旅游地理学课件 国家公园建设与管理

国家公园建设与管理唐承财北京第二外国语学院旅游规划系tcc5808@163.com2015.5.271创建统一的中华国家公园体系——美国历史经验的启示1903年，西奥多·罗斯福中断常规的美国总统竞选活动，深入西部国家公园，行程22526km，重点考察了自然资源的保护与可持续利用。西奥多·罗斯福在黄石重申国家公园是“为了人民的利益与享用”，在访问大峡谷时明确了“要让伟大的自然奇景保留原貌，人类根本无法改善它”的认识，在约塞米蒂与“国家公园之父”约翰·缪尔共商美国的自然保育大计。这是美国历经独立战争、南北内战之后，在逐渐成长为世界大国的转折期，政府首脑第一次满怀信心将自然保育、户外运动、国家公园建设和人民的利益与幸福紧密地关联在一起。2国内发展2013年11月，“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”中，明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。正是在经济持续快速增长，人民生活得到普遍改善，互联互通的网络社会全面助推国民旅游需求，中国正步入“两个一百年”的民族复兴关键期，中央顶层第一次将主体功能区、国土空间开发保护、生态文明建设和国家公园体制关联在一起，是为了建设美丽中国和迎接中华民族伟大复兴而做出的政治承诺。鉴于此，很有必要站在历史的高度，立足国际比较研究的广域视野，全面总结世界上国家公园建设历史最悠久、体制建设迄今最具国际影响力的美国的经验教训，同时回顾中国在吸纳国家公园理念后，各级政府及国务院组成部门在政策实践方面做出的成绩和不足。3为此，2014年1月至3月，在美国西华盛顿大学针对美国的公用土地与荒野保护、州立公园体系、国家公园体系与体制建设，进行了全面的文献研读。随后利用两个月时间，实地考察美国本土48州最重要的、最具有代表性的国家公园单位。其结果，2014年4月1日至5月30日实施了单车双月考察，总里程22555km。60天的考察涵盖了全美33州以及华盛顿特区，到访了国家公园局管辖的48个公园单位，包括国家公园13处，国家纪念地10处，国家保护区6处，国家历史公园5处，国家历史遗迹3处，国家军事公园2处，国家公园大道2条，国家游憩区1处，国家河流1条，国家风景步道1条，国家战场1处，国家湖岸1处，国家保留区1处，以及总统公园——白宫。4基于以上文献研究和实地考察，对美国的公园体制建设和中国相关政策实践历程与现状展开全面回顾，为中国创立规范化的国家公园体制提出切合实际的政策建议。52美国公园体系建设经验2.1相关概念的历史演变美国人的公园思想受益于欧洲的城市公园理念。美国文人在学习、继承与发展欧洲社会文化的过程中，在新兴国家诞生成长和自由、民主与平等思想广泛传播的过程中，在比照欧洲民族国家的标志形象并反思美国人文化自信不足、民族自卑感流行的背景下，在全球范围内，在以远离城市为代表的荒野环境，率先提出了设立“国家公园”的新概念。联邦政府随后于1872年以国会立法形式，创立了世界上第一个国家公园——黄石公园。6联邦政府早年设立的马基纳克、苏利山、普拉特、亚伯拉罕·林肯以及麦克亨利城堡等国家公园先后被废除，而森林保护区及后来的“国家森林”，因其类似国家公园，同样发挥了自然保育和户外游憩的重要功能，也曾在早年被少数人视为国家公园体系的组成部分。但是，遵照美国传统，只有国会立法才能命名国家公园；有别于“国家森林”准许放牧、垦殖、开矿等多种经营，黄石从最早开始即确定了专门用途——为了人民的利益与享用，将其设为国家公园和游乐场所。尽管早年设立的某些国家公园被除名废止，更多的公园却被保留下来，并在全球国家公园运动发展的浪潮中，逐渐在美国形成了独特的国家公园体系。7美国国会于1916年通过立法设立国家公园局，被普遍视作国家公园体系规范化建设的正式开端。但在其后的17年间，以“国家公园”命名的保护性游憩用地中，自然资源类公园由内政部国家公园局或农业部林务局管辖，军事与历史建筑类则由陆军部掌管。1933年联邦政府在机构重组的过程中，将其他部门掌管的国家公园全部转交给内政部，国家公园局因此成为统一管理国家公园体系的专门职能机构。联邦政府其他部门设立的保护区，均不采用“国家公园”称号；各地州政府发展的公园及保护区体系，其核心单位被命名为“州立公园”。82.2国家公园体系发展的重要历程国家公园局最新发布的2006年版《管理政策》将“国家公园体系”定义为，“以公园、保护区、历史、公园大道、游憩或其他目的，目前或今后经由内政部长指导、由国家公园局管理的陆地与水域范围的总和”

。《管理政策》引用相关立法，重申了内政部国家公园局是国家公园体系管理的责任单位。所谓“陆地与水域面积范围”，目前有401个不同称号的公园单位，包括11处国家战场，4处国家战场公园，1处国家战场遗迹，9处国家军事公园，46处国家历史公园，78处国家历史遗迹，1处国际历史遗迹，4处国家湖岸，29处国家纪念地，78处国家保护区，59处国家公园，4条公园大道，18处国家保留区，2处国家保留地，18处国家游憩区，5条国家河流，10条国家荒野与风景河流（河道），3条国家风景步道，10处国家海岸和11处其他名号的公园单位。9以上20种公园单位，总面积341662.78km2，约占国土面积的3.5%。其中的59处国家公园和18处国家保留区，是以自然资源为主体的保护区，总面积308954.43km2，占国家公园体系的90.4%。为便于把握国家公园体系近20年来的发展全貌，拟将20种公园单位归为10个大类，国家公园、国家保护区、国家保留区、国家纪念地和国家历史公园等五类沿袭原有名号，将国家历史遗迹和国际历史遗迹并为国家历史遗迹类，将国家游憩区与公园大道并为一类，将国家战场、战场公园、战场遗迹和军事公园并为国家战事公园类，将国家湖岸、河流、荒野与风景河流（河道）、海岸并为国家滨水公园类，将国家保留地、风景步道和其他公园单位并为其他公园类。10就访客利用频率和强度而言，国家游憩区与公园大道、国家公园、国家纪念地、国家历史公园和国家滨水公园等五大类的访客流量占国家公园体系总量的80%以上（表1）。11截至2013年3月25日奥巴马总统宣布设立“第一州国家保护区”，国家公园体系已覆盖美国50州、华盛顿哥伦比亚特区以及包括美属萨摩亚、北马里亚纳群岛、关岛、波多黎各和美属维尔京群岛在内的海外领地。国家公园体系因此成为美国颇具区域代表性的主权政治地理象征。12美国国家公园体系经历的重要历程美国国家公园体系发展到今天的规模，大致经历了以下几个重要历程：第一阶段为公园体系初创期（1872-1916年）。继黄石之后，国会立法设立了一批新的国家公园。存留下来的大部分公园偏重于保护自然资源与自然景观，但1906年设立的弗德台地，开启了国家公园大面积保护历史遗迹与文化景观的先例；同年，国会通过《古物法》，授权总统可直接以行政令的形式，宣布保护国境内具有历史、考古和科学价值的区域，设立国家保护区[16]。1916年，国会通过立法，在内政部设立国家公园局，专职管理国家公园和国家保护区。13第二阶段为管理机构重组期（1916-1933年）。第一任国家公园局主任斯蒂芬·马萨和其得力助手及后任贺瑞斯·奥尔布赖特以巨大热情投身国家公园体系建设，以爱国主义为标榜，在美国中东部筹建新的国家公园，在类型上扩建国家军事公园，增设国家保护区；在与铁路公司继续合作的同时，以汽车普及为背景，开始兴建链接各地国家公园和州立公园的公路网。1933年，陆军部管辖的公园单位，农业部管辖的国家保护区，以及首都地区的公园，统一被移交至内政部，国家公园局的专职管理功能在机构重组过程中得到强化。14第三阶段为大众利用普及期（1933-1966年）。富兰克林⋅罗斯福执政时期，“民间保育工兵队”（CivilianConservationCorps，CCC，也译“平民保育团”）在1933-1942年间，在全国范围内植树造林，国家公园体系之内的步游道、公路、野炊、野营和博物馆建设得到极大推动。1945年以后，伴随“婴儿高峰期”青少年的成长，和平时期户外游憩需求量剧增。为缓解全国游客的访问压力，国家公园局启动“66使命”计划，即从1956年开始，以国家公园局成立50周年的1966年为任务期，完成10亿美元的政府直接投资，用以强化职员队伍建设、资源保护管理和公园基础设施改善。通过30多年的发展，1966年公园体系的访客接待总量增至1.29亿人次，约占当时全美人口总数的65.8%。15第四阶段为生态反思与立法保护强化阶段（1966-1985年）。在反思公园体系面临普遍压力的过程中，政府相继出台并实施《荒野法》、《土地与水资源保育资助法》、《国家历史保存法》、《荒野与风景河流法》、《全国游道系统法》、《公园志愿者法》、《全国环境政策法》、《国家公园局通权法》、《濒危物种保护法》和《红木国家公园边界拓展法》等一系列法律，从资源、资金和全民参与角度全面强化了针对公园体系的有效保护。1980年的《阿拉斯加国有土地保育法》，通过大面积新设国家公园和国家保留区，公园体系总面积比先前扩大两倍[2]。16第五阶段为科学管理和前瞻示范阶段（1985年至今）。经过几代人努力，国家公园体系渐趋成熟与完备。国家公园局在加强资源守护、保障访客享用、弘扬教育与解说等专职功能的同时，进一步推动科学研究对公园体系发展的指导作用。《韦尔议程》（1992年）强调，国家公园局必须长期致力于针对自然、文化和社会科学资源的综合研究，以便为公园的资源管理与保护提供决策依据。国家公园局必须成为地方、全国和国际公园事务中的领袖，在认真履行国家公园体系自身使命的同时，热情帮助其他机构管理公园资源，弘扬公园价值。17针对历史数据的分析发现，20世纪50年代是访客利用频度不断增大的一个重要分水岭。1951年，普通国民访问国家公园的比率开始超过10%，其后一直稳步上升，1970年升至23.8%；随后的比率维持在20%至26%之间。就整个国家公园体系而言，1950年，公众到访率开始超过20%，其后一直稳步上升，1961年超过40%，1965年超过60%，1970年超过80%，1981年超过100%，意味着全体美国人平均到访了一个国家公园单位。国家公园体系到访率超过100%的黄金时段一直延续到2000年，这20年间的1987年创下了118.6%的历史最高记录；单就国家公园的到访率而言，1995年的历史最高记录为26.1%，意味着4个美国人中间，平均有1人在当年访问过某处的国家公园（图1）。182.3国家公园体系建设的主要经验经过100多年的发展，以国家公园为核心的美国国家公园体系积累了一些重要经验，为世界其他国家的公园体系建设提供了可资参照的范例，其要点可归纳为以下几点：第一，始终贯彻资源保护和访客利用相结合的公园哲学理念。将资源保护和访客利用密切结合在一起，并面向未来可持续发展的公园哲学理念，肇始于约塞米蒂和黄石公园的建设实践，在其后的公园体系拓展，管理体制创立与完善的过程中，不断得到深化、丰富与发展。这一看似矛盾却超越时空约束的公益事业理想，在黄石国家公园成立100周年纪念之际的1972年，以全球空间尺度和全人类和平可持续发展的名义，被融入联合国教科文组织的《世界遗产公约》。19第二，最高权力机构提供了强力的法律体制保障。具有主权象征意义的国家公园，从其诞生之日起即得到国会立法的支持。除《古物法》授权总统可直接以行政令形式宣布设立国家保护区之外，包括国家公园在内的其他公园用地，必须通过国会立法方能设立，其边界范围确定及随后的变更，均需通过参众两院的商议与投票表决。就公园单位的命名，以及在明确边界内依法实施管理而言，在制度上保障了这种土地利用方式的最高权威。这些法律，和其他配套的国会立法、内政部和国家公园局颁发的工作指南，以及各地公园管理单位制定的法规结合在一起，形成了一个完整的法律保障机制。20第三，集约化的行政管理体制塑造了真正的国家品牌。国家公园局在近百年的体制建设与完善过程中，逐渐衍生出一个卓有成效的集约化国家品牌管理模式。在组织结构上，形成了华盛顿总部国家公园局主任、七大区域管理主任和驻地公园单位管理主任三级主任责任制管理格局。早年遗留下来，今在全国体系范围内使用的骑兵帽和公园警卫制服，在各种标示牌和公众媒体上广泛使用的公园局箭头标徽，游客进入公园大门获取的第一份宣传材料——含管理边界在内的地图、相应图片和文字介绍，这些企业文化符号在全国范围内采用统一标准与规格。21凡在驻地公园有办公条件的地方，清晨和傍晚，与国旗相伴的公园局徽章旗升降仪式，见证了作为国家品牌形象的公园体系。自1986年起，宾夕法尼亚州非赢利机构“东部国民”组织发行“国家公园护照”。所有护照持有者，均可在任一国家公园单位内的游客中心或警卫站，免费收集印有到访公园日期的官方印章；这种非正式仪式，强化了游客针对公园的国家品牌体验，培育了国内访客的民族凝聚力，提升了国家公园在民间的认可度。22第四，政治家和行政管理上层领导的热情支持，推动了公园体系的发展与完善。1903年，西奥多·罗斯福中断常规的总统竞选，专访黄石公园、大峡谷和约塞米蒂，重申为了人民及子孙后代的利益，必须毫无损毁地保护好这些遗产资源；其后，在推动新建国家公园的过程中，活用《古物法》批建了18处国家保护区。富兰克林·罗斯福总统主持国家公园体制改革，在哈罗德·伊克斯内政部长的支持下，在大萧条和第二次世界大战的特殊时期，为国家公园体系的顺利发展提供了坚实的制度保障。首任国家公园局主任斯蒂芬·马萨，其助手和后任贺瑞斯·奥尔布赖特，充满使命感的工作激情，丰富的公园思想与理念，杰出的人际沟通能力，显著的工作成效，为国家公园体系的规范化管理与系统拓展，留下了丰富的遗产。23第五，社会名流的热忱奉献推动了国家公园体系的扩展与完善。自然保护先驱约翰·缪尔通过写作全面展示了国家公园的精神与文化价值。通过组建山岳俱乐部，倡议创建与扩建国家公园，阻止兴修水库，为保护国家公园的荒野性格产生了深远影响。威廉·格拉斯通·斯蒂尔以波特兰为宣传阵地，促成创设了火山口湖国家公园。24自然作家伊诺斯·米尔斯，以导游工作为起点，成功推动创建了落基山国家公园。除文化与知识界之外，企业界的社会名流在国家公园体系扩展过程中也扮演了积极重要的角色。在创建和扩建国家公园的过程中，实业家约翰·D·洛克菲勒为阿卡迪亚、大雾山、大提顿、约塞米蒂和仙纳度等国家公园，至少捐赠了4500万美元以购置私有土地，同时还通过捐款，修建了一批公园博物馆。乔治·多尔也是捐资购地推动国家公园体系拓展的代表性慈善家。25第六，卓越的专职讲解和教育项目，为国家公园体系树立了美好的社会形象。从早年开始，户外学习与教育价值就备受推崇，国家公园因此被奉为“世界上最伟大的户外学校”

。专职讲解是实现这些价值的重要手段，融入了中小学课程内容，在公园现场管理机构和地方学校之间建立了长期的合作关系。公园区内设立的博物馆、游客（教育）中心和书店，百科全书式地展示了当地公园单位的自然与历史文化资源价值，为访客在理解公园价值的基础上培育保护意识，创造了寓教于游、化游为学、变学为用的情景式互动体验。讲解员手捧地图，形象展示实物标本，运用直接对话的方式，吸引大批游客，在公园现场塑造了最具临场感的户外课堂氛围，使听众能在轻松自然的环境中学到相关的地球科学、生命科学或历史人类学知识。26第七，国家公园体系发展，体现了国家公园就是“人民公园”的亲民理念。“为了人民的利益与享用”这一公园思想的实践，在20世纪20年代至30年代创建大雾山国家公园的过程中，得到了不同族群、不同阶层大众的积极响应。为支持创建公园，教堂信徒和旅馆信差都争相参与捐赠，当地小学生掏空存钱罐，无现金的居民热情认购抵押券；其后，因大萧条期间部分居民无法履行认购义务，罗斯福总统便以联邦政府拨款的形式填补了购置私有土地所需经费的空缺，见证了国家公园就是“人民公园”的官民互动理念。271969年国会通过《公园志愿者法》，鼓励普通民众参与国家公园的部分管理事务，包括保护公园的资源及其价值，改善公共服务，优化公共关系，为游客提供公园学习与体验机会。目前活跃在全美各地国家公园管理单位中的志愿者，有在读学生、单身少年、青年夫妇、小家庭和社团组织成员。在志愿奉献过程中，志愿者感受到自己就是公园管家和看护人。事实上，志愿者并不限于美国公民。只要有心护卫公园价值，国际游客也可申请加入国家公园志愿者队伍。28第八，国家公园与其他保护区体系的协调发展关系。内政部的土地管理局、渔业与野生动物管理局以及农业部的林务局，都在不同的职能领域管理着部分联邦政府土地。国家公园和渔业与野生动物管理局的国家野生动物保护区，以及林务局的国家森林体系，都是全国荒野保护系统的重要组成部分。国家公园局在荒野保护方面，与联邦政府内部的这些机构之间存在着广泛的合作关系。在边界相邻的资源保护区，如加利福尼亚韦斯基镇—沙斯塔—特里尼提国家游憩区，国家公园局、土地管理局和美国林务局之间存在着密切的合作与协调关系。位于爱达荷州的月球火山口国家保护区和保留地是国家公园局和土地管理局合作共管的保护用地。29为强化世界自然遗产资源的管理，从1994年开始，加利福尼亚州的红杉树国家公园与德尔诺特海岸红木州立公园、杰迪戴亚·史密斯红木州立公园以及草原溪红木州立公园建立了全面合作的森林资源共管机制。位于华盛顿州的伊毕斯码头国家历史保留地，总面积78.2km2，联邦政府属地仅0.8km2，其余为州立公园用地、县有土地或私营农场，是国家公园体系中不同物权单位之间协调管理历史文化遗产与土地资源的典型代表。303中国公园体系的建设历程与现状3.1公园概念的演变在美国及诸多新兴独立国家早年创建国家公园的时代，中国正处于闭关自守的半殖民地、半封建社会。清末民初，欧美等西方国家的城市公园理念与思潮开始被介绍到中国。随后，国家公园的概念和理念也被中国政府借用。1931年，中华民国南京政府曾仿效日本，以太湖为基地，开始计划创建国立公园。在其后延续近20年的内外战争中，政府只能中断国家公园发展计划。31第二次世界大战结束以后，中国在全球宏观政治背景下，受到国际冷战思潮的强烈冲击。大陆地区接受苏联影响，从1956年开始筹建“自然保护区”。与此同时，台湾地区开始考虑借鉴美国经验，筹建集自然保育和户外游憩利用于一体的美国式国家公园。冷战后期，中国开始了创建国家公园体系的新尝试。在改革开放的大浪潮中，1982年启动了风景名胜区体系建设。1982年和1988年，国务院公布了第一批和第二批国家重点风景名胜区名单。1990年，主管风景名胜区的建设部门开始将国家级风景名胜区阐释为国际上通行的国家公园。国家林业主管部门从1982年开始创设国家森林公园。322001年，国土资源部推出“国家地质公园”，水利部启动“国家水利风景区”。2004年，建设部开始试点建设“国家城市湿地公园”。2005年，国家林业局启动“国家湿地公园”试点建设计划，国土资源部正式推出“国家矿山公园”项目。2007年，建设部为弘扬城市绿地传统启动了“国家重点公园”项目。2010年，国家文物局公布第一批“国家考古遗址公园”。“国家公园”一直未能正式进入国务院及其主管部门的官方中文命名体系，这在无形中迎来地方政府争相命名创建“国家公园”的新浪潮。2006年，云南省着手试点建设国家公园，2008年，黑龙江省试点建设“汤旺河国家公园”。近年来，西藏、青海、浙江等省区也出现了试点建设国家公园的动向与举措。333.2相关公园体系发展现状在上世纪开始设立的保护区中，截至2013年底，国务院公布“国家级自然保护区”407处，公布“国家级风景名胜区”225处，国家林业局批建“国家森林公园”779处。进入21世纪以来，“国家地质公园”已批建241处，除分布在大陆所有省级行政区外，2009年还专门创设了香港国家地质公园。与此同时，588处“国家水利风景区”也实现了大陆省级行政区范围内的全面覆盖。49处“国家城市湿地公园”、429处“国家湿地公园”、72处“国家矿山公园”、63处“国家重点公园”和24处“国家考古遗址公园”，分布在部分省市区。这样，中国在21世纪迎来了10种国家级公园竞相快速发展的新态势（图2）。34截至2009年，在各类保护区中，国家级自然保护区总面积已达国土面积的9.7%，大型自然保护区集中分布在西藏、新疆、青海和甘肃等西部省份。225处国家级风景名胜区总面积约占国土面积1%，196处国家级风景名胜区不完全统计的游客人数在2010年为4.98亿人次。截至2013年底，国家森林公园总面积121000km2，连同省级和县级公园，全国森林公园体系年旅游接待总量5.89亿人次。353.3主要的问题与启示以上论述表明，在结合中国自身发展需求的同时，相关行政管理部门，部分吸纳了国际上“国家公园体系”建设方面的历史经验，在不同类型保护区的设立和公众服务方面取得了明显成绩。但是和美国相比，中国目前尚未形成真正意义上的国家公园体系，其国家级公园体制主要存在以下问题：第一，缺乏统一而规范的公园命名体系。中国的各类国家级公园是在改革开放的大背景下酝酿筹建起来的。由于种种原因，包括国际冷战思维的影响，国际上称谓较为统一的“国家公园”概念，在进入中国政府命名体系之初，即遭遇“破解”与“分解”的命运。其后，国务院各部门启动相应的游憩资源保护项目，大多沿袭了破解式的“国家××风景区”，或分解式的“国家××公园”命名方式。36第二，缺乏专门的立法保障机制。有别于美国的国会专门立法，中国的国家级公园与保护区项目，除宪法、土地管理法、野生动物管理法、环境保护法、旅游法等法律提供边缘化的宏观指导外，针对公园和保护区本身的设立、规划与管理，迄今为止仍然停留在国务院条例或部门管理条例的法规层面。未正名的国家级公园或保护区，缺乏全国人大提供的最高权威性或专门法律保护地位。37第三，出现了国家级公园部门分治的行政管理格局。缺乏独立法律地位的公园项目，在宏观行政格局里被再度边缘化，国家级公园、风景区或保护区项目分散布局在不同的行政管理部门，沦为点缀门面的装饰品。在职能使命细化、科学研究指导、专业人员配置以及管理经费投入等方面，都无法得到充分的体制保障。38第四，中央部门的国家级公园项目，没能完全得到地方政府的承认与响应。在既无专门立法保障，又无中央层集约化统一管理的体制下，国家级公园项目基本上只能通过属地管理模式进行运作。如果属地管理长期无法在当地创造经济、社会、生态环境效益，地方政府可能设法通过其他方式，以新设国家公园的名义挑战中央部门设立的国家级公园项目。39第五，边缘化的国家级公园项目，尚未得到普通公众的认可。国务院或中央部门的国家级公园项目被边缘化后，逐渐遭遇部分省政府提出试点建设国家公园的政策公信度挑战。普通国民大众既不愿意接受地方政府创建国家公园的现实，同时也无法完全认可，更难以倾情热爱尚未得到正名的国务院或中央部门序列的国家公园和国家公园体系。404结论与建议4.1结论立足中国自身需求，以全球国家公园运动为宏观背景，比照研究美国的国家公园体系建设经历，可以得出以下结论：第一，全球国家公园运动，是在各国政府相互学习，国际社会摸索创新人民公益事业过程中发展起来的。国家公园是集资源环境保护和人类全面可持续发展于一体的土地利用方式。基于此，国家公园以各种名号，在不同历史与社会背景下，相继被各国政府依据自身国情和民情予以采纳。41国家公园没有全世界通行的国际标准，和各类保护区的设立紧密联系在一起。因此，世界自然保护联盟（IUCN）将国家公园视为6类保护区之一。尽管IUCN并不对各主权国家进行政策项目命名干预，然而，建立在法制基础上的规范化命名方式为各国政府之间相互学习，并开展有效的比较、交流与合作提供了一套开放互动的共同话语体系。42第二，美国的国家公园体系在全球范围内积累了最丰富的发展经历与管理信息，为其他国家提供了可资参照的学习范例。历史的巧合，让美国人自豪地感到“国家公园”概念发明所带来的民族荣誉。国家公园不仅仅是美国人曾经拥有的最佳理念，政府由此创建的全民开放式参与机制，让看似矛盾而集资源保护与人民享用于一体的制度成功地延续至今，在积累了大量经验和显著教训的过程中，美国为其他国家创建国家公园体系提供了一套内容丰富的学习资料。43第三，近两百年来独特的国际政治格局导致中国政府较晚吸纳近代国家公园的部分思想与理念，随后在各级政府及相关部门之间形成了体系分散而组织混乱的管理格局。在冷战晚期的国际政治格局下，中国政府谨慎地采用破解“国家公园”概念的“风景名胜区”命名方式，随后更多地采用了“国家××公园”的分解式命名规则，这在无形之中为后来出现进一步的概念多元混合和部门分治管理埋下伏笔。然而，改革开放政策实施以来的30多年里，中国已经从“全球半开放”走到了真正“全球开放”的新时代，现在已经到了超越既定概念的破解与分解，进入新概念体系全面重构的时候了。444.2政策建议尽管中国是集地质、气象、生物和历史文化资源多样性于一体的大国，但人均资源占有率极为有限，而针对自然与文化资源的闲置、滥用或过度开发时有发生。与此同时，国民经济持续快速增长，加速助推了国民近地户外休憩与远地外出旅游的客观需求。综上所述，为尽早创立规范化的国家公园管理体制，缓解自然与文化资源供应不足与可持续旅游消费需求剧增之间的矛盾，并最终建设具有国际影响力的“中华国家公园体系”，提出以下政策建议：45第一，立即启动国家公园管理体制规范化建设的多方对话机制。国家公园体系包含最具代表性的国家纪念地，是国家形象载体，是民族身份标签，可以为中国生态文明建设和中华民族复兴提供一个重要的现实路径。鉴于中国尚无丰富而完备的国家公园哲学理念与思想，首先倡议在学术层面，立即调动主要科研机构的积极性，鼓励学者们集中时间与精力，在中国宪法与土地管理根本制度的框架内，认真研究与反思中国近现代的国家公园建设历程，全面学习与研究世界主要国家，尤其是针对在国家公园体系建设方面较有影响力的国家，重点研讨公园体系与体制建设方面传承下来的经验与教训。政府相关部门的负责人、国家级公园及保护区的管理负责人也可以部分参与到学术研究与学术对话的活动之中。46第二，中央深改组、全国人大和国家发改委加大国家公园体制建设的政策调研力度。以十八届三中全会成立“中央全面深化改革领导小组”为契机，国家和政府顶层领导用更直接的方式，用更多精力指导国家公园新体系重构工作。在坚持生态文明建设同经济建设密不可分这一根本原则的同时，部署编制具有实际内容的国家公园体系建设总方案。全国人大应组织力量加快研讨制定专门立法，为尽早创建规范化的国家公园体系建立法制保障。国家发改委应重点研讨针对现有国家级公园管理体制改革的突破口，在吸纳学术界相关研究成果和全国人大立法议案精神的基础上，研究创立具有最佳行政管理效率的专职管理机构的可行性与具体设置方案。47第三，暂缓国务院各部门及地方政府的国家公园试点工作。中央政府为国内学术界、全国人大和国家发改委预留2~3年时间，在主要科研成果、专门立法草案和顶层国家公园管理机构组建方案出台之前，国务院各部门和地方各级政府暂缓国家公园的试点建设。只有依据宪法和全国人大立法设立的国家公园和国家公园体系，才具备代表全国人民和中华民族整体利益的最高权威性；只有依法设立的专职管理机构发展成熟，国家公园真正被全体国民认可、接纳和热爱的时候，中国的国家公园体系才会形成真正的国家品牌。48第二部分：其他国家经验介绍49加拿大国家公园2.1体制体系加拿大在借鉴黄石国家公园的基础上，于1887年在艾伯塔建立其第一座国家公园Banff国家公园，并于1911年设立了国家公园管理局，这使其成为世界上第一个具有国家公园政府管理机构的国家(许学工，2000)。目前，加拿大的保护地体系分为野生生物保护区系统和国家公园系统两大体系，遗产部负责国家公园系统，而野生生物保护区系统则是隶属于环境部负责。加拿大联邦政府、省级政府、地方政府及其机构都参与保护区的管理。由《国家公园法案》授权的加拿大公园局（CPS）负责全国的文化和自然遗产管理，由《加拿大野生动植物法案》授权的野生动植物保护管理局（CWS）负责野生生物保护区系统的迁徙鸟类避难所和国家野生生物保护区，并与省级机构协作，建立和管理“联合野生动植物保护区”，国家公园在加拿大保护区系统所占的比重很大。502.2社区管理加拿大政府通常采取征收、购买、租赁或接受捐赠等方式获得土地权利，其中，购买自然保护土地管理权是解决土地权属的问题一种有效方式，自1984年以来，环境部设立专门款项，用于购买或租赁土地（杨欣，梅凤乔，2004）。国家公园或保护区机构通过与土地主订立协议并支付一定费用，在其土地上实行保护措施。只要不违反协议中保护自然资源的规定，土地权属人仍然可以在自己的土地上开展正常活动，本质上并不改变土地所有权和使用权的所属关系。51在加拿大，社区参与已经较广泛地运用到例如加拿大公园规划、安大略省渔业战略规划等之中。在林业管理中，已经将部分省有林下放到社区管理，政府主要审批社区林业规划，监督森林经营管理，而社区组建专门的公司来负责森林管理工作，并于每5年制定一次林业计划，接受社区居民的监督，如果公司盈利，由社区居民决定资金的使用用途，如果砍伐影响到野生动物的生存，社区居民将提出减少采伐甚至停止采伐（张志达，闰光锋，2001）。52土著居民和国家保护区之间的关系是加拿大保护区管理中的一个重要问题。在加拿大北部联邦政府和土著居民之间的各种土地权利问题已得到不同程度的解决。政府承认土著居民对部分保护区土地的权利要求，并允许土著居民在保户区内进行传统的狩猎、捕捉和打渔活动。同时政府通过和土著组织(如印第安人理事会)的协商，要求在保护区达到相互承认和实行保护区共同管理（王晓丽2004）。53加拿大的自然保护区采取伙伴协作机制，由各种机构共同解决保护区面临的问题。保护区的协作伙伴有很多，其中以企业、学术界、非政府组织和私人管理者的作用最为突出；公司是保护区开发的主要力量，并且拥有足够资金支持保护区内典型自然资源的维护；非政府组织在保护区政策的制定和有关立法的颁布、影响国会对公园的决策等方面起了关键作用；私营管理者对政府系统规划之外的地方和区域保护区的管理具有影响。加拿大环境顾问委员会倡导加拿大企业中进步和富于责任感的领导为确定和建立保护区的全国网络作贡献（RaymondFDasmann，1983）。54另一种管理方式被称为圆桌会议，加拿大联邦政府和省级、地方级政府都设有一个由不同部门的决策者参与的协商会议，与会代表包括政府机构、产业部门、土著组织、环境团体、学术界和私人个体的代表，他们在广泛征求公众意见的基础上，共同协商制定包括自然保护区在内的可持续发展战略，所形成的报告直接提交所在管区的首席部长。552.3分区管理（R49）加拿大国家公园要求制定详细的公园管理规划，以提供一个能够涵盖整个公园各层次政策的综合性规划。管理规划详细说明国家公园保护目的，如何保护的自然资源和文化资源。其包含以下内容：①确定自然资源与文化资源管理目标；②制定资源保护与管理措施，保护公园内自然资源的生态完整性及文化资源；③进行分区规划，确定游憩活动、旅游设施及服务的类型、特征与位置，确定目标游客群。56为了达到保护与游憩利用的双重目标，协调二者的矛盾，对国家公园进行分区规划，制定相应管理政策。加拿大国家公园划分为5类区域：①特别保护区。此区域内有自然景观独特、珍稀、濒危物种及典型自然景观或文化特征，或此区域对游客的生命有安全隐患。对此区域采取严格的资源保护政策。通常不能进入内部，只允许严格控制的非机械化方式的进入。在其他区域提供适当的与现场隔离的展览。②荒野区。该区域能很好地表现该自然区域的特征；将被维持于荒野状态；可适当开展一定的旅游活动。该区域采取以保护自然和文化环境为导向的资源政策。允许非机械化方式的进入，进行分散活动，提供与资源保护相一致的荒野体验。有原始的露营地，原始的有屋顶的住宿设施和紧急避难所。57③自然环境区。该区域保持自然环境状态，能承受少量的、低密度的户外活动和少量的相关设施，应避免硬性建筑的出现。该区域采取以保护自然环境为导向资源政策。允许非机械化和限制性的机械化进入，包括旅游区内部的环保车辆的进入。集中活动以限制性的机械进入为主，露营设施为半原始水平，有古朴客栈。④游憩区。该区域提供广泛的教育和户外活动机会，提供与自然景观和谐、安全、方便的服务设施。该区域尽可能减少活动和设施对自然景观的影响。允许自然环境或改造后的景观与设施支持下的户外活动。露营设施提供基本的服务，小而分散的膳宿设施。⑤服务区。该区域为公园中的游客服务中心、公园中的酒店设施设置区、公园中的管理机构设置区、公园中提供服务和支持设施的集中分布区。强调公园设计上的价值，游客设施和公园管理功能的运行。允许非机械和机械化进入方式，集中的游客设施和公园管理活动。由设施提供的活动，集中露营地和游客服务中心。582.4经营管理加拿大国家级自然保护区主要资金来源于加拿大政府的投资。加拿大公园局根据当年的工作计划和多年业务规划来安排年度预算，联邦和省级政府通常把所有的收入都存入统一收入基金，每年提供给单个公园作为运作经费，但是公园的经济收入要上缴给统一收入基金，这样避免了收入水平不同的公园贫富不均，也避免了资金被不同管理部门瓜分。在加拿大的管理制度中，国家公园管理机制的企业化运作成为一种新的模式，公园管理实体由政府机构转变为“公司+政府”，这意味着公园管理机构归政府所有，但是其功能更像公司。这种模式被认为在资源保护和游客满意的基础上，通过旅游业实现经费的自足（朱广庆2002）。59澳大利亚国家公园3.1体制体系澳大利亚是联邦制国家，联邦政府根据宪法赋予的权利行使职责。澳大利亚环境部下设的生物多样性委员会是联邦政府设立的国家级自然保护主管机构，其前身是成立于1975年的澳大利亚国家公园与野生动物管理局，即后来的澳大利亚自然保护局。自然保护局作为主管机构在自然保护管理方面，对外代表国家签订国际协定，履行国际义务，对内负责处理土著居民事务，促进各州、地区之间的合作与沟通。60澳大利亚是唯一在国内法中承认并采纳IUCN关于保护区分类的国家。根据澳大利亚有关法律要求，对于划定的联邦保护区，在制定保护区管理计划时，应当将其按照IUCN的分类进行指定。因为澳大利亚各州(地区)均有立法权，所以在国家公园管理上，除了少数由联邦政府直辖统管之外，各州都设有相应的自然保护机构，通常设一协调机构负责自然保护政策制订与提供咨询服务，州政府对建立和管理本州范围内的国家公园以及其他自然保护区承担责任。由联邦政府及州、地区政府中与自然保护相关部门的部长、厅长们组成的自然保护部长理事会，成为负责制定公共自然保护政策的最高决策机构。613.2社区管理澳大利亚是最早实施保护地社区参与共管的国家，自1979年以来，先后有卡卡杜国家公园、乌鲁鲁—卡塔·丘塔国家公园、杰维斯湾国家公园、古雷希国家公园、瓦塔卡国家公园、尼特密卢科国家公园等实行社区共管。按照澳大利亚北领地的社区共管模式，当地传统土地所有者通常在保护区管理委员会中占多数，对保护区管理计划的制定、产业发展和科研规划拥有决策权和决定权。有的保护区如古雷希国家公园还规定，保护区管理机构的一把手必须是当地传统土地所有者，并且拥有一票否决权（诸葛仁，2001）。62依据澳大利亚生物多样性国家战略的目标，要促进政府、社区、土地拥有者和土著人之间在环境保护方面的合作，认识土著人在保护与可持续利用生物资源方面的作用，并促进土著人传统知识的使用(在生物多样性保护方面)（杨朝飞，2001）。澳大利亚有少数保护区根据有关法律与协定由联邦政府、地方政府以及当地土地所有者共同管理，如大堡礁海洋公园管理机构，实际上由联邦政府、昆士兰州政府和当地土著居民三方面代表组成，而该区域大部分岛屿的行政管理权仍属于昆士兰州政府(WCMC1991)。63根据(1976年北领地土著土地权法)，卡卡杜、乌鲁鲁-卡塔·丘塔国家公园部分(前者)或全部土地(后者)归当地土著居民所有，联邦政府通过租借协议重新获得管辖权，由当时的澳大利亚国家公园与野生生物管理局与代表传统土地所有者利益的北领地政务委员会达成共管协定后，设立以土著居民代表占多数的合作管理机构实施管理(Foster，1997)。古雷希、瓦塔卡国家公园则由北领地资质政府下属的北领地保护委员会与当地土地所有者共同管理(MacDonald1989)。643.4经营管理澳大利亚国家公园采取所有权与经营权相分离的经营方式，由企业或个人经营，由国家公园局负责核定和发放经营许可证，国家公园局的职责主要是执法、制定国家公园管理计划、负责国家公园基础设施建设和对外宣传、监督经营承包商的各种经营活动等。经营承包商的职责是在不违背“合约”的前提下改进服务、加强管理、提高效益。两者相辅相成，共同为保护工作、为游人服务(刘莹菲2004)。65第三部分：建立国家公园体制的探讨与思考66党的十八大从建设生态文明关系人民福祉、关乎民族未来长远大计的认识高度，把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，提出建设“美丽中国”、实现民族永续发展的目标。党的十八届三中全从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。结合在中央党校近两个月的学习和多年来从事林业生态保护建设的实践，就我国建立国家公园体制进行了研究探讨，提出以下一些认识和思考，仅供参考。67一、国家公园的概念、理念与意义通过对世界各国各地建立国家公园的共同标准和建立理念以及我国国家公园体制建立初衷的辨析，我认为国家公园的建立应当遵循“尊重自然、顺应自然、热爱、珍视和保护自然，人民对自然的平等享用，对自然资源的永续利用”，以及“当代人的欲望远没有后代人的需要重要”的理念和思想。因此，我国建立国家公园的选择和体制设计上决不能将概念和标准混同为以休憩和游览为主的传统意义上人们普遍认为的“公园”。其首要目标是生态系统完整性的保护，为公众提供对国家公园环境及其蕴含文化的体验、研究、学习和享受的机会，并且以全民公益性、民族自豪感、“留得住乡愁”和代际公平为主要特征，是最为公平的社会生态产品和生态文明代表。68国家公园作为自然保护体系和生态文明体制建设的重要组成部分，其意义是保存保护较大的区域任由自然演替的完整生态系统，发挥其生态系统的自然功能和生态衍生功能、溢出效应；是国民近距离亲近、感受自然生态环境、接受自然洗礼及其精神文化内涵的重要窗口；是国民接触、保护国家大好山河和历史文化，唤起人们热爱生活、感悟生命真谛，增强民族认同感、自豪感和爱国情操的重要精神家园；是国民生态体验、环境教育和自然生态环境研究的最佳场所；也是我国生态文明建设成果的重要展示，让世界认识中国的重要生态文明名片。69二、国家公园体制与模式的探讨

建立国家公园体制必须在生态文明体制建设的指导下进行探索，既要深入研究和借鉴国外经验，又要结合我国生态保护建设体系的实际情况，寻找一条具有中国特色的国家公园体制建设之路。70（一）国家公园国际通行管理模式和借鉴意义。世界各国因国情的不同，国家公园的体制设计也不同，总体来说，大致分为三个类型，即美国垂直管理型、德国地方自治型和日本混合管理型。对不同管理体制进行研究，发现有几个可供借鉴的共同特点：一是在核心理念上，各国都将资源保护作为国家公园的第一使命，保证其真实性、完整性和可持续发展，同时兼顾旅游、教育等多样功能，限制旅游开发程度，国家公园核心区域以外可进行旅游开发的面积各不相同，美国为5%、德国15%、日本30%。二是在制度设计上，以完善的法律体系和统一规范的管理机构为保证，以政府预算投入为主，社会捐助和市场经营收入为辅，公平保证多方参与。71三是在资产权属上，坚持国家公园的公产属性，将其作为全民财产进行管理和使用，以保证全民利益优先、长远利益优先。四是在管理模式上，进行管理和经营分离，国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等，公园内盈利性商业服务等通过特许经营方式进行招标。五是在监督机制上，强调公众和社区参与，将社会大众和地区居民纳入监督体系，保证监督机制的具体有效。72（二）我国自然保护体系现状按照世界自然保护联盟的定义国家公园是自然保护体系的一部分，我国现有的自然和遗产保护体系可大致划分为9个类型：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。这些自然和遗产保护地的管理和保护工作分散在国家十余个部门，条块分明，而且很多保护地同时挂了多块牌子，相互重叠，既是自然保护区又是风景名胜区等，具体管理者选择有利于自己的方式进行管理，极易形成事实上的管理缺失和重复管理。同时，由于缺乏足额有效的资金投入，各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费，既是管理者又是经营者，造成了旅游开发强度过大等问题。73另外，保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题与周边地区居民矛盾也十分尖锐，对保护地的管理造成了很大阻力。正因为自然和遗产保护地管理体系的复杂，研究建立国家公园体制主要是要在顶层设计中考虑解决好以下几个方面的关系：即自然资源所有权与行政管理权的关系，资源保护与旅游发展的关系，中央政府与地方政府的关系，国家公园土地与周边土地的关系，不同政府部门间的关系，立法机构、行政机构和民间团体的关系，管理者和经营者的关系，国家公园管理机构和民间团体、地区居民的关系。74（三）我国建立国家公园的实现路径与体制模式国家公园体制的建立从目前的实际情况来看，有两种途径：一是搁置争议和矛盾，在现有自然保护体系的基础上“床上叠床”，单独建立国家公园制度。制定国家公园法规条例，明确标准和管理体制，先行将原有和新申请建立的国家公园进行规范管理，逐步将符合标准的已建立的其它保护区域和类型有选择地纳入。这条路相对容易但不能解决我国自然保护地管理中的深层次矛盾。75二是全面理顺自然保护地管理体制的前提下，建立国家公园制度。这条路极为艰难，需要有国家强有力的推动和支持，首先要进行完整的顶层设计，突破现有体制机制弊端进行深入改革，若能成功彻底解决自然保护地管理体系中多头管理的局面，就可以为国家长久的生态安全和生态文明建设奠定坚实体制基础。76不论选择上述那种路径，国家公园的体制模式都必须先行研究建立，就目前来看应遵循“明确目标定位、突破权属和行政隶属关系、分步实施、分级管理”的原则开展工作，将近期工作和长远目标有机结合，既推进国家公园建设，又为理顺自然保护地管理体制创造条件，对此就建立国家公园体制提出以下认识：1、中央主导，立法先行。突破条块分割，由中央主导整合现有生态保护地的管理机构和职能，设立或指定明确生态保护专门机构。先行制定法规条例，明确国家公园的性质定位和一系列标准规范，保证国家公园建设在严格的指导和管理规范下有序开展。77

2、明确权属，分级管理。鉴于国家公园公共产品的属性，其土地及自然资源应当国家所有、全民所有。按国家自然资源资产产权改革的思路，明确国家公园区域内自然资源资产的所有权人，由国家授权国家公园管理机构代行自然资产的占有权、使用权、收益权和处置权，落实好自然资源的归属管理和用途管制。根据我国目前申请建立国家公园区域的自然资源资产的权属状况和行政管理实际可分为中央直接管理的国家公园和委托省级人民政府管理的国家公园两种层级，但管理的目标、标准和规范必须一致，责权利明确。783、国家预算，强化保护。鉴于国家公园的公益属性，国家公园的保护管理经营支出要整合现有各项中央和地方投资，统一纳入国家财政预算体系。保证“保护优先、全民利益优先”原则，杜绝过度开发。对国家公园适度的旅游资源开发投资，须按照管用分开、市场化配置资源的原则解决，并将门票等收入实行收支分开的预算管理模式794、管用分离，公平受益。将管理权与经营权分离，各国家公园管理局向上级管理主体负责，以提供严格的资源保护和公共服务等为职责；经营权由公园管理局向有资格的社会企业和个人进行招标，实行特许经营，特许经营权出让收入上缴上级财政，与国家公园管理机构无关。国家公园区域周边的旅游开发和园内的适度开发完全按市场化配置资源的原则，面向社会公平公开招标经营，实现国家公园对周边地区经济的有力拉动，也使周边居民在发展保护事业和旅游开发中受益。805、各方监督、永续利用。在管理与经营权分离的基础上，建立由社会民众、区域群众、上级管理主体、所在地政府和公园管理局等各方利益相关者共同组成的监督体系，形成联席会议制度，对涉及资源利用和区域民众利益等重大相关问题进行协商管理，保证生态环境的严格保护、资源的合理利用和公园的永续利用。81三、内蒙古大兴安岭林区北部原始林区国家公园的体制设计与建设思路（一）内蒙古大兴安岭北部原始林区适宜在国家公园体制建立中先行先试对国家公园的建设概念、理念、目标意义和体制进行深入研究后，我认为在内蒙古大兴安岭北部原始林区先行先试建立国家公园体制具备良好的条件和基础：一是生态地位极端重要。内蒙古大兴安岭重点国有林区总面积10.67万平方公里，森林面积8.