【专家观点】张建平-推进TOD站城一体化促进铁路和城市高质量发展

中国地方铁路协会专家委员会主任2020年10月22日北京一、新形势下推进铁路土地综合开发的意义以TOD为重点的土地综合开发是实现铁路和城市高质量可持续发展的重要途径。——提高铁路项目投资效益开展铁路站场和毗邻地区的土地综合开发，通过土地增值收益反哺铁路建设和运营。——节约集约利用土地资源通过车站站区立体开发和TOD高密度一体化开发，充分利用土地和空间资源。——促进综合交通枢纽一体化建设TOD是实现《交通强国建设纲要》“推进综合交通枢纽一体化规划建设”的抓手。是高铁干线、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通融合发展的催化剂。——推动城市（群）和都市圈高质量可持续发展轨道交通的建设以及铁路土地综合开发将大力推动国家级城市群和都市圈建设，带动城市更新。TOD站城一体化将有助于将高铁带来的人流、物流、信息流等转化为区域发展的经济流，助力产业升级，促进高铁与城市融合发展。结合新建车站和既有站改造TOD的城市更新，集聚社区、商业、文创和科创孵化器、总部基地等功能。二、铁路土地综合开发现状本世纪以来，特别是党的十八大以来，我国铁路发展取得了世界瞩目的成就——到今年7月底，全国铁路营业里程已达到14.1万公里。其中高速铁路3.6万公里，居世界第一位。。国家高度重视铁路可持续发展，将铁路车站及周边土地开发利用作为铁路投融资体制改革的重要内容——2013年8月16日国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），提出要“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”，以土地综合开发的收益来促进铁路建设的可持续性。——2014年8月11日国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发（2014)37号。文件从铁路土地综合开发的原则、既有和新建铁路用地综合开发、相关政策配套和监管协调等方面提出了意见，为推进铁路土地综合开发提供了政策依据。国家有关部委、国家铁路集团及各省市自治区政府相继出台了一系列支持铁路土地综合开发的配套政策和实施随着铁路中长期规划的实施和国家相关政策的相继出台，以及沿线社会经济和新型城镇化发展，为铁路实施TOD模式土地综合开发，提供了良好的机遇和条件。也为铁路企业、社会资本及地产开发商和相关企业带来了发展机会和空间，铁路土地综合开发进入了快速发展期。《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》国发〔2013〕33号加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，可采取授权经营方式配置，由铁总依法盘活利用《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》国办发〔2014〕37号支持铁路建设与新型城镇化相结合，政府引导与市场自主开发相结合，盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合《住房城乡建设部关于加强铁路站场地区综合开发有关规划工作的通知》（建规〔2015〕227号《住房城乡建设部关于加强铁路站场地区综合开发有关规划工作的通知》（建规〔2015〕227号）：积极稳妥推进铁路站场地区土地综合开发，合理组织站场及周边地区道路交通，科学安排相关基础设施、公共服务设施建设，全力支持铁路建设，促进城市健康有序发展。《国家发展改革委等关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》发改基础〔2015〕1610号：社会资本投资铁路享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策国家发改委等《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》发改基础〔2018〕514号：高铁车站周边开发建设要突出产城融合、站城一体，与城市建成区合理分工《铁路土地综合开发实施办法》（铁总办〔2014〕257号）明确了铁路土地综合开发流程，新建线路土地综合开发工作与新建铁路项目同步，规定了国铁集团管理职责、工作机制等问题，加强项目管理。《关于切实做好铁路建设项目土地综合开发有关工作的通知》（铁总办计统〔2014〕197号）明确了铁路建设项目和土地综合开发的关系，提出了同步开展土地综合开发研究工作的要求，细化了土地综合开发研究工作流程，强化了开发主体职责。《中国铁路总公司关于进一步明确土地综合开发有关事项的通知》（铁总办〔2016〕74号）深化了现场勘察、机会研究、方案研究、项目策划与实施等各阶段任务。省市政府目前已有19个省市自治区政府出台了支持铁路土地开发的实施细则例如：《广东省人民政府办公厅印发关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》粤府办〔2018〕36号：提出保障土地供给及供地方式、规划编制衔接、成本分摊、土地复合开发利用，综合保障机制、监督协调机制等具体政策措施国铁集团和各省、市地方政府及省市铁路投资公司和合资铁路公司着力创新机制，探索推进，已经显现成效。近几年来一些TOD模式的铁路土地综合开发项目，如重庆沙坪坝铁路枢纽综合体、广州凯达尔国际广场、上海莘庄站等项目已经建成，福厦高铁沿线开发、珠江三角洲城际铁路沿线开发、杭州艮山门动车所上盖项目、广州白云站上盖项目、东莞虎门站等一批项目正在有序推进。目前深圳西丽站、成都南站、广州东站、南宁站等站城一体化项目正在抓紧开展前期工作。重庆沙坪坝铁路枢纽TOD开发项目具有划时代引领作用。深圳西利站项目第一次由国铁集团与深圳市联合招标枢纽站城一体化概念设计。目前铁路土地综合开发处于初级发展阶段，铁路土地开发体制机制尚不完善，推进TOD模式也面临一些挑战。利益分配问题：缺乏明确的地方政府与铁路投资主体关于综合开发用地的利益分配机制土地供给政策落地问题：对铁路配套的开发用地供应政策需进一步明确，合法合规的定向出让给铁路投资主体。规划协调问题：现行城市总体规划和控制性详细规划没有预先对铁路土地综合开发做出安排开发用地规划调整难度较大，红线内与红线外开发建设规划上不统一，建设上分离技术标准和规范突破问题：站城一体化综合开发面临大量铁路技术标准及规范的突破专业团队问题：多数铁路企业和地方都缺乏TOD开发的专业人才及团队社会资本保障问题：民营资本进入意愿较强，但存在合法权益保障不足、话语权不够等问题。——无论是铁路还是地方政府主导，都离不开合作开发的模式。将铁路用地同城市用地融合发展，打破土地利用瓶颈，把蛋糕做大，互利共赢，明确地方政府和铁路投资主体关于综合开发用地的利益分配机制。充分发挥铁路和地方的优势，推动各项配套政策措施的落地完善和体制机制创新。——地方政府和铁路企业共同开展站城一体化项目的前期研究，以城市发展、产业升级、消费需求为导向，挖掘铁路资源，使城市发展与高铁相结合，筛查铁路沿线TOD机会，并引入社会投资人，实现项目最终落地。——以统一规划、统一开发为原则，推动车站建设和站区开发同步立项、同步建设。促进城市总体规划、土地利用规划、产业规划、控规等多规协调衔接、做好国土空间综合规划，打造未来城市更新升级载体。——研究建立站城融合的TOD规划和技术体系，根据TOD特点优化铁路和地方的规划及建设流程。——铁路投资主体从企业层面构建铁路综合开发顶层设计，明确战略方向，形成有效投资决策机制，提升执行力和开发效率。铁路TOD市场发展前景《中长期铁路网规划》的发展目标：——到2025年，全国铁路营业里程达到17.5万公里，其中高速铁路将达到3.8万公里。《新时代交通强国铁路先行规划纲要》：——到2035年，全国铁路营业里程20万公里左右，覆盖20万人口以上城市；其中高铁7万公里左右，覆盖50万人口以上城市。随着国家“一带一路”、城市群和“都市圈”区域一体化以及运输结构调整等战略的实施，以及铁路快速发展和国家相关配套政策的完善，铁路站城综合体、既有车站改造、高铁新区、铁路物流港等将成为铁路TOD发展的重点领域，未来铁路TOD发展市场前景美好。中国地方铁路协会是由原国家计划委员会、国家经济委员会和铁道部共同批准成立的国家一级行业协会。目前有近300多家会员单位，包括各省市铁路投资公司、国铁集团和地方铁路客货运输企业、铁路设计咨询、施工建设、物流、装备制造、科研教育等。协会以建设现代社会