关于环境、生态、资源审计的思考

引言在党的十八大报告中指出：“全党全军全国各族人民，要更加紧密地团结在党中央周围，百折不挠沿着中国特色社会主义道路进步，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总布局，为实现全面建成小康社会宏伟目标不懈奋斗，合力创造更加幸福美好的未来。”［1］生态环境为人类提供赖以生存的物质基础，环境、生态、资源建设是当前经济社会发展的重要内容，人类和自然协调发展与环境、生态、资源审计是密不可分。随着我国工业化的不断改革，经济社会的不断发展，我国的工业化水平在国际上的地位显著提高，与此同时，经济建设的规模不断扩大与资源环境之间的矛盾日益严重，并且已经严重阻碍到了我国经济的可持续发展的进程。党中央指出：“进一步加强能源节俭和生态环境保护，加强可持续发展本领，要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法令和政策，加速可持续发展体系机制，落实节能减排工作责任制”。［2］在构建和谐的生态文明社会进程中，环境、生态、资源建审计对我国的资源环境保护具有举足轻重的作用，在有效的促进资源环境保护问题的解决的同时，也提高我国生态资源的利用率，促进经济与环境的和谐可持续发展。一、我国环境、生态、资源审计的发展现状（一）在审计类型上，以财务审计和合规性审计为主由于我国环境、生态、资源保护与治理起步晚，人均资源占有量少等先天不足的环境压力，针对我国的基本国情，虽然十分重视环境、生态、资源保护问题，我国的环境、生态、资源审计仍在借鉴其他国家经验的基础上发展，想要达到其他国家的审计实践程度还有一段很长的路要走。我们从审计机关国际组织在《从环境视角进行审计活动的指南》中不难看出，政府审计的全部内容应用于环境审计领域，我国的审计体系由于相对的滞后，经过长期的发展和不断的创新机制，我国的资源环境审计的到了一定的发展，但就目前我国仍以财务收支审计和合规性审计为主。近年来，我国的审计机关在创新体制改革下做过多方的努力，但由于受到法律体制的不完善、经费投入使用单一及不全面等较多因素制约，造成我国生态、环境、资源审计无法满足全面开展绩效审计的要求（如对政府环境管理绩效的评价等）。（二）在审计对象上，以环保资金使用为主在我国可持续发展的道路上，形成了以环保资金审计为主的审计体系，建立健全我国的环境资源审计体系至关重要，尽管在我国的资源环境审计发展的成果上与一些国家的发展水平还存在一定的差距，对环境绩效的审计还相对薄弱，我国现阶段有关法律的规定，我国现有的审计制度来看审计机关的主要职责是对资金进行审计。近年来，我国对环保资金的审计投入比例较大，这就造成我国的审计环境工作没有得到全面的展开。如果单纯的从统计数据上看，我国在环保资金投入是否达到真实的使用效果也无法看出。例如，在《国家环境保护“十五”规划》中，政府投资占投资总需求的56%，企业投资所占的44%当中也有相当部分来源于国有企业。也就是说，我国环保资金的大部分都在审计机关的审计范围之内。［3］然而，在我国的法律体系中没有明确规定对资源环境政策和政府部门资源环境管理活动进行审计监督，这就造成我国的审计机关的工作权限受到制约，不同部门职责不同，在工作的衔接和配合都较大的漏洞，而且，我国的联合审计工作开展体制较为滞后。正由于我国的环境资源审计体系还不够完善，这就造成了各单位在环保资金的管理和使用的监督上存在较大的漏洞，致使侵吞挪用环保资金的情况时有发生。所以，为确保我国在环保资金管理使用的真实性、合法性，必须将资源环境审计工作作为首要任务执行。（三）在审计实施方式上，以强制审计为主根据审计实施方式不同我国生态环境资源审计仍处于起步阶段，在审计实施方式上，以强制审计为主根据审计实施方式不同，面对经济社会发展的不平衡和生态环境的日趋恶化，地方保护主义的存在和对资源环境问题认识的滞后，使资源环境政策在执行中常常遭到抵制而走形变样。［4］在我国环境、生态、资源审计现有的体制上将环境资源审计划分为强制审计和自主审计，就我国现阶段的基本国情而言，面对我国生态环境的诸多问题，要想实现可持续发展，国家需对资源环境实施宏观管理，只有实施强制审计，才能确保资源环境管理的良性运转。首先，生态、环境、资源审计项目资金管理使用的真实性、合法性都存在问题，各部门之间的协同合作存在隔阂，加上环境、生态、资源审计工作存在立法不健全，各个部门对政策的理解、以及政策的贯彻落实情况不一致，资源利用及环境保护、环境治理的效果关注不够。其次，环境资源审计覆盖面不够，环境资源审计的数量和投入偏少，对群众关心的流域治理、高耗能高污染行业治理、土地矿产等能源资源利用、固态废弃物、城乡治污绩效、大气环境等基本没有涉及。二、我国环境、生态、资源审计工作中存在的问题（一）对环境、生态、资源审计的认识不足改革开放以来，我国经济社会取得了巨大的发展成就，使我国的国际地位得到了很大的提高，工业化发展不断进步的过程中，环境、生态、资源问题却成为全面建设小康社会突出的短板，由于我国环境、生态、资源治理工作起步晚、起点低，资源环境体制不完善，对资源环境审计的意识和观念不牢固，扭转环境恶化、提高环境质量，改善生态环境，建设生态文明已然成为广大人民群众的热切期盼。很多地方政府并没有对生态资源可持续发展的理念进行深入学习领悟，为了片面的追求经济增长速度，通过各种途径招商引资一些高污染高能耗的企业，对一些污染环境的项目采取放任和容忍的做法，将“生态文明”的指导思想置之脑后，不惜破坏环境、生态、资源，导致资源消耗过度、环境污染和生态失衡。（二）环境、生态、资源审计内容比较单一随着我国审计技术的发展，审计工作在经济社会的可持续发展过程中的重要性更加突出，就目前我国的环境审计主体主要包括：国家审计机关、内部审计部门和社会审计组织，而新的审计准则对环境、生态、资源审计工作提出了更新的要求，由于我国的环境审计主体较少，而且参与程度不高，这就造成环境审计的质量在很大程度上受到影响，造成生态环境绩效审计不理想，也使环境审计的作用很难发挥出来。而且在环境审计工作开展过程中，由于人员有限，所以无法完成所有的审计工作，在审计工作进行时只能对严重的环境问题进行审计，从而导致环境审计在事前监督方面较为薄弱，影响了环保工作的力度。面对我国环境、生态、资源资源环境审计是典型的政府主导型审计这一重要实情，创新审计体制，全面对环境、生态、资源进行全面审计尤为重要。我国现阶段的主要审计内容包括：是否将环境资源审计政策法规落实到位;是否专款专用；是否进行合规性审计等。（三）缺乏专业的环境、生态、资源审计人员环境、生态、资源审计涉及到审计学、环境管理学、资源经济学等多门学科知识，它不同于一般的财会和审计，在我国，要具备环境、生态、资源的复合型专业审计人员相对缺乏，并且其专业性和技术性都很强，知识结构相对单一、工作技能不全面，在一定的程度上就会制约我国的环境、生态、资源审计工作体系的发展。（四）环境、生态、资源审计法律体系不健全在我国形成了以《环境保护法》为核心的环境、生态、资源审计法律体系，在实践过程中，发现缺乏对环境保护综合管理的基本制度和措施。随着环境、生态、资源问题日益受到国际社会的重视，与之相关的法律法规也逐渐增多，逐步颁布了一系列环境保护方面的法律法规，但由于现行的资源法主要是针对自然环境中某一特定的要素制定的，没有制定出一部完善的、统一的生态环保法规，加上环保部门协调机制和管理模式规定不完善，导致环保部门的检查监督职能无法发挥，造成执法部门工作被动，此外个别地方保护主义严重，甚至干预、扰乱执法，造成环境问题纠纷不断，在很大程度上影响了资源环境审计的可操作性，增加了审计风险。三、改善环境、生态、资源资源环境审计应采取的措施（一）高度重视环境、生态、资源审计工作环境污染情况和资源浪费已经严重的影响了我国居民的生活方式，使得我国人民在生活中受到各种各样的制约。［5］生态文明建设关乎民族未来的发展，，就目前我国全民未形成环境、生态、资源保护理念，对环境审计意识欠缺，单靠行政手段很难转变人们观念，要转变思想、创新思维，重视环境、生态、资源审计工作应该是全民都应该参与和认知的行为。中国要走可持续的经济发展之路，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是中国共产党对经济社会发展规律认识的深化，全民倡导环保教育，普及环保知识，增强环境、生态、资源保护的积极性、主动性和自觉性，各个部门要形成联动机制，统一思想、转变观念为开展资源环境审计工作形成一个的良好氛围。加大环境、生态、资源审计的宣传力度随着生态文明建设的逐步推进，通过各种宣传方式的创新，宣传力度的扩大化，使得公民对环境保护的意识日渐提高，生态文明建设的理念逐渐深入人心。审计对营造生态文明建设的和谐环境有着积极的作用，是环境监督和环境治理的有效手段，是中国走可持续发展道路的有效桥梁，这就需要加大环境、生态、资源审计的宣传力度，创新宣传手段，促使生态文明理念更加的深入人心。1、各级各部门层层结合定期不定期开展国家有关资源环保政策法规宣传周、宣传月活动，以及结合各地特有的风俗节日活动等，印发有关环境、生态、资源各项政策法规的宣传材料。2、通过基层结合“法律七进（进机关、进乡村、进社区、进企业、进学校、进单位、进寺院）”不断将生态文明建设的理念深入人心，提高知晓率。3、各个部门、单位通过电子横幅、广播、报纸、微信及微博等新媒体结合老百姓身边所关注的事广泛宣传国家有关资源环保法律法规和各项政策规定。4、加大宣传力度，对破坏资源环境侵害人民群众身心健康的违法、违规、违纪行为和典型案例予以公开揭露曝光，对有效贯彻执行国家有关资源环保各项政策法规的先进单位和个人进行公开表彰和宣扬，提高环境、生态、资源审计的公开度和透明度，营造一个全方位、立体型家喻户晓全面认真贯彻落实执行国家有关资源环保政策法规的良好氛围。（三）提高环境、生态、资源环境审计人员素质资源环境审计具有较高的专业性和技术行，涉及到审计学、环境管理学、资源经济学等多门学科知识，就目前我国的资源环境审计人员主要以财务审计类单一知识结构为主，在现行的经济体制高速发展的情况下，单一的知识结构已经无法满足资源环境审计发展的要求，因此必须要强化资源环境审计队伍素质建设。1、要对现有的审计人员加大培训，鼓励审计人员积极学习资源与环境相关的技能，全面提升审计人员的业务操作技能和专业素质，优化知识结构，熟练掌握我国法律法规，增强职业道德素养，充分认识资源环境审计的重要意义。2、在审计人员聘任时，优化资源环境审计知识结构人才配备，同时强化审计人员文化素质、思想品德、工作责任心，确保优质高效地开展环境、生态、资源审计，并要积极探索资源环境审计的新模式、新路子、新方式。3、开拓环境、生态、资源审计视野，组织资源环境审计人员参加学术交流会扩大交流面，到资源环境审计做的好的地区学习取经，与相关领域部门加强交流沟通，拓宽知识面，增长环境、生态、资源审计业务水平，通过多种办法和渠道提高环境、生态、资源审计的整体质量。（四）健全环境、生态、资源审计的法律法规随着我国经济的高速发展，对环境、生态、资源审计的要求逐步提高，目前我国缺乏具有法律约束的法律法规，为适应现在以及今后的社会发展，确保资源环境审计在实际工作中有章可循、有法可依，迫切需要建立健全环境、生态、资源审计法律法规，通过修订《环境保护法》、《审计法》等法律来明确政府审计机关在资源环境管理体系中的地位、审计职责和权限。建立可操作的环境、生态、资源审计工作细则和工作规范，为实现可持续发展，赋予环境、生态、资源审计权限，促进环境、生态、资源审计工作的标准化、制度化和规范化，建立健全资源环境审计指标评价体系，创新审计工作方式，规范资源环境审计工作，提高审计效率和效果。（五）科学拟制环境、生态、资源审计评价体系建立健全环境、环境、资源审计评价体系，就是要对资源环保质量实事求是客观公正的综合评价，用科学和发展的观点，着眼于生态环境的改善，对资源的有效开发利用、生态质量、污染的控制、资源环境治理建设的效益、效率和效果的综合评价。［6］中国要走可持续发展的道路，不能只顾眼前利益、局部利益、短期经济效益，要着力于提高人民生命财产安全，生产力水平的增强，人民生活质量的提高。因此，着重把握好以下几个至关重要的原则：1.全面性原则。资源环境审计评价指标要全面系统的设置，不仅要反映审计对象的经济状况和财政成果，又要反映其管理水平和经营能力，同时还要注重评价依据的互补性。资源环境审计涉及多门学科知识，在审计工作中部能出现短板，那就必须做到全部工作都统筹兼顾，保证审计工作合理有序的开展，进行全面综合分析评价；2.科学性原则。资源环境审计评价指标在经济社会发展的过程中至关重要，环境、生态、资源审计绩效指标本身要具备科学性、合理性，既要重视反映短期绩效指标，又要反映长期绩效指标既要考虑指标，结合实际遵循客观规律既有动态指标，又要有静态指标，既要有定性指标，又要有定量指标，杜绝追求眼前的政绩，忽视甚至牺牲家和人民长远利益。3.可操作性原则，在我国的环境审计的实施过程中，不仅要吸取精华、借鉴好的环境审计模式与方法的同时，更要进行发展创新，结合我国现阶段国情研究出更科学、全面、可行的环境、生态、资源审计评价指标发展的新模式。4.比较性原则。我国环境、生态、资源审计系统的起步低，往往是在参照其他先进国家和地区的资源环境审计评价指标，结合对比相关的经济指标、技术指标、质量指标等参数来不断优化我国的资源审计评价体系。5.实务性原则。资源资源环境审计评价指标对我国的资源环境保护具有举足轻重的作用，是增进人类和天然协调发展的焦点要素。在相关政策法规不完善的情况下，建立健全相关的法律法规，出台相适应于我国基本国情的资源环境审计评价指标，有效的将国家财政政策贯彻落实到位。对各地区政投入环境、生态、资源建设项目资金现实到位率，投入资源环保项目资金使用率、投入资源环保建设项目的合格率，投入资源环保建设的绩效能力等等开展实地调研，在确保满足社会公众的需要的同时将社会经济投入的利用率实现最大化，使资源环境审计评价指标与我国的经济发展水平想适应，真正做到实事求是、切实可行、客观公正，从而实现生态、环境、资源的可持续发展。我国各个部门必须作出更大是努力，营造出上下联动机制，转变观念，积极开展环境、生态、资源审计工作，从而促进经济与环境和谐发展。四、结束语环境、生态、资源建设是人类赖以生存和发展的基本条件，它旨在促进经济与环境的和谐可持续发展。就当前我国的基本国情来看，要想我国能更科学的走可持续发展道路，我们就必须充分的认识到环境、生态、资源审计的重要性，环境、生态、资源审计是促进人类和自然协调发展的核心要素，结合我国资源环境审计还处于不完善阶段的这一重要基本事情，找到面临的困难与阻碍，并针对性的制定科学、全面、可行的有效措施，同时对于国外的环境审计的实施过程要吸取精华，多借鉴好的环境审计模式与方法，在此基础上进行发展创新上，从而