“十五五”规划纲要的学习承上启下结构再优化

内容目录过往五年规划回顾 4概况 4“十四五规划成果总体回顾及十五五目标展望 6“十四五期间目标完成情况 6“十五五期间主要目标设定 9“十四五时期及十五五时期重大工程对比 “十五五时期主要看点 13看点一：经济建设重回工作中心，坚持高质量发展 看点二：产业向新、经济提质 传统产业 新兴产业和未来产业 绿色低碳产业 服务业 新型基础设施体系 房地产 看点三：科技创新聚焦自主可控”，深入推进数字中国建设 看点四：坚持扩大内需，畅通国内大循环 看点五：扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面 投资建议 32风险提示 32图表目录图1：“十四五规划及十五五规划主要目标对比 15图2：“十四五规划及十五五规划重点任务对比 15图3：“十四五及十五五规划《纲要》产业体系相关内容比对 17图4：各国制造业增加值（亿美元） 18图5：我国三新经济增加占GDP比重20图6：各国专利申请量（件） 20图7：我国新能源汽车销量及增速（万辆%） 20图8：获得无人机运营合格证单位数量（家） 20图9：全球各国碳排放占比（%） 21图10：风电与光伏消纳能力（%） 21图统计的各国服务贸易限制指数 23图12：服务业对我国经济及吸纳就业贡献（%） 23图13：二手房出售挂牌价指数 25图14：房地产销售及新开工面积增速（%） 25图15：我国工业机器人销量（万台） 27图16：各国居民消费支出占GDP比重29图17：2025年中美日韩四国居民消费倾向对比（%） 29图18：我国收入分配情况（%） 30图19：2025年，中国、美国财产净收入占比对比（%） 30图20：我国劳动报酬/GDP比重变化（%） 30图21：中美劳动力报酬占GDP比重对比30图22：我国同比及环比增速（%） 30图23：土地出让金收入不断下滑（亿元%） 30图24：各国货物贸易规模（亿美元） 31图25：我国分国别出口增速（%） 31表1：历次五年规划核心要点 5表2：经济发展指标完成情况（%） 6表3：创新驱动指标完成情况（%、件） 7表4：民生福祉指标完成情况（%、年、人、个、岁） 8表5：绿色生态指标完成情况（%） 8表6：安全保障指标完成情况（亿吨、亿吨标准煤） 9表7：十五五时期经济社会发展主要指标 10表8：十四五时期和十五五时期重大工程对比 11表9：十四五及十五五规划《纲要》中对于新质生产力相关产业的布局比对 19表10：十四五及十五五规划《纲要》中对于绿色低碳产业的布局比对 21过往五年规划回顾概况自1953年起至今，我国已实施十四个五年规划，已成为中国国民经济计划的重要部分。从宏观视角看，这一制度通过系统性、前瞻性的顶层设计，引导各类市场主体形成稳定预期，最终实现国家战略目标与市场活力的有机结合，已构成了资源配置的战略框架。从发展历程来看，五年规划的演变轨迹基本反映了中国经济发展模式的转型之路，可大致分为三个时期：计划经济时期。（应一五到五五），这一阶段的计划具有较强的指令性特征。其中：一五计划由苏联专家参与编制，以156个大型建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成，对我国工业发展起到了奠基石的作用；二五计划参考党中央的建议，决策继续进行以重工业为中心的工业建设，其中重点强调了机器制造工业和冶金工业。但由于此后指导方针的不断变化，各年度的计划数字出现大幅调整，第二个五年计划的正式文件始终未能颁布；三五计划至五五计划同样在编制及落地的过程中面临多重因素扰动，但从相关草案、提纲文件来看，这一期间的建设思路重点转向了三线建设的战备建设。整体来看，随着前五个五年计划的落幕，我国基本实现国家工业化目标。经济转轨期。这一时期主要涵盖了四个五年计划（即：1981—2000年，对应六五到九五），这一阶段关于现代化的内涵开始由单纯的工业化向经济及社会体制的其他领域拓展。其中：六五计划首次把社会发展与国民经济发展并列为五年计划的重要内容，市场机制逐步发挥作用，开始打破原先计划经济全面控制经济运行的局面；七五计划提出要深化经济体制改革，强调放宽对市场的管制，促进各类经济主体的发展；八五计划提出到20世纪末，按照不变价格计算，国民生产总值比1990年翻两番，人民生活从温饱达到小康。后续于1993年对最初版本进行了调整。首先是将经济增速目标由初期的6%上调至8%—9%，同时，本次调整强调对产业结构的进一步优化，提出强化交通、通讯等基础设施建设，加快能源和原材料工业的发展，积极发展机械电子、石油化工、汽车制造、建筑业等支柱产业，加快农业和第三产业的发展；九五计划是社会主义市场经济体制基本建立后的第一个五年计划，提出2010年实现国民生产总值比2000年翻一番的远景目标。同时，针对当时通货膨胀率过高的突出矛盾，把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，继续实行适度从紧的财政政策及货币政策。市场经济时期。这一时期主要涵盖了六个五年计划（即：2001—2025，对应十五到十四五），其中：十五计划坚持把结构调整作为主线，明确产业结构、地区结构、城乡结构协调发展思路，确立西部大开发战略；十一五首次在称谓上把计划调整为规划，标志着政府职能向间接调控转变。自此开始，后续的五年规划定位较此前更为科学，体现了决策的宏观性、战略性和指导性。本次规划提出了转变我国经济增长方式的一些基本政策，具体来看：提及要进一步扩大国内需求，调整投资和消费的关系，树立科学发展观。同时，十一五规划还将增强自主创新能力作为国家战略，在加快发展高技术产业领域，重点提及了电子信息制造业、生物产业、航空航天产业和新材料产业；十二五规划对于工业的表述较此前发生了明显变化，强调依靠科技创新推动产业升级。同时，首次把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，在培育发展战略性新兴产业领域，重点提及新能源、新材料、互联网+等重点方向；党的十八大以来，习近平总书记亲自担任十三五和十四五规划建议起草组组长，亲自谋划、部署及推动五年规划工作。其中，十三五规划提出到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的经济增速总目标，在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，推动航空航天、生物医药、智能制造、新能源等战略前沿领域创新突破，树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念；十四五时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后的第一个五年规划，设立了到2035年，我国将基本实现社会主义现代化的远景目标。同时，数字经济、服务业、粮食综合生产能力等指标被首次纳入考核，替代传统GDP增速目标。时期 对应五年规划 时期 对应五年规划 时间 核心要点一五计划 1953－1957

以156个大型建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成。计划经济时期

三五计划 1966－1970 强调技术改造和自主创新，推动高技术产业发展。四五计划 1971－1975 重点转向了三线建设的战备建设。五五计划 1976－1980 调整均衡各领域比例关系，推动经济修复。“六五”计“六五”计划 “七五”计划 首次把社会发展与国民经济发展并列为五年计划重要内容。坚持把改革放在首位，进一步合理调整产业结构，加快能源、交通、通信和原材料工业的建设。经济转轨期

八五计划 1991－1995九五计划 1996－2000十五计划 2001－2005

侧重于对产业结构的进一步优化，提出强化交通、通讯等基础设施建设，加快能源和原材料工业的发展，积极发展机械电子、石油化工、汽车制造、建筑业等支柱产业，加快农业和第三产业的发展。把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，重视西部大开发，以企业改革为中心积极推进经济体制改革。明确产业结构、地区结构、城乡结构三位一体的协调发展思路，确立西部大开发战略。市场经济时期

十二五规划 2011－2015强调依靠科技创新推动产业升级。同时，首次把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，在培育发展战略性新兴产业领域，重点提及新能源、新材料、互联网+等重点方向。十四五规划 2021－2025 立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，数字经济、服务业、粮食综合生产能力等指标首次纳入考核，首次未设立GDP增速预期性目标。国共产党新闻网、中国政府网、中国经济周刊、凤凰网、发改委、中国人大网、《从计划到规划的变与不变——十四个五年计划_规划的政治经济学分析》沈越（2022（规划）婷（2025十四五规划成果总体回顾及十五五目标展望十四五时期是中国全面建成小康社会后，继续向全面建设社会主义现代化国家新征程迈进的第一个五年。这一时期，中国经济发展面临国内外环境的深刻变化，包括全球疫情冲击、地缘政治紧张、科技竞争加剧等多重挑战。从主要指标实现情况看，十四五规划确定的经济社会发展主要指标大部分达到或超过预期进度。十四五期间目标完成情况（一）经济发展方面经济发展方面，与十三五及之前的五年计划相比，十四五规划在经济增速目标的设定上有一个显著的变化：没有设定明确的、量化的GDP年均增长指标，而是改为国内生产总值年均增长保持在合理区间、各年度视情提出的提法，同时将2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平这一远景目标作为中长期经济建设及发展的追求。这反映了当前政策端在发展理念上已实现了从求速向保质的转变，更加注重经济增长的质量和可持续性。十四五期间，中国经济发展面临国内外环境的深刻变化，包括全球疫情冲击、地缘政治紧张、科技竞争加剧等多重挑战。尽管如此，中国经济仍然保持了稳健增长态势，从主要指标实现情况看，十四五规划确定的经济发展主要指标大部分已达到或超过预期进度：2021—2025年期间，我国GDP仍保持了高速增长，年均增速达到了5.4%，与此同时，同一时期全员劳动生产率年均增速为5.9%，基本满足全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长的目标，与此同时，我国城镇化进程保持稳步推进，并于2022年提前完成十四五规划任务，城镇化率由2020年的63.89%提升至2025年的67.9%。表2：经济发展指标完成情况（%）类别指标202020212022202320242025年均 十四五规划目标 属性增速GDP增速2.38.63.15.45.05.0国内生产总值年均增长保 预期性持在合理区间、各年度视经情提出济全员劳动预期性发生产率增2.58.74.25.74.96.1全员劳动生产率增长高于5.9国内生产总值增长展长城镇化率63.8964.7265.2266.166767.9常住人口城镇化率提高到 预期性/65%国政府网（二）创新驱动方面截至2025年十四五收官之年，我国创新驱动发展目标完成度整体超预期，科技创新对高质量发展的支撑作用显著增强。具体来看：首先，从投入端来看，十四五期间全社会研发经费投入保持强劲增长。2025我国全社会研发经费投入增长9.1%，参考统计局数据测算，十四五期间这一指标的年均增速已达10%，显著高于规划设定的7%年均增速目标，体现出我国创新投入强度持续提升。再者，从产出成果来看，知识产权创造量质齐升，每万人口高价值发明专利拥有量从2020年6.3件跃升至2025年末的16件，超额完成十四五规划中设定的12件的规划目标，增幅达154%，创新成果产出效率的大幅提高。最后，从产业结构优化来看，近年来数字经济的支柱地位日益凸显，已成为推动我国经济高质量发展的重要力量。十四五期间，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重从2020年的7.8%提升至2025年的10.5%以上，经济结构转型升级取得实质性进展。此外，在基础设施方面，我国已建成全球规模最大的光纤和移动宽带网络，截至2025年6月，5G基站总数达455万个，为数字经济发展奠定了坚实基础。技术突破层面，人工智能领域表现同样突出，2024年中国生成式AI专利占全球总量的61.5%，跃居世界第一。总体而言，十四五期间创新驱动发展战略实施成效显著，整体呈现全面达标、结构优化的积极态势，三大指标均圆满完成甚至超额达成十四五预期性目标，为培育新质生产力、推动高质量发展奠定了坚实基础。属性“十四五”规划目标年均增速20252020属性“十四五”规划目标年均增速20252020指标类别创 全社会研发经费投入增长（%） / 新全社会研发经费投入年均增长7%以上、力争投入强度高于十三五时期实际

预期性驱 每万人高价值发明专利拥有量（件） / 预期性动 数字经济核心产业增加值占比重（%）

7.8

10.5（2024）

/ 预期性国政府网（三）民生福祉方面十四五民生福祉领域各项关键指标均得到了系统性提升，指标达成度总体表现优良，育儿公共服务供给仍是需要持续加强的环节。从居民获得感的核心维度观察，2025年全国居民人均可支配收入达到43377元，较2020年增加11188元，与同期GDP增速在就业领域，20232月以来我国城5.5%20255.2%，经济增长在人力资本积累与公共服务供给层面2025年劳动年龄11.3年，顺利完成规划目标，为经济转型升级储备了宝在医疗资源配置方面，3.6179.25在社会保障体系完善方面，2023年数据，每千人口托位数虽较2020年有显著提升，但距4.5个的最终目标仍有差距，需在收官之年及十五五时期持续发力。属性“十四五”规划目标20252020指标属性“十四五”规划目标20252020指标类别居民人均可支配收入增长（%）2.1居民人均可支配收入增长（%）2.15预期性基本同步民城镇调查失业率（%）5.25.2＜5.5预期性生劳动年龄人口平均受教育年限（年）10.7511.311.3约束性福每千人口拥有执业（助理）医师数（人）2.93.613.2预期性祉基本养老保险参保率（%）91＞95（2025.9）95预期性每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数（个）1.83.38（2023）4.5预期性人均预期寿命（岁）77.9379.25累计增加1预期性国政府网、环球网（四）绿色生态方面十四五时期，我国绿色低碳转型呈现深度分化特征：生态环境质量改善成效显著，但结构性减排仍面临深层挑战。从约束性指标完成情况看，生态修复与污染治理取得突破性进展。十四五期间我国森林覆盖率突破25%，国土绿化面积持续扩大，为全球贡献了大约25%的新增绿化面积。同时，在此期间，我国共完成国土绿化面积5.49亿亩，其中造林面积1.85亿亩，成为世界上增绿最多、最快的国家；水环境质量治理方面，截至2025年，优良水体比例为80%，距离85%的规划目标仍有差距。在大气治理方面，2025年地级及以上城市空气质量优良天数比率稳步提升至89.3%，圆满完成收官要求的87.5%。然而，绿色转型的深层矛盾在能耗与碳排放指标上充分显现：截至2024年，单位GDP能耗累计降幅距目标仍有1.9个百分点的差距，2025年单位GDP二氧化碳排放降低进度的目标完成率为98%，这种末端治理领先、源头调整滞后的发展态势，深刻揭示了绿色转型的复杂性与长期性，能源结构优化与产业低碳转型仍处于攻坚阶段。总体而言，当前我国生态环境治理体系效能持续释放，但实现高质量发展的全面绿色转型，仍需在能源革命与产业结构深度调整方面寻求更大突破。表5：绿色生态指标完成情况（%）属性属性“十四五”规划目标20252020指标类别绿单位能源消耗降低（%） -色生

累计约束性单位二氧化碳排放降低（%） - 累计累计约束性态地级及以上城市空气质量优良天数比率（%）8789.387.5约束性地表水达到或好于Ⅲ类水体比例（%）83.48085约束性森林覆盖率（%）23.2（2019）25.1（2024）24.1约束性国政府网、新华网、光明（五）安全保障方面十四五期间，我国在粮食安全和能源安全两大约束性指标方面均超额完成规划目标，为经济社会高质量发展提供了坚实的支撑。其中：粮食综合生产能力方面，十四五规划将粮食综合生产能力列为约束性指标，目标设定为超过6.5亿吨。根据统计局数据，十四五期间，我国粮食总产量持续保持在1.3万亿斤以上，并于2024年粮食总产1.4万亿斤。20251.39万亿斤（6.95亿吨202551.3112%，能源供给能力进一步增强，能源绿色转型加速推进。表6：安全保障指标完成情况（亿吨、亿吨标准煤）十四类别 指标20202025五规划目标属性粮食综合生产能力（亿吨）-6.95＞6.5约束性安全保障能源综合生产能力（亿吨标准煤）-51.3＞46约束性国政府十五五期间主要目标设定本次《纲要》共提出20项主要目标，通过对比十五五规划与十四五时期关于经济社会发展主要指标专栏内容，我们发现主要存在以下特点：一是经济发展及创新驱动方面指标保持不变，政策考量维度具有长期性。其中：经济发展方面，维持国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出及全员劳动生产率增长高于GDP增长的要求，对城镇化率的要求小幅上调至71%，参考世界银行数据，美韩城镇化水平于90年代达到80%以后基本保持平稳，而日本则在2010年前后城镇化率达到90%左右之后长期持平，相比之下，我国城镇化进程仍有进一步提升空间。创新驱动方面，对全社会研发经费投入增长率的要求保持不变，为年均增速大于7%。但对于每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重的目标有所提高，分别由12件、10%22二是民生福祉及绿色低碳领域部分指标进一步优化。（助理时，同步对护士数提出增长要求，有助于医护领域合理分工协作。对于养老及育儿领域，分别从十四五时期的基本养老保险参保率调整为养老机构护理型床位占比、每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数调整为3岁以下婴幼儿入托率提高，体现了政策思路从保障资金供给及服务供给转向需求侧，更为注重养老及育儿福利的使用率和可及性。对于绿色低碳领域，将约束性的单位GDP能耗降低指标，调整为非化石能源占能源消费总量比重。这一变化意味着不再单纯限制能源消费总量，而是更注重能源消费的结构优化，为绿电、氢能等清洁能源打开了增长空间。同时，将地级及以上城市空气质量优良天数比率调整为地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度。从关注比率到关注浓度，考核更为严格；三是对于安全保障类目标提出更高要求。十五五期间围绕粮食生产及能源生产能力的两项指标均出现明显上调，分别由十四五时期的6.5亿吨（折算1.3万亿斤）、46亿吨标准煤提升至1.45万亿斤、58亿吨标准煤，体现出在战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多时期，筑牢安全底线的紧迫性。表7：十五五时期经济社会发展主要指标、国内生产总值增长（%） 5 ——经济发展

保持在合理区间、各年度视情提出

预期性、全员劳动生产率增长（%） —— 高于增长 预期性、常住人口城镇化率（%） —— 预期性、全社会研发经费投入增长率（%） —— ＞7 预期性创新、每万人口高价值发明专利拥有量（件） ＞22 —— 预期性驱动6、数字经济核心产业增加值占GDP比重（%）

10.5（2024）

—— 预期性、城镇调查失业率（%） —— ＜5.5 预期性与增长同、居民人均可支配收入增长（%） 5 ——步

预期性、劳动年龄人口平均受教育年限（年） —— 约束性执业医师数民生 ——10、每千人口拥有医护人员福祉数

（人）注册护士数（人）

——

预期性、养老机构护理型床位占比（%） —— 预期性、3岁以下婴幼儿入托率提高（百分点） —— —— 累计6 预期性、人均预期寿命（岁） —— 预期性、单位二氧化碳排放降低（%） 累计—— 累计约束性、非化石能源占能源消费总量比重（%） —— 约束性绿色 、地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度低碳 （微克/立方米）

＜27 —— 约束性、优良水体比例（%） —— 约束性25.1（2024）安全19、粮食综合生产能力（万亿斤）1.391.45左右（2024）安全19、粮食综合生产能力（万亿斤）1.391.45左右——约束性保障20、能源综合生产能力（亿吨标准煤）51.358——约束性国政府十四五时期及十五五时期重大工程对比总量上，十五五《纲要》于专栏处共设置109项重大工程，较十四五时期增加76个领域。我们参考这一划分标准，将十四五时期的102项重大工程对应划分为产业、基础设施、城乡建设、民生、绿色低碳及安全等6个相关领域，对比来看，十五五《纲要》对于产业及绿色低碳相关的重大工程数量增加较多，分别由十四五期间的19项及14项提升至28项及18项，体现出以十五五期间在总量规模扩张的基础上，还强调社会经济建设中的结构性调整，产业建设及绿色转型为代表的经济结构转型项目将在十五五期间进一步加速、加码。具体来看，在产业及绿色低碳相关领域，本次新增两项专栏，一是新产业新赛道培育发展。这一栏目主要涉及当前全球科技竞争白热化背景下，未来产业发展的重点赛道，包括：集成电路、具身智能、生物制造、新型电池、商业航天、国产大飞机、低空装备、绿色氢能、脑机接口、高端医疗器械。二是碳达峰碳中和。十五五期间是冲刺2030碳达峰的最后窗口期，本次将碳达峰碳中和相关工程单列，体现了决策表8：十四五时期和十五五时期重大工程对比产业相关（19）

科技前沿领域攻关国家重大科技基础设施汽车、高端医疗装备和创新药、农业机械装备创新基汽车、高端医疗装备和创新药、农业机械装备创新基础能力提升国家实验室体系、重大科技基础设施、区域创新体系、科技基础条件平台战略骨干通道、高速铁路、普速构建现国家综“八纵八横”高速铁路主通道、普基础交通强国铁路、城市群和都市圈轨道交代化基合立体速铁路网、国家公路网、沿海港设施建设工程通、高速公路、港航设施、现代础设施交通网口、内河高等级航道、现代化机场相关化机场、综合交通和物流枢纽体系方建设体系（21）现代能源大型清洁能源基地、沿海核电、面新型能重大水电及水风光一体化基地、体系建设电力外送通道、电力系统调节、（23）源体系“沙戈荒”等新能源基地、海上风

新一代人工智能、量子信息、集成电路、脑科学与类脑研究、基因与生物技术、临床医学与健康、深空深地深海和极地探测战略导向型、应用支撑型、前瞻引领型、民生改善型高端新材料、重大技术装备、智能制造与机器人技术、航空发动机及燃气轮机、北斗产业化应用、新能源汽车和智能（网联）

引领新质生产力发展方面（

产业基础能力和竞争力提升新产业新赛道培育发展前沿科技攻关

高端新材料、基础零部件和元器件、基础软件和工业软件、工业母机、高端仪器仪表、重大技术装备集成电路、具身智能、生物制造、新型电池、商业航天、国产大飞机、低空装备、绿色氢能、脑机接口、高端医疗器械人工智能、量子科技、可控核聚变、生命科学与生物技术、脑科学与类脑研究、重大疾病防治与创新药研发、深海深地极地探测、深空探索工程 油气储运能力 建设 电基地、沿海核电、电力输送道、电力互济工程、天然气管城乡建设相关（14）民生相关（28）绿色低碳相关（14）

国家水网骨干工程促进边境地区发展工程现代农业农村建设工程新型城镇化建设工程社会主义文化繁荣发展工程教育提质扩容工程全民健康保障工程一老一小服务项目社会关爱服务行动重要生态系统保护和修复工程

重大引调水、供水灌溉、防洪减灾边境城镇、抵边村庄、沿边抵边公路、边境机场、边境口岸高标准农田、现代种业、农业机械化、动物防疫和农作物病虫害防治、农业面源污染治理、农产品冷链物流设施、乡村基础设施、农村人居环境整治提升都市圈建设、城市更新、城市防洪防涝、县城补短板、现代社区培育、城乡融合发展中国特色社会主义理论出版传播、文艺精品创作、全媒体传播和数字文化、文化遗产保护传承、中华典籍整理出版、重大文化设施建设、旅游目的地质量提升普惠性幼儿园、基础教育、职业技术教育、高等教育、产教融合平台疾病预防控制、国家医学中心、区域医疗中心、县级医院、中医药发展、全民健身场地设施特殊困难家庭适老化改造、社区居家养老服务网络建设、养老机构服务提升、普惠托育服务扩容、儿童友好城市建设残疾人服务、困难儿童关爱、流浪乞讨人员救助、精神卫生福利设施、公益性殡葬服务青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障长江重点生态区（含川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带、自然

促进城乡融合发展方面（9）保障和改善民生方面（推动绿色低碳转型方面（18）

新型基础设施建设对外开放平台功能提升农业农村现代化建设城市更新和都市圈建设社会主义文化繁荣发展高质量教育体系建设健康中国建设一老一小服务优化提升社会关爱服务提升碳达峰碳中和

全国一体化算力网、卫星互联网、信息通信网络、数据基础设施、低空基础设施海南自由贸易港、自由贸易试验区、边境合作平台、边境口岸、中欧（亚）班列集结中心高标准农田建设、现代种业发展、动植物疫情疾病防控、农业面源污染治理、农村现代生活条件补短板地下管网建设改造、宜居安居水平提升、老旧街区厂区改造、都市圈城际通勤效率提升党的创新理论研究阐释、文艺精品创作引导扶持、公共文化设施建设、文化遗产保护传承利用、文化和旅游深度融合发展基础教育扩优提质、优质高等教育资源扩容、现代职业教育体系建设、特殊教育补短板公共卫生能力建设、优质医疗服务提升、医疗卫生强基、国家医学中心建设、重点人群医疗服务补短板、中医药传承创新、体育场地设施建设养老机构提质增效、社区养老服务提升、医养结合能力提升、普惠托育扩容提质、生育医疗服务提升困境儿童和留守儿童关爱、退役军人优抚和烈士褒扬、残疾人服务、公益性殡葬服务重点行业领域节能降碳、煤炭消费清洁替代、零碳园区和零碳运输走廊建设、循环经济助力降碳、非二氧化碳温室气体减排、碳达峰碳中和基础能力提升保护地及野生动植物保护

大气污染物减排、水污染防治和理、危险废物重点管控、新污染物大气污染物减排、水污染防治和理、危险废物重点管控、新污染物环境保护水生态修复、土壤污染防治与安协同治理和资源节约工程全利用、城镇污水垃圾处理设施、医废危废处置和固废综合利“三北”工程六期、青藏高原生态屏障区生态保护和修复、长江重点用、资源节约利用生态保生态区生态保护和修复、南方丘陵护修复山地带生态保护和修复、海岸带生态保护和修复、自然保护地体系建设与野生动植物保护

大气污染防治提升、水资源、水环境、水生态统筹治理、土壤污染源头防控和治理、固体废物综合治安全相关（

经济安全保障工程

粮食储备设施、油气勘探开发、煤制油气基地、电力安全保障、新一轮找矿突破战略行动、应急处置能力提升

重点领域安全保障方面（6）

重点领域安全保障能力提升

粮食储备、油气勘探开发和储备、煤制油气基地、新一轮找矿突破、战略物资储备和应急救援、灾害监测预报体系总计 项 总计 项国政府十五五时期主要看点看点一：经济建设重回工作中心，坚持高质量发展十五五规划纲要（以下简称《纲要》）重提以经济建设为中心。我们认为这并非向过去粗放式增长的简单回归，而是在高质量发展新阶段，立足复杂内外环境的战略再聚焦。本次《纲要》中对我国当下发展环境的描述由此前的重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化调整为处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。同时具体提到：一方面，国际上新一轮科技革命和产业变革加速突破，世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发，世界经济增长动能不足、风险积累；大国博弈更加复杂激烈。另一方面，我国虽然在社会制度、经济基础、市场规模、产业体系及人才资源领域优势明显。但也面临发展不平衡不充分、有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点等问题。在此背景下，十五五规划《纲要》重申以经济建设为中心，意味着后续将通过实现经济质的有效提升和量的合理增长，做强国内经济基本盘，增强应对外部不确定性的底气和韧性，也为破解内部转型所面临的结构性压力夯实物质基础。高质量发展仍是未来五年政策方针的核心思想。本次《纲要》确立了十五五时期经济社会发展的主要目标：高质量发展取得显著成效、科技自立自强水平大幅提高、进一步全面深化改革取得新突破、社会文明程度明显提升、人民生活品质不断提高、美丽中国建设取得新的重大进展、国家安全屏障更加巩固。在此基础上再奋斗五年，到2035年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人民生活更加幸福美好，基本实现社会主义现代化。我们认为，相较十四五而言，十五五时期经济社会发展主要目标主要有以下三点变化：一是本次《纲要》继续淡化具体的经济增速目标，并将经济发展要求由经济持续健康发展，增长潜力充分发挥转变为在结构优化和质量提升基础上，更加凸显高质量发展重要性。此前十四五期间要求经济发展取得新成效，十五五期间则更强调高质量发展取得显著成效，表明经济转型升级的紧迫性更强。再者，本次《纲要》在经济发展结构上新增对全要素生产率、居民消费率的要求，强调通过发展新质生产力、扩大内需动能等手段拉动经济增长；二是新增科技自立自强水平大幅提高目标，在健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能基础上，预计十五五期间我国在科技关键领域卡脖子环节将迎来密集突破期，半导体、关键软件、航空发动机等关键领域的国产化率水平将明显提升；三是强调美丽中国建设取得新的重大进展，相较十四五规划中生态文明建设实现新进步的表述，本次《纲要》明确强调要取得重大进展。参考新华网、中国政府网、中国生态环境状态公报等数据源，在绿色生态领域目标中，十四五期间或有3项指标的进展滞后于预期，分别为单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低，以及地表水达到或好于Ⅲ类水体比例。鉴于十四五期间能耗、碳排放、环保等指标可能相对滞后，及2030年前实现碳达峰的国家战略目标，预计十五五期间绿色低碳目标约束力度或有所强化。从经济目标衔接来看，十五五作为实现社会主义现代化进程中承前启后的重要阶段，本次《纲要》再次重申2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平目标，这反映了当前政策理念保质与求速之间的合理均衡。此前《中共中央关于制定国〇三五年远景目标的建议》的说明中显示，文件起草组经过认真研究和测算，认为从经济发展能力和条件看，我国经济有希望、有潜力保持长期平稳发展，到十四五末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的。如果以2035年GDP比2020年实际翻一番计算，预计我国2020—2035年的15年间年均实际复合增速为4.73%。再考虑日本、韩国等东亚赶超型经济体在相似发展阶段的实际GDP增速也在4.8%左右，我们认为十五五规划期间我国实际GDP增速保持在4.8%左右。2026年的《政府工作报告》将2026年国内生产总值（GDP）增长目标设定在4.5%—5%区间，体现出稳健务实的倾向，也与其设定2026年预期目标时提到的开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间的主要考量相符。图1：十四五规划及十五五规划主要目标对比国政府 制图2：十四五规划及十五五规划重点任务对比国政府 制看点二：产业向新、经济提质纵观全文，与十四五规划对比，《纲要》中现代化产业体系的重要性进一步提升。首先在经济社会发展的主要目标设定上，《纲要》将高质量发展取得显著成效置于首位，明确提出新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化取得重大进展，发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破，同时，紧随其后提出科技自立自强水平大幅提高相关目标，表明了在百年未有之大变局、未来不确定难预料因素战略任务中，建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基和加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力位列前两位，产业体系建设相关内容由十四五规划重点任务中的第2顺位提升至第1顺位，建设现代化产业体系、发展实体经济的重要程度进一步提升；同时提出科技创新和产业创新深度融合、加快重大科技成果高效转化应用，表明十五五期间科技创新的落脚点着重在于加速产业落地，推动产业科技水平和竞争力提升；最后，《纲要》中首次将航天强国纳入国家五年规划，体现了航天从单点的科技突破型要向产业支撑型转变。同时，《纲要》对现代化产业体系建设具体的细分领域做出了全面指导布局：传统产业《纲要》将优化提升传统产业单独作为新增项与培育壮大新兴产业和未来产业并列表述，且顺序放在建设现代化产业体系章节的首列，凸显出在十五五时期，在发展新兴支柱产业的同时，对于传统产业的建设及优化提升同样不容忽视。总体而言，我们认为这并非简单的结构调整，而是国家层面对现代化产业体系建设逻辑的一次深刻重构。意义主要有三：一是减少各地区政府同质化竞争，提升产业集群效应及协同性新兴产业发展并举，首要意义在于纠正过往部分地区在产业政策上喜新厌旧的认知偏差，实现新旧动能的战略再平衡。传统产业是我国制造业的主体，增加值、用工人数等主要指标都占全部制造业的80%左右，这些产业大多是基础产业和民生产业，既是保障经济健康运行的基石又是吸纳就业的重要支撑。然而近年来部分地方政府出于GDP锦标赛等政绩需要，每当有新的产业风口出现时，倾向于大干快上、蜂拥而至式推广招商，最终结果往往为同质化竞争反复上演。《纲要》将传统产业升级与新兴产业发展并举，旨在引导地方科学配置资源，立足自身产业基础和资源禀赋，在差异化竞争中寻找定位，避免陷入内卷式竞争。二是提升产业链自主可控水平，作为战略性安全压舱石41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，是唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，保持并优化传统产业，是维持这一体系优势、防止产业断档的战略基石，也有利于提升我国产业链韧性和全球竞争力。三是推动重点产业提质升级，提升产业链全球竞争力。《纲要》明确提出推动重点产业提质升级，巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力。这些产业有些是我国重要的基础性、原材料产业，如矿20251024510万亿元左右的市场空间，释放出巨大的发展动能和民生红利。图3：十四五及十五五规划《纲要》产业体系相关内容比对国政府 制图4：各国制造业增加值（亿美元）60,000.0050,000.0040,000.0030,000.0020,000.0010,000.00中国 美国 越南 欧盟 印尼 日本 韩国新兴产业和未来产业相较于十四五时期提到的发展壮大战略性新兴产业，《纲要》将未来产业重要性上提，设计为新兴产业+未来产业的平行双层结构，反映了国家产业政策战略进一步差异化布局。对于新兴产业是发展壮大，对于未来产业则从前瞻谋划进一步推进至前瞻布局。一是从规模上来看，我国战略性新兴产业发展迅速。十四五期间，我国新质生产力得到大幅提升，2024年三新经济（新产业、新业态、新模式）增加值占GDP比重已超过18%，成为了经济增长的重要引擎，质量迈上新台阶。其中，在新能源、新能源汽车、航空航天等部分领域已取得一定的领先优势。因此，在战略打法上具备从前期的发展探索期转入提质增速期的条件。二是从技术储备上来看，我国同样具备扎实理论研究与应用基础20257PCT国际20257370826.8%。同时，在研发投入方面，参考统计局数据，2024年，我国研究与试验发展（R&D）经费投入总量突破3.6万亿元，达到36326.8亿元，比上年增长8.9%，保持稳定增长趋势。十四五前四年，我国R&D经费年均增长10.5%，增速高于规划目标，在世界主要经济体中居于前列。目前我国研究与试验发展（R&D）经费总量位居世界第二位，仅次于美国，是日本（第三位）的3.5倍、德国（第四位）的3.7倍。研究与试验发展（R&D）经费投入规模持续加大，为我国加快推进科技强国建设提供有力保障。三是从战略定位上看，先进制造业是构建现代化产业体系的骨干《。纲要》在描述发展环境中提到我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期、新一轮科技革命和产业变革加速突破，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。在此背景下，《纲要》特别强调前瞻布局未来产业，明确指出量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等具体领域，同时，发展壮大新兴产业中重点提及加快新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等战略性新兴产业集群发展。其中：低空经济首次纳入五年计划中，据中国民航局预测，2025年中国低空经济市场规模将达1.5万亿元，2035年有望突破3.5万亿元。整体而言，这些领域正是当前全球科技革命和产业变革中最具颠覆性的前沿阵地，具有显著的产业带动效应和产业赋能能力，通过稳住强化现有优势+积极前瞻布局的模式，有助于我国在关键技术和产业领域实现自主可控，降低对外依赖，赢得发展战略主动权，建立更加安全的产业生态。郑栅洁主任在新闻发布会上表示，战略性新兴产业集群的发展有望催生出数个万亿级甚至更大规模的市场，而未来产业领域蓄势发力，则未来10年新增规模相当于再造一个中国高技术产业。四是在制度配套上，相关市场及政策建设也将同步跟进。本次该部分新增完善产业创新发展生态小节，补齐了新兴领域建设过程中的市场配套及政策监管环节。其中具体提及优化战略性产品技术创新组织模式和评价体系、完善新兴领域知识产权保护制度及建立适应新业态发展的高效便捷准入机制，探索沙盒监管、触发式监管等新型监管方式等内容。表9：十四五及十五五规划《纲要》中对于新质生产力相关产业的布局比对十四五规划十五五规划战略新兴聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及新兴产业加快新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医产业航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。药、高端装备、航空航天等战略性新兴产未来在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网未来产业业发展。推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变产业络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和能、脑机接口、具身智能、第六代移动通/产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一批未来产业。/完善产业创信等成为新的经济增长点。着力构建有利于新兴产业孵化成长的市场新发展生态环境和政策体系。国政府图5：我国三新经济增加值占比重（%） 图6：各国专利申请量（件）

201620172018201920202021202220232024三新经济增加值占GDP比重

200120032001200320052007200920112013201520172019202120232025

美国 日本 德国中国 韩国 法国图7：我国新能源汽车销量及增速（万辆、%） 图8：获得无人机运营合格证单位数量（家）

新能源汽车销量新能源汽车销量：累计同比（右轴）

400.00300.00200.00100.000.00-100.00

0

2021 2022 2023 2024获得无人机运营合格证单位数量航绿色低碳产业相较于十四五时期《，纲要》在绿色低碳产业领域的部署变化主要体现在以下几点：一是政策思路从能耗双控向碳排放双控转变。《纲要》明确提及实施碳排放总量和强度双控制度。深入开展节能降碳改造和控煤减煤。推动煤炭和石油消费达峰，表明政策思路由重视能源消耗总量和强度向重视碳排放总量和强度转变，体现了继承+调整+完善式的发展过程。同时，相较于能耗双控时期，碳排放双控重点在于约束化石能源消费总量与强度，可为新增可再生能源和原料用能释放空间，在管理上更具二是具体制度流程设计上，将建立碳达峰碳中和综合评价考核制度、建立行业碳排放管控机制，明确重点行业领域碳排放管理要求、强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，新体系和动态监测预警机制、扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。我们预计碳排放市场建设可能成为核心政策工具。清华大学的研究显示，全国碳排放权交易市场建设初期仅覆盖发电行业，企业同质化问题突出，减排潜力有限，限制了市场机制优化资源配置的作用。根据模型评估结果，全国碳市场如果只覆盖发电行业，管控全国约40%的碳排放量，其可实现的碳减排量占全国完成2030年前碳达峰目标所需碳减排量的20%左右；十五五期间，如果全国碳市场行业覆盖范围扩大到建材、钢铁、有色、石化、化工等工业行业，直接管控约6000家重点排放企业，其管控的碳排放量将占全国碳排放总量的70%以上，可实现的碳减排量将占全国完成碳达峰目标所需碳减排量的80%左右。三是从政策协同方面，主要通过落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。优化绿色税收制度，开展挥发性有机物环境保护税征收试点，落实支持资源节约和绿色产品使用的税收优惠。丰富绿色金融产品和服务，有序推进碳金融产品和衍生工具创新，健全金融机构绿色金融考核评价体系，鼓励提升绿色低碳领域投资比例。在执行层面更加注重通过项目实施解决制约各地方辖区内降碳目标实现的薄弱环节和突出问题。四是在加力建设新型能源体系方面，重点提及深入实施能源安全新战略，加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，建设能源强国。推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动、推进煤电改造升级和散煤替代、科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设及基本建成全国统一电力市场体系，完善油气‘全国一张网’运行调度机制等环节，未来多元化的新型能源体系一方面为我国实现双碳目标提供有力支撑，另一方面也将为我国在人工智能新时代提供有力的能源保障。图9：全球各国碳排放占比（%） 图10：风电与光伏消纳能力（%）40.0030.0020.0010.00200020022000200220042006200820102012201420162018202020222024

100.0098.0096.0094.00中国 欧洲 印度美国 俄罗斯 日本

92.00

2021 2022 2023 2024 2025风电利用率 光伏发电利用率表10：十四五及十五五规划《纲要》中对于绿色低碳产业的布局比对十四五规划十五五规划核心目标生产生活方式绿色转型成效显著，能源绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现资源配置更加合理、利用效率大幅提高政策思路能耗双控碳排放双控控制对象化石能源+清洁能源主要针对化石能源政策重心关注能源消化情况精准针对碳排放1提升生态系统质量和稳定性坚持山水林田湖草系统治理，以国家重点生态1）积极稳妥推进和实现碳达峰。全面实施碳排放总量和强度双控制度。坚持政策引导和市场激励相结相关政策细项重点

地等为重点，实施重要生态系统保护和修复重大工程。构建自然保护地体系全生态保护补偿机制。持续改善环境质量坚持源头防治、

合，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任。建立行业碳排放管控机制，明确重点行业领域碳排放管理要综合施策，强化多污染物协同控制和区域协同治理、全面提升环境基础设施水平、建立健全重点风险源评估预警和应急处置机制、落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案、建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度。加快发展方式绿色转型。全面提高资源利用效率、构建资源循环利用体系、大力发展绿色经济、构建绿色发展政策体系。构建现代能源体系。推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力。加快发展非化石能源，坚持集中式和分布式并举，大力提升风电、光伏发电规模，加快发展东中部分布式能源，有序发展海上风电，加快西南水电基地建设，安全稳妥推动沿海核电建设，建设一批多能互补的清洁能源基地，非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右。

全球气候变化能力。持续改善环境质量。持续深入推进污染防治攻坚，以更高标准改善大气、水、土壤环境质量。加强环境风险防控、实施生态环境法典，健全责任体系、监管体系、法律法规标准体系，提高环境治理效能。加快建设新型能源体系。深入实施能源安全新战能源十年倍增行动。提升生态系统多样性稳定性持续性。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹自然恢复和人工修复。加快形成绿色生产生活方式。提及落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。健全绿色消费激励机制，推广绿色低碳生活方式。国政府服务业当前服务业已成为我国经济增长的主引擎和就业的稳定器。在解决就业方面，2024年服务业在劳动力市场中吸纳了48.8%的就业需求，创造了大量就业岗位，是维护社会稳定的重要压舱石；在经济贡献方面，2025年超过六成的经济增长由服务业拉动，对经济增长贡献显著。《纲要》对于服务业的表述整体相较于十四五时期变动不大，政策思路更多由此前的促进发展向优质高效发展转变。其中，我们认为值得关注的主要为：一是《纲要》提及实施服务业扩能提质行动，深化服务领域改革开放，完善支持政策体系、扩大服务业高水平对外开放，吸引国际知名企业在华投资经营，拓展制造+服务海外经营网络。参考OECD发布的全球各国服务贸易限制指数（STRI），2024年STRI维护国家安全的基础上，扩大服务业开放的本质为制度创新的竞赛。参考2025年4月商务部印发的《加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》，我国在相关领域模式探索及制度建设的过程整体遵循试点先行、经验复制、全域推广的渐进路径，开放模式从传统的缩减负面清单，向对接国际高标准经贸规则的制度型开放转变。我们预计相关改革下一步可能在放宽服务领域准入、知识产权保护制度建设等方向细化展开。二是推动推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质多样化便利化发展。我们认为，此举意味着一方面政策端注重围绕居民消费结构升级后的新兴需求，加快补齐养老、托育、健康等普惠服务短板，支持多元化主体扩大服务供给，从而构建优质高效服务业新体系；另一方面通过推动服务要素向先进制造业、现代农业深度渗透，促进服务环节在产业链上下游延伸，形成1+1>2的产业协同效应。图11：OECD统计的各国服务贸易限制指数ECD图12：服务业对我国经济及吸纳就业贡献（%）70.0060.0050.0040.0030.0020.0010.000.002020 2021 2022 2023 2024 2025GDP累计同比贡献率第三产业 占就业人员数比重第三产业新型基础设施体系十四五期间，我国各个领域的基础设施建设持续推进，特别是新基建成为我国基础设施建设的重要内容，我国已经初步构建了覆盖全国、触达城乡的现代化综合性基础设施体系。《纲要》更强调构建现代化基础设施体系，体现出其建设思路从规模导向到效能导向转变。具体来看，与十四五时期统筹推进的传统与新型基础设施并重思路不同，《纲要》更强调新型基础设施建设的坚持适度超前、不过度超前属性。这预示着信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等新型基础设施将从跟随发展转向引领发展；对于传统基础设施，十四五期间强调对其进行数字化改造，十五五期间则进一步升级为数智化升级，核心差异在于在对其相最后，在能源运输干线建设领域栏中新增天然气管网项目，提及中俄远东天然气管道、川气东送二线天然气管道等天然气管网建设任务。整体而言，十五五时期侧重点在于加力建设新型能源基础设施。与传统化石能源体系相比，新型能源体系最大的差别在于主导能源由燃料转变为电力，其中风电、光电和生物质能均需要依赖广阔的空间资源来获取，这决定了零碳能源系统的采集、转换与储存必须是集中与分布相结合的模式，即分布式产消者产出的能源优先就地消纳，能源输送网络则重在协调产消平衡。这些革命性的变化，都要求对现有能源基础设施进行系统性改造和全面扩建，开展新型能源基础设施建设。房地产房地产产业链一度是我国经济的重要支柱，但近年来随着房住不炒政策主基调的全面确立与持续深化，市场预期和行业逻辑被彻底重塑。在此期间，全国房价普遍进入调整通道；地产企业依靠高杠杆、高周转的扩张模式难以为继，部分头部房企出险，行业投资与开发活动显著放缓，此前高速扩张所积累的风险与结构性问题得以逐步出清。在此背景下《，纲要》中将房地产相关内容放到民生领域章节，进一步体现了政策设计总思路上，对于地产的定位已从经济引擎向民生基石转变，后续政策大概率延续托而不举的思路。从具体方案来看，十四五期间强调租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给、扩大保障性租赁住房供给，本次《纲要》则是在此基础上进一步增加优化保障性住房供给，预示着后续房地产政策思路从一元到双轨转变，全方位照顾到不同住房需求的人群的购房需要。具体政策措施方面，提及加强保障性住房全流程管理，健全申请、轮候、配租配售、使用、退出等管理机制。探索配租型、配售型保障性住房房源有序转换和统筹使用。深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，支持灵活就业人员参加住房公积金制度。此外，《纲要》新增实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。建立房屋全生命周期安全管理制度表述，房地产市场由增量市场向存量市场转变，房企的角色定位由开发商向服务商转变，运营能力与产品力成为核心竞争力，预计下一步这也将是各房企寻求转型的新突破点。图13：二手房出售挂牌价指数 图14：房地产销售及新开工面积增速（%）2015-072016-032015-072016-032016-112017-072018-032018-112019-072020-032020-112021-072022-032022-112023-072024-032024-112025-072026-03

二手房出售挂牌价指数（月均）

-50.00

2015-062015-122016-062016-122017-062017-122018-062018-122019-062019-122020-062015-062015-122016-062016-122017-062017-122018-062018-122019-062019-122020-062020-122021-062021-122022-062022-122023-062023-122024-062024-122025-062025-12以2024年12月29日=100）看点三：科技创新聚焦自主可控，深入推进数字中国建设十五五规划将加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力提升为战略任务并进行专章部署，体现了当前我国基于十四五期间科技成果积累与国际形势变化背景下的又一次精准战略升级。在科技创新相关具体政策章节，本次《纲要》将加强原始创新和关键核心技术攻关前置，更加凸显其重要性；科技创新篇章标题中加入了引领发展新质生产力，同时将科技创新部分放在建设现代化产业体系之后进行阐述，体现出科技创新要围绕为现代化产业体系建设服务开展，这标志着我国科技创新政策从强调创新驱动的广度，向聚焦自主可控的深度转变，核心逻辑为让科技创新更直接、更坚实有力地支撑国家的我们认为这一变化的主要意义在于轮科技革命和产业变革，唯有在关键领域实现自主可控动权。同时，将关键卡脖子环节技术主权牢牢掌握在自己手中也是防范外部风险、保障国家经济安全、国防安全和其他安全的根本前提，尤其是在当前单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升的背景下，科技自主可控的紧迫性已远超十四五时期的补短板诉求。对此，本次《纲要》中明确提及了要采取超常规措施，全链条推动等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破；另一方面《，纲要》将科技创新的首要目标确立为引领发展新质生产力，意味着科技创新需要紧密围绕经济发展的核心任务，推动科技创新和产业创新深度融合，最终将技术优势转化为实实在在的产业竞争优势和发展安全，解决部分产业基础能力薄弱、部分关键核心技术仍受制于人的局面，为全面建设社会主义现代化国家提供更根本且可持续的动力源泉。十五五时期在推动高水平科技发展的具体实现路径上，主要体现为以下三个方面：一是政府端，《纲要》提及提高企业研发费用加计扣除比例、建立企业研发准备金制度、加大政府采购自主创新产品力度；二是企业端，强化企业科技创新主体地位，支应用，推动创新资源向企业集聚；三是人才端，《纲要》强调深化教育科技人才一体改革、促进科技自主创新和人才自主培养良性互动，建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心。围绕科技创新、产业发展和国家战略需求协同育人。此外《，纲要》还继续将深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平从泛化的科技概念中抽离，紧随科技创新篇章作为重点单项进行部署，且顺位较十四五期间上调1位。其背后是顶层设计维度对数字生产力在全局中核心地位的强化确认，或主要基于以下几点考量：一是加速抢占全球科技竞争制高点。当前人工智能已成为全球新一轮技术革命的核心主题，我国目前在这一领域整体与世界先进国家发展进程基本同步，且完全有能力跻身新工业革命前列。根据瑞士洛桑国际管理发展学院发布的报告，2025年，我国的数字竞争力排名进一步提升至全球第12位，创历史新高。具体来看：在知识类别之下，中国在科学集中度方面排名第三，在生产力研发方面排名世界第一，包括出版物、人工智能相关专利产出以及机器人在教育和研究中的使用等。在技术类别之下，中国在资本方面全球排名第七，在人工智能私人投资方面排名第二。在此背景下，《纲要》对其进行单独部署，旨在集中优势资源重点突破关键赛道，掌握未来发展二是培育新质生产力，构筑经济增长新动能。与数字技术是进一步提升全社会全要素生产率的关键，通过人工智能+行动，可为各行各业深度赋能，并激发巨大的效率变革，培育经济的新增长点，2025年工业和信息化领域全年工业增加值41.7万亿元，对经济增长的贡献率35%。据工信部数据，从企业数量看，截至2025年，我国人工智能企业数量突破6000家。同时，我国已形成覆盖基础底座、模型框架、行业应用的完整产业体系，在全球AI竞争格局中稳居重要地位。从产业规模看，2025年我国人工智能核心产业规模预计突破1.2万亿元，产业链各环节协同发展态势显著。具体政策新增方面，主要涉及：强化算力算法数据高效供给，加快国家枢纽算力设施集群建设，支持有条件地区根据低时延场景需求适度发展算力，推进云边端协同发展、支持通过政府购买算力服务、算力租赁等多种方式满足算力需求。加快突破人工智能基础理论和核心技术，推进人工智能模型架构改进、算法优化，强化模芯云用协同创新。促进模型算法迭代创新，建立健全模型能力评估体系等等。图15：我国工业机器人销量（万台）90.0080.0070.0060.0050.0040.0030.0020.0010.000.002013201420152016201720182019202020212022202320242025工业机器人销量看点四：坚持扩大内需，畅通国内大循环十五五规划《纲要》中在今后五年经济社会发展的主要目标中新增提及：居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强，经济增长潜力得到充分释放，全国统一大市场建设纵深推进。我们认为，这标志着当前在外部环境不确定性不断提升及内部市场规模大幅扩容的背景下，我国经济发展思路已发生系统性转变，逐步从外部循环依赖向内需驱动主导。与十四五规划形成强大国内市场，构建新发展格局的表述相比，新阶段政策更注重需求侧管理与供给侧改革的动态匹配，通过破除制度性壁垒激发内生增长动力。国内消费市场已成为我国经济增长最重要的压舱石剔除GDP58%从当前我国居民消费率来看，仍有较大提升空间。国居民消费支出占GDP的比重由二十世纪60年代的60%左右一路震荡下行，直至十二五规划首次将坚持扩大内需战略独立成章，并把消费需求置于核心位置，明确要构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，这一指标才开始逐步触底并进入缓慢抬升阶段。截至2023年数据，我国居民消费率已由2011年的35.25%回升至39.57%，而同期的美、日、德、法等发达经济体的居民消费率基本处于50%以上，相较而言，居民消费率偏低仍是我国经济发展中的一个结构性短板。要进一步改善我国居民消费率效应和劳动报酬份额效应这四个环节。（居民消费支出/居民可支配收入）（居民可支配收入/GDP），也就是主要由居民消费倾向及居民可支配收入占比两部分组成，如果进一步细化，居民消费率又可被拆解为：居民消费倾向（居民可支配收入/初次分配收入）（初次分配收入/劳动报酬）（劳动报酬/GDP）。首先从居民消费倾向来看，我国居民消费意愿虽与美国仍有差距，但与同处东亚文202592.19%67.95%69.3%202361.21%分配调节后，长期以来住户部门在可支配收入占比反而持续低于初次分配时的收入占比。针对这一问题，十五五规划《纲要》中明确提出：提高居民收入在国民收入分配中的比重、加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节、合理提高公共服务支出占财政支出比重等政策方向，我们认为，后续在具体落实上，存在以下抓手：一是优化税制与转移支付的联动效应。提及探索完善资本利得税收调节机制，加强对高收入者税收监管，预计可将增加的税收通过转移支付精准补贴给中低收入群体，实现在居民部门总收入不变的情况下，将资金从低消费倾向群体转移至高消费倾向群体，从而提升居民消费率和消费倾向；二是健全社会保障体系，加强中央政府在社会福利公共支出领域的投入。在当前低利率环境下，中央政府可通过发行特别国债等方式，补充社保基金，在养老、医疗等领域加大投入，加强政府支持在社保民生领域兜底力度及持续性，减少居民预防性储蓄动机。《纲要》明确提及将实施高质量参保行动，持续扩大社会保险覆盖面、健全社会保险精算制度，完善社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制。做优做强社会保障战略储备基金，继续划转国有资本充实社保基金等措施。再者，从收入结构效应来看，2025年中国居民财15.6%但近年来随着新旧动能进入切换期，房地产市场持续下滑，居民的财产价值、财产性收入也出现明显收缩。在这一背景下，十五五规划《纲要》中明确提出多渠道增加城乡居民财产性收入、健全上市公司分红激励约束机制、实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模。最后，从劳动报酬份额效应来看，十五五规划《纲要》高度重视收入分配问题，明确提出要提高劳动报酬在初次分配中的比重。近年数据显示，自2000年以来，我国劳动报酬份额大致以2007—2008年为转折点，呈现先降后升的U型走势，我们认为这一变化或与技术进步、我国产业结构调整等因素密切相关。截至2023年数据，我国劳动报酬份额已回升至52.82%，总的来要》中的相关部署，后续可以重点关注：一是薪酬机制改革。《纲要》明确提及推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导，后续政府对企业的工资分配的引导或将更系统、更深入。二是完善人力资源供需匹配机制。《纲要》中提及要深入实施就业优先战略，政策端进一步强化了技能价值导向，聚焦当前经济转型期劳动力市场需求与供给错配问题，通过加强产业和就业协同，积极培育新职业新岗位，增加求职者的竞争力及话语权，解决结构性