房地产法学（第五版）课件 第五章 房地产开发中的行政监管

房地产法学第五章房地产开发中的行政监管RealPropertyLaw（第五版）法学专业必修课、选修课系列教材CONTENTS目录01房地产开发行业管制概述02土地利用监管制度03城市建设用地规划管理04房地产开发行为监管PART01房地产开发行业管制概述房地产开发管制的理由房地产开发监管的框架一、房地产开发管制的理由土地资源的有限性决定了必须按建设用地计划对房地产开发用地进行数量控制，控制土地供应总量；房地产的开发也必须依据城乡规划，同时对土地的开发利用也必须按照项目规划的内容和进度进行。房地产业关系国土资源的利用和城镇规划01房地产业如果完全受市场调控，则具有一定盲目性，为使房产的供应与社会需要相吻合，不仅有总量控制问题，而且有种类控制的问题。对房地产市场进行调控02由于房地产属于长期性的产业，房地产的安全性和质量关系人身和财产安全、关系整个社会稳定，而且房地产的质量具有隐蔽性、潜伏性、不易修补或修复性，因此对房地产开发的质量必须进行统一管理和监控，避免质量低劣的房屋进入市场。对房地产开发质量进行监控03一、房地产开发管制的理由土地本身是国家的财产，国家出让建设用地使用权的主要目的是向社会提供满足人民需要的房屋，当然允许开发商按照商业规则，赚取相应的利润，但是不允许炒卖地皮、偷税漏税、违法经营、坑害消费者以及侵害国家利益的行为发生。打击房地产开发业的不法行为04房地产开发行业是一个资金密集型行业，一个房地产开发项目动辄几百万、上千万、几个亿，单靠房地产开发商的自有资金是不可能完成房地产项目的开发的，这就必然要求银行等金融部门加强对房地产开发的金融支持，但是由于房地产开发的周期很长，而影响房地产开发的风险却很多，因此房地产开发行业对金融的稳定性起着非常重要的作用。加强房地产开发金融的控制05二、房地产开发监管的框架房地产行业管制贯穿房地产开发全过程房地产开发企业主体及其他参与人的主体资格、资质管理。建设用地利用监管和规划管理。房地产开发行为监管。建筑施工管理和建筑物质量控制。0102房地产开发管理和监督部门我国房地产开发管理和监督机关为建设行政部门，并实行分级管理模式。PART02土地利用监管制度建设用地规划和管理土地用途管制及其实施建设用地监管一、建设用地规划和管理总体要求（1）房地产开发在获得土地和开发利用的各个环节都应当服从国家的行政管制（2）房地产开发必须在城市总体规划、村庄和集镇规划框架下进行基本法律规范体系（1）最高法律规范：《土地管理法》（2）重要依据：《土地管理法实施条例》（3）其他行政法规和部门规章：《基本农田保护条例》《建设用地审查报批管理办法》《建设项目用地预审管理办法》）《建设用地容积率管理办法》0102二、土地用途管制及其实施土地用途管制是土地管理的基本制度0102核心由国家根据社会的需要控制和引导土地的使用方向，严格限制农用地尤其是耕地转为建设用地。03效力对初次取得土地的土地使用权人（开发商）及其之后受让人（包括房屋所有权人）均适用，它是附随于土地的义务，既具有债的效力，又具有行政强制执行效力。04基础将土地区分不同用途，然后通过制定土地利用规划等实施。（一）土地用途管理概述（二）土地利用总体规划基本内容和目的对建设用地实行总量控制，县级以上的每一级政府都应编制本辖区范围内的土地利用总体规划，确保建设用地不超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。01核心编制各类用地规划平衡表和划分土地利用区。其目的在于加强政府对土地利用的宏观控制和计划管理，充分、合理地利用有限的土地资源，为国民经济和社会发展提供保障，为实施土地的用途管制提供依据。02（三）年度土地供应计划土地利用年度计划是独立编制的分阶段实施土地利用总体规划的一种安排,是具体建设项目用地审批的依据。0102土地利用年度计划，是国家对计划年度内国有土地使用权的具体安排，包括计划年度内新增建设用地、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等计划指标的具体安排。03土地利用年度计划具有约束力，计划年度内的土地供应总量不得突破年度供应计划规定的各类用地指标，其中土地开发整理补充耕地应当不低于土地开发整理计划确定的指标。（四）城乡规划城乡规划是土地利用规划的一部分城乡规划中的建设用地规模即是按照每一级土地利用总体规划进行编制的，其建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模。城乡规划应当适应专项规划的安排城乡规划在遵守土地利用规划的同时，也应当符合专门行政区划专项规划的安排。0102三、建设用地监管02土地行政主管部门审查建设用地审查实行土地行政主管部门内部会审制度。03人民政府批准人民政府批准的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。04办理土地登记土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。01自然资源管理部门预审建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请，将审查提前到建设项目可行性研究论证阶段。（一）建设用地审查报批制度程序:（一）建设用地审查报批制度02批准以划拨方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理建设用地使用权登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。01以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。具体内容：（二）农用地转为建设用地的审批0102审批机关（1）已由土地利用总体规划划定的建设用地：国务院批准。（2）其他农用地：审批权集中到省、自治区、直辖市人民政府，但省级人民政府可以依法作一定的授权。（3）用地预审、先行用地批准权：省级自然资源主管部门。谁审批谁负责原则省级人民政府决定征地的，不需要再报国务院备案。（三）基本农田保护制度02内容（1）不得占用基本农田除国家重点项目经国务院批准外，其他任何建设项目（包括房屋建设）均不得占用基本农田，违反者不仅承担恢复原状责任，而且县级土地管理部门还要给予行政罚款处罚，甚至追究刑事责任。（2）占用耕地补偿制度①占多少，垦多少。②没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。③以省为单位，确保本行政区域内耕地总量不减少或保持动态平衡。01概念基本农田是为了保证主要农产品基本需求而划定并严加保护的耕作区域。PART03城市建设用地规划管理城市建设用地规划管理核发选址意见书建设用地规划许可证建设用地使用监督管理违反《城乡规划法》的法律责任一、建设用地规划和管理建设用地规划管理的依据：城乡规划法《城乡规划法》适用于城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。该法一方面对城乡规划本身的编制原则、要求、程序等作出规划，另一方面为个人、法人单位进行建筑活动定制了规范。城市建设用地规划管理的内容城市建设用地规划管理主要包括编制审批管理和监督管理。编制审批管理主要分两个方面；一是建设用地规划管理；二是建设工程规划管理。0102二、核发选址意见书（一）适用情形对于以划拨方式提供国有土地使用权的情况，赋予城市规划行政主管部门在建设单位拟定可行性研究报告阶段的选址工作中提出意见和建议的权力，其表现形式是核发选址意见书。（二）地位1.选址意见书的核发是规划部门对于大中型建设项目的进行管理的抓手。2.《建设项目选址意见书》是大中型建设国家申请办理“建设项目用地预审”和办理固定资产投产手续的必备法律文件。（三）内容1.建设项目的基本情况；2.建设项目规划选址的依据；3.建设项目选址、用地范围和具体规划要求。二、核发选址意见书（三）内容1.建设项目的基本情况2.建设项目规划选址的依据主要包括：经批准的项目建议书；建设项目与城市规划布局是否协调；建设项目与城市交通通讯、能源、市政、防灾规划是否衔接与协调；建设项目对于城市环境可能造成的污染；以及城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划是否协调。3.建设项目选址、用地范围和具体规划要求建设项目选址意见书实行严格的分级审批制度。三、建设用地规划许可证1.获得建设用地使用权的前置条件建设用地许可证是建设单位在向土地管理行政主管部门申请征收、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围是否符合城市规划的法定凭证。2.核发建设用地规划许可证的目的确保土地利用符合城市规划，维护建设单位按照规划使用土地的合法权益，为土地管理部门在城市规划区内行使权属管理职能提供必要的法律依据。3.建设用地规划许可证是使用建设用地的依据在颁发建设用地许可证后，城市规划部门仍然应对征用划拨土地进行验核，进行监督检查、杜绝违章占地情况的发生。对建设用地进行调整。另外，建设单位因施工、堆料等临时使用土地的也得从规划部门获得临时建设用地许可证。（一）建设用地规划许可证的意义（二）建设用地规划许可证的取得1.现场踏勘规划部门受理建设单位建设用地申请后，应当与建设单位会同有关部门到选址地点进行现场调查和踏勘。2.征求意见为了使建设项目的安排更趋合理，城市规划部门应当在审批建设用地前，征求环保、消防、文物保护、土地管理部门的意见。3.提供设计条件城市规划部门初审通过后，可向建设单位提供建设用地地址与范围的红线图，最终获得《建设用地规划设计条件》。《建设用地规划设计条件》是委托规划设计单位进行“总平面图设计”的依据，同时也是土地出让的必备法律文件。（二）建设用地规划许可证的取得主要审查用地性质、规模和布局方式、运输方式等是否符合城市规划的要求，建筑与工程设施是否符合合理用地、节约用地的原则。审查总平面图4主要是根据城市规划设计用地额指标和该地块具体情况，核审用地面积，防止浪费土地。核定用地面积5由城市规划部门核发建设用地规划许可证。在办理建设用地规划许可中，《建设项目选址意见书》、《建设用地规划设计条件》和《总平面图》是最重要的三份法律文件。核发建设用地规划许可证6四、建设用地使用监督管理未领取建设用地规划许可证而使用土地的。01擅自改变用地位置或扩大用地范围的。02擅自改变规划用地性质的。03擅自出让、转让、买卖、交换、租赁土地的。04持非城市规划行政主管部门批准用地证件而使用土地的。05擅自改变经批准的总平面图而使用土地的。061、违章用地的认定：四、建设用地使用监督管理2.现场踏勘建设用地单位在使用土地的过程中，城市规划行政主管部门根据规划要求应进行监督、检查工作。3.违章用地的处理向违章单位发出违章占地通知书，责令其停止使用土地，进行违章登记，并负责进行违章占地处理。违章占地处理，包括没收土地、拆除地上地下设置物、罚款和行政处分等。【实务要点】在现实操作中对于违章用地可能存在变通的作法，如果违章用地对城市规划暂无影响和相邻权益无纠纷的，在给予当事人一定处罚的基础上，当事人可以申请补办有关批准手续，将“违法”变为合法，最终给予房地产产权登记。五、违反《城乡规划法》的法律责任0102行政责任规划主管部门对违法建设行为和占用土地行为有权给予行政处罚。对违法的建设行为：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设等行为。刑事责任《城乡规划法》第69条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。PART04房地产开发行为监管城乡建设主管部门对工程监督建设部门对房地产开发的监管竣工验收一、城乡建设主管部门对工程监督依法取得城市房屋拆迁许可证，并开始进行房屋的拆迁工作。01取得了建设工程规划许可证。02已经按照法律的规定完成了建设项目的报建工作。03依法进行了建设项目施工的招投标工作，签定了建筑工程施工合同。04已经依法委托了建设工程监理单位，签定了委托监理合同。05办理了建设工程施工许可证或者取得了建设工程的开工报告。06（一）建筑工程许可证前期准备：（一）建筑工程许可证02确定规划设计要求城市规划部门对建设申请进行审查后，根据建设工程所在地段详细规划的要求，提出规划设计要求，核发规划设计要点通知书（《建设用地规划设计要求》）。开发商取得《建设工程规划设计要求》后委托设计单位进行方案图设计及设计说明文本。03方案审查建设单位提出建设方案后，城市规划部门对各个方案进行审查比较，确定规划设计方案，核发设计方案通知书，建设单位据此委托设计单位进行施工图设计。04核发建设工程规划许可证建设单位持注册勘察设计证号的总平面图等施工图，交城市规划部门进行审查，经审查批准后，发给建设工程规划许可证。01建设单位申请建设单位持批准的计划投资文件，上级主管部门批准建设的批文和建设用地规划许可证，向城市规划部门申请建设，城市规划部门对于建设申请进行审查。申办步骤：（二）施工监管02施工中检查进入施工阶段，城乡建设主管部门有权进入施工现场，了解建设工程的位置、施工等情况是否符合规划设计要求。03竣工验收房地产开发项目在竣工后，要由规划部门进行验收。01开工验线城市规划部门对建筑单位是否按照建设工程规划许可证的要求放线加以检验，以便开始施工。内容：（二）施工监管2.违章建设的认定及处理有下列行为之一者，属违章建设，规划部门可以依法予以处罚。（1）未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证施工的；（2）擅自改变经批准的设计图纸施工的；（3）擅自改变建筑物或构筑物使用性质的；（4）持临时建设工程规划许可证而进行永久性建设的；（5）虽领取建设工程规划许可证，但规划部门明确需验线而未经验线擅自开工的；（6）临时性建筑到期或规划部门发出拆除通知而逾期未拆除的；（7）持非城市规划部门批准建设的证件在城市规划区内进行建设的。二、建设部门对房地产开发的监管0102建立项目手册房地产开发企业一般应当在取得《建设项目选址意见书》或立项批准文件后一定时间内（通常为15－30日内，各地规定不一致），到当地建管委或开发处领取《房地产开发项目手册》，或者在指定网站建立项目手册。跟踪监管项目手册项目手册建立后，开发企业应随着项目开发、销售的进度及时更新相关数据。审批部门有责任对房地产项目实行跟踪监管，发现问题的，及时发出《房地产市场检查告知书》，督促开发企业整改。03审核登记、存档项