营权独立物权的定位，没有明确林权经营权登记的法定效力，导致经营权无法抵押融资，社会资本不敢进山，经营主体贷不到款。从全国公开数据看，2018-2023年，全国林业经营主体累计获得林权抵押贷款仅约1.2万亿元，同期全国农村土地经营权抵押贷款累计发放额超过9万亿元，林权融资规模仅为农地融资规模的13%，远不能满足林业经营的资金需求。我们调研中，有超过62%的规模化林业经营主体反映，因为没有合规的林权登记凭证，无法获得银行贷款，只能靠自有资金滚动发展，难以扩大规模。针对这些问题，提出三点修订建议：一是明确集体林地经营权的法定地位，规定“通过家庭承包取得集体林地承包经营权后，流转期限5年以上的林权经营权，当事人可以向县级以上人民政府林业主管部门申请登记，核发林权经营权证书，登记后的林权经营权可以依法自主流转、抵押、入股，其合法权益受法律保护”，从制度层面打通林权融资的通道；二是明确流转的民主程序边界，强化承包户的流转主体地位，规定“已经确权到户的集体林地，流转的决定权属于承包经营权人，村集体经济组织不得违背承包户意愿强行流转、集中流转，不得截留、扣缴林农应当获得的流转收益”，我们调研发现11.3%的集体林地流转存在村集体私自强行流转侵害林农权益的问题，必须从制度层面堵住这个漏洞；三是建立集体林地流转基准地价制度，规定县级以上林业主管部门每3年更新发布一次本行政区域内集体林地流转基准地价，为流转双方提供价格参考，防止工商资本低价圈地、损害林农利益。三、改革林木采伐管理制度，实现公益林管严、商品林放活的目标现行采伐管理制度脱胎于计划经济时期的木材产量管理，存在限额结构错配、审批程序繁琐、管理一刀切的问题，难以适应当前人工商品林发展的需求。数据显示，截至2023年，我国人工商品林面积达到11.9亿亩，占全国森林总面积的34.4%，人工商品林蓄积量达到34.5亿立方米，年均林木生长量超过2亿立方米，已经成为我国木材供给的主要来源，但现行采伐限额实行总量控制、逐级分解，普遍存在天然林采伐限额用不完、人工商品林采伐额度不够的错配问题。我们对西南3个林业大省的调研显示，2021-2025年周期的采伐限额中，人工商品林可用采伐额度合计为3120万立方米/年，而市场实际需求达到4680万立方米/年，缺口高达33%，很多规模化林业经营主体错过了最佳采伐更新期，造成资源浪费，甚至部分主体不得不违规采伐，触碰法律红线。同时，对公益林的采伐管控刚性不足，违规采伐公益林、天然林的违法成本偏低，难以起到震慑作用。针对这些问题，提出四点修订建议：一是对生态保护红线外的人工商品林，取消年度采伐限额限制，实行采伐备案管理制度，由经营主体依据依法编制的森林经营方案自主决定采伐时间、采伐数量，林业主管部门仅需做好采伐信息备案，不需要进行行政审批，彻底放活商品林经营，调动社会资本造林营林的积极性；二是严格公益林和天然林采伐管控，明确除抚育采伐、更新采伐、灾害清理采伐以及科学研究等特殊需求外，禁止公益林和天然林的商业性采伐，从法定层面明确管控要求；三是简化采伐审批程序，明确采伐审批权限下放到乡镇人民政府，实行一网通办、限时办结，对个人自留地、房前屋后的零星林木，明确不需要办理采伐许可证，禁止乱执法、乱罚款，解决过去林农反映强烈的“砍自己家门口的树也被罚”的问题；四是优化采伐限额分配机制，对仍需要实行限额管理的区域，优先保障人工商品林的采伐额度，逐步取消对商品林经营不合理的限制。四、填补新产业新业态制度空白，规范林下经济和林业碳汇健康发展随着林业转型发展，林下经济、森林康养、林业碳汇等新产业新业态已经成为林农增收、林业增值的核心渠道。数据显示，2023年全国林下经济总产值已经突破1万亿元，带动超过3400万林农就业增收，林业碳汇市场交易量从2020年的不足100万吨增长到2023年的超过2000万吨，交易金额突破30亿元，成为林业生态价值实现的重要途径，但现行条例对这些新领域没有任何制度规定，导致实践中乱象频发。主要存在两个突出问题：一是林下经营的性质界定不清，很多地方将林下种植、林下养殖过程中对林地的正常整理认定为改变林地用途，错误处罚合规经营者，我们统计近3年基层查处的林下经济案件中，68%属于对合规经营的误判，挫伤了经营主体的积极性；二是林业碳汇权属不清、收益分配规则缺失，导致公益林碳汇收益被少数主体侵占，林农得不到合理收益，纠纷不断。针对这些问题，建议在条例中增加“林业新产业新业态发展”专章，明确两个方面的规则：一是明确林下经营的法律性质，规定“在不破坏森林植被、不改变林地用途、不降低森林生态功能的前提下，开展林下种植、林下养殖、森林旅游、森林康养等经营活动，不属于改变林地用途，不需要办理建设用地转用审批，林业主管部门应当在林地使用、政策扶持等方面予以支持”，从制度层面给林下经营吃下定心丸；二是明确林业碳汇开发管理规则，规定“符合条件的公益林、商品林均可依法开发林业碳汇，林业碳汇权益归林木所有权人和林地经营权人所有，任何单位和个人不得侵占；集体所有林地开发林业碳汇获得的收益，不低于70%应当分配给本集体经济组织成员，剩余部分可用于森林管护、村集体公益事业；县级以上林业主管部门负责本行政区域内林业碳汇资源的确权登记、储量核证的监督管理，建立统一的林业碳汇项目储备库，规范开发秩序”，明确林业碳汇的权属和分配规则，保障林农合法权益。五、完善林业生态保护补偿制度，强化各级政府投入责任，稳定基层护林队伍目前我国林业生态补偿制度存在覆盖范围不全、补偿标准偏低、投入责任不清的问题，严重影响基层护林积极性。数据显示，当前中央财政对集体和个人所有的国家级公益林的补偿标准为每年每亩16元，但我们调研测算，南方山区管护一亩公益林，包括日常巡护、森林防火、病虫害防治、植被修复等，每年实际管护成本平均达到32元，补偿标准仅为实际成本的50%，缺口部分地方政府无力承担，导致管护不到位。同时，基层护林员薪酬待遇偏低，队伍不稳定，当前全国生态护林员平均月工资仅约800元，部分偏远山区护林员月工资不足500元，我们调研显示近3年基层护林员年均流失率达到28%，在岗护林员平均年龄超过55岁，很多山区面临“无人护林”的困境，给森林防火、病虫害防治带来巨大风险，近几年多起重大森林火灾都和护林力量不足、巡护不到位直接相关。针对这些问题，提出三点修订建议：一是明确各级政府的补偿投入责任，规定“国家级公益林生态补偿由中央财政承担主要投入责任，地方公益林生态补偿由省级财政承担投入责任，县级人民政府负责具体发放补偿资金和组织管护，中央财政对重点生态功能区地方公益林给予转移支付补助”，理清事权和支出责任，避免地方政府推责；二是建立补偿标准动态调整机制，规定“国家每5年根据森林管护成本、物价水平、经济发展水平调整一次公益林生态补偿标准，逐步实现补偿标准不低于实际管护成本，到2030年国家级公益林补偿标准不低于每亩每年30元”，法定化调整机制，保障补偿资金能够满足实际需求；三是明确护林员队伍保障要求，规定“县级人民政府应当保障生态护林员人均月工资不低于当地最低工资标准，为护林员缴纳工伤保险，配备必要的巡护装备，稳定护林员队伍，解决基层无人护林的问题。同时鼓励各地探索多元化补偿途径，支持受益地区与生态保护地区开展横向生态补偿，支持通过林业碳汇开发获得收益补充生态补偿，拓宽补偿资金来源。六、完善法律责任条款，提高违法成本，兼顾过罚相当，提升执法规范性现行条例规定的处罚标准多制定于20年前，违法成本远低于违法收益，难以起到震慑作用，同时存在对轻微违法行为处罚过重、执法扰民的问题。比如现行条例规定违规改变林地用途的罚款标准为每平方米10元至30元，一亩林地（约667平方米）最高罚款仅2万元，而企业违规占用一亩林地搞开发建设，收益可达几十万元甚至上百万元，违法成本远低于违法收益。我们统计2018-2023年全国查处的违规占用林地案件，超过60%的案件违法所得是罚款数额的10倍以上，根本起不到震慑作用。同时，现行条例没有区分单位违法和个人违法、重度违法和轻微违法，对林农个人因建房、自用等零星违规采伐，也套用对企业的处罚标准，过罚不当，引发群众不满。针对这些问题，提出四点修订建议：一是大幅提高破坏森林资源违法行为的罚款标准，将违规改变林地用途的罚款标准调整为每平方米30元至150元，对占用公益林、天然林、生态保护红线内林地的违法行为顶格处罚，提高违法成本，让违法者得不偿失；二是明确生态修复优先原则，规定破坏森林资源的违法行为人，除接受行政处罚外，还应当承担生态修复责任，按照要求限期补植修复，无法自行修复的应当缴纳生态修复保证金，由林业主管部门组织第三方修复，改变过去“罚款了之、生态不恢复”的问题；三是明确过罚相当和从轻减轻处罚规则，规定对林农个人因自用、生活需要零星采伐，未造成重大生态破坏的轻微违法行为，优先适用批评教育