第12章-环境经济政策

第十二章环境经济政策

第一节有效率的污染水平第二节污染者付费原则第三节环境经济政策的一般形式第四节环境经济政策的基本功能第五节环境经济政策的类型第六节环境经济政策的实施条件与影响因素第七节中国的环境经济政策第一节有效率的污染水平环境容量：自然环境对污染物质的最大承受量或容纳能力。意义：在保证不超出环境目标值的前提下，区域环境能够容许的最大允许排放量——在这一限度内环境质量不致降低到有害于人类生活、生产和生存的水平。环境容量也是资源，对环境容量利用不足或者不利用，是资源配置的低效率或者无效率。决定环境容量有效利用水平的两项关键因素是边际治理成本和边际损害成本。治理成本与损害成本之和是社会总成本。边际治理成本曲线MAC向右下方倾斜表明治理成本随排放水平的提高而减少；边际损害成本曲线MEC向右上方倾斜表明损害成本随排放水平的提高而增加。无论是环境管制不严或者过于严格，都会导致低效率的资源配置。若环境管制不严，厂商出于利润最大化的动机，会提高排放水平，降低边际治理成本（例如E″点）。此时会出现比较高的损害成本和社会总成本。若实行严格的环境管制，此时排放水平虽然降低了，但是治理成本过高（例如在E′点），也造成比较高的社会总成本。理想的排放水平和治理水平是在E点，此点又称为有效率的污染水平。此时边际治理成本等于边际损害成本，社会总成本最小，资源实现有效率的配置。实现有效率的污染水平的手段：

1.强制执行各类环境法规；2.以市场为基础的经济手段。第二节污染者付费原则

强制执行的各类环境法规又称为命令-控制型的环境政策，包括各种环境标准、必须执行的命令和不可交易的配额。——庞大的执法队伍和高额的执行成本——国家财政和环境管理。为了降低执行成本，同时获得理想的环境效果，各国不同程度地运用了以市场为基础的经济手段，或称环境经济政策。环境经济政策的特点以市场为基础，着重间接宏观调控，不需要全面监控政策对象的微观活动，从而大大降低了政策执行成本。通过市场中介，把经济有效地保护、改善环境的责任，从政府转交给环境责任者，环境管理更加灵活，可以适用于具有不同条件、能力和发展水平的政策对象。可以有效地配置保护环境所需要的资金，这些资金不仅可投资于对环境有利的项目，还可以用于纠正其他不利于可持续发展的经济政策。环境经济政策的目标:纠正环境问题的外部不经济性，使外部费用内部化。——污染者付费原则污染者付费原则

污染者付费原则（PPP，polluterpaysprinciple）：即污染者应该承担由政府决定的控制污染措施的费用，以保证环境处于可接受的状态。——在生产和消费成本中应当包括控制污染措施的费用。“污染者付费原则”

“使用者付费原则（UPP）”“受益者付费原则（BPP）”第三节环境经济政策的一般形式为了解决环境问题的“市场失灵”和“政策失效”而引起的低效率和不公平，环境经济学家提出了一系列基于市场的环境经济政策手段。根据如何发挥市场在解决环境问题上的作用，环境经济政策分为“调节市场”和“建立市场”两类。调节市场“调节市场”是利用现有的市场来实施环境管理——征收各种环境税费、取消对环境有害的补贴、建立抵押金制度。调节市场型的环境经济政策主要是通过政府干预来解决环境问题，其核心思想是由政府给外部不经济性确定一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费用。这类环境经济政策又称为庇古手段。——“看得见的手”建立市场“建立市场”是指建立新的市场实施环境管理。——明晰产权、可交易的许可证、国际补偿体制等。建立市场型的环境经济政策主要通过市场机制本身来解决环境问题——科斯手段。——“看不见的手”

两类政策手段的实施途径和效果的不同：庇古手段多依赖于政府（政府对环境问题的认识及掌握的信息）。而科斯手段更多地依赖市场机制。如果不存在“政策失效”，两种手段都可行。但如果出现政府“寻租”的情况，科斯手段比庇古手段更有效。政府寻租：政府以行政权力为主要手段寻求其利益最大化的行为。

庇古手段需要政府实施收费或补贴，管理成本较大——科斯手段需要政府界定产权,在产权制度不健全，污染者数量比较多情况下，环境资源的产权界定比较困难，企业间交易成本比较大，使得科斯手段效率降低。实施庇古手段，除了使社会获得环境效益外，还可使政府获得经济收益。科斯手段则一般只获得环境效益。庇古手段一般提供不了刺激，因为费率或税率一般是固定的，而且经常低于治理污染的边际成本。它对所有厂商的标准一样，这又造成厂商之间的不公平。而科斯手段一般能刺激厂商采取措施改进生产设备，减少排污。如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税负和税收，实施庇古税可能导致另外一些外部性。有些人为获得赔偿，搬到排放烟雾的工厂附近居住，或在工厂周围开设洗衣店，人为造成排放烟雾的社会成本增加，因而带来排污税（费）的增加。如何选择环境经济政策手段？庇古手段和科斯手段各有利弊。在其他条件不变，特别是环境收益相同情况下，选择什么环境经济政策手段主要取决于边际管理成本和边际交易费用的大小。边际管理成本（MMC）是指增加一个污染者所带来的政府管理总成本的增量。边际交易成本（MTC）是指增加一个污染者所带来的企业与企业之间交易费用的增量。

如何选择环境经济政策手段？庇古手段科斯手段命令控制手段边际管理成本边际交易成本（1）当MTC与MMC交于F点，对应的边际成本和污染企业数分别为MC0和Q2。此时，两种手段都可以采用。（2）当Q＜Q2时，MMC＞MTC，应选择科斯手段。当Q＞Q2

时，MTC＞MMC，应选择庇古手段。（3）L点以后采取什么手段不仅取决于MTC与MMC的比较，还涉及到庇古手段与命令控制型手段的比较。如何选择环境经济政策手段？庇古手段科斯手段命令-控制手段边际管理成本边际交易成本在G点以左，即在Q2＜Q＜Q4时，政府还可以继续选择庇古手段。而在G点以右，即Q＞Q4时，由于MMC急剧回升，所以应考虑采用命令-控制型手段。完善市场机制，提高政府工作效率，可以降低边际成本，控制污染，改善环境质量随着市场化程度的提高，MTC会向右移，交点F也移至F′，决定管理手段的临界污染企业数也由Q2移到Q2′，这时科斯手段的活动区间增加。同理，如果提高政府工作效率，则MMC会下降到MMC′，交点F降为F″，相应的Q2降为Q2″，这时庇古手段的活动区间增加。市场化程度和政府工作效率同时提高，此时有可能找到新的临界点E。E点与F点所决定的环境经济政策手段的选择区间基本一致，但边际成本由MC0下降到MC0′。实践中，常把庇古手段与科斯手段混合使用，而不是把两类手段对立起来。例如，我国就有排污收费和排污权交易配套使用的尝试，以排污权交易为主，用排污收费做保证，从而以最小成本实现污染控制目标。第四节环境经济政策的基本功能

基本功能：行为激励和资金配置行为激励功能：通过经济手段，借助于市场机制的作用，使外部不经济的环境费用内部化，改变生产者和消费者原有的经济刺激模式，纠正他们破坏环境的行为。行为激励功能与实现环境目标具有“因果一致性”,所以受理论家和政策实施者的重视。资金配置功能：政府或者环境管理机构依据法律、行政授权，实现和聚敛用于环境保护的资金；资金的重新分配；资金的使用。资金配置功能往往不被重视：资金供给不足时，政策制定和实施部门为避免利益冲突和政策风险，尽量淡化这一功能；环保资金不再紧缺时，自然退居次要地位。第五节环境经济政策的类型

环境经济政策常采用的经济手段主要有9大类别：①明晰产权，包括所有权、使用权和开发权；②建立市场，包括可交易的排污许可证，可交易的环境股票等；③税收手段，包括污染税、产品税、出口税、进口税、税率差、资源税、免税等；④收费制度，包括排污费、使用者费、资源（环境）补偿费等；⑤罚款制度，包括违法罚款、违约罚款等；⑥金融手段，包括软贷款、贴息贷款、优惠贷款、商业贷款、

环境基金等；⑦财政手段，包括财政拨款、赠款、部门基金、专项基金等；⑧责任赔偿，包括法律责任赔偿、环境资源损害责任赔偿、

保险赔偿等；⑨证券与押金制度，包括环境行为证券、废物处理证券、押

金、股票等。这些经济手段所适用的领域主要包括：①污染控制；②自然保护；③资源利用；④流域、区域综合环境管理；⑤国际和全球环境问题；⑥生产和消费。第六节环境经济政策的实施条件与影响因素实施以市场为基础的环境政策和管理手段，必须具备的条件：比较完备的市场体系相应的法律保障配套的规章和机构相应的数据和信息

——污染控制或资源保护的成本函数、环境损害函数等影响环境经济政策实施的因素：政策可接受性相关政策的制约管理的可行性公平性的考虑对市场竞争力的担心产业政策第七节中国的环境经济政策

中国的环境政策体系包括3个领域和5个层次

3个横向领域：环境污染防治农村生态和生物多样性保护自然资源的合理开发与利用5个纵向层次：中国共产党制定的有关方针和政策（指导作用）全国人民代表大会制定和颁布的法律（基本原则）国务院制定和颁布的行政规章国务院所属部委制定和颁布的规章和政策（决策制定者、作用最为关键）地方人民代表大会和人民政府制定和发布的法规和政策（因地制宜）案例：生态文明制度的5个层次：十六大、十七大、十八大、十九大报告，十三五规划关于生态文明制度的内容；2018年3月，十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明正式写入国家根本法；环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、环境保护税法等法律；国务院《生态文明建设目标评价考核办法》；2016年1月环保部《国家生态文明建设示范区管理规程（试行）》、《国家生态文明建设示范县、市指标（试行）》；各省、直辖市、自治区《生态文明建设目标评价考核实施办法》。正在执行的环境经济政策

由环保部门执行的政策：排污收费排污权交易（在排污申报登记与排污许可证基础上试点）金融、财政罚款三同时制度生态环境补偿费

由产业部门执行的政策：（5）矿产资源补偿费（6）土地损失补偿费（7）城建环保投资（8）废物回收利用（9）育林费（10）林业基金（11）行业造林专项资金（12）造林、育林优惠贷款正在执行的环境经济政策

由综合管理部门执行的政策：（13）城镇土地使用税（14）耕地占用税（15）城乡维护建设税（16）资源税（17）资源综合利用（18）综合利用利润留成环保投资（19）企业更新改造环保投资（20）清洁生产（21）环保产业（22）有益于环境的财政税收政策（23）银行环境保护贷款合管理部门执行的政策实行环境经济政策的必然性①中国的大多数环境政策，是在计划经济体制背景下制定的。当经济体制发生激烈变革时，这些老的政策必然会同新的体制发生冲突，产生严重的不适应，政策效力大大减弱。作为与新经济体制“先天同质”的环境经济政策，因此而获得了迅速发展的条件。②在经济体制转轨和国民经济高速发展时期，各种类型的环境问题也超乎寻常地涌现出来。传统的命令——控制型政策，已经不能适应管理对象行为的迅速变化；环境经济政策灵活弹性的管理形式，正好可以弥补这一空白。实行环境经济政策的必然性③执行命令-控制型的环境政策，需要设置大量的机构，投入大量的资金和人力。在我国，短期内这些条件很难得到满足。相比之下，环境经济政策主要利用经济杠杆发挥作用，人力、资金和机构需求也比较少。④我国的环境保护投入，长期以来受资金供给和投资体制双重制约，投资总量和投资一直不能满足环境保护的需要。环境经济政策的资金配置功能正好能够解决这一燃眉之急。⑤我国地域广大，自然条件复杂，各地区经济发展水平不尽相同，一刀切的命令-控制型政策，往往会因为过分强调环境效果而忽视了经济效率和社会公平。环境经济政策灵活的实施方式可以较好地照顾差异，有利于具体环境问题的具体分析和具体解决。1978年，我国成立国务院环境保护领导小组办公室，设在国家建委之下；1982年，机构改革，调整为城乡建设环境保护部下属的一个环境保护局；1984年，考虑到在国际上工作的不方便，改名为国家环保局，仍隶属于建设部；1987年，再次机构改革，独立的国家环境保护局成立，成为直属国务院管理的副部级单位；1998年，改名为国家环境保护总局，成为正部级单位；2008年3月，国家环境保护总局升格为国家环境保护部；2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议，表决通过国务