精准扶贫背景下基层社会治理的转变分析研究 行政管理专业

摘要

市场转型、社会变迁，基层成为一个相对独立于国家的新的社会空间，乃至走向一个使得基层群众自治得到充分发展的社会。基层治理是社会治理的重点，是国家治理的重要组成部分。精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，它不仅是对以前工作方式和方法的调整，也是政府治理理念与治理路径的创新，这给传统的基层治理模式带来了挑战。在新时期精准扶贫工作过程中，国家对贫困地区投入大量的资金、项目、资源，在带动贫困地区向上发展的过程中，基层社会治理出现了与精准扶贫不和谐的因素。精准扶贫是有期限的，但基层治理是长期的。所以，我们应抓住精准扶贫这个时机，积极探索更有益于、更符合乡村社会发展的基层社会治理新模式，在打好扶贫开发攻坚战的同时完善基层社会治理模式，从而完善国家治理体系，增强国家治理能力，实现现代化。基层社会治理包括农村基层社会治理和城市基层社会治理，而精准扶贫的范围已经精准到村到户，所以本文主要以新时期精准扶贫工作给乡村基层治理带来的困境与挑战为研究对象，以政治学视域为理论视角，以创新基层社会治理模式为分析重点，尝试探索新时期精准扶贫背景下基层社会治理模式的新思路。

关键词：基层治理；精准扶贫；新要求

Absrtact

Markettransformation,socialchange,grassrootshasbecomearelativelyindependentofthenewsocialspaceofthecountry,andeventowardsasocietythatmakesgrass-rootsmassautonomyfullydeveloped.Grassrootsgovernanceisthefocusofsocialgovernance,isanimportantpartofnationalgovernance.Precisionpovertyalleviationistheessenceandbrightspotofthepartyandstatepovertyalleviationworkinthenewperiod.Itisnotonlytheadjustmentofpreviousworkingmethodsandmethods,butalsotheinnovationofgovernmentgovernanceideaandgovernancepath,whichbringschallengestothetraditionalgrass-rootsgovernancemode.Intheprocessofprecisionpovertyalleviationinthenewperiod,thestatehasinvestedalargeamountoffunds,projectsandresourcesinthepoorareas,anditisleadingthepoorareastoIntheprocessofdevelopment,grass-rootssocialgovernanceappearedwithprecisionpovertyalleviationfactors.Precisionpovertyreductionislimited,butgrass-rootsgovernanceislong-term.Therefore,weshouldseizetheopportunityofaccuratepovertyalleviation,activelyexploreanewmodelofgrass-rootssocialgovernancethatismoreconduciveto,moreinlinewiththedevelopmentofruralsociety,andimprovethegrass-rootssocialgovernancemodelwhilefightingforpovertyalleviationanddevelopmentatthesametime.Soastoimprovethenationalgovernancesystem,strengthenthenationalgovernancecapacity,toachievemodernization.Grass-rootssocialgovernanceincludesruralgrass-rootssocialgovernanceandurbangrass-rootssocialgovernance,andtherangeofprecisionpovertyalleviationhasbeenaccuratetovillage-to-household,sothispapermainlyusesthenewperiodofprecision.Thedifficultiesandchallengesbroughtbypovertyalleviationworktotheruralgrassrootsgovernancearetheresearchobject,andthetheoreticalperspectiveofpoliticalscienceistakenasthetheoreticalperspective,andtheemphasisoftheanalysisistoinnovatethegrass-rootssocialgovernancemodel.Trytoexplorethenewthinkingofgrass-rootssocialgovernancemodelunderthebackgroundofprecisionpovertyalleviationinthenewperiod.

Keywords:grassrootsgovernance;precisionpovertyalleviation;newrequirements

目录

摘要1

Absrtact2

目录3

第一章绪论4

1.1国内外研究动态及选题依据和意义4

1.1.1国外研究动态4

1.1.1.1基层社会治理基础问题的提出4

1.1.1.2城市基层社会治理研究4

1.1.1.3基层社会治理的权力结构5

1.1.1.4基层社会治理的体系5

1.1.2国内研究动态5

1.1.1.1城市基层社会治理研究5

1.1.1.2乡村治理研究5

1.1.3说明选题的依据和意义6

1.2研究的基本内容，拟解决的主要问题6

1.3研究步骤、方法及措施7

第二章基层社会治理与精准扶贫的概述8

2.1基层社会治理概述8

2.1.1基层社会治理的内涵8

2.1.2基层社会治理的现状8

2.2精准扶贫的概述9

2.2.1精准扶贫的必要性9

2.2.2精准扶贫概述9

2.3基层社会治理与精准扶贫的关系9

第三章精准扶贫背景下基层社会治理出现的问题10

3.1乡村基层社会治理主体问题10

3.3乡村基层社会治理的方式11

3.4乡村基层社会治理资源配置问题12

3.5乡村基层群众内生动力不足12

第四章精准扶贫对基层社会治理的新要求13

4.1构建多元主体参与的基层治理格局13

4.3完善基础设施和人才建设14

4.4创新乡村基层社会治理方式15

4.5克服资源“内卷化”促进资源精准配置15

4.6加大内生动力培育力度16

结论16

参考文献18

第一章绪论

1.1国内外研究动态及选题依据和意义

1.1.1国外研究动态

随着社会发展越来越复杂，国外对社会治理问题的研究比较深入，在基层社会治理领域中，更强调社区建设与社区治理问题，研究成果显著。

1.1.1.1基层社会治理基础问题的提出

“社区”这一概念首先在《社会与社区》这本书中提出，它的提出标志这社会关系的出现，被视为社会学经典著作。滕尼斯提出的“社区”这一概念指的是传统社会中的一种社会关系方式，没有地域性的含义。就研究这本书来看，社会的由来遵从一定的规律，即从传统的社区逐步发展成现代的社会。社区和社会两个概念在人类社会的群居发展史上都是必须可少的，区别在于社区代表着社会发展最原始的状态和发展趋势。人们关系紧密、团结互助，群体成员都要遵守因长期共同生活而形成的约定与信仰，形成社区的原因源于社区内部的约束。社区主要集中于人类本性的自然表现上等；社会体现的是现代工商业社会的“选择意志”，理性和判断是人们间关系的基础，遵循外在的契约和法律的约束。社会强调的是高于情感的理性思维上，更多的源于对个人追求的价值观。而目前我们对社会与社区的研究应主要归功于腾尼斯提出的人类群居生活的两种方式。

1.1.1.2城市基层社会治理研究

19世纪末开始，美国开始进入工业化快速发展阶段，人口由农村流向城市，各阶层贫富差距扩大，劳资关系紧张，社会底层人民生活贫困等问题出现。美国众多学者开始就这一现象开始深入研究，如帕克等人认为，城市在礼俗与传统相互互动的整体作用下，城市作为共同体早已融入到居民们的心中，这是自然而然的，与人类属性有密切关系。此外，他们还把城市看做一个有机体，并且由各个部分相互结合形成。该项研究的重点是人与其生存区域之间的关系，一方面，城市提供了人类必要的生活圈；另一方面，人们在城市里为获得各种生产、生活资源而进行竞争，按照竞争产生的社会城市，就可划分为社区，每个社区都是特定机构、人口相互竞争的结果。胜利者占据好的资源和地域，失败者只能生活在城市较差的地区，富人社区和穷人社区由此形成。麦肯齐还提出了“同心圆城市圈”理论，将现代城市划分为中心商业区、过渡区、工人住宅区、中产阶级住宅区和郊区。

1.1.1.3基层社会治理的权力结构

所谓权力结构即指社会各个阶层中占有最终裁决的权力在各个阶级的分布。在美国就有两种形式，一种是“社区权力精英论”，一种是“社区权力多元论”。美国政治学家、社会学家亨特在《社区权力结构：决策者研究》一书中，以美国的亚特兰大为研究对象，对其社区的决策层级安排和权力运行进行研究。在亨特看来，城市中某些精英对城市的主观设计和决策决定着城市变迁的速度、质量和方向，精英们是推动城市和社区变革的重要力量。亨特的“精英论”认为，少数上层成为“权力精英”单一主体，这些“权力精英”作为一个阶级对社区生活进行统治。然而，达尔在《谁再统治：英国城市中的民主和权力》一书中，提出的多元治理理论与亨特的观点形成鲜明的对比。在他看来，城市资源和权力在逐步变化为相对分散和多元的体制，同时也提出竞争精英的多元模式才是美国社区权力分配的典型特点。

1.1.1.4基层社会治理的体系

著名的美国学者桑德斯在其所著的《社区论》中针对社区研究提出了三种模式。一，社区冲突论顾名思义因社区内存在内部斗争，从而引发冲突推进社区不断发展；二，社区体系论是将社区看作为一个社会系统来研究，认为社区是集中在某一个地域内并且有比较长时间互动的体系；三，社区场域论认为社会是一个无穷大的，没有边界且在时刻发生变化的场域。

1.1.2国内研究动态

1.1.1.1城市基层社会治理研究

国内关于城市社区的研究主要集中在以下几点：一是关于城市建设目标的研究，在社区为核心构建新型组织体系、发展福利、培育文化，加强社区组织化，提升居民生活水平；二是关于社区义务活动和非义务服务团体的研究。其中包括了社区服务发展的原则、社区服务的管理、政府在社区服务中的行为以及社区服务于社区非营利性组织发展间的互动关系等；三是关于社区法制和社区工作的研究。其中包括社区的选举、社区自治组织的培育、社区公民的参与方式、社区民主管理和法制建设等；四是关于重新构建其组织结构和进行创造性改革的体制突破。

1.1.1.2乡村治理研究

国内学者关于乡村基层社会治理的研究主要集中在以下几方面：一是有关于农村土地制度的研究，包括分析我国农村土地制度与我国农村经济发展、农民的社会保障以及农户的行为等方面的关系，并提出了我国农村土地制度改革的不同路径；二是以制度主义的视角对村民自治机制和运行状况的研究，包括对村民自治中民主管理、民主监督、民主决策、民主选举，以及村治法律、规则的研究；三是关于农村宗族、文化、习俗、道德等要素对乡村治理的影响；四是以基层政权建设的视角研究乡村治理，包括有乡镇人民代表大会制度的建设、乡镇政府的机构改革、职能的转变、村两委关系等；五是关于乡与村关系的角度研究乡村治理，围绕乡村之间的“指导关系”与“领导关系”进行研究；六是以精英主义的角度对乡村治理进行研究，包括乡村精英的来源、类型以及对乡村治理的影响等；七是以改革公民合法缴纳上税事物的方面研究如何更好的治理乡村，并分析了其对乡村治理的作用；八是从农民组织化的角度研究，研究了农民组织对乡村治理的影响，提出培育各种农民组织使农村达到善治；九是研究了在乡村治理的过程中，乡镇企业和民营企业的快速发展对其影响程度；十是对我国乡村治理变迁的研究，其主要是对乡村治理与发展的历史研究和反思。

1.1.3说明选题的依据和意义

治理国家的第一要务就是要开展基层治理，从根本上开始健全我国的治理进度框架，其中乡村治理是重要组成部分。准确把握扶贫对象，扶贫尺度是我国致力于全民脱贫的重要举措。在这一点上，它不单单是对原来扶贫方式的突破，更加是我国相关管理部门进行攻坚脱贫的理论和实践上的重大创新。而乡村治理的情况能够直接影响到我国进行精准扶贫的效果。精准扶贫实施的阶段性胜利可以促进乡村治理的发展，为我们谋求乡村治理提供新方向和新思路。

1.2研究的基本内容，拟解决的主要问题

本论文研究的主要内容为分析目前基层社会治理在精准扶贫过程中出现的困境并提出解决办法，本文的基层社会治理主要以乡村的基层治理为主体。论文内容包括4个部分：第一部分为基层社会治理与精准扶贫的概述，分别介绍了基层社会治理和精准扶贫以及二者间的关系。第二部分介绍在精准扶贫的工作中，乡村基层社会治理出现的问题。第三部分介绍精准扶贫过程中基层社会有效治理的路径。第四部分为结论，精准扶贫对基层社会治理提出的新要求对精准扶贫的意义。

1.3研究步骤、方法及措施

1.3.1案例分析法

如对内蒙古等老少边穷人口多，贫困程度深，集中连片特困地区，刚脱贫遇自然灾害又返贫现象的分析；山西省吕梁岚县的“一个战场两场战役”精准扶贫与生态建设一起实施的成功做法的分析介绍。

1.3.2历史分析法

属于具体分析方法的一种，即用历史的、发展的观点对客观事物的发展规律结合当代事物的特点进行分析，探究其本质，找出符合其特征的解决办法。历史的发展总是汇集了各个时代优秀人物的智慧结晶，了解历史可以更好的顺应时代潮流的变化，找出进行基层社会治理最合理、有效的解决办法，并对未来事物发展进行推测和演绎。

第二章基层社会治理与精准扶贫的概述

2.1基层社会治理概述

2.1.1基层社会治理的内涵

基层顾名思义就是指事物的基础、底层，最早使用这一概念的是在毛泽东的《论联合政府》中“目前运动的弱点，在于社会的基层分子还没有广泛地参加，地位非常重要而生活痛苦不堪的农民、工人、士兵和下层公教人员，还没有组织起来”[0]。这里的基层是以社会成员的职业和特征为划分依据的，将官员、商人等排除在外。在中共八大通过的党章中指出基层包括“工厂、矿山、其他企业、民族乡、农村中的乡、镇和农业生产合作社、学校、机关、街道、人民解放军中的连队与其他基层单位”。基层群众自治组织包括城市居民委员会和农村村民委员，之后有颁布了相关的组织法。

“基层”在社会科学方面是指组织或社会的最底层级，具体到政治学或社会学可以定义为处于社会和治理组织最下层级的并与普通群众构成最直接和广泛联系的组织或共同体。基层的外延包括：党的基层组织、基层政权机关、基层群众性自治组织、企事业单位和影响力越来越大的各种公益组织、合作社等基层组织。基层社会治理就是在这些范围内，通过以党政为主导、群众自治组织积极配合、人民群众的热情参与、规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、促进社会公平、维护社会稳定的各种社会活动，来为经济政治文化的发展创造有利环境。

2.1.2基层社会治理的现状

基层社会治理在我国的发展史上扮演着重要角色，是人民稳定，幸福生活的前提和保障。当前我国社会正处于转型阶段，基层社会治理的形势严峻。目前基层社会治理存在着诸多问题。基层社会治理的矛盾不断，安全防范措施不当，相关单位的服务水平低下，社会团体队伍建设困难，治理方式传统和国家相关管理和监督机制不健全。因此，大力提高基层社会治理水平对于我国社会发展至关重要。

2.2精准扶贫的概述

2.2.1精准扶贫的必要性

百姓贫穷自古就是国家高度重视和急需解决的重大问题。改革开放以后，我国在扶贫方面采取了很多措施，不停地向贫困地区投入大量的人力、物力、财力，大约在八十年代中叶后，我国一直将扶贫作为重点工作内容，从1986年我国划定590多个国家级贫困县，此后，我国多次发布扶贫纲要，根据贫困人口在我国的分布区域不同进行重点扶持。但是，随着区域经济发展，收入分配差距不断扩大，以地区为扶贫工作目标的方式使资金资源很难准确投放到位，最大的问题就在于，这些区域范围内的贫困人口，百分之八十的人口不是真正的贫困人口。中国的贫困问题始终没有根本性解决，长期以来，由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，贫困居民具体人数不清、具体情况不明确、扶贫资金如“天女散花”、扶贫项目也指向不准，结果就是“年年扶贫年年贫”；针对我国扶贫政策遇到的瓶颈进行研究发现该项政策存在一定的缺陷，如，国家重点扶持的贫困地区在不符合国家政策时采用不正当手段谎报、瞒报本地区各项情况，扶贫政策无法实施到真正贫困的家庭和个人，针对性差，扶贫成为变相扶农。针对上述过去扶贫政策的种种弊端，进行精准扶贫迫在眉睫。

2.2.2精准扶贫概述

“精准扶贫”是2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时提出的。2014年1月，又详细统筹规划制定了精准扶贫的各层次和各要素，加速“精准扶贫”思想的开展。2014年3月又进一步阐述了精准扶贫的内涵，即扶贫对象要瞄准，扶贫方向要抓重点。之后为促进民族地区经济发展，在云南、贵州等地相继开展扶贫工作，并提出了“精准”的重要性。精准扶贫具有针对性，因地制宜地对不同贫困地区的环境、不同农户的贫困程度，科学有效地对被扶贫者进行“精准识别、精准帮扶、精准管理”。精准扶贫作为扶贫工作的重要方式，是新时期党和国家扶贫工作的重点，有利于促进全面建成小康社会，推动中华民族“中国梦”的实现。

2.3基层社会治理与精准扶贫的关系

精准扶贫是我国帮助困难群众脱贫的重要战略举措，它不仅是传统扶贫政策的理论创新，更加是我国党和政府致力于发展创新的实质性突破。并且在上述说明中已经提到精准扶贫是进行乡村治理的阶段性措施，其成果的有效性可以直接影响到我国进行基层乡村治理的发展进程。精准扶贫相较于传统的扶贫政策，其突出特点就是将扶贫的对象直指到个人，这就意味着扶贫工作和乡村之间盘根错节，有着密切而又复杂的联系，乡村治理状况会直接影响精准扶贫成效，在精准扶贫工作中的方式与手段，也会有效提高乡村基层社会治理的效率。

第三章精准扶贫背景下基层社会治理出现的问题

3.1乡村基层社会治理主体问题

习总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化领导责任意识、强化部门间的协同关系、强化社会合力、强化基层活力。要在党的领导下，吸纳更广泛的社会力量参与到扶贫工作中来，实现更多的社会资源投入到精准扶贫工作中，集中体现“党委领导，政府主导，社会协同”的精准扶贫运作机制。精准扶贫要求治理的主体包括乡镇政府、基层群众自治组织以及农村社会组织等之间要合力协作，形成合作互补的多中心治理模式，这就说明扶贫的乡村治理主体应该是多元主体共同参与。

但是，当前乡村基层治理的模式主要是“乡政村治”，治理主体依然是乡镇政府和村民自治组织，[1]合作经济组织相对薄弱，基层社会组织发展不成熟，在扶贫工作中无法充分发挥其作用。就是在既有的主体间也存在权力界定模糊、职责划分混乱、相互关系复杂的现象，治理主体作风不实、失职失责、利用自身职权优势，徇私舞弊、贪污腐败、滥用职权问题屡见不鲜，直接影响乡村基层治理效果。所以，怎样实现不同社会主体在扶贫工作中共同治理的治理模式，提高乡村治理效率，提升扶贫效果，是当前基层社会治理需解决的难题之一。.经济师.2014.]

3.2乡村基层社会的治理环境问题

在精准扶贫工作中，基层社会的治理环境是打好脱贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫不可或缺的重要因素。贫困地区基础设施健全、公共服务完善、精英人才集聚的基层治理环境对贫困地区脱贫发挥重要作用。

但是，目前基层社会基础设施建设和公共服务水平相对滞后，不能满足贫困地区群众的需求。如，在我国的一些偏远地区贫困人口相对集中，历史时间长，自然条件恶劣，在政府现有的扶贫政策帮助下，不能从根本上拜托贫困，容易发生返贫的情况。在这样的情况下，更加容易引起贫困人口的不满情绪，容易引起动乱。或者一些地方因病致贫返贫，因学致贫返贫特困问题突出。会出现这种现象，最主要原因就是脱贫质量不达标，地区的发展基础设施没有改善，贫困群众没有享受到国家给予的公共服务，未建立稳定的收入渠道等。

在人才方面，大量人才由农村流向城市，造成农村人才严重缺失，导致缺乏发展与凝聚的主要力量，也减弱了乡村社会可持续发展的能力，尤其在贫困地区，这种现象极为严重。一些年轻人不愿意在贫困乡村里工作、不愿意做村干部，村里只能是一些思想观念落后的年长者带领农村缓慢发展，而且在一些老人、妇女、儿童留守的贫困地区，他们参与公共事务的意识薄弱、能力不够。虽然扶贫资金和项目的投入，一定程度上解决了资源匮乏的问题，但很难在乡村内部培养出能带动乡村发展的人才，人才的缺失使贫困地区很难摆脱贫困的帽子，也造成了“贫困—人才流失—发展困难—继续贫困”的恶性循环。

3.3乡村基层社会治理的方式

在精准扶贫过程中，不管是资金还是项目，要达到预期的效果，需要被扶贫者要准确全面地了解并理解扶贫相关信息，所以信息公开透明很重要。扶贫政策、扶贫信息上传下达准确，群众诉求自下而上表达渠道通畅，扶贫资源准确地与乡村社会对接，从而形成政府与农民群众的良性互动。

但目前乡村治理的问题之一就是信息不对称，主要表现为：第一，基层政府、村民自治组、村民、基层社会组织等主体信息拥有度不一致，无法进行平等的沟通与交流，无法进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面容易使掌握权力的干部不能有效执行上级下达的扶贫政策，使一些扶贫资源、资金不能有效落实到贫困人口的手中，扶贫资金冒领、挪用现象屡见不鲜。另一方面，容易导致贫困人口不能充分准确的了解扶贫信息，其利益诉求得不到充分的表达，真正所需要的得不到满足。从而加深各主体间的互相猜忌，冲突不断，最终使治理陷入困境。第二，在精准识别过程中，由于贫困地区信息闭塞，获得信息的渠道相对较少，导致一些贫困户错失申请贫困帮扶名额或错过识别的环节；还有一些外出打工的人无法获得贫困户申请信息，错失被帮扶的机会。所以就有些国家下达的扶贫政策，基层干部无法精确、全面的落实到贫困户手中。

3.4乡村基层社会治理资源配置问题

习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调：“要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破”。强调了资源均衡配置的重要性。精准扶贫需要各项资源精确配置到村到户，把资源放到真正需要它的地方。科学配置扶贫资源、确保扶贫资源配置效率最大化，是实现精准扶贫战略目标的关键环节。

但是，乡村基层治理在资源配置过程中“内卷化”问题严重，其主要表现在：第一，“精英俘获”造成资源配置错位。地方精英、权利寻租者在资源输入链条上获得资源的使用权，占有资源的大部分利益，吸取大部分自上而下输入农村的扶贫资源，因而大部分扶贫资源无法到达真正被扶贫对象的手中。第二，有些地方为了凸显政绩，集中资源打造“典型”。如某县将扶贫的资金和项目集中到某一个乡镇，对其进行全面建设，其他乡镇处于搁置治理状态，水电局的农田基础设施改善项目都集中在这一个乡镇里，仅半年时间，该乡镇规划的一片1000亩产业基地就投入了将近400万的项目资金。在扶贫资源较少，需要帮扶的农村较多的情况下，本应该优化配置扶贫资源，然而，当地政府却将大量的资源集中投放到一个村。从结果上看，这个村获得了更好的发展资源，实现成功脱贫。可是，这也仅仅是只有一个村实现脱贫，难以扩展到其他村，扶贫资源就这样被一个“典型村”内卷式地吸纳了。这一“典型村”的成功使地方政府获得业绩，可就扶贫目标的整体而言，扶贫资源的投入是不平衡的，大量的资源集中投放在一个地方，打造一个脱贫门面，而其他基础设施薄弱的村依然没有改变现状。

3.5乡村基层群众内生动力不足

在2018年召开的如何打好精准脱贫攻坚战的记者会上，国家扶贫办刘永富主任强调了群众内生动力的重要性。打好脱贫攻坚战内力外力同等重要，不仅需要国家精准投放大量的人力、物力、财力，还需要贫困地区人民群众思想观念的转变，创造内生动力。精准扶贫工作的开展离不开人民群众的主动配合。

可是，当前一些地方存在干部和群众状态分离的现象，“干部干，群众看”、“干部着急，群众不急”。一些贫困地区的人民，总是抱有“等着别人送小康、靠着别人建小康、向别人伸手要小康”的消极思想。还有些人只关心对自己有利的事情，与自己无关的总持一种冷漠的态度，没有权利与义务相统一的思想观念。对事关公共利益的事情，要么随大流、要么集体沉默、要么被小恩小惠收买，完全没有积极参与的热情。在一些边远地区、连片特困地区，长期的贫困，使他们失去了走出贫困的信心，致富更是不敢想。所以，如何转变群众思想观念，激发内生活力，提高乡村治理效率，成为乡村基层社会治理的面临的问题之一。

第四章精准扶贫对基层社会治理的新要求

4.1构建多元主体参与的基层治理格局

习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调：“加强领导是根本，各方参与是合力，群众参与时基础”。同时，指出：“加强基层治理的基层工作，首先要加强村级基层的两委建设，在完善村级基层两委建设的同时推动扶贫工作的实施。在基层智力的实践中培育锻炼干部，打造一支‘能打胜仗，作风优良’的干部队伍。同时也要注重扶贫同扶志、扶智相结合，充分调动被扶贫者积极性和主动性，激发他们的干劲和信心。”

所以，我们要加强组织领导。明确理清村委会与党支部的职责,协调好村委会与党支部的工作，构建一个以村党组织为主体、产业党支部为主干、党员中心户为基础的新型农村基层组织体系。充分发挥村党组织在群众中的模范带头作用，带领全体人民进行基层治理体系创新，完善治理体系，鼓励和促进农民积极向组织化发展。多元主体参与、社会协同治理是我国实现基层社会治理现代化，提升基层社会治理能力和水平的重要保障。引入社会组织参与，建立多层次、多主体的基层社会治理体系。通过多主体协同治理，着力建立以居住地为范围，以村委会为依托，通过党和政府的正确引导，提高村委会自治组织的自治能力，调动村民的参与村内治理的积极性，形成基层社会共建共享的基层社会治理运行机制。

在政府的引导下，大力发展和培育不同类型的社会组织，提升群众组织化水平，增强抵御市场风险的能力，使他们获得在参与扶贫工作过程中的话语权和治理权，成为扶贫工作中不可或缺的力量。

4.2完善政务公开制度、创新考核方式

随着精准扶贫工作的开展，干部失职失责、作风不实的情况屡见不鲜；一些基层干部对于扶贫任务不会干、不敢干，手握扶贫资金不会花、不敢花的处境也司空见惯。为解决这些作风问题、干部操作能力不足的问题，要求基层社会治理要完善政府政务信息公开制度，公开乡镇、村级财政的分配结果，公示公告项目以及资金去向，细化公示事项，以最通俗易懂的方式和语言展现公告内容，便于群众理解。自觉接受社会监督，提高执行能力，规范自身行为，让权力在“阳光”下行使。创新考核方式，目前的考核方式主要有：一是国家有关部门的考核。通过国家统计局的有关数据，国务院扶贫办的有关数据来考核；二是组织省际之间开展交叉考核。通过抽签来决定，哪个省要考核哪个省，省际间相互吸取先进经验，提出存在问题和薄弱环节等。三是第三方评估，委托科研机构、专家学者、博士生、研究生、教授、研究员，每个省都要去，实地考察、评估，考核内容都要公开。为防止官官相护等问题出现，新增媒体暗访督查的考核方式，加强考核力度。这不仅有利于打好脱贫攻坚战，也有益于为基层社会治理构建一个执行有力、行为规范的干部队伍和互相监督、相互借鉴的治理风气。

4.3完善基础设施和人才建设

完善地区基础设施建设，俗话说“要想富先修路”加大修缮道路的资金投入，解决贫困地区交通不便的问题。改善贫困地区发展条件，加大帮扶力度，提高社会公共服务水平，完善社会保障制度，如加强基层的医疗卫生服务体系建设，在防病方面、在改变生活习惯方面、在减少疾病、建档立卡贫困人口里面，提高医疗报销费比例；完善教育补助标准，精准识别教育补助对象。“扶贫先扶智，治贫先治愚”从小学抓起，全面提升教育质量。同时，鼓励、引导社会资本参与到公共服务建设中来，弥补某些地区尤其是某些贫困地区财政资金补给不足，增加社会公共产品供给。根据当地情况建立特色优势产业，产业内员工可为当地失业人口、贫困人口等，从而为他们提供一个稳定的收入渠道，通过增收脱贫倒逼产业发展。

打好脱贫攻坚战，完善基层社会治理模式，不仅要提高基础设施建设和公共服务，而且要缓解农村地区人才匮乏的局面。加强实用型人才队伍建设。通过加强培训、培养、帮带扩大乡土人才的总量，提高乡村村干部的待遇和保障水平，吸收大批高素质、高学历、高能力人才进入干部队伍，充分发挥服务带动作用；同时，要树立正确的用人导向，选拔的人才要在政治上靠得住、作风上要优良、人民群众信得过。加强人才建设，为农村基层干部队伍注入新鲜血液，提升农村基层干部队伍政策执行的能力；为贯彻落实国家政策注入新鲜思维，增强基层社会治理的活力。

4.4创新乡村基层社会治理方式

精准扶贫工作的一大难题就是信息闭塞，自上而下的扶贫信息无法畅通传播，自下而上的民意也不能通畅表达。随着“互联网＋”的推广，提高贫困地区信息化水平，益于扶贫工作的开展和实施。所以要求乡村治理，树立信息化带动基层治理发展的思维，推动基层社会治理智能化。加快完善农村和偏远地区的通网建设，建立基层政府政务信息共享平台，使基层社会治理和服务更加高效和便捷。结合当前“互联网+”政务服务战略，加强基层政府政务信息资源的管理，完善服务体系建设，推动各数据信息开放共享，增强政府服务能力和水平。建立农村基层组织与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为农村基层治理构建一个良性运行的环境。推动互联网与农村的教育、产业、金融相结合，激发内生动力，变等靠“输血”为强身“造血”。

改革基层社会治理模式。扶贫战略固然重要但生态环境同等重要，习近平总书记曾说过：“我们既要金山银山，也要绿水青山”。所以以精准扶贫为契机，把基层社会治理与生态建设相结合。山西省吕梁岚县就是一个战场两场战役的成功事例。岚县地处山西省生态脆弱区，作为国家扶贫开发工作重点县，全县近4万贫困人口百分之九十生活在水土流失严重生态环境脆弱的地区。生态脆弱是不争事实，扶贫攻坚也是面临的一大难题。面对双重难题，岚县提出生态治理与精准扶贫并施的生态扶贫模式，即治理荒山，把贫困人口变成造林工人。县政府鼓励引导有劳动能力的人参与到造林工程中，让他们成为造林工人或生态保护员，负责造林工程中的种植、培育和管护，从而为他们提供稳定的收入渠道。生态林建设与经济发展共抓，既改善生态环境，扩大绿水青山的面积，又提供了稳定的收入渠道，增加农民收入。岚县不仅开创了生态扶贫模式，提高扶贫质量，也创新了基层社会治理模式，与生态建设结合，创新了农民收入渠道，增加农民收入，人民生活水平提高了，对基础设施和公共服务的需求增加，推动基层社会治理方式的转变。同时，也为人民生活提供良好的生态环境。

4.5克服资源“内卷化”促进资源精准配置

要解决资源配置“内卷化”的困境，就要从根本上调整资源配置的基本方向。某部门指出“有的放矢地寻找发展的路子，对症下药，既不能碌碌无为，也不能不分青红皂白‘一股脑儿’地发展，急于发展而违背客观规律，盲目蛮干，甚至搞劳民伤财的‘形象工程’、‘政绩工程’”。所以，首先，要完善顶层政策设计，提高我国资源配置政策的科学性，完善保障性需求的资源配置政策（如住房保障、医疗保障、教育保障等）和因地制宜的开发性需求的资源配置政策（如因地制宜开展的生态建设、特色产业、易地搬迁所需的资源）。坚持统筹发展，着重解决制约发展的突出问题，确保资源配置的精准化，实现配置效率的最大化。其次，要合理分配基层资源配置权利，基层政府是资源配置的执行者，上级政府要对基层政府实行弹性授权，灵活的授权方式，使基层政府在面对复杂的工作时，可自由灵活处置，实现资源分配的精准性。最后，实行基层干部责任制和多主体监管制，防止精英俘获占据大量资源的情况发生，使资源精确地配置到需要的地方。

4.6加大内生动力培育力度

要把扶贫和扶智、扶志结合起来。扶智和扶志就是内力、内核。加强基层干部和贫困群众的教育和培训，转变思想，使他们具有发展意识、参与意识，提升技能与能力。要注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重培育贫困群众生产生活和务工经商的基本技能，注重激发贫困地区人民脱贫致富的内在活力，注重提高贫困地区和贫困群众依靠自己能力发展的观念。要弘扬中华民族传统美德，勤劳勇敢，勤俭节约，引导群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，