十五五城市轨道交通发展思路研究

“十五五”城市轨道交通发展思路研究中国城市轨道交通协会二〇二五年编制说明2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋划之年，中国城市轨道交通协会组织开展了《“十五五”城市轨道交通发展思路研究》工作，在“智绿融创”四项行业发展纲领性文件的指引下，旨在总结“十四五”我国城轨交通行业发展的成效与问题，科学研究和编制“十五五”城轨交通行业发展思路，以“7类成效－8项问题－6种形势－7大机遇－1组目标－8个方向－26个项目－3层建议”为框架，系统分析行业发展路径，力求为促进我国城轨交通高质量可持续发展提供思路。本报告由中国城市轨道交通协会组织编制，在充分吸收行业智慧、凝聚各方共识的基础上形成。在编制过程中，我们始终坚持问题导向与目标导向相结合，力求为行业发展提供科学指引。现对报告相关事项说明如下：1.本报告中“十四五”发展成效中数据时限为2021信息的完整性、系统性和连续性，部分内容、数据涉及时限除外。2.本报告中“中国”“全国”“我国”等表述及相关数据，均以中国内地行政区域为统计范围，暂未包含香港特别行政区、澳门特别行政区及中国台湾地区。3.本报告中使用的党和国家领导机关、部委办等机构的称谓均采用其在颁布法规、文件等时使用的简称。4.本报告统一使用“城轨交通”作为“城市轨道交通”的简称。5.本报告中正文数据由中国城市轨道交通协会及其部分会员单位提供，由于统计口径不尽一致，数值存在一定差异，但不影响分析结论。党的二十届四中全会提出“坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国”。中国城市轨道交通协会在国家发改委等部委指导下，先后研编并出台了四个纲领性文件：2020年3月实施了《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》，围绕乘客服务、运输组织、能源系统、列车运行、技术装备、基础设施、运维安全、网络管理等八大系统，实施智慧赋能，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的智慧城2022年8月提出了《中国城市轨道交通绿色城轨发展行动方案》，以绿色转型为主体，清洁能源为方向，节能降碳为重点，开展绿色规划先行、节能降碳增效、出行占比提升、绿色能源替代、绿色装备制造、全面绿色转型等六大行动，构建低碳排、高效能、大运量的绿色城轨；2024年6月出台了《中国城市轨道交通融合城轨发展指南》，聚焦引客流、增效益、降成本三大方向，推进区域、四网、多交、线路、站城、系统、绿智、文旅、业务等九元融合，构建客流、财务、技术、装备和生态可持续发展的融合城轨；2025年7月发布了《中国城市轨道交通国创城轨发展设新时代城轨”这个中国城轨交通发展的总体战略目标，瞄准提升智能智慧水平、提炼绿色低碳底色、提增多元融合深度、提高国产自主程度，结合行业实际，提出“十五五”城轨交通发展的基本思路。逻辑架构图编制单位主编单位：中国城市轨道交通协会执编单位：上海申通地铁集团有限公司参编单位（按拼音首字母排序）：北京市基础设施投资有限公司、重庆市轨道交通（集团）有限公司、广州地铁集团有限公司、南京地铁集团有限公司、深圳市地铁集团有限公司协编单位（按拼音首字母排序）：北京市地铁运营有限公司、北京京港地铁有限公司、北京中轨交通研究院有限公司、长春市轨道交通集团有限公司、长沙市轨道交通集团有限公司、常州市地铁集团有限公司、成都轨道交通集团有限公司、大连公共交通建设投资集团、东莞市轨道交通有限公司、佛山市地铁集团有限公司、福州地铁集团有限公司、贵阳市公共交通投资运营集团有限公司、杭州市地铁集团有限责任公司、杭州杭港地铁有限公司、哈尔滨地铁集团有限公司、合肥市轨道交通集团有限公司、呼和浩特城市交通投资建设集团有限公司、济南轨道交通集团有限公司、金华市轨道交通集团有限公司、昆明轨道交通集团有限公司、兰州市轨道交通有限公司、洛阳市轨道交通集团有限责任公司、南昌轨道交通集团有限公司、南宁轨道交通投资集团有限公司、南通轨道交通集团有限公司、宁波市轨道交通集团有限公司、青岛地铁集团有限公司、沈阳地铁集团有限公司、石家庄市轨道交通集团有限责任公司、苏州市轨道交通集团有限公司、绍兴市轨道交通集团有限公司、港铁轨道交通（深圳）有限公司、天津轨道交通集团有限公司、台州市轨道交通建设开发有限公司、乌鲁木齐城市轨道集团有限公司、无锡地铁集团有限公司、武汉地铁集团有限公司、厦门市轨道建设发展集团有限公司、西安市轨道交通集团有限公司、徐州地铁集团有限公司、香港铁路有限公司、浙江省轨道交通运营管理集团有限公司、郑州地铁集团有限公司一、“十四五”发展的成效与问题 1 1 二、“十五五”发展的形势与要求 26 三、“十五五”指导方针和发展目标 48 四、“十五五”发展的重点方向与任务 56 56 五、“十五五”发展的政策建议 1一、“十四五”发展的成效与问题截至2024年底，我国已有58座城市开通城轨交通，运营总里程突破1.2万公里，连续多年位居世界首位，形成了全球规模最大的现代化城轨交通网络。城轨交通在提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通供需矛盾、引导优化城市空间结构布局、改善城市人本环境、带动产业经济发展等方面发挥重要作用，成为助推交通强国建设、服务国家高质量发展、践行以人民为中心理念的重要交通力量。“十四五”期间，我国城轨交通发展战略目标基本实现，在智绿融创、网络发展、运营服务、持续发展等方面取得显著成效，安全可靠、服务品质、运营效率等关键绩效水平稳步提升，为整体迈入城轨交通强国目标奠定了坚实基础。在此基础上，行业协会“十四五”发展战略提出的十大重点示范工程项目均已高质量完成，陆续发布了《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》《中国城市轨道交通绿色城轨发展行动方案》《中国城市轨2道交通融合城轨发展指南》《中国城市轨道交通国创城轨发展规划》等四项行业发展纲领性文件，并对TOD、既有线改造、财务可持续等重点工作制定了指导意见，形成了“4+N”系列成果。从战略蓝图到落地实践，行业发展脉络愈发清晰、发展路径愈发坚实。数字智慧、绿色低碳、一体融合、技术创新、网络发展、运营服务、持续发展等七大领域的突破性进展集中显现，推动我国城轨交通迈上高质量发展的新台阶。1.数字赋能业务转型，有序推进智慧城轨建设自《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》发布以来，城轨交通行业以人工智能、数字孪生、物联网、云计算、5G等技术为核心持续推进智慧城轨建设，带动全产业链数字化转型，在应用规模以及技术创新方面均达到世界领先水平。在智能建设上，全国建成600多个智能车站，南京构建了全国首个面向车辆基地的智能场段系统，青岛建设全线智能车站综合管控一体化平台，BIM技术在郑州、厦门等城市应用，全生命周期成本降低18%。在智能客服上，全链条智能出行服务体系初步建成。智3能票务应用效果显著，实现生物识别、无感支付、票检合一、设施互联、票制互通、信息共享等功能，覆盖95%以上线路；全国30多个城市接入“城轨易行”平台，服务乘客超5亿人次；跨城票务“一张网”在长三角、珠三角及南京都市圈等区域落地，实现跨省市票务互通，方便乘客出行，并减少售检票人员10%～20%，实现“少人化”发展。智能客流预测系统在20个城市应用，北京线网客流仿真引擎使管控精准度提升50%。在智能运输上，智能运输体系取得显著成效，线网智能调度指挥，动态运行图编制，灵活编组与混合编组以及物理重联与虚拟连挂等模式逐步应用，推动运量运力合理匹配。上海网络化调度智能平台实现最大规模网络管控；杭州NCC系统基于客流数据分析实现全自动编图与调度辅助决策；重庆城轨交通基于CBTC的互联互通示范工程实现三线跨线运营。在智能运维上，智能运维与安全保障体系稳步推进，技术应用显著提升生产效率。上海车辆智能运维系统使车辆可靠性提升136%；南京弓网在线检测系统故障处理效率提高88%；智能巡检机器人在南京、天津等地4应用，人员优化率达42.7%，故障检测准确率提升至95%。在数字底座上，云平台支撑作用明显，云数融合驱动业务模式升级，算力利用率提高40%以上。全国30多个城市建成城轨云平台，呼和浩特、太原等城市实现全业务上云；武汉线网云平台支撑20余条线路业务，机房使用率提高60%，运维人员节省40%，应急响应时间缩短50%，综合运维成本降低40%；天津、西安等地也通过分布式云平台建设，实现资源利用率提升30%以上；南京、上海、武汉等城市建成5G公专网，实现车地通信1.5Gbps高速传输。2.绿色转型全面推进，节能技术广泛应用“十四五”期间，我国城轨交通深度践行“双碳”战略与绿色发展理念，以技术创新为驱动，从能源结构优化、节能装备推广、绿色建造实践、碳普惠体系构建等方面推进全产业链绿色转型，构建起资源节约、环境友好、可持续发展的城轨交通发展新模式。布局清洁能源，优化用能结构。多地在城轨交通枢纽场站及沿线合理布局光伏发电设施，形成规模示范效应，上海累计建5设24座分布式光伏电站，总装机容量达60MWp；氢能城轨交通发展得到地方政策支持，成都、佛山、青岛、长春等地在规划中明确将氢能应用纳入城轨交通发展范畴，推动氢能源列车从试验走向实际运营。推广节能设备，降低能源消耗。永磁同步电机牵引系统逐步推广应用，全国累计投运永磁同步电机超5000台，节能率达20%，年节约电量可达15亿度，相当于减少二氧化碳排放约120万吨；站点大力推进LED照明技术，全国城轨交通站点LED照明覆盖率已超95%，年节约电量约8亿度；变频空调、智能新风系统等节能设备广泛应用，北京在部分车站试点应用的智能通风系统，较传统系统节能25%以上，单站年节电约12万度；此外，节能型电梯、自动扶梯在车站的使用率达90%以上，节能率达30%。绿色建造静默施工，守护城市畅通运行。在施工阶段，推广模块化预制、装配式技术应用等工艺，长春装配式车站节省工期30%，并有效减少现场作业扬尘、噪声污染。在材料选用上，优先使用再生骨料、低碳钢材等环保建材，南京地铁车站建设中，再生材料使用率达25%，降低了建筑过程6的碳排放。此外，线路规划更注重与生态环境融合，广州在新线路设计中避开生态敏感区，采用地下隧道穿越技术减少对地面植被的破坏，实现了交通建设与生态保护的协同发展。积极参与碳普惠，助力碳减排目标。城轨交通已成为碳普惠实践的重要应用场景，“沈阳地铁碳积分平台”作为国内城轨交通领域碳普惠标杆项目获央视专访报道，多地城轨交通持续深化碳普惠体系建设、平台功能升级、应用场景拓展与赋能业务发展，开创了碳普惠长效赋能可持续运营的发展新路径。3.一体融合逐步深化，战略支撑能力持续加强“十四五”期间，我国城轨交通通过多个维度的融合，推动提升基础设施互联互通、要素资源高效流动、产业功能深度耦合，持续拓展城轨交通的国家战略支撑能力。区域融合方面，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域城轨交通网络基本建成，长三角地区成立环沪轨道交通运营有限公司，通过跨区域调度指挥、运能分配协调、制定统一技术与运营标准等举措，全力推动长三角地区跨省城际、市域铁路运营一体化，促进人员7流动和经济往来。四网融合方面，粤港澳大湾区实现多线贯通运营，广州与佛山实现多条线路跨市衔接，广州地铁18号线延伸至东莞，通过统一票务系统、优化换乘衔接等举措，显著增强了大湾区内部的交通联系；无锡市贵阳、南宁、宁波、洛阳、郑州、昆明等地实现城轨交通与地面公交深度融合，大连交通集团2022年重组后实现整体降本约30亿元，人员优化超2000人。深圳北站枢纽落地全国首个“城轨+低空”空铁联运项目，实现地铁与低空航线的衔接。系统融合方面，乘车码互联互通、安检互认等举措大幅提升了出行效率与体验。北京、上海、广州、重庆、成都等21座城市已实现地铁乘车二维码异地互认；上海、广州、天津、福州等多地积极推行安检互认机制，乘客在换乘地铁与铁路和民航时，无需重复安检流程。站城融合方面，持续优化城市空间发展格局，提高城市土地集约利用效率，增加城轨交通客流。深圳地铁大力推进TOD综合开发由“综合开发2.0”向“站城一体3.0”“产城融合4.0”发展，围绕城轨交通沿线重8要节点新增17个TOD开发项目，开发规模436万平方米。文旅融合方面，多地城轨交通利用网络资源，积极创建特色文旅线路和服务，促进城轨交通与文旅产业的深度融合。重庆轨道交通2号线凭借“李子坝单轨穿楼”成为重庆城市新名片、上海地铁“一大会址·新天地站”串联上海“红色地标”、西安“地铁遇见博物馆”助力西安“博物馆之城”建设、苏州“乘着地铁游苏州”实现“地铁+文旅”深度融合。4.技术装备创新突破，自主可控水平显著提升在网络规模加速推进的同时，我国城轨交通技术装备水平也在“十四五”期间实现了从“跟跑”到“并跑”再到“局部领跑”的重要突破，自主可控水平显著提升。全自动运行系统加快推广应用，已成为行业共识并走向国际市场，截至2024年底，全国已开通54条FAO线路，运营里程1484公里，占全球总量的60%以上，5年间增长20多倍，占投运线路的12%以上，是世界平均水平的约1.5倍；按GOA4最高等级运行的线路达到1348公里，占比超过90%，标志着我国城轨交通装备实现了从“中国9制造”向“中国智造”跨越，关键技术居于世界领先地位。技术装备国产化成效显著，车辆和机电设备国产化率平均已达到95%以上；信号系统、牵引供电等核心技术逐步突破，新建线路国产化率普遍达到70%以上；IGBT芯片国产化率突破90%，国产化装备的应用大幅降低了建设项目设备投资和运营成本，社会效益和经济效益显著。技术装备自主研发取得重大进展，行业按照“原始创新、集成创新和二次创新”的路线，实施了北京燕房线全自动运行系统（FAO）、重庆CBTC系统互联互通、青岛基于车车通信的列车运行系统（TACS）、上海智能运维系统和系列化中国标准地铁列车等一批自主化示范工程，成功地促进一批关键装备实现自主化，一批关键技术实现并跑，部分关键技术实现领跑。5.网络发展持续推进，大城市病得到有效缓解“十四五”期间，我国城轨交通持续推进网络化发展，城轨交通的公交骨干作用日益凸显，成为有效缓解大城市病的重要支撑。从网络发展的规模上看，截至2024年底，我国共有58座城市开通城轨交通运营线路361条，运营里程12160.77公里；“十四五”期间预计新增运营里程5190公里，较“十三五”的新增运营里程4351公里增长超19%，增幅稳定；29座城市的线网规模达到100公里及以上，较“十三五”末的22座增长超31%，网络化程度进一步提升。从网络发展的成效上看，正如习近平总书记所强调的，城轨交通是现代大城市交通的发展方向，发展轨道交通是解决大城市病的有效途径。城轨交通客运量已超过其他主要交通运输方式（铁路、公路、水路和民航）旅客运输总量3倍以上；全国各城轨交通客运量在公共交通客运总量中的分担比率为30.15%，上海、广州、深圳城轨交通占公交出行分担率超70%，已成为城市公共交通的骨干系统。6.运营服务多元高效，关键绩效指标国际领先“十四五”期间，我国城轨交通始终秉持“以人民为中心”的发展理念，紧紧围绕民生需求与城市发展大局，持续推进运营服务向高效化、优质化、多元化方向迈进，多项运营关键绩效指标达到国际领先水平。服务供给持续扩容，全行业平均服务时长延长至17.05小时，比“十三五”末增加0.45小时，保障市民出行与城市运行能力持续提升。安全可靠不断强化，列车服务可靠度提升至1325万车公里/件，较“十三五”末提高2.1倍，正线运营故障率下降56%，出行安全感得到实质提升。运输效率显著提高，高峰小时最小行车间隔小于120秒的线路达16条，平均旅行速度提升至40公里/小时，成为准时高效出行的安心首选。乘客服务提质升级，多地通过优化导乘标识、增设母婴室、推广无障碍设施等举措，提升服务温度，行业平均乘客满意度达90%，居各类交通出行方式首位，市民乘客出行幸福感持续提升。7.持续动能不断释放，多元路径探索涌现“十四五”期间，我国城轨交通突破传统发展边界，以机制创新激活发展动能，通过投融资模式改革、TOD综合开发、“走出去”战略实施与多元经营转型等形式构建起“交通+产业+服务”的发展生态，为行业高质量可持续发展注入持久动力。创新投融资模式，多地通过政府与社会资本合作模式、发行专项债等多种资金渠道缓解资金压力。TOD模式广泛应用，形成良性循环。“十四五”期间城轨交通TOD开发规模及收入均远超历史同期，TOD开发收入成为企业资源经营主要收入来源，占比超70%。践行“走出去”战略，落实国家“一带一路”倡议，推动中国与东盟在城轨交通领域深度合作；广州城轨交通产业境外项目覆盖19个国家和地区；天津轨道交通集团计划深度参与阿斯塔纳市新交通系统轻轨一期工程的运营核心业务；中车集团带动3000余家配套企业发展，国产装备出口20余个国家，国际市场占有率达18%以上。推进传统资源经营转型，积极践行从单一的交通服务向多元的城市综合服务转型，挖掘更多商业潜力与社会价值。苏州地铁盘活闲置空间与资产，开设国内首个地铁站内的社区食堂——广济南大食堂，实现了客流增长与经营收益的双丰收。1.智慧赋能生产实效有待增强在城轨交通以运营为主的新发展阶段，实施智慧城轨建设和数字化转型，其实际赋能的生产力和生产关系尚待逐步适应，数字化赋能生产的应用实效亟待更大的提升与改善。一是基础设施建设的统筹规划、协同高效机制有待进一步加强和完善。不同区域5G网络的发展仍存在兼容性和互操作性问题，大数据平台规划缺乏系统性导致数据采集碎片化、业务协同困难；人工智能应用在面对城轨交通复杂多变的业务场景时，仍难以满足实际生产管理需求。二是新技术应用与实际业务需求的融合度有待提高。当前新技术迭代加速，对创新应用的关注度较高，导致新技术与真实需求出现匹配偏差。部分信息化项目规划与需求分析不够全面深入，存在超前建设、重复建设等问题，造成资源浪费、数据孤岛现象愈发突出；部分新技术未能聚焦业务核心痛点与真实需求，未能充分优化业务流程与生产模式紧密结合，难以实现在实际运营场景下的创新应用价值转化。三是数据驱动的智能决策能力仍需持续提升。目前智能决策能力初具雏形，但数据分析及挖掘能力有限，缺乏全域协同的能力。智能辅助决策技术与核心运营业务的融合尚处于探索试点阶段，如预测性维护模型需持续优化，故障处理机制仍以人工经验为主，难以适配网络化大客流条件下多因耦合复杂风险的处置需求。2.绿色低碳能级提升存在瓶颈在“双碳”目标和可持续发展战略推动下，绿色低碳发展成为城轨交通行业转型的关键，节能降碳方面虽多点开花，但我国城轨交通整体能耗与碳排放量在“十四五”期间仍持续增长，人均能耗仍高于国际水平，面临多方面挑战。一是规划源头低碳设计有待加强。未能充分结合城市气候与生态条件、资源禀赋进行差异化设计，线网规划与绿色标准融合尚需深化，与循环经济体系的衔接也有待加强。从整体来看，当前规划理念与绿色低碳需求、资源循环利用需求间的适配性仍需加强，未能形成充分发挥城轨交通的低碳协同效应。二是设施设备能耗水平参差不齐。新旧设备的节能技术水平存在代际差距，不同时期投用的设施设备在能耗表现上存在显著差距，同时空调、车站照明等设备受老化、维护不到位等因素影响，设备能耗波动幅度较大，影响行业整体能耗水平。三是绿色能源替代尚不成熟。绿色能源受自然条件影响显著，风、光等资源存在间歇性、波动性特征，难以灵活适配用电负荷的峰谷变化，调峰调频难度较大。尽管技术迭代推动发电成本持续下降，但绿色能源配套的储能、输电等设施仍在完善阶段，短期内整体经济性与传统能源相比仍有差距。3.统筹融合效能仍未充分释放我国城轨交通已进入网络化运营的高质量发展阶段，网络化形态布局与结构功能已基本具备，但随着城市发展转型，城市群一体化和都市圈同城化发展进一步扩大了城市通勤范围以及不同层次的出行需求，需要从城市发展、综合交通、系统制式、功能布局等方面进一步加强统筹融合能力建设，充分释放城轨交通的网络化运转效能。一是城轨交通与城市融合发展仍需进一步强化。城轨交通规划建设与城市空间开发存在融合协同不足，城轨交通线网与城市空间布局契合度不够。一方面，人口与岗位沿城轨交通廊道的集聚效应尚未充分显现，站点周边设计与城市功能融合有待提升，部分站点周边建设强度偏低，站点周边人口聚集程度整体偏低，导致客流效益释放不足，未能充分实现以公共交通为导向的开发要求，以城轨交通站点为核心的城市微中心、市民生活第二空间打造的建设力度仍需加大；另一方面，进入新型城镇化发展阶段，城市发展走向现代化都市圈，城市通勤空间尺度不断扩大，但城轨交通网络与职住空间存在匹配不足，轨道通勤覆盖率较低等问题。全国41座重点城市平均轨道通勤覆盖比例为19%，城轨交通引领城市发展格局的效果彰显不足。二是城轨交通与城市综合交通融合发展仍需进一步提升。城轨交通占全交通出行方式的分担率仍有较大的提升空间，城轨交通出行占机动化比例仅为15.9%，对“公交优先”战略目标的支撑作用有待进一步强化；从多方式交通协同来看，城轨交通与公共汽电车、小汽车、电动自行车、共享单车等各交通出行之间的功能融合与换乘衔接仍待进一步加强，其中城轨交通与地面公交尚未形成以“整体效率最大化”为导向的协同机制，存在规划割裂、运营竞争等问题；近年来，以电动自行车为代表的非机动出行比例逐年增高，进一步分流城轨交通与地面公交客流；此外，在城轨交通线网内部，不同层级或不同运营主体之间的标准衔接、互联互通、协同调度、票务清分、安检互认等工作也需进一步加强统筹协调。三是城轨交通全寿命周期统筹融合仍需进一步完善。“规划－建设－运营－更新”各阶段的功能需求仍未以全寿命周期理念实现高水平统筹融合，表现出部分线路系统能力利用不足且不均衡、功能超配导致长期运维成本高、经营空间预留不足、局部抢救式更新改造等问题；线路改造规划与运营、维护管理协调仍未以系统化思维统筹融合，体现在线路提升改造需求与不间断运营之间的矛盾、延时运营需求与天窗期维护难度间的矛盾长期存在。四是城轨交通各系统间统筹融合仍需进一步深化。系统资源布局仍未全面达到集约高效统筹共享，具体体现在不同时期线路的制式规划、换乘规划设计考虑不够全面导致互联互通难、换乘距离远、网络检修资源共享情况下的绕行距离远等问题；跨专业系统间仍未实现全维协同融合的治理理念，如弓网关系、轮轨关系、“车-轨-隧-土”关系等多专业接口风险逐渐成为影响网络运营安全的主要矛盾。五是各地城轨交通不同发展阶段的差异化需求仍需进一步统筹。我国城轨交通功能定位与技术标准存在较为明显的“一刀切”现象，不同发展阶段、不同线网规模的城轨交通差异化需求仍未充分统筹考量，具体表现在不同规模的城市在系统制式选择上呈现出明显偏重大运能地铁、地下敷设的倾向，已运营线路地下线敷设方式占比为69.69%；线路功能相对单一，地铁制式占比为76.53%、市域快轨制式占比为13.13%、轻轨制式占比为1.86%，大运能系统占绝对多数，运能等级趋同。4.技术装备自主可控存在限制随着我国城轨交通行业的蓬勃发展，核心技术自主化水平成为衡量行业竞争力的关键指标。近年来，我国城轨交通在技术装备国产化和自主化方面取得显著成就，但部分技术与国际先进水平相比仍存在阶段性差距。一是部分核心技术仍旧依赖进口，产业链供应链仍存薄弱环节。在车辆制造、信号系统、轨道建设等关键技术领域，我国尚未完全实现自主可控，部分基础装备制造、高端精密部件和关键零部件、底层技术研发目前仍依赖进口，存在“卡脖子”风险，可能会面临技术封锁或供应不稳定的风险，影响运营安全。叠加国际形势复杂多变，更使得技术供应存在潜在风险，一旦遭遇外部限制，可能对我国城轨交通项目的建设进度、运营稳定性造成严重影响。二是创新生态尚不健全，基础性、引领性创新投入不足。对标交通强国战略，城轨交通行业在原创性技术、前瞻性布局上仍有滞后。当前新技术、新装备研发持续性投入不足，“实验室—工程化—产业化”的链条存在堵点；同时，国推自愿性产品认证仍处于起步阶段，市场采信度较低，进一步抑制了自主创新产品的规模化应用。三是市场竞争力与国际化程度有待提升，国际化拓展亟待破局。行业内具有国际影响力的中国企业、品牌与标准数量较少，市场主导能力不足，核心技术专利布局深度与广度不足，导致在全球竞争中话语权偏弱。此外受制于海外市场对“中国制造”技术成熟度、数据安全及长期服务保障能力的认知偏见，我国城轨交通高端装备的国际市场份额偏低，尚未形成规模优势。5.安全韧性体系尚需健全完善随着网络规模的快速增长，我国城轨交通安全韧性体系中还存在诸多薄弱环节，安全韧性体系尚需健全完善，需要从基础设施结构安全性、设施设备质量可靠性和运行协同性等方面全面提升城轨交通系统安全韧性。一是土建基础设施建设及运维水平仍需进一步提高。从高质量建设角度看，需从源头上把握结构本质安全，变形控制、渗漏水防治等建设质量仍需进一步提升；从高质量运维角度看，土建基础设施健康监测的水平仍需进一步提升，缺乏狭小空间的智能巡检工具和无损检测技术，监测数据的多源融合利用率不足，病害识别精度还有待提高。二是关键设施设备可靠性仍有提升空间。当前部分关键设施设备的设计逻辑难以适应大客流、高密度行车的运营实际需求，存在单点故障影响整体运营的韧性短板，基于故障无感导向的关键设施设备可靠性与韧性设计仍需优化升级。同时，关键设施设备维护质量检测认证体系尚需健全，部分核心部件自主维护能力不足，也进一步削弱了关键设施设备应对故障的韧性冗余。三是应对外部环境风险的能力有待持续加强。一方面是面对极端天气或自然灾害的应对能力有待提升，如淹水倒灌事件、列车追尾事故，暴露出系统设计和风险防控等方面在应对极端天气或自然灾害的不足；另一方面是面对外部异物侵限、外部堆载、外部通信干扰、网络入侵、公共安全风险的监测预警和应对能力不足，暴露出对外部风险的监测预警与应对管控能力仍需进一步加强。四是快速应急处置恢复能力有待提升。面对大客流、极端天气、系统突发故障等各类场景，现场指挥调度的高效性有待增强，应急响应的及时性与精准度不足，跨主体的多岗位协同处置机制不够顺畅，难以完全满足快速响应、高效处置和及时恢复的要求。6.运输服务品质有待多维提升随着城轨交通在城市公共交通体系中的地位愈发重要，乘客对于城轨交通出行的需求不再局限于单纯的位移功能，而是对运输服务品质提出了更高、更多元化的要求。一是运输效能尚有提升空间。运输资源分配的精准性有待加强，线路高峰时段过度拥挤与平峰时段空载率高的现象并存，线路系统运能利用不足与不均衡问题突出，导致整体运输效率偏低、客运强度不高。二是客运服务有待精细化完善。车站内标志标识的合理性与换乘通道的便捷性有待进一步提升；针对老年人、残障人士等特殊群体的无障碍服务设施有待完善，以满足乘客的差异化需求；安检服务效率与流线布置有待提升；面向综合治理的城轨交通与属地联动共治仍存在提质增效的空间。三是城轨交通的综合生活服务功能尚未得到充分释 放。作为城市的“第二空间”，其在“出行+消费+生活”等多样化需求方面的潜力未能充分挖掘，“客流”与“商流”的资源联动、互动不足，未能充分拓展服务附加值。7.财务可持续平衡压力累积上升城轨交通准公共产品属性决定了行业发展与稳定的政府服务采购高度关联。近年来，随着土地财政的归隐及宏观经济等因素影响，各地地方财政处于“紧”平衡状态，依靠强财政支持的城轨交通建设与运营领域，财务可持续问题迅速浮现且日益突出。一是行业整体债务规模大，过度依赖地方政府长期补贴。城轨交通企业承担建设项目的债务偿还，企业债务负担重，长期过度依靠地方政府的财政补贴，部分城市债务到期兑付压力大，债务风险紧迫。二是线路建设成本整体上涨，投资规模巨大。征地拆迁费用、土建设施费用、机电设备费用等整体呈上升态势；安全要求呈现严格化的趋势，部分规范标准层层加码，实际执行困难，先进工艺工法难以充分发挥技术优势与经济优势，推高建设成本。三是行业整体收支不平衡问题日趋加剧。主业票务收入总体有限，客运效益未达预期；资源经营业务受市场影响波动较大，经营效益下滑严重，部分上位标准及法规对车站商业设施存在较大限制，车站商业经营潜力未得到充分释放。同时，行业运营成本持续刚性上涨，伴随着大修更新改造需求带来更大资金压力。四是部分城市补贴资金到位落实情况不理想。财政补贴的本质是政府购买城轨交通公益服务的付费支出，建设与运营资金到位是政府作为城轨交通发展主体的责任。但部分城市补贴资金落实不到位，叠加长期运营亏损，不仅会造成计划中的运营维护工作难以高质量实施，存在影响运营安全水平与运营服务质量的隐患，甚至诱发职工队伍稳定问题。8.人才体系水平亟待优化升级城轨交通行业人才梯队建设面临诸多挑战，亟待优化升级，主要体现在劳动组织效率、人才结构以及顶层设计等方面，需采取有效措施加以改进，以适应行业高质量发展的需求。一是劳动组织效率存在提升空间。岗位复合优化潜力有待深度挖掘。部分岗位工作负荷不均衡，导致整体劳动效率指标低于行业先进水平；同时传统岗位职责划分较为固化，跨岗位、跨专业技能融合不足，限制了员工的多向复合发展。二是人才结构亟需优化调整。高端型、复合型人才供给难以满足新业态、新技术发展需求。从职称分布来看，高级职称及以上人才仅占8.4%，高端专业人才储备严重不足；从专业技能维度分析，伴随行业数字化转型加速，能够驾驭AI技术、大数据分析、智能运维等前沿领域的复合型人才极度稀缺。此外，伴随城轨云技术的普及、跨专业融合趋势加剧，信号与车辆、运输与客运等传统专业边界逐渐模糊，对既懂技术研发又通业务协同的复合型人才需求激增，当前人才供给远远无法满足新业态、新技术的发展需要。三是顶层设计存在薄弱环节。体制机制创新突破力度不足，当前城轨交通行业人才发展相关政策中，激励机制覆盖范围有限，人才评价标准仍以传统技能与资历为主，人才选拔、任用流程也较为僵化，未能充分激发人才潜能。二、“十五五”发展的形势与要求（一）发展形势“十五五”时期我国城轨交通行业将面临复杂多变的国际环境、国内经济社会高质量发展与行业内生发展的新形势，一是根据国家相关新政要求，按照“控制增量、优化存量”的指导思想，进一步推动城轨交通由高速度发展向高质量发展转型；二是源自行业内涵式发展要求，建设智绿融创新时代城轨是实现城轨交通转型的内生动能，将加快城轨交通的转型步伐；三是新一轮科技革命和产业变革深入发展，特别是以人工智能等前沿技术为代表的新质生产力不断突破，为经济社会注入了新活力，为人类社会开辟了新前景，将对城轨交通发展产生深远影响；四是《2030年前碳达峰行动方案》要求将绿色低碳理念贯穿于交通基础设施规划、建设、运营和维护全过程，降低全生命周期能耗和碳排放，确保交通运输领域碳排放增长保持在合理区间；五是顺应城市发展方式转型要求，充分考量宏观经济的波动性、城镇化增速放缓、人口自然负增长与老龄化等问题，更加注重以人为本、集约高效、特色发展、治理投入与统筹协调的需求，将推进城轨交通更好地服务现代化人民城市建设。新的发展形势对城轨交通的规模、结构、布局、服务、功能均提出了新的发展要求。既要保持“量”的合理增长，更要实现“质”的稳步升级，在增长中提质增效、在创新中固基增能，为城市可持续发展提供坚实支撑。这种“量质并重”的发展要求，将推动行业在“十五五”期间经历六个维度的深刻变革。1.发展方向由“量”向“质”，要求从“大”到“强”2017年10月，党的十九大报告首次宣告“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”；2022年，党的二十大将高质量发展定位为“中国式现代化的本质要求”。在此背景下，城轨交通的高质量发展势在必行，聚焦系统高质量、本质高质量、运行高质量、保障高质量四大核心，推进从规模扩张向品质提升的转变。一是更注重大系统理念。以安全、效率、可持续为核心，依据最新法规与技术标准，实现设计标准化、建造智能化、运营精细化、改造适配化的全生命周期精益化管理，并树立整体观的大系统理念和大安全理念。二是更注重本体稳定可靠。需从建造制造高质量、验收验证高质量两个关键维度发力。在建设改造阶段，要严格把控设计标准与工程质量，遵循高标准、严要求；在设备制造方面，选用性能卓越、品质优良的产品；在验收验证方面，建立更加完善的检测验证体系与验收验证机制，能够在建设、维护、改造等不同阶段，具备对关键设施设备功能性能的高水平验证能力。三是更注重运行高效精细。从高效运营、精准运营、可靠运营、融合运营角度，持续提升运行效率，改善服务水平。坚持需求导向，推进互联互通、多式联运、客货混运等运行方式，精细打造城轨交通一体化运行状态。准确预判客流动态发展趋势，实现运能运量精准匹配与应急高效处置。强化关键设施设备状态监测与养护维修，提升系统运行可靠度。四是更注重保障高质量。从城轨交通产业链自主可控、经济财务可持续、人才与品牌文化支撑入手，构建起对城轨交通高质量发展的保障体系。确保产业链自主可控，提升经济财务可持续性，健全人才队伍能力体系，培育积极向上的企业文化，为城轨交通的高质量发展提供有力支撑。2.发展阶段由“建”向“运”，要求更好的运营绩效与更优的出行体验2020年，我国城轨交通运营里程超过在建里程，“十四五”期间的年度完成建设投资总额也逐年回落，标志着我国城轨交通发展阶段进一步由建设转向运营，大规模建设强度逐步降低，发展重点转向既有线网运营的提质增效。这一转变的核心目标是通过提高运营关键绩效，提升乘客出行的便捷性与舒适性，践行“以人民为中心”的服务理念。一是更加关注运营绩效的持续提升。聚焦安全可靠、服务供给、运转效率和成本效益等四个价值维度，持续改进提升乘客满意度、列车服务可靠度、客伤率、运能利用率、司机生产率、单位能耗、单位运营成本、收支比等关键运营绩效指标水平，为乘客出行提供高质量服务，实现可持续发展，切实增强人民群众的获得感与幸福感。二是进一步提升人民群众的出行体验。首先是提升乘行体验，能够为广大人民群众提供大运量快速准点的运输服务，努力成为市民出行首选；其次是提升交互体验，在票制票价、主动服务、面向特殊需求群体等方面持续优化，在制式选择、系统设计等方面考虑实际国情地情，实现市民出行成本可控与感受体验提升；最后是提升综合服务体验，持续强化基于城轨交通出行链的生活链服务水平，努力将城轨交通打造成为城市第二空间，为乘客与社会大众提供更加多元、更有温度的综合性服务。3.发展模式由“线”向“网”，要求差异化格局统筹共享融合截至2024年底，我国内地城轨交通运营里程超过100公里的城市达到29座。其中，上海运营里程1032.05公里、北京运营里程952.29公里，已经形成超大规模线网；成都、广州两市运营里程超过700公里；深圳运营里程超过600公里；武汉、重庆、杭州、南京4市运营里程超过500公里；2座城市运营里程超过400公里；3座城市运营里程超过300公里；4座城市运营里程超过200公里；剩余11座城市运营里程超过100公里。全国主要城市规模大小悬殊、空间结构有异、需求要求各异、发展程度不一、财务实力不同，对城轨交通的现实需求和建设城轨交通的主客观条件各不一样，需结合区域差异化特点实现协同发展。一是以差异化为导向，统筹构建因地制宜的发展格局。充分考虑各地区发展阶段、客流特征、用地规划、产业布局等差异，针对不同城市及区域的特点与需求，打造差异化的城轨交通网络架构和形态布局，推动城轨交通与城市发展深度融合。二是以网络化为导向，适配多层级、多制式的通用需求，统筹释放网络整体效能。基于不同区域的客流结构、出行特征，以标准引领规划适配的运输模式，统筹多层次、多制式的城轨交通网络，分层满足客流需求，服务城市发展。从全局视角强化集中管控，统筹规划设计网络结构功能、项目建设时序、管理模式架构、运营协同机制及资源共享体系，确保网络化发展的完整性与系统性，使新建线路与旧线改造均符合标准化管理要求，推动网络整体效能充分发挥。三是以集成化为导向，发挥接口统一、兼容互通、集约共享的网络化效益。以标准引领推进设备统型、接口统一等基础工作，实现多专业、多系统、多设备的兼容互通，提升运维效率与效益。通过集中管控方式，建立跨部门、跨线路的统筹调度平台，强化全网络运营状态的动态监测与协同响应。秉持“统一规划、分步实施”原则，以标准引领统筹网络层级工程项目并预留标准化发展接口，避免未来出现设备系统接口复杂、重复建设及频繁改造等问题。四是以融合化为导向，构建协同高效、多元融合的现代化城轨交通网络。统筹区域协同、四网融合、多式联运、线路联动、系统整合、智绿发展、站城一体等要求，与城市更新、产业升级、功能优化深度衔接，构建层次清晰、功能适配、协同高效的现代化城轨交通网络。4.技术创新由“跟”向“领”，要求核心自主可控和新质生产力引领在技术创新领域，城轨交通正加速推进从“跟跑”到“领跑”的关键跨越。要求聚焦基于“新质生产力”的自主创新，着力推动三大核心转变。一是实现从“国外依赖”向“自主可控”转变。全面突破信号系统、列车控制、智能运维等领域尚存的“卡脖子”技术，构建自主可控的技术标准体系与产业生态链，提升产业链韧性和竞争力，推动新质生产力全面提升。二是实现从“传统模式”向“智绿融合”转变。以智能智慧化、绿色低碳化、多元融合化为主线，推动新能源、新型永磁牵引系统、氢能源列车等绿色技术的广泛应用；推进数字化基础设施建设，打造智能列车、智能工地、智能调度、智能运维、智能车站、智能客服等创新应用，实现全生命周期资源节约与智能高效。三是实现从“单点突破”向“产业集群”转变。依托区域产业基础，通过跨地域、跨领域协同创新，打造覆盖研发、制造、服务的全链条技术生态，加强产业集群效应。5.运行管理由“粗”向“细”，要求精细化管控与生态化融合我国城轨交通正经历从传统粗放式管理向精细化管控、生态化整合的深刻变革。当前，行业内仍存在生产流程标准化程度不足、服务场景精细化个性化不足、财务可持续乏力、资源利用效率较低等问题，亟需通过系统性优化，实现管理效能的全面跃升。一是在生产业务场景方面，要求构建全流程智能化管理体系。依托数字孪生、物联网、人工智能等技术，对车辆、轨道、信号、供电等关键设施设备进行全生命周期监测与预防性维护，实现故障隐患的提前预警与精准处置，大幅提升设备可靠性与运行效率。建立跨线路、跨部门的协同调度机制，打破信息孤岛，实现资源的高效统筹调配。同时，借助大数据深度分析客流时空分布规律，动态优化行车组织方案和运力投放，减少空驶里程与能源消耗，有效降低运营成本。二是在服务场景层面，始终以乘客需求为核心导向。加速推广智能客服机器人、无感支付、安检互信、实时信息推送等数字化服务技术，简化乘车流程，提升出行便捷性；针对特殊群体，优化无障碍、适老化等设施布局，推出定制化出行服务，打造更加人性化的乘车环境；同时，运用虚拟现实、增强现实等技术，探索沉浸式出行体验创新，全方位提升乘客满意度。三是在财务持续与资源开发领域深耕精细化管理。建立健全全成本核算体系，细化各项成本构成，实施精准预算管理，强化成本动态监控与分析，实现降本增效。深化细化不同岗位的工作场景和工作强度，探索区域化客运统一调度、车站无人少人值守、多职能队员岗位复合等新模式、新路径，在满足业务功能需求的基础上实现减员降本增效。积极探索多元化盈利模式，以站城一体化开发为核心，深度挖掘城轨交通沿线土地、商业、广告等资源价值。构建科学的财务风险预警机制，通过大数据模型对运营收益、债务风险等关键指标进行动态评估，制定针对性的风险应对策略，保障财务状况稳健可持续，推动城轨交通运营向高质量、高效益方向迈进。6.发展格局由“内”向“外”，要求加大国际拓展与内外协同在“一带一路”倡议深入推进与全球城市化浪潮持续发展的背景下，我国城轨交通正从专注国内市场向内外联动、国际化拓展的“双循环”的新格局转型。当前，东南亚地区作为全球城轨交通增长最快的市场之一，正经历“新建需求爆发”与“老旧设备更新”的双重机遇，为我国城轨交通产业带来了前所未有的“走出去”机遇。一是在国际化拓展方面，应充分发挥全产业链协同优势。凭借在工程建设、装备制造、系统集成、运营管理等领域积累的丰富经验与技术实力，以EPC总承包、技术转让、设备出口、承担运营服务外包等的业务多元化模式，深度参与国际城轨交通项目竞争。加强对目标市场政策法规、技术标准、市场需求的研究分析，针对性调整产品与服务方案，提升项目适配性与竞争力。大力推动我国城轨交通技术标准国际化，通过项目实践将我国先进的技术规范、施工工艺、管理模式推向国际市场，逐步掌握行业国际话语权。二是在内外联动层面，注重国内产业升级与国际市场拓展的协同发展。以海外项目为牵引，带动国内装备制造、工程设计、通信信号等上下游产业协同出海，提升产业链整体国际竞争力。加强国际合作与交流，通过建立联合研发中心、开展人才互派培养、组织技术研讨会等方式，整合全球优质资源，推动技术创新与产业升级。鼓励国内企业与国际知名企业组建联合体，共同开拓第三方市场，实现优势互补、互利共赢。此外，依托国内庞大的市场规模与丰富的应用场景，持续开展技术创新与模式探索，将国内成熟的创新成果向国际市场推广，同时吸收国际先进经验反哺国内发展，形成“国内创新-国际应用-经验回流-创新迭代”的良性循环，打造具有全球影响力的城轨交通产业集群，为全球城轨交通发展贡献中国智慧与中国方案。（二）重要机遇当前，我国经济发展空间结构正发生深刻变化，城市群、都市圈成为承载区域经济高质量一体化发展的重要载体，建设现代化人民城市的城市更新成为未来城市化转型升级的关键路径，这为城轨交通发展创造了有利条件。同时，新一轮科技革命和产业变革深入发展，新一代信息技术与城轨交通深度融合，为行业转型升级提供了强大动能。此外，“一带一路”倡议的深入推进，为我国城轨交通“走出去”创造了良好的国际环境。面对这些重要机遇，城轨交通行业需要准确把握发展大势，充分发挥我国市场规模大、产业体系完备、创新活力强等优势，实现更高质量、更有效率、更可持续的转型升级发展。1.战略导向机遇：国家与行业政策协同发力，提供顶层设计与资源集聚支撑国家战略与行业政策的协同发力，为城轨交通提供了明确顶层设计、集聚资源要素的政策机遇。国家导向方面，《关于推动城市高质量发展的意见》《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》等文件，明确了城市及交通转型发展的重点方向，为行业发展提供了清晰的政策指引。2025年国家发展改革委提出国家重大战略实施、重点领域安全能力建设的“两重”加力扩围，明确将城轨交通作为都市圈一体化发展的核心基础设施。同时，发改委等相关部门出台的支持城市化发展战略文件，鼓励城市群、都市圈内的城市加强互联互通，推动城轨交通线路规划与建设，提升区域交通一体化水平。行业导向方面，行业协会致力于推动城轨交通的健康可持续发展，提升行业的服务质量和技术水平，2020年至2025年期间，协会先后出台《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》《城市轨道交通发展战略与“十四五”发展思路》《中国城市轨道交通绿色城轨发展行动方案》《中国城市轨道交通多元融合发展指南》《中国城市轨道交通国创城轨发展规划》等“4+N”文件，为行业的高质量发展提供精准指引。2.更新改造机遇：城市更新推动高质量发展，给予城轨交通从传统化向现代化升级的二次机遇中央城市工作会议中提出以推进城市更新为重要抓手，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，为城轨交通的转型升级提供了二次机遇。规划建设方面，加强城市与城轨交通在建设规划、更新改造规划方面的融合，进一步提升城轨交通在城市更新建设中的关键作用，加强城轨交通沿线开发，如对既有线路沿线车站进行商业、文化等综合功能植入式改造，将激活城市存量潜力资源，实现城市与城轨交通可持续高质量发展的共同增益；运营服务方面，营造高品质城市出行空间，构建以人为本的出行服务体系，加快适老化、适儿化、无障碍设施建设改造。同时，推动多种出行方式深度融合，从单一交通服务向城市综合服务的转型跨越，提升市民出行的可达性、公平性与可持续性；安全韧性方面，结合新型城市基础建设，增强城轨交通关键设施设备、网络运行的安全韧性，提升重大灾害防灾救灾能力，助力城市平稳安全运转。3.产业升级机遇：存量提质与增量扩域双轮驱动，推动“传统业务焕新”与“新兴产业孵化”城市更新、自身更新与技术革命叠加，为城轨交通创造“传统产业焕新”与“新产业孵化”的双向升级机遇。增量扩域方面，“专业化体检”式功能验证催生第三方检测产业，针对关键设施设备功能验证、安全认证评估、运营场景需求评估等一系列“体验”项点，将拓展城轨交通的新兴产业边界。存量提质方面，当下存在智绿技术赋能城轨交通传统产业升级的机遇。随着新能源技术、自动化技术、数字化技术的飞速发展，将这些新技术应用到既有的城轨交通系统中，可以实现节能降碳、效率提升、体验改善等多重目标。例如，采用智能能源管理系统对地铁车站的照明、空调等设备进行精细化管控，既能降低运营能耗成本，又能减少碳排放，符合可持续发展的要求；利用智能运维技术，通过对车辆、轨道等设备的实时监测与数据分析，提前预测故障并精准维修，提高设备可靠性和运营安全性，使传统的城轨交通产业在技术升级中焕发新生机。4.领跑发展机遇：依托多维度综合优势，构筑全球行业竞争力我国城轨交通在城市基础优势、人才储备优势、产业集群优势、网络规模优势、成本控制优势、市场消纳优势等领域的综合优势，形成了引领全球行业发展的扎实基础。城市基础方面，经过多年的大规模建设，我国大城市的规模体量、区域联动、技术融合与场景丰度相较国外已逐步形成自身的比较优势，能够为城轨交通的持续升级发展提供坚实的基础保障。人才储备方面，我国在城轨交通领域培养了大量专业技术人才和管理人才，能够为行业技术创新、项目推进和运营优化提供坚实的人才支撑。同时，随着高校和职业院校对城轨交通相关专业人才培养力度的不断加大，新鲜血液持续涌入行业，将为城轨交通行业的持续发展注入活力。产业集群方面，国内多个城市已形成城轨交通产业集群，涵盖了车辆制造、信号系统、供电设备等众多上下游产业环节，产业集群内的企业之间相互协作、资源共享，有效推动城轨交通行业协同发展。网络规模方面，目前我国城轨交通运营里程已位居世界首位，占比约1/3，庞大的网络规模使其在城市交通体系中的地位日益凸显，也产生出更多的业务场景需求，有利于充分发挥需求牵引优势带动技术创新与管理创新，从而增加城轨交通服务的产品力，也有助于吸引更多广告、商业合作等增值业务，还能为基于城轨交通网络的衍生服务如物流配送、文旅服务等提供广阔的发展空间，推动城轨交通从单纯的交通运输工具向综合服务提供商转变，实现多元化发展。成本控制方面，我国在建设和运营成本、设施设备成本、人力成本和能耗成本与国外市场相比更具竞争力，有利于开拓海外市场，提供更具性价比的产品和服务，承接国际城轨交通项目，提升我国城轨交通行业在全球的影响力。市场消纳方面，随着我国城市化进程的加速，城市人口不断增长，公共交通出行需求持续攀升，为城轨交通的客流量提供了稳定的支撑。强大的市场消纳能力为新质生产力的“创建－落地－反哺”闭环提供了保障，也提升了城轨交通项目的投资回报率，有利于吸引更多的社会资本投入到该领域，为城轨交通在“十五五”期间的创新领跑发展奠定坚实的市场基础。5.模式转型机遇：资源约束倒逼“粗放建设”向“精益运营”转型，推动管理精细化与生产关系适配土地财政收紧、运营补贴紧缩等约束，倒逼城轨交通从“粗放建设”向“精益运营”转型，生产关系适配生产力升级的阻力持续减小。一方面在资源约束条件下，促使项目从“重规模”向“重效益”转型。促使规划阶段更注重客流匹配度，要求城轨交通企业在建设、运营、维护、经营、改造等各个环节更加精细化管理；另一方面为应对资金压力，正加速构建“市场化运作+精细化经营”的新发展模式。不断探索多元化的经营策略，缓解运营补贴紧缩带来的资金压力，实现城轨交通行业的可持续发展。6.市场培育机遇：建设、服务、检测、经营四向拓展，持续构建新的市场增长极建设、服务、经营市场的结构性升级，为产业“走出去”与“服务升级”创造时间窗口。建设市场方面，当前正处于新线建设向更新改造转型的机遇期，随着早期建设的城轨交通线路逐渐进入使用寿命中后期，更新改造需求日益迫切，这为行业提供了从传统的线路建设向更新改造业务拓展的契机；运输服务市场方面，存在传统服务向新质服务转变的机遇，乘客对出行服务的要求不再仅仅局限于“走得了”，而是更加注重“走得好”，比如，利用数字技术提升乘客出行的便利性和舒适性；开展定制化出行服务，满足不同乘客群体的特殊需求，通过拓展新质服务业务，提高服务附加值，增强市场吸引力，开拓更广阔的运输服务市场空间；检测评估市场方面，在网络化运营阶段，城轨交通的公交骨干作用持续显现，造成政府、社会和乘客对运营的安全韧性要求越来越高，将会推动面向具有城轨交通专业属性的关键系统功能验证、运营风险检测识别与评估、极限压力仿真测试等非通用性检测评估市场持续拓展；经营市场方面，面临国内向“一带一路”拓展的机遇，相关沿线国家在基础设施建设方面需求旺盛，具有广阔的市场前景，可将技术和管理经验输出到沿线国家，参与海外城轨交通项目的规划、建设和运营。7.生态重塑机遇：推动行业从“群雄逐鹿”向“数方共治”演进为避免过去存在的重复低效、低水平竞争和投入，城轨交通行业需要构建需求牵引、高效统筹的新型发展生态。从国内外汽车、航空等高端装备产业的发展历程表明，从初创期的群雄逐鹿向稳定期的数方共治转变是产业发展的必然趋势。而我国城轨交通经过20多年的快速发展，预计“十五五”将是行业生态重塑的关键阶段，可充分借鉴这一经验，通过加强行业标准制定、市场准入管理、需求牵引整合资源等手段，引导企业有序竞争，淘汰落后低效产能，培育一批具有核心竞争力的新质生产力企业集群，构建稳定健康的产业生态。同时，在区域层面，根据不同城市的规模、功能定位和发展需求，因地制宜地规划和建设城轨交通网络，避免重复建设和资源浪费，实现区域城轨交通生态的优化重塑，促进城轨交通行业的可持续发展。三、“十五五”指导方针和发展目标（一）指导方针1.指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于交通强国与城轨交通发展的重要指示，全面落实党的二十届四中全会的核心精神，立足“十五五”新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，坚持以人民为中心、坚持大系统观念和大安全理念、坚持量质并重，持续完善城轨交通体系建设更好服务国家战略，着力提升城轨交通服务水平更好提升人民获得感、幸福感，深入构建现代化城轨交通治理体系更好实现高效能治理，以发展新质生产力为引领，建设智能智慧化、绿色低碳化、多元融合化、国产自主化的新时代城轨交通，全面推动我国城轨交通全面高质量发展，为建设“人民满意、保障有力、世界领先”的交通强国和全面建设社会主义现代化强国提供坚实支撑。2.基本原则（1）党建引领、凝聚共识始终把党建引领贯穿我国城轨交通发展的全领域、全过程，深入学习习近平总书记关于“要全面落实党的领导，健全社会治理体制机制”的重要指示，结合城轨交通社会公益属性和开放性特征，以党建引领构建党组织领导下的共建共治共享格局，把党的政治优势、组织优势转化为治理效能和发展动能。同时，紧扣高质量发展主题和以人民为中心的发展思想，确保“十五五”发展思路始终沿着党中央指引的正确方向推进，汇集行业发展合力，凝聚起全行业共谋发展、共促转型的强大动力。（2）系统规划、统筹融合以大系统观的方法论为导向，强化规划的总体性和前瞻性，充分考虑城市人口分布、产业布局、土地利用等因素，将城轨交通建设与城市空间拓展、功能分区有机结合，实现城轨交通与城市发展的良性互动。加强与区域交通网络的衔接，促进城轨交通与铁路、公路、航空等多种运输方式的高效融合，构建一体化、多层次的综合交通体系，提升城市交通的整体效能。同时，注重城轨交通系统内部各线路、各制式的协调统一，优化线网布局，统筹规划、设计、建设、运营、管理等全过程，形成协同推进的强大合力，确保城轨交通系统高效、有序、可持续发展。（3）因地制宜、分城施策以实际客流需求为导向，兼顾城市财力和建设运营管理能力，充分考虑不同区域的城市差异和不同发展阶段的需求差异，形成分城、分域的城轨交通建设与运营的成本定额标准，以切实提高城轨交通发展质量为目标，规划建设与城市发展水平相适应的城轨交通，合理把握建设规模和节奏。同时，在保障可持续发展的前提下，持续推进新质生产力发展，构建成熟、可靠、经济、适用的城轨交通出行网络。（4）新质驱动、品质升级以发展新质生产力驱动高质量发展为导向，将建立高质量标准体系作为承载新质生产力的核心引擎，全面提升城轨交通的建设运营品质。紧跟科技前沿，积极引入新技术、新材料、新工艺，推动城轨交通在工程建设、运营服务、维护保障、资源经营等方面的全面升级。优化城轨交通线路设计，提高运输效率，满足人民群众日益增长的高品质出行需求。加强城轨交通站点周边的综合开发，提升城轨交通的经济效益和社会效益，促进城轨交通与城市经济的协同发展，为城市繁荣注入新动力。（5）智绿赋能、自主可控以智能智慧化、绿色低碳化、多元融合化、国产自主化为导向，将其作为创新发展的关键突破口。坚持绿色低碳理念，将节能降碳贯穿于城轨交通的全寿命周期。优化城轨交通线路走向和站点布局，减少对生态环境的影响，降低能源消耗和污染物排放。积极采用新能源、新技术，推广使用节能型车辆和设备，提高能源利用效率，助力实现“碳达峰、碳中和”目标。同时，以数字赋能为支撑，加快5G、物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术在城轨交通领域的深度应用。加强城轨交通核心技术的自主创新，突破关键核心技术瓶颈，提高自主可控能力，减少对国外技术的依赖，保障城轨交通系统的安全稳定运行。（6）深化改革、持续发展以生产关系适配生产力进步为导向，通过深化改革推动管理优化与模式创新，整合各类要素资源，实现可持续发展。深化市场化改革，完善市场准入机制，吸引社会资本参与城轨交通投资运营，缓解政府财政压力。创新企业管理机制，优化组织架构，建立精细化考核激励体系，激发企业内生动力。加强人力、物力、财力等要素整合，以数据驱动为核心引擎，通过构建数字化决策体系提升管理精细化水平，实现要素配置的精准化；以人才体系建设为支撑，完善培养机制并引进高端技术与管理人才，打造城轨交通行业高素质的专业人才队伍。（二）发展目标至2030年：基本建成新时代中国式、绿色智慧化、融合创新型城市轨道交通，实现安全韧性、服务品质、运行效率、绿色持续、内生动能和品牌影响的全面跃升，主要关键运营绩效达到国际先进水平，为进入世界城轨强国前列奠定基础。至2035年：建成新时代中国式、绿色智慧化、融合创新型城市轨道交通，关键运营绩效全面达到国际先进水平，进入世界城轨强国前列，引领世界城轨交通发展潮流。围绕六个方面的发展目标，“十五五”期间共形成16项具体指标，其中约束性量化指标3项，引导性量化指标13项。（详见附表1）1.安全韧性目标全面提升本质安全、运行安全和发展安全水平，达到国际先进水平，其中：本质安全方面，防范重大、较大风险隐患导致安全事故发生；运行安全方面，列车服务可靠度超过1000万车公里/件，或相较于“十四五”时期提升10%；防范较大、重大、特别重大运营事故发生；发展安全方面，关键系统装备自主化率指标≥95%。2.服务品质目标全力提升乘客出行服务能力，完善城市综合服务功能，营造高品质出行体验，其中：乘客出行服务方面，乘客服务满意度在城市公共交通中排名稳居首位；城市综合服务方面，行业大运能系统、中低运能系统的线路两侧各800米范围内现状人口与就业岗位密度之和分别不得低于1.4、1.0万人/平方公里，站点半径800米范围内现状人口与就业岗位密度之和分别不得低于0.6、0.5万人/平方公里。3.运行效率目标逐步加强网络运行效能与企业管理效能，达到国际先进水平，其中：网络运行效能方面，行业大运能系统平均客运强度达到0.7万人次/公里日；中运能系统平均客运强度达到0.4万人次/公里日。企业管理效能方面，行业平均全员生产率达到1400人公里/日，或相较于“十四五”时期提升10%。4.绿色持续目标持续推动生态环境与企业效益发展，助力行业高质量可持续发展，其中：生态环境发展方面，行业平均车公里总能耗降至3.5千瓦时/车公里以下，或相较于“十四五”时期降低2%。企业效益发展方面，逐步推进企业财务管理体系完善，健全成本规制制度，实现每车公里运营成本稳中有降；推进票务收入与非票款商业收入稳步增长，总体收支比例合理科学，财务状况良性运行。5.内生动能目标全面加强基础能力与技术创新引领能力，打造新质生产力核心引擎，其中：基础能力保障方面，行业高层次人才占比提升10%；技术创新引领方面，实现“卡脖子”技术和产品全面突破；行业平均数字化成熟度达到三级。6.品牌影响目标全面升级服务及产业品牌，提升城轨交通国际影响力，其中：国际技术合作项目数量≥50个；国际标准参与制定数量≥20个。四、“十五五”发展的重点方向与任务（一）智慧赋能：从“感知控制”向“智能决策”升级“十四五”期间，我国城轨交通数字化转型发展取得显著成效，运营规模跃居全球首位，交通基础设施数字化率按照《国家综合立体交通网规划纲要》的90%目标不断推进，在“数字中国”战略的驱动下，以数据为生产要素，融合AI、IoT等核心技术的城轨交通数字化转型正加速向数智化跃迁，以夯实新型基建、聚焦真实需求、强化智能决策、优化生产模式为重点方向，谱写城轨交通数智化升级的新篇章。1.夯实新型基建，实现“感-传-存-算-调”一体化高效能2024年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出坚持科技创新、数字赋能，推动新一代信息技术与城市基础设施建设深度融合，以信息平台建设为牵引，以智能设施建五五”，我国城轨交通应构建“感-传-存-算-调”智能一体化高效的新型城轨交通基础设施体系，夯实数智化升级的数一是加速通信信息基础设施建设。加速5G网络深度覆盖，同时布局6G等未来通信技术的“城轨+”研究，抢占技术制高点；合理规划频谱资源，推动频谱资源高效利用，提升频谱资源价值；加大通信芯片、操作系统、核心设备等领域的核心技术研发力度；推动人工智能、大数据等技术与通信技术的深度融合。二是加快城轨交通大数据中心与数字底座建设。建设线网级数据中心与城轨云平台，融合IPv4/IPv6双栈网络架构，支持双向骨干带宽及多微模块协同运行，实现跨业务系统的算力动态调度与数据实时共享与流通；构建以价值为导向的数据资产全生命周期管理模型，以数据资产的生命周期为底层逻辑，依托数据资产特点与业务应用场景，提升数据整合能力；推动数据的互联互通，引入新的组织流程与管理体系，完善数据分级分类管理，保障敏感数据安全。同时，依托新一代信息技术，搭建智能建造、智能运维和智能服务多系统深度融合技术体系；并基于城轨云技术建立统一的数字底座，支撑各类应用系统高效运转。三是深化城轨交通人工智能垂类模型建设。大力探索城轨交通人工智能演进与实践路径，推动人工智能从单一任务到多任务、从特定领域到全领域的突破；加大算力统筹整合力度，提前布局算力与智能技术融合应用，构建联网调度、绿色安全、智能高效的城轨交通一体化算力网；力争形成具备逻辑推理、智能交互、算法纳管和泛化应用等能力，赋能设备运维、乘客服务、运营组织、应急处置等业务场景的行业垂类模型。2.聚焦真实需求，深化技术创新应用与业务场景培育双轮驱动顺应新发展趋势，全链条、多方位优化生产模式，从而结合实际业务发展进行统筹规划、顶层设计、分步实施，明确实施路径，突出重点，注重实效。持续强化核心技术穿透力与生态协同效率，实现技术与管理模式间的精准适配，持续驱动新技术创新应用与管理模式的迭代更新，打造基于业务需求为导向的数智化升级发展。企业管理到乘客服务各个环节，全过程、全链条梳理真实业务需求，建立以应用场景为牵引、科技创新为驱动的数智化发展需求清单。通过完善统一规划战略、加强需求管理、强化跨部门跨专业沟通协作机制，规范需求收集、分析和评估流程，确保真实需求清晰明确，避免盲目追求创新、需求变更频繁、技术选型不当等问题，以实际运营业务全线推动城轨交通各关键业务升级。二是生产模式适配优化。在数智化助力下，城轨交通正全方位重塑行业运营模式，革新管理理念，城轨交通企业应结合实际发展现状从战略层面针对业务全局制定总体规划设计，聚焦业务流程和生产模式适配优化，推动企业“降本增效”与“减负提质”实效，实现高质量可持续发展目标。如为适配智能运维平台的高效应用，可探索创建“发挥后台支撑作用的业务管理层、发挥中台管控作用的网络专业支持层和发挥前台快速响应的现场执行层”的三层平台型管理模式，通过多专业协同联动，实现“设备状态全监控、项目进度全掌控、施工过程全盯控、生产任务全管控”的目标，完成从“单点管理”到“全局协同”的模式变革。3.强化智能决策，促进“感知识别”到“算法决策”进化城轨交通智能感知与控制技术已融合多源传感、人工智能、自动化控制等前沿技术，形成多维协同发展体系。随着生成式人工智能技术向多模态发展，依托移动互联网与大数据深度耦合，技术发展路径已从“单一算法”转向“数据-算法－算力－场景”全链条创新，具身智能技术也逐渐从实验室走向现实场景，推动城轨交通行业迈入“以数赋智、主动治理”新阶段，赋能行业从“经验型决策”向“数据驱动型决策”范式变革。一是深化城轨交通决策算法研究。人工智能算法已从简单的机器学习模型迭代至复杂深度神经网络，大模型技术在参数规模、多模态能力和工程效率上持续突破，成为推动城轨交通各环节生产要素重构的关键力量。进一步深化基于BP神经网络的预测模型、时间序列分析算法、基于传感器数据的分析算法、自然语言处理模型、多模态数据融合模型等算法模型在城轨交通盾构智能掘进、客流预测与分析、车辆调度优化、服务质量提升、运营成本控制以及安全检测与预警等方面的应用研究，通过优化算法调整模型参数，利用城轨交通数据训练行业垂类模型，并转化为智能辅助决策系统，为城轨交通行业的建设、运营、维护、服务以及企业管理等生产核心业务提供决策支持。二是构建城轨交通多源智能体协同平台。智能体以“人工智能+工业互联网”为双引擎，结合感知模块、分析模块、决策模块和执行模块，形成了“感知－分析－决策－执行”闭环体系，为城轨交通行业注入新质生产力。当前，城轨交通在供电、车辆、机电、智能车站、检测分析等核心业务智能体研发已经取得阶段性成果。搭建覆盖全行业各个环节的多源智能体协同平台，将城轨交通建设、运营、维护、经营、服务等多个领域的多维、异构数据进行清洗、整合与深度融知”能力转化为自动化、闭环执行的行动依据，为各类核心业务场景提供具身式的智能决策支撑。（二）绿色低碳：从“节能控制为主”向“节能降碳双以绿色转型为主线，清洁能源为方向，节能降碳为重点，建成绿色城轨，促进城轨交通可持续高质量发展，助推交通强国和美丽中国建设。1.强化规划设计阶段的绿色低碳理念在项目规划设计源头深度融入生态保护、降碳减排、节能低耗、资源循环等核心考量，从空间布局优化、功能适配、绿色材料选用到资源循环的全流程严格把控，减少后续改造代价与资源浪费，为项目全生命周期绿色低碳运营及循环经济落地筑牢基础。一是优化设计阶段碳减排规划。在规划阶段强化碳排放评估，将全生命周期碳足迹测算纳入线路设计核心指标，推动市（郊）区线路规划从“地下敷设为主”向“地上地下结合+低碳技术优先”转型，降低规划源头碳排放。统筹制定城轨交通减碳指标评估体系，促进城轨交通减碳指标上市交二是深化绿色网络统筹规划。在建设规划阶段开展“双碳”和绿色城轨专项论证，突出节约和高效利用资源能源、加强网络资源的优化共享和系统规划清洁能源结构。结合城市能源结构特点，系统规划光伏供电、储能设施等清洁能源接入方案，形成多能互补的绿色能源体系。三是加强绿色循环利用顶层设计。构建资源循环利用体系，将资源循环纳入行业发展战略，强化政策协同，完善顶层设计，畅通循环链条；深化城轨交通设计源头减量、运营过程再生、报废循环利用等重要关键技术研发，建立循环经济评价标准，创新循环商业模式，进一步完善资源循环共享交易平台建设，开展资源循环利用示范项目；打造资源循环利用生态圈，凝聚行业合力，搭建行业平台，联合高校、科研院所及装备制造企业，加速科研技术成果开发转化，深化可持续产业生态建设。2.推广绿色技术装备应用推动光伏、储能、节能等绿色技术装备普及应用，通过技术迭代降低应用成本，提升能源利用效率，削减碳排放，助力行业与产业绿色升级，为整体低碳转型提供支撑。一是全面推广成熟节能技术应用。以推广应用成熟技术和推进研发试用新一代节能关键技术为手段，充分利用好现有创新成果，瞄准先进、绿色和智能技术部署一批前沿的新一代绿色智能技术装备研发项目和示范工程，强化科技创新对绿色城轨发展的支撑。同时聚焦节能降耗潜力大、能效利用率高的新一代自主化绿色智能技术装备，如永磁牵引系统、网络化控制双向变流的新一代牵引供电设备、空调通风一体化的新一