财政学（第四版）课件7 主要公共支出分析2

财政学第七讲（2）主要公共支出分析：基础设施投资

2024年基础设施即便不是经济增长的引擎，也是经济增长的“车轮”。——世界银行《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》（1）基础设施（infrastructure）根据世界银行1994世界发展报告《为发展提供基础设施》，（广义）基础设施包括：经济基础设施——公共设施、公用工程和其他交通设施。社会基础设施——文教、医疗保健

本节仅讨论经济基础设施。经济基础设施——永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。包括:公用设施（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统）

公共工程（大坝、灌渠和道路）其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）。（2）基础设施的提供与生产政府介入基础设施的原因基础设施的提供基础设施的生产与经营1、基础设施是经济增长的前提2、有些基础设施规模经济显著，具有自然垄断性——比如水、电、气等基础产品的生产具有规模效3、基础设施普遍存在外部效应——对整个经济产生正外部性政府投资介入基础设施的理论依据4.基础设施可以减轻贫困，促进公平大量证据表明，修建基础设施使穷人受益5.政府调控宏观经济的重要手段政府投资介入基础设施的理论依据政府投资介入基础设施的范围和方式所谓提供，本质上是指为消费某种商品而承担费用的行为。公共提供的意思是指公共部门通过税收等形式筹集资金购买商品并免费提供给社会公众消费的行为；私人提供是指私人直接为消费某种商品支付费用。政府投资介入基础设施的范围和方式外部性由低到高非排他性私人产品公共财产电信城乡公交矿物燃料发电厂地下水城市道路乡村卫生设施（现场处理）地方电力输送铁路、机场、港口服务高压输电管道水供给系统地表水灌溉设施垃圾填埋城市污水处理城市间高速公路（收费公路）农村道路街道清扫交通信号控制俱乐部产品公共产品非竞争性由弱到强排他性财政学第七讲－410部门和子部门竞争潜力商品或服务特点收费补偿成本的可能性公共服务的责任外部性市场化指数电讯地方性服务中等私人产品高中等低2.6长途、增值服务高私人产品高很少低3.0电力或天然气热力发电站高私人产品高很少高2.6电力输送低俱乐部产品高很少低2.4电力分配（供电）中等私人产品高很多低2.4天然气生产、运输高私人产品高很少低3.0交通、运输铁路路基与火车站低俱乐部产品高中等中等2.0铁路货、客运服务高私人产品高中等中等2.6城市公交高私人产品高很多中等2.4城市地铁高私人产品中等中等中等2.4农村道路低公共产品低很多高1.0一级与二级公路中等俱乐部产品中等很少低2.4城市道路低公共产品中等很少高1.8港口与机场设施低俱乐部产品高很少高2.0港口与机场服务高私人产品高很少高2.6自来水城市管道网络中等私人产品高很多高2.0非管道系统高私人产品高中等高2.4排污设施管道排污与处理低俱乐部产品中等很少高1.8共管污水处理中等俱乐部产品高中等高2.0现场处理高私人产品高中等高2.4水收集高私人产品中等很少低2.8净化处理中等公共产品中等很少高2.0灌溉一级与二级网络低俱乐部产品低中等高1.4三级网络中等私人产品高中等中等2.4基础设施的市场化指数尽管通过市场化指数的高低，可以对基础设施的提供方式作出判断，但是这并不意味之我们可以将基础设施的提供与基础设施的生产经营等同起来。一般而言，两者之间并没有太大的关系。生产的本质是一个投入——产出的过程，也就是将生产要素、原材料等投入品转化为产品的过程。如果这一过程在公共部门进行，就是公共生产；如果发生在私人部门，则是私人生产。一般而言，决定一种商品更适合采取哪种生产方式，有以下几条原则；一是，私人企业通常以利润最大化为目标。二是，从效率的角度，生产应该以最低的成本进行。三是，如果某种商品的生产具有自然垄断的特征，那么这种商品的私人生产通常是无效率的，将这种商品的生产安排在公共企业中可能是更好的选择。政府投资介入基础设施的范围和方式私人经济进入基础设施的方式

随着私人部门经济实力的增强，对于具有排他性的基础设施，可以采取由私人部门经营或参与经营的方式。三种流行的方式——BOT、PPP、TOT13BOT

BOT：Build-Operate-Transfer建设－经营－转让是指政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，允许项目公司在特许经营期内承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投人融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报。政府部门拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。特许期满,签约方的项目公司将该基础设施无偿转让移交给政府部门。14BOT模式组织结构形式和运行程序

15PPP

PPP：Public-Private-Partnership公共－私人－合作与BOT相比，PPP模式是一种公私合作形式，政府没有放弃对项目的控制权；而私人也不需要对项目承担全部风险。16PPP模式组织结构形式和运行程序

17TOT

TOT：Transfer-Operate-Transfer转让－经营－转让与BOT相比，TOT是政府将已经建成的基础设施项目转让给私人企业，由私人企业经营一段时间后，再转回给政府。（3）

中国的基础设施投资

基础设施投资范围与统计数据基础设施投资的多元化筹资趋势基础设施投资的城乡差异年份基础设施

投资全社会固定资产投资GDP基础设施投资占全社会固定资产投资比重基础设施投资占GDP比重200316278.35384113714730.2311.87200420170.86623516135630.4512.50200525024.58099418765830.9013.34200630752.49758321959831.5114.00200735624.011832327049930.1113514458731806830.2413.75200961872.518176034765034.0417.80201073036.321883440850533.3817.88201169649.022364648410931.1414.39201280431.126377053904030.4914.92201397173.630831259634431.5216.292014116380.534973264654833.2818.002015137124.337987369209436.1019.812016158611.240640674598139.0321.262017180359.043152682898341.8021.762018183747.945698191577440.2120.062019190255.648039399070839.6019.202020197946.8493208102562840.1319.302021197209.3517133114528338.1417.222022220763.6542366120501740.7018.32表7.10我国基础设施投资及其在全社会固定资产投资和GDP中所占比重

数据说明：中国统计局在2003年重新对分行固定资产投资进行了调整，为了保证统计数据口径的一致性，本表只给出了2003年之后的相关投资数据。其中经济基础设施的统计范围参考了世行报告，具体包括“电力、燃气及水的生产和供应业”，“交通运输、仓储和邮政业”，“信息传输、计算机服务与软件业”以及“水利、环境和公共设施管理业”等四个行业的固定资产投资。同时，对于全社会固定资产和GDP数据，本表采取了《中国统计年鉴2023》中的修订数据。资料来源于历年《中国统计年鉴》。结论改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，随着我国综合国力的增强，包含基础设施在内的政府投资迅速增长。表7.10大致反映了我国基础设施投资在社会固定资产总投资和GDP中所占的比重。从表中可以看出，自2003年以来，基础设施投资增长非常迅速，2017年基础设施投资占GDP的比例高达21.76%，此后虽然有所回落，但占比仍超过了17%。经过40多年的高投资和建设，中国基础设施取得了举世瞩目的成绩。2.基础设施投资的多元化筹资趋势在我国，政府投入一直是基础设施发展的主要资金来源。从“一五”到1980年以前，国家预算内投资在基础设施的比例都在80%左右，“一五”时期高达90.3%，即使在1980年，这一比例也达到62.5%。

2.基础设施投资的多元化筹资趋势在我国，政府投入一直是基础设施发展的主要资金来源。从“一五”到1980年以前，国家预算内投资在基础设施的比例都在80%左右，“一五”时期高达90.3%，即使在1980年，这一比例也达到62.5%。

2.基础设施投资的多元化筹资趋势随着市场经济体制的建立和完善，基础设施的多元化筹资格局逐步形成。例如北京市在2003年，选择京承高速公路二期工程、北苑污水处理厂等经营性项目面向社会投资者招标建设和运营；2004年起，市政府逐步减少对经营性城市基础设施项目的投资，对新建经营性城市基础设施项目依法向社会投资者招标建设和运营；2008年起，除国家法律法规规定外，北京经营性城市基础设施存量资产全部向社会投资者开放；对有经营收入但不足以回收成本的轨道交通等城市基础设施项目，在政府资金引导下，采取PPP（公共部门与私人企业合作）模式吸引社会投资者合作建设，或给予政府补贴等优惠政策对社会投资者进行投资回报补偿。2.基础设施投资的多元化筹资趋势随着市场经济体制的建立和完善，基础设施的多元化筹资格局逐步形成。2014年12月4日，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对那些投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，如何规范和推广政府和社会合作模式，提供了具体的操作指导。这标志着基础设施筹资的多元化、规范化正在形成。

结论

1私人参与的资金额度自20世纪90年代以来迅速增加，特别是在能源以及交通方面。2私人参与的资金波动较大，主要原因在于私人投资更多是以项目进行的。3.基础设施资金投向长期以来以“城市为中心”的格局逐渐转变长期以来，我国农村基础设施一直遵循“自力更生为主，国家支持为辅”的原则，农村基础设施的供给主要不是靠公共财政，而是靠农民自己。最终造成城乡基础设施的巨大差异，集中地体现在农村供水条件、供电设施、通讯、电视发射覆盖面积、道路交通条件等方面远远滞后于城市。即使在1998年提出建立公共财政制度以来，农村基础设施也并没有更多地被公共财政所覆盖。3.基础设施资金投向长期以来以“城市为中心”的格局逐渐转变直到党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村重大历史任务时，第一次把扩大公共财政覆盖农村作为政策导向提出。随后几年，公共财政覆盖农村的政策相继出台，农村基础设施建设也进入了快车道，农村电网改造工程、农村广播电视基础设施建设以及农村路路通等基础设施建设、改造工程相继实施，改变了基础设施投资长期“以城市为中心”的历史。3.基础设施资金投向长期以来以“城市为中心”的格局逐渐转变2014年12月23日，财政部部长楼继伟在审议《国务院关于国家财政水利资金投入和使用工作情况的报告》表示，财政资金将重点支持农村饮水安全工程