城市基础及管理 3

第一章

城市规划理论张蔚文浙江大学公共管理学院城市发展与管理系城市规划过程的变迁城市规划概论回顾与总结城市规划思想的演进目录叁壹肆贰学习目标理解城市规划的内涵；陈述城市规划理论思潮的演进，掌握不同城市规划思想的特点及其主要观点；辨析城市规划理论的贡献与局限；了解城市规划面临的挑战，清楚城市规划理论发展的大致趋势。导读案例：城市该如何更新城市更新是城市规划的热门话题。在一次规划协会举办的城市规划经验交流会上，两个城市的规划人员分别论述了各自对如何进行城市更新的看法。A城市：城市的传统形态与现代生活需求存在矛盾，在城市更新中要对无法满足现代化需求的城市区域进行整体改造。通过更改土地性质，提高土地利用效率；拓宽道路，挖掘地下空间；拆除城中村，新建现代化建筑。A城市的人居环境得到极大改善，城市活力进一步提升。B城市：城市更新要注重城市内涵发展。遵循保护地方特色和传统文化的原则，尽量还原历史空间格局；在自愿选择的基础上，保留大多数原住民，并提高其生活水平和质量；丰富业态结构，补充街区内已经衰落消失的功能。B城市延续了历史和文化特色，其衍生的经济价值也得到很好的体现。你认为城市更新该采用哪种方案？为什么？VS导读案例：城市该如何更新在城市规划实践中，我们常常可以看到，不同的规划者对于同样一个规划问题会提出不同的方案。为什么会出现这样的情况呢？城市规划不应该只有一种规划理论。不同类型的规划理论解决不同类型的规划问题，不止一种理论与同一规划问题相关。规划目标决定规划行为的设计，规划行为决定规划实施的效果。城市规划可以理解为对城市空间发展目标的设定和达到这项空间发展目标的过程。因此，城市规划是一门面向实践的学科，其理论来源于城市规划实践中积累的经验。城市规划理论所具有的对事物发展的预期性和对实践的指导性，决定了城市规划理论是城市规划实践得以开展和完善的基础。不同于精确的自然科学理论，城市规划理论并不能在任何时候、利用相同的条件进行重复验证，它是对引导城市发展的措施、内容以及效果所做的观察和对取得的经验进行的系统整理。城市规划概论1.1城市规划的历史城市规划理论及实践可以追溯到两千多年以前。古希腊城邦时期，城市布局以方格网的道路系统为骨架，以城市广场为中心。中世纪的欧洲城市规划受宗教影响较大，形成以教堂为核心的城市空间格局。欧洲资本主义萌芽后，许多中世纪的城市被改建，形成了具有高度建筑艺术水平的建筑组群。中国古代的城市规划思想受到儒家思想的深刻影响，强调整体观念和长远发展，遵循严格有序的城市等级制度。最具有代表性的是中轴线对称的布局形态。大量的城市规划布局中，充分考虑了当地地质、地理、地貌的特点，体现人与自然和谐共存的理念。1.2城市规划的概念规划具有多种含义，但基本上都包含两个核心要素：一是目标，即规划必然基于既定的目标；二是行动或决策，即规划必然包含一系列有助于现实向目标靠近的行动或决策。广义上看，城市规划涉及的内容非常广泛。为了与社会、经济规划相区别，狭义的观点将城市规划限定为物质空间形态规划。把城市视为一个空间范畴，城市规划就是对城市空间发展目标的设定和达到这项空间发展目标的过程。城市规划可以大致定义为在城市或者镇、区的层次上，致力于组织与人的需要相一致的、和睦共处的空间秩序。在更大的空间范围中，这种任务属于区域和省域规划；在单体建筑中，则属于建筑学的范畴。同时，城市规划的对象是时间之上的空间，需要协调不同时间点之上的空间关系，对时间进行决策。1.2城市规划的概念作为空间形态规划，城市规划的核心内容是对城市土地使用的综合研究及在土地使用组合基础上形成的城市空间形态的规划。具体来说，城市规划领域包括城市土地使用及各项设施的配置、城市空间的组合、城市交通网络的架构，以及不可或缺的城市政策的设计和实施。规划实践要考虑对整个城市系统的影响，以城市发展及其规律为基础，从而保证城市规划的科学性与合理性。现代城市规划也被理解为是一项政府行政行为。1.3城市规划的目标城市规划的目标是城市规划工作相关环节的出发点，也是城市规划各个环节绩效评价的重要标准。城市规划的目标可理解为抑制城市发展的消极影响并增进积极影响。对消极影响和积极影响的认知变化，体现为城市规划价值观的发展历程。1.4城市规划的体系城市规划体系，即城市规划编制体系或城市规划技术体系，是指城市层面的规划应完成的目标、任务和作用，以及完成这些任务所必须的内容和方法，还包括城市层面上规划编制的技术规范。规划编制体系、规划法规体系、规划行政体系以及规划运作体系共同组成一个完整的规划系统，界定规划活动运转的空间和应当遵循的规则与逻辑。规划法规体系为规划活动提供了法定依据和法定程序，并决定了城市规划体系的基本特征。1.4城市规划的体系城市规划体系基本上分为两个层面，分别是战略性的发展规划和实施性的开发控制规划。我国的城市规划体系分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市规划的编制必须以上一层次的规划为依据：编制城市总体规划，要以全国城市城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其他上层次法定规划为依据；编制城市控制性详细规划，则以已经依法批准的城市总体规划或分区规划为依据；编制城市修建性详细规划，则应当依据已经依法批准的控制性详细规划。城市规划体系详细规划控制性详细规划修建性详细规划总体规划城市规划思想的演进2.1现代城市规划思想的起源工业革命给城市带来了巨大的变化，创造了前所未有的财富，同时也给城市带来了种种日益尖锐的矛盾，诸如居住拥挤、环境恶化、交通拥堵等。在城市美化运动和公共卫生改革过程中，各种用以解决这些问题的城市规划理论诞生。19世纪末20世纪初，逐步形成了有特定的研究对象、范围和系统的现代城市规划学。2.1现代城市规划思想的起源19世纪末，英国城市规划师霍华德（1989）提出“田园城市”理论，成为现代城市规划的基石。他将田园城市的规模限定在三万人以内，超过规模，就需要建设新的城市。1919年英国田园城市和城市规划协会对“田园城市”做过一个简单的定义：田园城市是一个为人们健康生活和工作而规划的城市，它由用于农业生产的开敞的保护带包围起来，城市土地归公共所有，并由居民合作社进行管理。霍华德的思想是建立在批判快速城市化过程中城市非人性的生活条件的基础上的。第二次世界大战后，受霍华德的田园城市思想影响建设的城市几乎遍及世界。2.2基于蓝图设计的城市规划思想20世纪初，大城市的恶性膨胀使得如何控制即疏散大城市人口成为突出的问题。昂温（1912）将“田园城市”理论发展成为在大城市的周围进一步建立卫星城市。指在工业区和商业区设工作岗位，在居住区配备生活所需的城市设施，但不设置教育、娱乐、文化等设施，通过加强与中心城市之间的交通连接提高便利性。建立卫星城市的支持者组建国际现代建筑协会，在1933年雅典会议上制定《城市规划大纲》（《雅典宪章》），首次提出城市的四大功能为居住、工作、游憩与交通，倡导城市要与周围环境作为整体来研究。2.2基于蓝图设计的城市规划思想同时还有加尼尔（1917）的工业城市、伯吉斯（1925）的同心圆模式、霍伊特（1939）的扇形模式、赖特（1935）的广亩城市、哈里斯和乌尔曼（1945）的多中心模式……这些理念都以当时的主导思想为背景，互相影响，但更多是空想的规划或设计方案。法国柯布西耶（1933）提出“阳光城市”以开阔的开放空间围绕着中心雄伟的摩天大楼，城市就像是一个巨大的公园。美国科拉伦斯佩里（1929）创建邻里住区单元以邻里单元构成住房区。根据小学校区确定邻里规模，并确保邻里生活的安全性、便利性以及舒适性。米卢廷（1930）提出“带状城市”把各项城市功能平行地进行“线性”布置，满足居住区和工业区最短距离要求，沿工业区发展延伸居住区。2.3关注社会公平的城市规划思想1960年，美国林奇提出“城市意象”突破对城市的传统认识。主张城市是人们通过对城市环境形体的观察而形成的意象，城市规划要重视来自人的生理和心理的切身感受。雅各布斯于1961年发表的《美国大城市的死与生》被称为当时规划界的一次大地震，对城市规划理论的发展起到了里程碑式的作用。她通过对城市中街道、公园、老建筑、贫民区的细致观察，深入分析了都市结构的基本元素以及它们在城市生活中发挥功能的方式。她从保持城市多样性和活力的角度挑战了传统的城市规划理论。规划师们过去集中讨论的是如何做好规划，而雅各布斯让规划师开始关注为谁做规划。2.3关注社会公平的城市规划思想在这个时期，涌现出大量的城市规划理论著作，对社会公平进行了深入的探讨。规划理论开始超越雅各布斯对城市表象的体验式抨击，进入针对这些表象的社会、经济和政治制度本质的深入分析和批判。

1977年诞生的《马丘比丘宪章》提出了一系列更具有指导意义的观点。它强调了人与人之间的相互关系对于城市的重要性，并将理解和贯彻这一关系视为城市规划的基本任务。认为城市是一个动态系统，处于连续发展与变化的过程中。城市规划应该提供与人民要求相适应的城市服务设施和城市形态，努力创造一个综合的、多功能的环境。2.4应对环境挑战的城市规划思想20世纪末，以欧美国家为代表的世界各国对于自然和舒适的环境被破坏的危机感，逐渐达成共识。围绕地球人口规模的增大以及有限的地球环境资源，出现了新的城市规划思想。新城市主义运动在美国酝酿起来。其反对低密度的城市蔓延，倡导城市回归到紧凑的、联系紧密的社区模式中。在运动中，以精明增长、公共交通为导向的开发模式（TOD）为代表的新理论不断涌现，至今仍对城市规划有着深远的影响。2.4应对环境挑战的城市规划思想1992年，在联合国环境与发展大会上通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》确立了可持续发展的观念，并将其作为人类社会发展的战略，城市规划领域快速响应。可持续发展理论将城市投入到了一个宏大的时空背景中，城市规划的本质被重新定义为对城市人的空间需求在宏大时空中的平衡关系的调控。各国的规划界都在为此努力，并将其确立为基本价值观，认为城市规划应当考虑开发活动对社会结构造成的影响，保护和提升城乡自然与历史环境品质，推动稳定并富有活力的经济发展。2.5城市规划发展趋势互联网的出现以更高效的方式解决实质空间上无法解决的问题，推动人类社会的进步。然而也出现了城市空间凋敝甚至衰败等现象。传统的规划理论与工具已不足以应对。当城市进入存量发展时期后，城市规划更关注空间形态背后的社会、经济、生态等塑造性因素。希利尔（1976）提出空间句法，以空间拓扑形式为基础，从空间形态出发理解城市中社会、经济和文化行为的理论。图像处理技术的发展和数据库的扩充构建基于地理信息系统的规划支援系统，极大促进了规划技术的革新。在信息通信技术快速发展的背景之下，人们得以用截然不同的视角重新认识我们所生活的城市环境。2.5城市规划发展趋势20世纪末，规划理论出现大量对城市全球化发展趋势的研讨。颇具影响力的弗里德曼，在《世界城市假说》提出一个城市的国际功能决定了该城市与世界经济一体化相联系的方式与程度。为迎接这一挑战，欧洲规划界提出了一种没有整体宏伟计划的空间规划方法。该方法从根本上是开放的和无法定义的，它在时间和空间上如何演变存在不可预知性。复杂性是城市规划中一个相对较新的领域，探讨复杂性理论如何支持规划师应对城市中的不确定性是城市规划理论与实践关注的热点。城市规划过程的变迁3.1蓝图式静态规划将城市规划视为物质空间形态设计时，其最主要的工作就是编制各种规划方案。“规划图”被视为“蓝图”，描绘城市未来的发展形态。蓝图式规划存在一些问题。城市规划的内容变为现实可能需要20年，甚至更长的时间，但是，城市的发展不会就此停止。一方面，一个规划实施完成后，城市的开发和重建工作仍会继续，因此需要制定一个新的规划以指导其后的发展；另一方面，一个规划实施过程中，城市的发展进程也在发生变化，这种变化可能并未在蓝图中予以考虑。由此可以看出，城市规划不能被视为是一个“终极”成果，而应当作为一个持续的过程。3.1蓝图式静态规划【案例1-1】《杭州市城市总体规划（2001—2020年）》主要历程启动城市总体规划编制2001年4月，杭州启动了《杭州市城市总体规划（2001-2020年）》的编制工作。经过专家组多番审查与论证，确定了杭州的城市发展目标、布局形态、综合交通、基础设施、风景旅游以及生态环境和历史文化遗产保护的规划构想。城市总体规划报批稿形成2002年9月，《杭州市城市总体规划（2001-2020年）》报批稿形成，经市人大十届三次常委会审议后，按法定程序逐级上报审批。规划获得国务院批复同意2007年2月，获得国务院批复同意，确定杭州市的城市性质为浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市；明确形成“一主三副，双心双轴，六大组团、六条生态带”的开放式空间结构模式。3.1蓝图式静态规划【案例1-1】《杭州市城市总体规划（2001—2020年）》主要历程对规划进行评估和修订随着G20峰会、2022年亚运会等重大国际活动花落杭州，如何将这座城市变得更为和谐宜居、富有活力，成为杭州城市发展的重要议题。2014-2015年，杭州市规划局根据杭州城市发展新情况和新要求，对《杭州市城市总体规划（2001-2020年）》进行了评估和修订。规划再次获得国务院批复同意2016年1月，《杭州市城市总体规划（2001-2020年）（2016年修订）》获得国务院批复同意，调整杭州城市性质为“浙江省省会和全省经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一”。此次修订共涉及15个方面，包括交通、区域城乡布局、居住与住房保障等。另外，预测杭州市区常住人口将升至1000万人，同时将增加30平方公里的新增建设用地。许多国家的法规中都要求地方政府规划部门每五年要对它的发展规划进行修订。尽管要求五年一次的修订来调整城市规划，但一些项目还是无法避免因为区划的规定而受到影响。将城市视为各种相关活动组成的“系统”，强调城市的动态功能，正是对蓝图式静态规划的质疑。3.2过程化理性规划在城市规划领域，规划者把理性规划划分为几个阶段，建立了理性规划模型。在这个理想模型中，城市规划形成了识别问题、分析问题和解决问题的范式，使得规划过程更为理性也更有针对性。这样的范式从提出以来就得到大力推广，至今依然适用。但是，在这个时期对这种理性规划也产生了一些批判。批判者提出单一的目标是难以实现的，因此这种理性规划并不能成为现实。理性规划是对第二次世界大战后城市规划实践的深刻反思。在理性规划模型的基础上，又衍生出三种理性规划的分支，包括倡导式规划、沟通式规划和协作式规划。3.2过程化理性规划1.倡导式规划20世纪70年代，为了应对社会隔离，出现了倡导式规划，也称为辩护式规划。这种思潮认为中等收入规划者无法代表低收入群体的利益，因此强调更广泛的群体的参与。倡导式规划探讨的问题涉及城市为谁建设，城市规划代表谁的利益等根本立场问题。在理性规划模型基础上，倡导式规划存在迭代的过程。它提倡的思想是规划的过程比划的结果更加重要，要让城市规划产生好的效果，必须让更多的阶层参与到规划的过程中。倡导式规划反对排他性的分区和城市蔓延，提倡混合各类收入和实施增长控制，从而促进社会公平。倡导式规划对减轻空间促生的隔离做出了积极的贡献，但也存在局限。例如，各种群体的意见怎样被感知？少数群体的意见应该用多大比例来代表才是合适的？在为弱势群体提供利益时如何获得资金保障？3.2过程化理性规划2.沟通式规划20世纪80年代和90年代，出现了沟通式规划，也称为传播式规划。这意味着规划者角色的转变。规划者除了准备规划、编制规划和绘制图件等技术性的工作外，还要扮演领导者的角色。也就是说，规划者承担着说服当地政府、说服参与者、说服公众的职责，并为其提供公正、专业的建议和分析。沟通式规划首先要求所有有重要利益的代表都要出席，并且利益相关者能够充分了解问题，从而代表其利益。然后要有平等的授权，使得每个群体的利益都能得到表达。讨论过程应该设计好论点，并考虑关键反应。沟通式提倡公众参与，但是沟通式规划的独特贡献则在于进一步强调了规划者的言行会对规划起到实际作用。沟通式规划的局限则在于沟通的过程需要花费很多时间，这就导致规划效率低下。3.2过程化理性规