城市基础及管理 9

第三章

城市治理理论张蔚文浙江大学公共管理学院城市发展与管理系城市治理的逻辑及思想演进公共管理思想的演进回顾与总结城市的“管”与“治”目录叁壹肆贰学习目标理解公共管理理论的演进、城市治理的内涵、城市治理演进的逻辑及驱动因素、城市治理研究的方法论及其演进；把握城市治理研究未来可能关注的热点。导读案例：从“管理”到“治理”2019年中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求。自此“治理”成为一个热词，各行各业更加关注“治理问题”，城市管理领域也是。早在2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就多次提到“治理”的概念，从“管理”到“治理”，仅一字之差，其内涵有何区别？这种概念的跨越，说明了什么问题？具体到城市领域，“治理”意味着什么？如何提升城市的治理能力？管理治理导读案例：从“管理”到“治理”城市化对于一个城市，乃至一个国家，既是千载难逢的历史机遇，又是严峻的挑战，尤其是对发展中国家而言。诸如城市生态环境建设和污染控制，城市历史文化资源的保护，城市硬软件设施建设，城市产业结构调整与布局，城市规划、建设和管理相互之间的衔接，城市人口迅速增加而带来的住房建设、垃圾处理、交通拥堵、教育资源配置和就业等问题，城市贫困人口增加带来的社会治理困境，以及城市政府治理机制转变等，这些不断出现的问题制约着城市的进一步发展，也考量着城市政府的治理水平。伴随着城市化进程的推进，城市治理的研究也日新月异。公共管理思想的演进1.1传统的公共行政范式19世纪末以前，行政系统中存在典型的“个人性质”，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，这导致谋求个人利益或者滥用职权。为改变这一状况，国家先后开始行政改革，最有代表性的是1854年英国的《诺思科特·特里维廉报告》和1883年美国的《文官法》。以上两个文件标志着以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰弱，包含着功绩制的公务员制度使西方社会中政治上的民主追求与行政上的效率追求既分部门实施又在社会治理整体上统一了起来或联结起来。公共行政作为一种治理模式正是由于文官制度的建立而开始了自觉建构的进程，因此学界一般把1883年《文官法》的通过作为公共行政的起点。1.1传统的公共行政范式1887年威尔逊发表了被誉为公共行政学开山之作的《行政学研究》，明确提出建立独立的公共行政管理科学的必要性。他认为行政学研究的问题首先是政府应该做什么，其次是研究用什么方式进行管理，提高行政效率。古德诺1900年出版了《政治与行政》，认为：政府体制中的政治机构必须对行政机构进行适度控制；行政首脑应该有任期，而普通公务员则终身雇佣；政治官员对公务员的政治控制是通过特定制度来实施的，而不是通过直接干预。政治与行政协调的两条必由之路是：政治对行政的适度控制和行政权的必要集中（特别是中央权力和地方权力的关系）。虽然威尔逊和古德诺并没有明确提出政治-行政二分法，但是他们在政治-行政二分法的基础上提出了建立公共行政管理学的必要性，并大致框定了公共行政管理学研究的独立领域。1.1传统的公共行政范式如何建构行政体系？韦伯提出了“官僚制”理论，认为权力有三种类型，即神秘化的组织、传统的组织和合理化-合法化的组织。其中，合理化-合法化组织是韦伯意义上的官僚行政体制，行使权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系，组织对领导者权威的服从实质上是对组织规则的服从。它被称为合理化的制度是因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段；又被称为合法化的制度，是因为在此类组织中有着一系列的规则和程序。权力神秘化的组织合理化-合法化的组织传统的组织1.1传统的公共行政范式在韦伯看来，官僚集权组织体现了理想的行政管理体系，包括以下要素：劳动分工、权力等级、正规选拔、规范制度、非人格化、职业化。韦伯的官僚行政理论从本质上说和威尔逊、古德诺的政治-行政二分法是一致的，追求公共行政管理的客观性和科学性，韦伯的官僚制理论对官僚制组织的功能、结构和管理方法进行了详细的分析，从组织体制的角度为公共行政管理学的创立提供了理论框架。劳动分工权力等级正规选拔规范制度非人格化职业化1.1传统的公共行政范式威尔逊和古德诺、韦伯对公共行政学的贡献都体现在比较宏观的层面，而怀特将公共行政管理学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了公共管理学作为一门独立学科的要求，丰富了行政管理学研究的内容。怀特的思想集中体现在其1926年出版的《行政学概论》一书，该书被公认为第一本大学公共行政管理教科书。怀特从九个方面全面阐释了公共行政的研究内涵，即：行政环境思想、行政组织思想、行政责权分配、行政协调思想、人事管理思想、职务晋升问题、行政伦理思想、行政法规思想、行政监督思想。1.1传统的公共行政范式以泰勒为代表的科学管理思想也是以追求行政效率为导向的传统的公共行政方法论的重要来源。泰勒1911年出版了《科学管理原理》一书，标志着科学管理思想的诞生。四个基本原则：建立一种严格的科学；科学地挑选工人；工人的科学教育与培训；管理部门和工人之间进行亲密无间的友好合作。泰勒提出管理工作就是要设计好工作，要有适当的激励办法建立职能工长制度以监督车间的生产，经理只需关心“例外的问题”。泰勒之后出现了一批传播科学管理运动的学者，如卡尔·巴斯、亨利·甘特、吉尔布雷斯夫妇、哈林顿·诶默森以及莫里斯·库克等，他们都是传播效率主义的先锋1.1传统的公共行政范式传统的公共行政范式对于公共行政范式的建立与发展做出了卓越的贡献，这已被公共行政管理的实践所证实，但是它仍然存在着很大的局限性。政治的逆向控制问题现代政府规模庞大，涉及大量的知识、经验和工作技能，这就决定着行政官员比政治官员拥有更多的优势。在通常情况下，行政官员会控制政治官员，而不是相反。实践中行政与政治在现实中很难分离行政官员是重要的行政行动者，在执行过程中，他们可以通过多种方式影响决策过程，甚至还可以通过向立法机构推荐意见而影响政策。科层制本身的问题基层公务员往往会通过对知识的保密获得权力，从而在实际上控制政治和政策过程。科层制因漫长的等级链而导致信息上传和命令下达的低效，进而影响决策效率和执行效率，科层制还会导致彼得现象。1.2新公共行政威尔逊、古德诺等只完成了公共行政管理学科建设的第一步，在其后相对漫长的演进过程中，公共行政管理学理论体系逐步成熟。1924年开始于美国西方电气公司下属的霍桑实验，对传统公共行政的理论基础，即科学管理思想产生了质疑，实验证明人的行为与情绪密切相关，群体对个人行为产生巨大影响，群体工作标准决定个人的产出，群体标准与情绪、安全感密切相关，金钱虽然重要，但不是工作效率的唯一的解释因素。马斯洛的需求层次理论、麦格雷戈的X理论和Y理论、赫茨伯格的激励-保健理论、布雷克和穆顿的管理方格理论等都是在这一背景下发展起来的。他们强调对人的关心、对人性的关注，主张通过加强参与、公开、提倡公正和批评等领导手段可以提高个人和组织的成效。1.2新公共行政1968年在雪城大学米诺布鲁克会议中心召开了一次重要的学术会议，会议论文被编辑成《走向新公共行政》。其中最著名的是沃尔多出版的《动荡时期的公共行政管理学》。新公共行政反对政治与行政二分，认为行政人员也可以制定政策。公共决策不能仅限于官僚行政体制内，还应该引导公众的关注与参与，帮助他们建立社会的价值观。如弗雷德里克森所言：“新公共行政运动既不反对实证主义，也不反对科学，其兴趣在于运用科学的、分析的技术了解各种政策的影响，探索满足公众需要的新方法”

。新公共行政强调公众对公共政策制定与执行的参与，强调公平。1.3新公共管理新公共管理运动代表了公共部门活动方式的一次革命性变革，它强调公务员的工作是管理的而非行政的。新公共管理运动一般是指从20世纪70年代末80年代初首先由英国撒切尔内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理的彻底改革。新公共管理强调结果的实现和管理者的个人责任战略、组织、人事等管理更具有灵活性明确规定组织和人事目标，根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量不刻意强调管理者的无党派或中立性政府职能要接受市场检验，如以合同方式包出工程等，政府介入并不一定总是指政府要通过官僚制手段行事通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能的趋势1.3新公共管理英国的新公共管理运动起始于撒切尔夫人1979年开始的政府行政改革，大致分为四个阶段。引进私人部门管理技术阶段（1979-1982年）该阶段的改革是典型的财政和经济驱动型改革，改革的对象是政府内部管理模式和方法。撒切尔内阁设立并实施的雷纳调查和评估项目，其评估工作范围广泛涉及政府政策、行政活动和行政效果，通过更严格的成本核算实现费用节约。公共服务私有化阶段（1983-1987年）从80年代初到90年代初的10年间，有60%的国有工业部门、60多万工作职位进入私人部门。公共雇员的人数从占职工总数的30%减少至24%。公共服务代理化阶段（1988-1996年）标志是1988年的报告《改善政府管理：下一步行动》，核心思想是政府职能代理化。根据报告，英国政府公共服务的新架构由两部分组成：一部分是负责政策制订的核心政府部门；另一部分是负责政策实施的代理机构，即掌舵和划桨分开。公共与私人部门伙伴关系阶段（1997-）其信条的核心是“利益相关者”概念，主张在政府代理机构、私人部门和第三部门之间通过建立伙伴关系来提供公共服务。1.3新公共管理美国的新公共管理运动主要体现在克林顿政府的行政系统重塑（1993-2000年），其核心就是“国家绩效评估”项目。“国家绩效评估”项目该项目由副总统戈尔及250名来自政府各部门的雇员组成，其使命就是通过对联邦政府各项政策、行政运作以及包括人事和财政等在内的各项管理活动的全面评估，重塑行政系统文化，以达到使政府“工作得更好、成本更低”的目标。纲领性文献是国家绩效评估委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》。报告中提出四条原则：减少烦琐、拖拉的办事程序，从人人为遵守规定而负责的体制转向人人为取得成果而负责的体制；把顾客放在首位；授予下属取得成果的权力；削减到底，产生一个花费少、成效好的政府。1.3新公共管理“国家绩效评估”项目贯穿克林顿政府的8年任期中，大致分为三个实施阶段：第一，集中于克林顿的第一个总统任期的前两年，一方面侧重于重塑美国联邦政府行政文化，另一方面则聚焦于政府应该如何做而不是政府应该做什么。第二，从1994年美国国会中期选举到克林顿的第一个总统任期结束，主要致力于政府应该做什么和不应该做什么，实行公共部门私有化改革、将联邦政府的责任移交给州和地方政府等，收缩政府活动范围。第三，主要集中于克林顿的第二个总统任期，其核心目标是建立以绩效为基础的行政组织，通过充分授权和团队式管理来整体性提高联邦政府的工作绩效。1.3新公共管理美国学者奥斯本与盖布勒在1992年发表《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》一书，引起重大影响。《改革政府》提出的10项原则充分体现了新公共管理的思想及特征，即：总之，新公共管理范式重新界定了政府与市场的关系，提倡公共服务市场化、民营化，政府已经不再是公共服务的垄断者。起催化作用的政府，掌舵而不是划桨社区拥有的政府，授权而不是服务竞争性政府，把竞争机制注入到服务中去有使命感的政府，转变规则导向的组织讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要有事业心的政府，有收益而不浪费有预见的政府，预防而不是治疗分权的政府，从等级制到参与和协作以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革1.4公共治理理论公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调节机制发生的危机以及市民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长出现的新型的公共管理理论。1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出公共“治理”的概念，定义公共治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。代表人物罗茨归纳了治理的各种形态，包括作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会-控制系统的治理和作为自组织网络的治理。1.4公共治理理论王诗宗概括了治理理论的政策主张，在治理中国家和公民双方的角色都要发生改变，国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面。公民成为积极的参与者，第三部门成为公民参与的组织载体。具体的政策主张包括：政策主张去中心化：国家和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇，向地方分权、向社会分权、甚至将权利让渡于跨国家的组织成为一种趋势。多中心：政府之外的治理主体参与公共事务中，政府与其他组织共治、社会自治成为一种常态。反对夸大纯粹的市场作用：具体而言，治理理论反对新自由主义对市场调节作用的过分崇信，尽管治理实践经常需借助于市场机制。多种水平的治理与多种工具使用并存：治理可以在跨国家、国家、地方等多种水平上进行，在实践中可以通过规则、市场签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等不同的工具，并借助于市场、等级和网络的结构使用这些工具。1.4公共治理理论然而，学术界对治理理论基础的论述还显不足，这显然与丰富的治理实践极不相称，斯托克概括了治理理论的三个主要理论支柱：①网络管理理论，包括网络的经营管理和网络的建构。“从治理视角提出的一个观点是，治理就是许多主体和组织混合而成的网络的运作”，治理的关键任务就是有效地管理网络。②授权理论。恰当的授权会导致期望的结果，有效治理的关键在于建立恰当的授权机制。③社会解释理论。该理论认为人们解释世界的差异是其研究起点，所有的社会生活都是可沟通的，治理就是具有开放、发展、反思特征的“沟通关系”。由于任何公共政策都会导致利益关系的调整，政策文本在表达政策制定的背景和情境时具有不充分性，执行者必须从自己和组织的角度理解政策的含义，因此理性的沟通就非常重要。1.4公共治理理论【案例3-1】建构政府、社会的协同治理机制，打造关键共治共享的社会治理格局：宁波市镇海区招宝山街道的“居民互助站”招宝山街道地处宁波市镇海区的老城区，以老旧、老龄化小区和散居楼群小区等类型为主，长期以来居民在设施维修、矛盾调解、平安维护、环境治理、邻里照顾等方面有迫切需求，单纯依靠政府力量或市场力量的做法无法彻底、有效地解决上述问题。在一次偶然事件处理过程中，街道发现吸纳居民深度参与、让居民化解居民自己的矛盾收到意想不到的效果。招宝山街道于2012年将这一做法引入社区治理，依靠党员带头、居民参与、自发成立、自主活动的方式探索建立小区“居民自治互助站”，以“家人治家”的理念通过“众筹、众议、众行、众享”的方式在居民家门口搭建一个由小区居民自己组成的就近协商事务、解决纠纷、组织活动的平台，走出了一条政府治理与社会调节、居民自治良性互动的新路子。1.4公共治理理论【案例3-1】建构政府、社会的协同治理机制，打造关键共治共享的社会治理格局：宁波市镇海区招宝山街道的“居民互助站”“互助站”租借社区或居民闲置的房间，通过“众筹”的方式募集办公设备、设施器材以及场地简装的资金，其中“微项目”赞助、社区工作经费补助、共建单位赞助、居民个人捐助等都是常用的方式；“互助站”以楼群支部书记、业委会成员、物业、网格长、居民代表等组成核心成员，以“众议”的方式促进居民相互之间的参与、协商、合作，力求达成共识；以“互助站”为平台吸引老干部、老党员等成立各种功能性的社区社会组织，动员更多的居民参与社区建设，达到“众行”目标；“互助站”根据小区居民的文体特长，依托传统节日组织富有特色的文体活动，让小区居民都能够“众享”社区的精神文明建设成果，增强了居民的凝聚力与归属感。1.4公共治理理论【案例3-1】建构政府、社会的协同治理机制，打造关键共治共享的社会治理格局：宁波市镇海区招宝山街道的“居民互助站”目前，招宝山街道所属全部的59个小区已经建成了48个“互助站”，仅在2017年“互助站”就解决民生问题1604个，占镇海区招宝山街道收到的所有民生问题诉求的34.5%。“互助站”日渐成为建设和美邻里、和睦邻里的催化剂和纽带。城市的

“管”与“治”2.1城市管理正如Werna所言，“对城市管理理论研究的缺乏不能作为否定城市管理存在的依据”，不过“研究的不足确实阻碍了城市管理理论和实践的发展”。城市管理的概念仍然是“未分析的抽象”，缺乏理论指导的实践活动必然带有明显的随意性。实践领域的困惑和需求倒逼着20世纪90年代城市管理研究的勃兴，而贯穿20世纪90年代的文献大多集中于城市管理概念的思辨。针对现实困惑和实践的需要，理论界一直试图给出城市管理充分而又基本一致的定义，清晰地界定出城市管理的职能边界。为此，McGill甚至开发了一组城市管理清单来梳理城市管理到底涉及哪些内容，虽然这些“盲人摸象”式的研究至今仍未趋同，但是仔细研读文献，可以看出学界对于城市管理的内涵还是有了一个大体的轮廓。2.1城市管理具体而言，城市管理的职责范围至少涵盖：有些学者还从绩效评价的视角论证了城市管理应该关注城市政府的运行管理能力和财务能力，并强调了回应城市居民需求的“精度”和“速度”要求，而这就需要城市政府能够提前预测并规划城市公共服务和公共政策的供给。20世纪90年代的文献已经开始探求城市治理的行为逻辑，涉及城市治理的机制问题。城市规划，并且规划是“动态性的”；城市的公共基础设施的建设和维护，如道路交通设施、污水处理设施、供水供电设施、城市卫生设施、住房建设、棚户区改造以及维修翻新等；关乎城市居民生活品质的基本的公共服务供给，如基础教育和医疗服务、家庭福利、环境问题、贫穷问题等。2.2城市治理McGill和Werna多次强调了城市政府的职能建设对于城市管理的重要性，认为城市管理需要城市政府强有力的推动，才能保证城市规划和基础设施的有效性。同时提到了其他机构参与城市管理的可能性和必然性，McGill认为城市管理必须涉及的首要问题就是：谁是城市管理的推动力量？政府还是所有的行为主体？随着新公共管理运动和治理理论的兴起，各类非政府组织和志愿者积极参与到城市公共服务的递送过程中，新自由主义学派的支持者不断批评政府部门对基础设施建设和公共服务提供的垄断，认为城市管理要吸引私人部门参与公共产品的供给，政府和私人部门结成伙伴关系，相互合作共同提供公共服务，以提升服务效率。这一时期的文献尤其关注社区在城市公共服务的递送过程中的不可替代的价值，如何实现社区的有效自治日渐进入城市管理者的研究视野。2.2城市治理随着治理理论的发展，城市治理的概念悄然兴起，引入第三部门、构建城市管理的参与机制成为城市管理行为逻辑的新特点，也反映了城市管理制度变迁的新方向。Tukahirwa等学者以发展中国家城市固体废弃物管理系统为例，提出了构建政府部门、非政府组织、社区组织、志愿者以及个体拾荒者协同机制的重要性，这种合作可以有效地降低城市管理的成本，提升城市管理的绩效。城市的“参与式治理”使得协调并整合政府部门、私人部门和第三部门以及志愿者的协作行为，逐步成为城市管理的主要内容之一。2.2城市治理20世纪90年代中期开始，治理理论的兴起深刻影响着城市研究。随着城市治理参与主体的日益多元化，跨部门、跨界合作日渐成为基本的行为逻辑，城市的治理不再仅仅是城市政府的职责，所有的利益相关者都可以成为参与主体。尤其是在21世纪初掀起的有关城市固体废弃物管理机制的一轮研究中，众多学者论证了政府-私人、政府-社区、社区-私人和私人-私人等这些新的联盟与合作形式的积极作用。同时，研究者没有忽视政府“元治理者”的角色，认为：城市政府一般会参与分配，一方面规制产品的数量和质量，以确保这些公共品可用；另一方面，通过兜底的服务保证城市公共品供给的公平性和可获得性。政府市场社会2.2城市治理可见，城市管理研究属于典型的“现实驱动型”，学界围绕其概念的思辨也正说明城市管理的复杂性。城市管理是时代性和实践性很强的管理概念，不同时期、不同国家对它的定义都会不同，这也是学术界难以趋同的原因之一。2000年以后，以治理为核心的研究，较多地关注于城市管理的行为逻辑，主要讨论城市公共服务递送的具体模式。新近的研究普遍认同城市管理应由城市政府、私人部门、社会组织和志愿者共同参与，并探讨了如何实现城市公共服务的跨界递送。相应地，学术界和政府部门逐步以“城市治理”替换“城市管理”。城市治理的内涵和行为逻辑并非一成不变，Werna注意到城市治理的演变进程是“伴随着公共管理研究范式的演进而进行的”，然而这一论断并没有得到足够重视。城市治理有着怎样的行为逻辑，哪些因素影响了城市治理的制度变迁，这些没有得到足够重视的研究领域对于探讨城市治理的理念和制度创新却是非常重要的。城市治理的逻辑及思想演进3.1公众需求与公共管理理论的演进

决定着城市治理的边界从某种意义上讲，城市治理是城市政府为居民提供软硬件公共服务，其服务范围与品质和城市治理客体（即城市居民）的需求之间不断匹配的过程就决定了城市治理的内涵，或者说是城市治理的职能边界。20世纪以前受古典政治经济学自由放任的经济思想的影响，西方发达国家对城市的发展很少过问，随着大量人口和工业集聚于缺乏足够公共服务设施的城市，城市政府不得不进行改革，增加了城市规划和公共卫生健康的职能，并开启了逐步拓展城市治理职能边界和权力边界的进程。19世纪90年代至20世纪初美国19世纪90年代至20世纪初的进步运动，以及威尔逊开创的传统公共行政为政府干预城市生活提供了理论依据，20世纪30年代的罗斯福新政和凯恩斯干预型经济思想促进了政府在公共事务中的作用范围和程度大大加强。第二次世界大战以后凯恩斯主义主导着西方发达国家成功的经济复兴进程，社会经济的高速发展使城市居民对住房、就业、医疗、养老等社会福利的需求快速上升，而对民众需求的回应和满足促使着主要发达国家相继跨入了福利国家阶段。城市治理的边界发生着相应的变化一方面，城市政府的职能边界大大扩展，“增加就业机会、提供培训，改进包括住房、公共交通设施和社区服务设施等在内的各项城市基础设施”都纳入城市治理的范畴；另一方面，在城市公共服务的递送过程中，政府无处不在。3.1公众需求与公共管理理论的演进

决定着城市治理的边界随着经济增长和社会发展，城市居民的需求一定会相应增加，驱动着城市治理职能不断丰富，这又倒逼着城市政府试图通过治理模式和治理手段的变革而缓解职能超载的压力。所幸，公共管理理论的新发展提供了理论指导。20世纪70年代末新自由主义思想的兴起推动着新公共管理理论逐步成为西方发达国家政府管理体制机制改革的理论依据和指导思想。这一时期，竞争机制被引入政府公共管理中，各级政府机构纷纷从公共服务的直接干预和递送角色中淡出。20世纪末兴起的治理理论倡导公共服务过程的去中心化和分权化，鼓励服务递送过程中的“政-社合作”。新近的网络组织理论进一步勾画了公共部门、私人部门通过合作与契约共同为公众提供服务的蓝图。总体来看可见，发达国家20世纪80年代以来，城市政府管理制度变迁的特点是试图通过城市政府的权力边界的收缩来平衡职能边界的扩张3.2治理技术与方法发展促进着

城市治理的理念与手段创新20世纪末以来，城市的“热岛效应”和温室气体排放等环境污染问题使得城市可持续发展问题的研究风生水起，城市规划、建设和管理的科学性日益受到城市管理的实践部门和研究者重视，尤其是针对亚洲地区的研究。城市治理的科学化促进了新兴技术作为重要的管理手段应用于具体的城市治理过程中，电子政务、数字城管和智慧城市等治理方式或概念伴随着信息技术的发展而产生。借助信息通信技术（ICT），电子政务网络和数字平台可以对城市实行远程操控和管理，智慧城市建设使这种管理模式上了新台阶借助海量数据，城市管理部门可以通过大数据分析和运用，科学预测城市发展和公众需求的特点和变化趋势城市治理的科学化3.3治理边界变迁与手段创新

催生城市治理行为逻辑的重构公众需求与公共管理理论的演进决定城市治理职能边界和权力边界的形成与变迁，现代科学技术和管理技术的运用推动城市治理的技术手段和治理理念创新。具体表现为三个方面：公众需求上升推动城市公共服务不断丰富，进而拓展城市治理的职能边界，从而倒逼城市治理行为逻辑改变，城市治理的参与主体更加多元化，社区在城市治理中的作用更凸显，政府和社会的协同共治成为城市治理的普遍模式；现代城市治理是建立在广泛应用高科技发展成果基础上的智慧化管理，管理手段将更加科学化，组织建构趋于扁平化和弹性化。建立在ICT技术上的大数据采集与分析使科学预测城市未来的发展状态成为可能，城市管理部门可以提前布局城市软硬件公共服务设施的建设与投入，从而实现城市的“超前治理”；3.4城市治理研究的发展趋势城市治理研究所关注的主题经历了以“物”为重、“人”“物”兼重、以“人”为重的跃迁。研究者迫于城市人口增长和城市日常活动变化所导致的城市经济社会的发展压力重新考量城市发展的可持续性，并围绕着城市中的各类软硬资源如何可持续满足城市中“人”的不断增长的需求而设定相应的问题域，城市治理研究也随之进入一个“新”的阶段。这一阶段，自然科学及工程技术研究方法、管理科学研究方法、社会科学研究方法等不仅分别有了新的进展和突破，并且在探讨城市公共服务的物理属性和社会属性如何整合，以满足“人”的需求的过程中实现了多种研究方法的交叉和组合。随着计算机信息技术、通信工程技术和互联网技术在城市治理实践中的广泛应用，城市治理的智慧化作为一个新的概念被提出。3.4城市治理研究的发展趋势随着城市治理研究的发展，城市的可持续发展、环境与资源治理等领域的研究风生水起，城市规划、建设和治理的科学性日益受到研究者和实践部门的重视。尤其是针对经济高速发展，人口急剧向大城市聚集的发展中国家的研究，城市的“热岛效应”、土地与水资源紧缺以及温室气体排放等环境污染问题得到研究者们高度关注。具体议题包括：城市发展的可持续性城市中的“人”成为城市治理研