风险沟通与民主可问责性－以食品安全规范为例

风险沟通与民主可问责性－以食品安全规范为例报告大纲前言风险沟通与食品安全可问责性与民主正当性某省食安法制相关评估：风险沟通与民主可问责性结论1/9/20262一、前言科技社会、风险管理(riskmanagement)与风险沟通(riskcommunication)。所谓「风险社会」(risksociety)，指的是社会中风险决策之进行与风险分担之互动过程近年来某省社会所发生诸多重大食品安全事件，诸如2011年5月间发生之塑化剂事件、2012年美国牛开放进口议题、2013年5月间之毒淀粉事件、2013年10月间发生之食用油混充棉籽油和铜叶绿素事件、2014年九月间发生的馊水油事件，近年之日本核灾食品进口讨论等等，仍然为民众带来巨大的恐慌与疑虑。无独有偶，2017年3月间，又出现冠脂妥伪药风波与过期乳玛琳下架问题，关于民众之健康与知的权利，究竟该如何确保？吾人检讨某省目前管理食品安全相关法制之实效外，也应该加以关注的是：如何更有效地纳入风险沟通的制度，以求强化相关政策与法制之「可问责性」(accountability)？例如，政府所制定的食品安全标准为何？相关标准的制定程序又为何？系争制定标准，是否存有事前参与或事后救济之可能？系争参与或救济之程序，是否公开、透明、利用可能性以及对于政策或标准决定之实质影响程度为何？此些议题，均属某省食品安全政策与法制建立不可或缺者。1/9/20263前言（续）以下，除基于本人曾发表过之相关论文与研究计划为基础外，在理论构建部分，主要集中在重新检视风险沟通之各种构成要素，尤其是在食品安全上之风险沟通问题；其次，本文并预计从可问责性之相关理论出发，讨论风险沟通与民主正当性之关系；再次，本文则将从某省现行食品安全之风险沟通法制上，讨论某省具体强化在食品安全风险沟通上，关于民主可问责性之建立途径。个人前此相关研究：1.

风险管理与风险治理：以GMO/GMF为例，收于「公卫风险的法律建构」，科技发展与法律规范双年刊，某省研究院法律学研究所筹备处，2008年3月，页197—239。2.

「科技风险沟通之全方位思考：以科技风险评估、司法救济与保险填补为综整（科技风险沟通政策导向型研究计划）--总计画暨子计划二：科技风险沟通与司法救济」（MOST103-2511-S-004-005），相关研究报告，可于科技部网页查询。1/9/20264二、风险沟通与食品安全1风险评估（客观？）：

1.提倡具透明度、独立性与优越性之专家治理。为保障风险决策之中立性，一方面风险评估与风险决策必须分离，二方面风险决策之程序必须标准化

2.风险评估，必须基于科学证据。评估方法之标准化。

3.为避免受到「黑箱作业」之批评，此一专家治理的正当性来自于制度上必须确保风险评估之专家委员会的独立性、客观性与辩论主义。风险认知（主观？）：

1.由于不同之经济、社会或文化因素，某甲可能接受之风险，却可能不为某乙所接受。

2.以实证结果观察，学者咸认以「文化论」对风险认知较有说服力与预测力。

3.民众的风险认知，有时候却可能是错误的或不理性的。风险管理：风险决策之作成，并非仅以参考专家意见为足够，一方面科学证据本身也可能有不确定性，二方面有时专家有时也可能低估风险。此一建构过程，是政治的过程，需要就多元的利益进行论辩，以审议式民主(deliberativedemocracy)。风险治理：法语学界对于lagouvernance

desrisques之「国家vs.人民」之对立，另外提出了「国家/人民vs.司法者」之「风险治理」概念1/9/20265二、风险沟通与食品安全2由于民众之风险认知与客观风险未必相符，而专家统治其实也未必能客观中立地呈现客观风险。官僚们时常认为群众之风险认知系基于错误之信息，然而群众却可能不信任官僚与专家。政府与人民间、专家与政府间，以及所有利害关系人间的风险沟通实属必要。风险沟通必须容纳多元的社会行动者以及公共代表，并确定系争风险之框架，而形成不同的沟通策略，进而进行相互诠释、了解以及理性协议之公共论述，最后得出对于系争问题之暂时性有效定义与理解此一进行风险沟通之正当性，来自于审议式民主之参与要求。此一审议式民主的治理模式，强调可以使公众中各种不同的声音，都能进入政策竞技场里加以讨论，而非仅仅以汇集公众意见或透过投票反映意见。此一尊重公民社会论述的决策机制，透过协调，将风险问题开放到公共论坛，由公民社会中的代表共同参与决定政策。1/9/20266风险沟通之具体步骤与其侷限性从心理分析实证角度出发，学者M.GrangerMorgan等人也提出具体之风险沟通步骤：首先建构出一个对于既有风险知识的专家模型，其次对民众进行对该陈述之访谈，并以此建立对于系争风险初步的民众反应模型，再次草拟出风险沟通文件，进行对民众之风险沟通，最后进行该风险沟通成效之评估侷限性：首先，新兴科技之风险的未来不确定性，并不会因为公众参与而减低，然此并非风险管理理论本身可以解决。其次，如何决定哪些人或团体为利害关系人而必须参与公众论辩？此亦为实际上难以精确决定之问题。再次，任一决策之作成，必有期限之限制，因此亦无法无限制地容纳公共参与。虽然有以上之限制，在风险相关决策做成过程中，公众参与仍有助于确保群众「知的权利」与建立人民对于政府之信赖。1/9/20267例子：英国之食品风险沟通经验先前面临之问题：缺乏开放性、缺乏信任、科学客观性之质疑、政治操作1999UKFoodStandardsAgency以消费者为优先，独立委员会公开、透明性：消费者代表之纳入风险评估与风险沟通之分立：另外设置独立之科学委员会国际标准之参照：EFSA与CodexAlimentarius对于风险之不确定性，亦进行沟通与传播媒体与政府出版物问题就没有了？依旧有食安事件建议：教育、针对不同程度与对象之风险，风险沟通需区隔化，但最后需调和Source:SueDavis,ChangestoFoodRiskManagementandCommunication,inRiskCommunicationandPublicHealth215(PeterBennett,KennethCalman,SarahCurtis&DenisFischbacher-Smitheds.,2010)1/9/20268三、可问责性与民主正当性基本问题：谁对谁负责？负责标准？负责时机与程序？违反之效果？必定与权力之行使相关，集体决定，信赖(trust)与成员资格MarkBovens,TwoConceptsofAccountability:AccountabilityasaVirtueandasaMechanism,33(5)WestEuropeanPolitics946,953(2010)提出两种不同之问责类型：两类型为「互补」功能。DanielleHannaRached,TheConcept(s)ofAccountability:ForminSearchofSubstance,29(2)LeidenJournalofInternationalLaw317,324(2016)1/9/20269MarkBovens

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TwoConceptsofAccountability可问责性之同义（关连）词：良善治理、透明性、衡平、民主、效率、负责、责任、整合迄今对于可问责性之概念，相互混淆无统一之定义，同时有规范性跟描述性之用法Bovens分成两大类讨论（两者其实互补）一、作为美德(virtue)之可问责性：强调良善治理，具有规范意义。无从实证研究。二、作为机制(mechanism)之可问责性：强调解释与正当化其行为之义务，在委托者与受托者之间存在此一义务。具体言之，此一机制包括三阶段：1.受托者向此一机制通知其行为2.委托者质疑其正当性3.

该机制做出判断1/9/202610Bovens:问责之各项基本问题与重要性基本问题对谁负责？政治责任、司法责任、行政责任、社会责任谁负责？组织、科层制度、集体为何负责？义务之来源重要性强化治理正当性民主要求避免权力之滥用反省与学习GlobalAccountabilityFramework：透明度、参与、评估、申诉与回应机制1/9/202611DanielleHannaRached

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TheConcept(s)ofAccountability亦认为迄今可问责性之概念不清，可能同时有三种意义：1.描述或规范之性质。2.有政治或政治以外之关系3.具法律或法律以外之特征。影响可问责性之其他因素：关系之强度、水平或垂直负责、机构或成员负责、专家之定位、负责之标准为何、有无一定之标准操作程序、时间因素、制裁效力可问责性之功能：1.宪政上之可问责性：权力分立2.民主之可问责性：代议政治3.认识论上之可问责性：形式之要求或实质之要求？4.民粹的可问责性：公众之信赖度建立问题1/9/202612四、某省食安法制上之风险沟通与民主可问责性1/9/202613例子：

食药署3月15日公布最新「农药残留容许量标准」食药署3月15日公布最新「农药残留容许量标准」，放宽128项蔬果的农药残留容许量，其中「氟派瑞」6ppm甚至高于国际标准，遭外界质疑让民众吃下更多农药。防检局毒物防治组副组长刘天成今天坦言，氟派瑞标准放宽，是由农药商提出，但6ppm的数值是由农试所经过完整程序试验后订定。「要求放宽氟派瑞容许量的是农药商」，食药署与农委会在决策过程，居然完全没有农民讨论就开放，根本不合理。且要谈国际标准，欧盟允许氟派瑞的茶叶残残余量是0.1ppm，日本则是3ppm，竟然还高于国际标准，食药署的做法完全是伤害茶农，外国也会对某省的茶叶有安全疑虑。某省食安立委说，很遗憾这个重大的决策，卫福部长与次长竟然不知道，只凭卫福部一个安全营养谘议会，审议通过后就公告了。他批评，这次放宽农药残留容许量，根本没有做安全评估，就已经走完行政程序。目前二种农药已走完审查程序，卫福部也经审议及公告程序，对于外界疑虑，明天会开专家会议讨论。1/9/2026144小时翻盘！食药署宣布暂缓放宽茶叶中的农药残留

农药残留容许量争议，食药署和农委会今召开「农药使用及残留容许量研商会议」，会后原本强调这次放宽标准的科学证据完备，退回再议需法定程序，现阶段维持已发布施行的法规。没想到4小时后翻盘。食药署晚间9时宣布，为了重视民意，茶叶中氟派瑞之残留容许量暂缓实施。食药署表示，傍晚专家会议后的记者会，是说明专家共识，为何晚间宣布暂缓茶叶中氟派瑞之残留容许量，是因为考量民意，希望能加强沟通，减少不必要的误解，才决定暂缓实施。至于什么时候再施行，郑表示：「没有时间表」。1/9/202615专业不值钱？立委说的才叫专业氟派瑞在某省本来就是可以合法使用的农药，这次是制造商拜耳向某省申请，根据流程规定也花了钱请试验单位做试验，并经过法定程序公告，现在因为考量「民意」暂缓实施，大家这才知道，某省政府根本不在意专业也视自己订立的法定程序为无物，只要立委有意见，什么都能翻掉，这就是我们号称最会沟通的政府。法定程序清清楚楚，所谓的预告的60天时间就是一种沟通的方式，有异议可随时提出。但如果都已经公告了，为什么还会有立委以没经过沟通与民众同意，就否定这个结果，立委的职责是负责制定法规？还是他们的意见可以凌驾法规？24号出席的审查专家，因为通常在这种舆论氛围下，为了不招惹麻烦通常会选择龟缩，但他们不畏立委的压力，坚持以科学证据为依据并强调这次放宽标准的科学证据完备，认为残留容许值合乎国际标准，也提出了三点建议：「已发布施行的法规，外界若有疑虑，可载俱科学资料提出」「未来研订农药使用标准时，除考量病虫害防治及食安问题外，也应考虑产业沟通及国际贸易」「信息透明化」没想到，才不到4小时结果就翻盘，食药署23日晚间9时宣布暂缓实施，原因是为了「重视民意」。1/9/202616五大争点、三大结论，摘要还原农药专家会议内容

（2017/3/28）争点五：虽然卫福部强调预告后60天有征询意见，未接到外界异议，正式公告却引起争议，未来怎么加强风险沟通？卫福部食药署副署长林金富说，某省的农药管理有非常公正客观的机制，前端风险评估由农委会负责，受理案件和评估完，再由食药署做风险管理，最后双方都要风险沟通，「今天会中解释完所有的科学数据，我们发现不是安全问题，而是民众安心的问题，所以要更努力做好风险沟通。」农委会防检局副局长冯海东也说明某省的农药管理与制定过程很严谨，但之后会更努力做好与产业沟通及信息透明化，涉及业者商业机密的部分不会露出。由谘议会审议、评估完的报告，应该放在固定地方供民众阅览；相对的，民众也应接受科学，如果要挑战结论，应提出科学根据。台大医学院毒理学研究所副教授姜至刚认为，某省是全世界第一个修订将氟派瑞用在茶叶上的国家，所以才会引起民众担心。「我觉得防检局没有把相关的资料揭露让民众知道，虽然食药署有提到，预告期已从原本的14天改为60天，但如果未主动沟通，就算公告600天也没人看。」姜至刚建议，必须由政府主动向所有的利害关系人（Stakeholder）沟通，包含农民团体、消费者、产业公会、贸易商等，才能降低冲突点。他也提醒，农药领域很专业，虽然安全评估通过，但是否有抗药性，以及施作上是否要有一些新的管制措施，是另外要注意的。台北荣总内科部临床毒物与职业医学科科主任杨振昌说，防检局和食药署在农药标准制定流程有非常多的把关步骤，但是显然大众都不太了解，甚至连专业的人也不一定了解。因此，未来相关制定流程应该说明得更清楚，包含农药残留容许量怎么制定、为什么放宽、为什么氟派瑞可以延伸用到茶叶？为何是订6ppm，都要说清楚原因和背景。1/9/202617卫生福利局食品药物管理署处务规程第四条本署设下列组、室、区管理中心：一、企划及科技管理组，分四科办事。二、食品组，分六科办事。三、药品组，分六科办事。四、医疗器材及化妆品组，分六科办事。五、管制药品组，分六科办事。六、研究检验组，分六科办事。七、风险管理组，分五科办事。八、秘书室，分三科办事。九、人事室，分二科办事。（下略）

第十一条风险管理组掌理事项如下：一、食品药物化妆品风险评估综合业务。二、食品药物化妆品危害事件之应变及管理。三、食品药物化妆品实验室管理与认证业务之规划及执行。四、药物化妆品制造管理及查核业务之规划及执行。五、人体器官保存库查核业务之规划及执行。六、其他有关风险管理事项。

1/9/202618四、某省食安法制上之风险沟通与民主可问责性（一）：食品风险评估谘议会食品风险评估谘议会（食品安全卫生管理法第四条）：仅为评估单位

主管机关采行之食品安全管理措施应以风险评估为基础，符合满足国民享有之健康、安全食品以及知的权利、科学证据原则、事先预防原则、信息透明原则，建构风险评估以及谘议体系。前项风险评估，某省主管机关应召集食品安全、毒理与风险评估等专家学者及民间团体组成食品风险评估谘议会为之。第一项谘议体系应就食品卫生安全与营养、基因改造食品、食品广告标示、食品检验方法等成立谘议会，召集食品安全、营养学、医学、毒理、风险管理、农业、法律、人文社会领域相关具有专精学者组成之。谘议会之组成、议事、程序与范围及其他应遵行事项之办法，由某省主管机关定之。

1/9/202619食品风险评估谘议会设置办法

某省一百零三年七月二十四日卫生福利局部授食字第1031301854号令修正发布名称及全文12条；并自发布日施行

第三条：食品风险评估谘议会（以下简称本会）之任务，为依科学证据、事先预防及信息透明原则，就下列食品风险评估相关事项之咨询或建议：

一、食品安全及相关有害物质之风险评估。

二、风险评估政策及策略之订定。

三、风险评估计划之研定。

四、风险评估指引之增修。

五、风险评估作业之执行。

六、其他有关风险评估事项之推动。第9条：本会开会时，得视需要，邀请相关专家学者、机关、团体代表及食药署相关单位人员列席。第10条：本会委员及列席人员对会议资料、委员意见或会议结论应予保密，不得泄漏。

前项会议结论，经依行政程序核定后，得由食药署公开之。1/9/202620政府信息公开法第六条与人民权益攸关之施政、措施及其他有关之政府信息，以主动公开为原则，并应适时为之。

第七条

下列政府信息，除依第十八条规定限制公开或不予提供者外，应主动公开（中略）十、合议制机关之会议纪录。第一项第十款所称合议制机关之会议纪录，指由依法独立行使职权之成员组成之决策性机关，其所审议议案之案由、议程、决议内容及出席会议成员名单。＊＊食品风险评估谘议会应为「外部咨询单位」？

1/9/202621四、某省食安法制上之风险沟通与民主可问责性（二）：食品安全会报

食品安全卫生管理法第2-1条：为加强全国食品安全事务之协调、监督、推动及查缉，行政院应设食品安全会报，由行政院院长担任召集人，召集相关部会首长、专家学者及民间团体代表共同组成，职司跨部会协调食品安全风险评估及管理措施，建立食品安全卫生之预警及稽核制度，至少每三个月开会一次，必要时得召开临时会议。召集人应指定一名政务委员或部会首长担任食品安全会报执行长，并由某省主管机关负责幕僚事务。各直辖市、县（市）政府应设食品安全会报，由各该直辖市、县（市）政府首长担任召