柳州市城市环境卫生行业市场化运作情况分析

柳州市城市环境卫生行业市场化运作情况分析柳州市城市环境卫生行业市场化运作情况分析摘要一个城市的环境卫生状况体现一个城市的软实力，也是一个城市管理者水平的体现。而城市环境卫生作为一项重要的民生公共服务内容，其管理水平如何、服务质量如何与人民群众的生活质量息息相关。如何能让人民群众创造出良好的生活环境，提升城市环境卫生工作水平是每一个城市环境卫生管理者的重要责任。城市环境卫生作为一项民生公共产品，一直以来都是有政府部门主导，从目前运行的情况来看效率不高，存在管理粗放、效率低下的情况。如何才能提高城市环境卫生管理效率，满足人民群众对美好生活的要求，是柳州市城市管理者一直以来的目标。实践表明，将环卫市场引入竞争，走市场化改革，是目前行之有效能提升城市环境卫生管理水平的科学道路。本文将以柳州市在环卫市场化探索道路上的尝试为例，通过查阅资料，了解柳州市环境卫生管理的情况，分析柳州市在环境市卫生市场化运作探索的运作方式及存在的不足之处，客观剖析问题原因，为将来进一步推行城市环境卫生市场化运行提供理论依据。本文着重在政府职能部门在城市环境卫生市场化中的作用以及如何构建符合柳州本地环境卫生市场的管理体系。关键词：环卫改革柳州目录第一章城市环境卫生管理模式 第一章城市环境卫生管理模式对于城市环境卫生管理，主要分为以传统模式为代表的“政府包干模式”即政府职能部门统一管理的运行模式，以及近些年逐步推广的“市场化运行模式”即引入社会上资本力量，以政府购买服务的形式进行的运行模式。第一节政府包干模式目前在我国，基本上所有的公共服务都是有政府提供，政府部门下设各级职能部门（基本均为事业单位）履行城市公共服务职能，从资金提供、人员安排再到工作布置，基本有政府主体执行，企业及社会团体无法参与进来，具有很强的垄断形式。没有市场竞争，也没有监督与考核，还具有极大的人员机构，与政府职能相互交叉重叠，导致整体公共服务质量和服务效率不高，改革势在必行。第二节市场运作模式近些年来，一些学者和政府机构研究人员认为，政府不应该作为公共产品的唯一供给者，而应该以监管者、裁判员身份参与到公共服务市场化运作过程中来，并相继论证了公共产品市场化运行的可能性和必要性，而环卫行业市场化运行则是公共服务市场化运行的典型代表。其核心在于肯定市场对于社会资源的配置能力，利用无形的手推动有限的市场。从目前全国各大城市都在逐步推进环卫市场化运行，环卫行业交由市场选择，政府职能部门的工作任务也由运行逐步转向监管，环卫市场化运行是大势所趋。政府要积极创造环卫市场化运行条件，积极进行市场化改革，包括但不限于转换政府职能，建立健全环卫市场准入退出机制，保障环卫业务资金投入，制定环卫市场化运行配套制度办法规定等。第二章柳州市城市环境卫生基本情况及市场化运作探索第一节柳州市概况柳州市位于广西壮族自治区中部偏东北，地处亚热带北缘，为广西境内第二大城市，又称“龙城”。柳州市辖城中、柳北、柳南、鱼峰、柳江区，柳城、鹿寨、融安县和融水苗族自治县、三江侗族自治县。总面积1.86万平方公里，市区建成区面积220.99平方公里。全市常住人口404.2万人，市区人口229.8万人，居住有汉、壮、苗、瑶、侗等44个民族成份，是国家历史文化名城、国家卫生城市，也是广西最大的工业基地和经济中心。第二节柳州市城市环境卫生行业数据目前柳州市生活垃圾收运及环卫保洁工作由各城区环卫所（站）或执法分局下设科室管理，包括柳南区环境卫生管理所、城中区环境卫生管理所、鱼峰区环境卫生管理所、柳北区环境卫生管理所、柳西环境卫生管理所、柳江新区环卫所、柳东新区执法分局市容广告科、北部生态新区执法分局市容科，以及市水上综合执法支队水上保洁所。同时，通过广西柳州市水务投资集团、柳州市升禾环保科技有限公司、柳州市众城城市环境服务有限公司、广西恒美丽环保工程有限公司等国企、公司参与环卫设施设备建设及环卫保洁服务工作。截止2019年，柳州市各区环卫所负责清扫保洁的总道路面积约为4556.万平方米，配备道路清扫车辆共234辆，各城区环卫所共有从业人员6392人，其中正式职工326人，聘用制合同工6041人，公益性岗位人员25人。2019年整个财政环卫拨款金额为28751.46万元。第三节柳州市城市环境卫生市场化运作探索情况2002年住建部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》就明确了公共服务市场化供给的改革政策方向，确定了要逐步推进公共服务市场化，支持社会力量参与公共服务运营，参与到市场化竞争中。为探索环卫工作新方法，改革环卫索爷模式，2009年起柳州在阳和工业新区实施环卫作业市场化，通过对辖区内道路、街巷、公共场所、居民小区、村路扫清保洁、垃圾清运进行成本核算，制定承包方案，将环卫清扫保洁、垃圾清运工作以政府公开招投标形式，引进有资质的公司在辖区内开展环卫作业。柳州环卫作业市场化改革，采用的是“政府主导、部门联动、企业运作、社会参与”策略。可总结为“引入企业”、“购买服务”、“试点先行”、“试点先行”四个方面。所谓“引入企业”就是采取公平、公开、公正的招标、评标方式，引入规模化、科技化、标准化、机械化程度高的专业环卫企业负责整体环境卫生清扫保洁、垃圾收集和清运工作；“购买服务”就是通过政府购买服务模式来实现“专业的人（机构）做专业的事”；“试点先行”就是在新区进行环卫市场化改革的试点，将环卫清扫保洁、垃圾收集清运服务推向市场，纳入市场化运作的试点区域清扫保洁面积约达230万平方米、垃圾清运量约达60吨/日；“以点带面”就是试点扩展到其他城区。目前柳州市柳东新区和北部生态新区、鱼峰区在城市生活垃圾收集清运，城市主要道路清洗保洁、交通隔离栏清洗、柳江水上保洁已全面开展环卫作业市场化运作。环卫作业市场化运行取得成效：从环卫作业市场化运作情况看，中标企业累计投入约1500万元用于环卫机械设备的增添，增加23台大型环卫机械作业设备、110台电动三轮保洁车，试点区域干净整洁，清扫保洁机械化作业率从零提升至70%以上，市容市貌焕然一新。特别是中标企业的“以桶换桶（以箱换箱），垃圾不落地”的生活垃圾收运模式，从源头上解决垃圾乱丢、管理无序的问题，改变了市民长期以来乱丢垃圾的习惯。环卫作业市场化运行模式解决了当前长期束缚环卫行业发展的一些矛盾和问题，改革切实的推进了“管干分离”，使政府“花钱养人”变成“花钱办事”，让政府部门从繁杂的环卫作业具体事务中解脱出来，单纯行使监督、检查、指导职能。促进了环卫作业专业化，减少重复投入，降低环卫成本。又能拓宽投融资渠道，充分运用高科技手段进行精细管理，还能调动环卫工人的工作积极性，打烂“铁饭碗”，打破“大锅饭”，实现多劳多得，工作效率与经济利益挂钩，从而提高环卫作业工作效率和清扫保洁质量。第三章柳州市城市环境卫生行业市场化运作存在的问题及其原因第一节柳州市城市环境卫生行业市场化运作存在的问题城市环境卫生行业要想形成市场化运作，就必须发挥市场化在供给、竞争、价格方面的优势。而对于其环卫市场化运作管理则必须在政府治理和科学调控的前提下，做好市场监督管理工作。柳州市城市环境卫生市场化运行管理方面起步较晚，尚处于小步快跑，稳步尝试的阶段，而且暂不涉及深层次的城市环境卫生市场深层次改革。虽有在目前看来获得一些效果，但从运行的情况来看，也反应出不少的问题。这些问题与情况在一定程度是阻碍了柳州市环境卫生市场化运作的推行，这些问题急需解决，主要有以下几点：一、柳州市城市环境卫生行业市场化运行管理欠缺前瞻性环卫市场化运行后，政府职能将由管生产运行转变为监管督查，由“运动员”转变为“裁判员”，不再对具体运行事务进行管理，而更多的则倾向于城市环卫发展方向性决策，这对城市环卫工作发展就显得尤为重要。若政府职能部门缺乏决策意识，不能合理有效规划环卫发展，则环卫发展将不具备不可持续性，将制约环卫业务发展。从目前运行的情况看，柳州市的环卫市场化运行还缺乏一定的前瞻性，主要有以下两点：第一，环卫业务管理缺乏对发展道路整体规划。对于城市采用生活垃圾直运模式还是大型转运站运输模式一直未有定论。从目前的环卫设备设施配备情况看，既有直运模式的大型垃圾收集车又有大型转运站模式配套的小型收集车，且配套比重均衡，既不突出偏向也不突出重心，造成一定的资源浪费。同时对于大型环卫基础设施，普遍为就地块区域做项目而不是就着项目选地块，造成需对环卫基础设施在规划设计建设时，选址难，建设难，设施配套不齐全。第二，环卫市场化改革力度有待提高。目前柳州市的环卫市场化改革还仅限于道路清扫保洁，部分城区的垃圾收运工作，对体制改革，基础设施规划建设，大型环卫设施（大型垃圾转运站）等方面改革尚未涉及，改革层次不深，改革力度不够，这与政府职能部门对于环卫业务决策意识不足有一定的关系。因此，政府必须继续深化改革深度与力度，加强环卫市场化运行的引到工作，逐步开放环卫领域，将社会资本引入更好的发展环卫行业。二、相关法律法规体系不健全健全的法律法规体系，是市场化改革成功运行的重要保障。城市环境卫生管理市场化的“难产”，究根结底，是相关法律法规的不健全。主要表现在以下两个方面：第一，配套法律法规不够完善。尽管柳州市出台了不少环卫管理条例、政策法规或相关文件，但是在法律法规的精细程度上还是比较粗糙、可操作性不强。市场化改革是一个非常复杂的系统工程，需要多方面、各个环节的协同推进，包括招投标的程序、市场竞争的机制、合作的方法方式、合同的后续管理、违反合同的惩处等方面和环节，都需要一整套完备的市场法律法规作为保障。而法律法规的缺失或者过于宽泛或者操作性不强等，都有可能引起暗箱操作，导致权力寻租，滋生腐败现象，也会被个别承包方钻空子。第二，执法力度与广度不够。虽然，《城市市容和环境卫生管理条例》明确规定，破坏城市环境卫生的不文明行为将处以一定的罚款额度。但目前柳州市对破坏城市环境卫生的不文明行为的处罚却没有落实。为有效解决垃圾“前面扫、后面扔”的问题，执法部门要依法依规启动对乱扔垃圾等破坏市容环境卫生行为的处罚。因此，加强政府对城市环境卫生管理的宏观调控力度，对于市场化运作具有积极的促进作用。三、柳州市城市环境卫生行业市场化运行经费投入不足合理的定价机制是环卫市场化运行的基础，是基石。既然实施环卫生产化运作，那么就必须要有合理的环卫业务定价机制来吸引社会上从事环卫工作的企业进入市场。回到根本来说，公共服务推行市场化运作主要目的：一、为政府减轻财政负担；二、花同样的钱购买到更好的公共服务。但如何合理定价就是其中的难点：定价偏低企业无法正常开展业务，企业自身无法生存；定价高了政府不仅未能到达减轻财政负担的目的还增加财政成本，环卫市场化改革失去意义。所以在对环卫业务进行定价时一定要为环卫企业设置合理的利润空间，政府不能为了以单纯减轻财政负担为目的，随意进行环卫业务定价，来推行环卫业务市场化，那便是虚假的市场化改革，中标企业为了保障企业能运行，会通过各种方式降低运行成本投入进而导致服务标准的降低，这与市场化运行的目的相违背。这种情况是政府责任缺失的表现，未能很好的引到环卫市场化运行方向。目前柳州市道路环卫保洁费用主要以区域保洁面积来计算，在同等保洁面积的情况下，部分路段人流量大、临街店面多等因素而保洁压力大；部分路段因为人流少、临街店面少等因素而保洁压力小。保洁压力小的标段，成为供应商眼中的香饽饽，而保洁压力大的标段，则成为烫手山芋无人过问，即使勉强中标也是低价中标，中标企业就会出现为降低成本而缩减作业人数、频次，压低工人待遇等现象，最终的结果必将导致环卫公共服务质量下降。第二节柳州市城市环境卫生行业市场化运作存在的问题成因柳州市在环卫业务市场化推进过程中，出现前文所述的问题，虽具有一定的地方因素在里面，但总体而言对于目前全国范围内环卫业务市场化改革的情况来看是具有一定的普通、共通性。如果要想在未来将柳州市环卫市场化改革彻彻底底进行下去，就必须补齐做好深化改革的准备工作：建立健全体制机制（管理体制、市场运行体制、绩效考评机制等等）、调整及强化政府在环卫市场化改革的作用等等。而对于上述准备工作不足的原因，进行深层次的分析，归纳起来原因有以下两点：一、客观原因城市环境卫生管理是一项涉及老百姓切身利益的公共基础性服务，具有很强的地域性、复杂性、社会性等多方面特点，又包含道路、街巷、公共场所、居民小区、村路扫清保洁、垃圾清运等多方面工作内容，还涉及城管执法、财政、住建等多个城市管理职能部门，可见城市环境卫生管理的难度之大。城市社会公共服务市场化其实是政府职能的转变，政府逐步开放并退出公共事业，由运行转向监管，鼓励支持有实力企业公平竞争参与公共事业运行，建立健全公共事业运行监督机制，创造维持良好的市场氛围与持续等等。城市环境卫生管理必须坚持市场化的道路，但市场化并不等同于商业化、私有化。而城市环境卫生问题并非大家所想仅仅只是又政府运行转向企业运行，将市政道路、居民小区的保洁垃圾清运工作以招标的形式外包出去，这些简单粗暴的方式方法并不能解决城市环卫目前的困境，还需要考虑市场化运作的实施步骤、适用范围等方面的客观原因。因此，由于环卫市场市场化运作本身具有其特殊复杂性，是在各方面条件都基本具备后水到渠成的一种趋势，而非一种人为的强硬的运作手段，否则将是空中楼阁。二、主观原因（一）政府重视程度不够，职能定位较模糊在城市的管理过程中，地方政府往往更重视当地的经济发展，对于有利于拉动GDP增长的工作，都是由地方政府主要领导亲自主抓，而对于环卫业务、环卫管理这种不直接产生经济效益，不拉动GDP的工作往往得不到领导重视，重经济发展轻城市管理的情况在我国大部分城市普遍存在。轻城市管理的政府认为，经济建设才是城市发展的核心，对于环卫业务这种只投入不产出，没政绩吃力不讨好的辛苦活就是无底洞，但其执政者缺忽略了城市环境卫生与我们居民生活的质量息息相关，一个城市的环境卫生质量从侧面上也表现了一个城市的管理水平，是其软实力的象征。公共服务市场化并不意味着政府完全对公共服务放任不管，不再有主体责任，而是要转变身份，从运行转向监管，由“运动员”转向“裁判员”，在提升公共服务质量的基础上，选择最合适的公共服务供应商，作为“裁判员”的政府职能部门将在整个公共服务市场化运行过程中起到至关重要的作用。目前，柳州市城市环境卫生管理市场化改革，面临着许多问题，其中最主要的问题就是政府未能充分发挥作用，使之适应市场化改革的要求，造成市场资源配置作用未真正建立起来。（二）环卫部门的内部阻力问题在城市环境卫生管理市场化改革的过程中，并非一帆风顺；除了外部的因素外，环卫部门内部的阻力也在影响着改革的推进，传统“大锅饭”的思想根深蒂固。“政府包干模式”的环卫部门基本上都是当地的事业单位，而环卫部门职工均为有编制的体制人员，普遍入职做到退休，人员基本不存在流动。同时由于当时的环卫部门自行运营自行监管，对内部职工管理不严，形成了事少、钱多、活轻松的情况。同时由于长期处于体制保护下，普遍缺乏进取精神、自学能力差、缺乏竞争力，害怕环卫市场化后自己的身份变动，害怕打破自己的铁饭碗，因此他们宁愿维持现状，也不愿尝试改革。第四章提升城市环境卫生行业市场化运作水平的对策城市环境卫生行业作为民生公共服务事业范畴，环卫行业市场化运行则势在必行，“政事分开、事企分开、管办分离”这一改革进程必将加速。政府也将由原先“包干模式”转变为购买服务，将环卫市场化运行，使有能力的企业参与进来，进行市场化竞争，而政府则做好市场运行监督，做好裁判员的职责。此举将有效提高环卫行业市场化运作水平，是环卫行业管理长效发展的必然道路。第一节合理定位城市环境卫生行业市场化中的政府和市场关系在经济体制中，如何处理好政府和市场的关系，如何在利用市场合理调配社会公共资源，政府起了决定性的作用。在十八届三中全会就已经对二者关系做出明确的定位市场主要是发挥在资源配置中的决定性作用；政府主要是为经济健康可持续发展提供良好的社会环境，为公民和社会提供基本的公共产品和公共服务。政府要把握好这一定位，正确处理好两者间的关系，科学解决“放”与“管”两方面的问题，把该管的事情管好、管到位；而市场能够做的就让市场去做，社会可以做好的就让社会去做。让市场“看不见的手”能够“看得见”，让政府“看得见的手”不要成为“闲不住的手”。过去的经济学理论对政府的定位仅仅是“守夜人”，而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府职责和作用给出了明确界定，即主要是建立公平开放透明的市场规则，加强市场监管，维护市场秩序，保障公平竞争，加强和优化公共服务，以有效的政府弥补市场存在的失灵。而城市环境卫生管理市场化运作道路，正需要有为的地方政府和有效的环卫市场相互协同，让有为政府和有效市场充分迸发出促进环卫事业可持续发展的正能量，才能真正提升城市环境卫生管理水平。第二节优化政府管理结构与管理职能对进行公共服务市场化改革就意味着政府的城市管理只能将发生重大变革，政府职能部门对于改革过程的把控和管理就显得至关重要。公共服务市场化并不意味着政府完全对公共服务放任不管，不再有主体责任，而是要转变身份，从运行转向监管，由“运动员”转向“裁判员”，在提升公共服务质量的基础上，选择最合适的公共服务供应商，作为“裁判员”的政府职能部门将在整个公共服务市场化运行过程中起到至关重要的作用。将公共服务彻底进行市场化运行是必然趋势，而政府转型成为建设服务型政府将是未来城市管理的发展方向。城市环境卫生由于涉及市民日常生活的方方面面，是城市公共服务的核心之一，因而城市环境卫生管理的改革成为构建服务型政府的重要一环。一、健全管理架构，完善管理体制目前政府部门内部组织机构复杂，职权交叉，人员冗余，中央政府已经发现我国目前组织机构过于庞大的弊病，近些年来一直积极推动机构改革，将工作职能相同，职权交叉的部门逐步进行合并精简，逐步缩小政府机构体谅，推进政府机构扁平化。而城市环境卫生管理工作同样存在此类问题，部分业务多部门管理，部分业务没有部门管理，诸如环卫设施的建设涉及到规划、住建等部门，环卫业务监管又涉及到环保、城管执法等部门。要想进一步提升城市管理水平，要必须改革现有城市管理组织构架，完善管理体制。首先就必须调整城市管理机构，构建新的城市管理部门，将市政、住建、环保、城管执法、环卫等职能部门纳入新的城市管理部门。城市管理部门将是城市管理的最高职能机构，具有指导、协调、检查、考核等职能。统一的城市主管机构，将带来管理体制上的进步，最终实现管理的三大转变：管理的幅度拓宽、效率提高及成本降低。其次，适度分权与放权，让下级政府或部门有更多、更大的城市管理主动权和自由权，增强其现场的管控能力。城市管理重心下移，促进基层城市环卫管理体制机制更加灵活有效，大力推行城市环境卫生网格化管理、精细化管理。实现上述机构设置和管理机制的改革，除了需要城市管理者更新观念外，更需要下决心调整和破除部门利益，需要勇气和担当。二、转变政府职能，提升管理水平政府要管理好公共服务就必须管理到位，管理事物上不缺席、不逾位，要合理设置公共服务行政许可和市场准入标准，让资源配置在公共服务市场中发挥决定性作用。政府要将原本进行公共服务的部门改制，要从企业能够经营的所有领域中逐步地退出，实现政企分开，通过合同外包、授予经营权、政府参股、经济资助(财政补贴、优惠贷款、减免税收、直接投资)、BOT方式(建设——经营——转让)、TOT方式（转让——经营——转让）、BTO方式（建设——转让——经营）等多种形式，进行公共服务市场化运作。具体到城市环境卫生管理，政府职能部门要实现作业层与管理层的分开，扩大基层管理机构的权限，把一些经营性、服务型较强的城市市容环卫作业职能推向市场化运作，利用市场机制提高工作效能。环卫管理部门要把工作重点转到提供优质环卫服务、维持环卫市场秩序，集中精力做好城市环卫规划、协调、指导、监督等工作。要建立覆盖全城区的高效能的环境卫生管理网络，实现管理全覆盖、管理高效能。结论随着城市化进程的推进，城市的发展速度与面积越来越大，老百姓对于居住环境和城市环境卫生质量也有了更高的要求。一个城市的环境卫生质量从侧面上也表现了一个城市的管理水平，是其软实力的象征，其重要性不言而喻。如何满足当下老百姓对美好生活的要求，就必须提高效能，提高城市环境卫生的管理水平，这是所有城市管理者都会面对的问题。本文仅以柳州市在阳和工业新区试行的环卫业务市场化运行情况为例，探讨其环卫市场化运行过程中所发现的问题及原因分析，重点对政府在环卫市场运行过程中所扮演的不同的角色和定位，对深化环卫改革，提高柳州环卫业务运行水平有