创新水土保持工程建管机制

创新水土保持工程建管机制

按照国务院批复要求，水利部会同六部门建立对省级人民政府全

国水土保持规划实施情况考核评估制度，推动落实地方政府主体责任

和相关部门水土保持职责。30个省份出台省级政府对市县级政府的水

土保持目标考核办法并实施考核，层层压实地方政府责任，全国水土

保持规划“十三五”目标顺利完成。创新水土保持重点工程建设管理

与投入机制，联合财政部在山西、福建等10个省份的18个县开展水

土保持工程建设以奖代补试点，有效撬动社会投入，治理区群众参与

度和满意度明显提高，水土保持发展活力进一步增强。

一、坚持生态优先，全面强化水土保持监督管理

聚焦守住自然生态安全边界要求，按照“防风险、严管控、优服

务”的思路，依法有效强化人为水土流失监管。建立健全水土保持监

督管理制度和规则，强化制度落实和执行，突出源头管控，持续创新

监管手段和方式，加快构建“纵向到底、横向到边”的监管责任体系,

以高水平高效能的监管，促进生态保护和生产生活方式绿色转型，为

经济社会高质量发展和优美生态环境提供支撑。

（一）健全水土保持监管制度和规则

落实中央关于生态文明建设的决策部署和《中华人民共和国水土

保持法》要求，做好“立改废释”，加强系统集成，加快健全系统完

备、务实管用、上下协同、统分结合的水土保持监管制度体系。修订

出台关于生产建设项目水土保持方案管理的部门规章，建立农林开发

等其他生产建设活动监管制度，推进水土保持监管标准体系建设。分

类明确水土保持监管规则，细化监管内容、标准、方式，提高监管规

范化水平。健全水土保持监管权责清单。探索建立水土保持监管尽职

免责、失职问责的制度。

（二）加强预防保护和人为水土流失源头管控

坚持预防为主、保护优先，充分利用大自然的力量，促进生态系

统保护和修复，依法加强水土流失重点预防区和重点治理区、生态脆

弱地区以及江河源头区、重要水源地预防保护。落实国土空间规划和

用途管制要求，推进实施水土保持空间管控，分区分类明确生产建设

项目水土保持审批和监管要求。以有效控制和减少人为水土流失为目

标，进一步优化水土保持方案内容，突出重点、严格把关，强叱刚性

约束。针对不同区域、不同行业项目水土流失特点，分类明确水土保

持方案技术导则和审查审批重点，建立水土保持方案抽查复核矶制，

提升水土保持方案质量，发挥好方案源头把关作用。督促指导生产建

设单位落实水土流失防治主体责任和生产建设项目水土保持“三同时"

制度，引导重点行业加强弃渣综合利用，促进水土资源节约高效利用

和绿色低碳发展。

（三）创新水土保持监管手段和方式

建立生产建设项目水土保持监管数据库，依托国家“互联网+监管”

系统，加强监管信息互通共享，充分运用大数据等技术，加强对生产

建设责任主体履行水土保持法定审批程序的跟踪预警。深入开展卫星

遥感监管，通过“天上看、地面查、全覆盖”，推动实现违法违规行

为精准判别、及时发现、严格查处、整改到位。积极运用无人矶开展

生产建设项目水土保持现场检查，推行以远程监管、视频监管、预警

防控为特征的非现场监管，提升水土保持监管精准化、智能化水平，

防范人为水土流失风险隐患。全面推进生产建设项目水土保持信用监

管，探索开展水土保持技术服务单位和人员信用信息管理，进一步完

善守信激励、失信惩戒措施。加强信用成果运用，深化部门间信用信

息共享，实行联合惩戒。

（四）依法严格查处水土保持违法违规行为

强化监管制度落实，进一步规范水土保持监督检查行为，统一监

管流程和标准，提升监管水平。围绕“是否造成人为水土流失”，全

面强化生产建设项目水土保持监管，依法依规查处水土保持违法违规

行为，及时提出限期整改要求，并建立台账，实施对账销号、闭环管

理。对整改不及时不到位的项目，依法严格查处并追究责任；对重大

违法违规案件挂牌督办、严肃查处，形成震慑。注重运用说服教育、

约谈警示等非强制性执法方式，让监督执法既有力度又有温度，做到

宽严相济、法理相融。推进严格规范公正文明执法。

（五）完善水土保持监管体系

开展监管能力提升行动，提高监管专业化水平和现代科技手段应

用能力，保障水土保持监管工作经费和装备投入。健全水土保持监管

履职逐级督查机制，健全行业上下联动的监管体系。强化与相关部门

协同监管，推动建立监管与执法、执法与司法的衔接机制，推动开展

水土保持法贯彻实施情况人大执法检查和部门联合检查。发挥好生产

建设项目行业主管部门的作用，强化生产建设单位水土保持责任落实,

推动形成“管建设、管生产、管行业必须管水保”的水土保持“一岗

双责”格局。畅通公众监督和举报渠道，探索推进水土保持公益诉讼,

加大正面宣传和负面曝光力度，形成监管合力。

二、加快数字化发展，推进智慧水保建设

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的要求，以

数字化、网络化、智能化为主线，以数字化场景、智慧化模拟、精准

化决策为路径，结合水土保持业务需求，构建水土保持数字化场景，

建立完善水土保持预报预警模型，依托国家水利大数据中心和国家水

利综合监管平台建设等，推进智慧水利水土保持分系统升级建设，建

立完善水土保持数据管理规则体系，加快构建具有水土流失状况预报

预警、人为水土流失风险预警、水土流失综合治理智能管理、黄土高

原淤地坝安全度汛管理等功能的智慧水土保持应用体系。

主要目标：一是提升水土流失状况预报预警功能，实现对全国不

同行政区、国家重点关注区域水土流失动态变化分析评价，提高对极

端降雨、突发重大灾害事件影响区域的水土流失危害预报或评价能力。

二是提升人为水土流失风险预警功能，实施国土空间全覆盖水土保持

遥感监管，掌握人为水土流失状况，精准判别、及时发现违法违规行

为，对人为水土流失进行风险预警。三是提升水土流失综合治理智能

管理功能，科学确定水土流失治理区域，对水土流失综合治理项目实

施成效进行评价。四是提升黄土高原淤地坝安全度汛管理功能，对大

型淤地坝和下游有居民、学校、工矿企业、重要基础设施等的中型淤

地坝，逐步实现安全度汛的预报、预警、预演和预案能力，确保淤地

坝安全运用。

（一）构建水土保持数字化场景

依托“水利一张图”，结合水土保持智慧化管理需求，健全水土

保持数据库，形成“水土保持一张图”，构建水土保持数字化场景，

服务水土保持智慧化模拟和精准化决策。

——水土保持基州数字化场景。基于土地利用类型、水土流失分

布、数字高程、高分卫星遥感影像、自然地理、气象水情、社会经济

和管理信息等数据，形成包含全国范围、重点流域和重点区域等多尺

度、多精度的水土保持数字化映射，实现水土保持基础数据动态、及

时交互更新。

——水土流失状况预报预警数字化场景。健全水土保持监测点位

置、类型、分布以及观测指标数据体系，完善全国和重点区域水土流

失动态监测数据，建立全面反映水土流失动态变化及特殊条件下危害

程度的数字化场景。

——人为水土流失风险预警数字化场景。完善生产建设项目地理

信息、扰动地表面积、水土流失防治责任范围等空间矢量数据，健全

违法违规行为类型、分布及风险隐患等数据，构建能够支撑水土保持

监管及人为水土流失风险预警的数字化场景。

——水土流失综合治理智能管理数字化场景。健全以小流域为单

元的水土流失现状数据，以及水土流失综合治理项目治理措施等数据,

构建反映水土流失和水土保持措施现状的数字化场景。

——淤地坝安全度汛数字化场景。健全大型淤地坝和重点中型淤

地坝的位置、类型、分布、工程参数以及下游影响区重要设施数据，

基于B1M（建筑信息模型）建模等技术，构建重要淤地坝单坝及坝系涉

及区域及影响区域的数字化场景。

（二）建立完善水土保持模型

按照“急用先行、稳步推进”的原则，加快建立和完善土壤侵蚀

及水土保持预报预警模型，支撑水土保持智能模拟分析。

——建立完善重点区域土壤侵蚀模型。在完善现有中国土壤侵蚀

模型的基础上，开发包括黄土高原区、东北黑土区、北方风沙区等的

土壤侵蚀模型及黄土高原区重力侵蚀模型，为科学开展水土流失动态

监测、准确掌握水土流失状况奠定基础。

——建立人为水土流失风险预警模型。构建生产建设活动扰动图

斑智能判别、风险预警模型，实现对生产建设活动扰动图斑的快速识

别提取、对人为水土流失的影响分析及风险预警，为人为水土流失监

管执法和案件查处提供支撑。

——建立水土流失综合治理智能管理模型。完善水土流失治理紧

迫程度和水土保持治理效益评价指标体系，构建综合治理评价模型，

实现水土流失区域治理适宜性评价和水土流失综合治理项目成效评价。

——建立黄土高原淤地坝安全度汛“四预”模型。以大型淤地坝

和下游有居民、学校、工矿企业、重要基础设施等的中型淤地狈为重

点，构建淤地坝洪水预报预警相关模型，支撑淤地坝安全度汛管理平

台“四预”功能。

（三）建设智慧水利水土保持分系统

基于智慧水利“2+N”体系，在建立水土保持数字化场景和预报预

警模型基础上，升级建立水土保持分系统，作为水土保持的决策支持

和智慧化管理平台。

——水土流失状况预报预警模块。开发遥感解译在线任务分发、

并行作业、疑难会判、成果复核等功能，系统自动调用土壤侵蚀模型

及参数，快速完成不同尺度、不同区域和特定水土流失事件的数据分

析处理，自动分析生成统计表、专题图和数据分析评价成果。

——人为水土流失风险预警模块。开发卫星遥感数据自动接入、

扰动图斑智能解译、水土流失防治责任范围自动拓扑分析、疑似违法

违规行为快速判定、人为水土流失影响分析等功能，实现人为水土流

失风险预警。

——水土流失综合治理智能管理模块。完善现有基于综合治理项

目管理为核心的系统功能，开发水土流失治理紧迫程度评估及水土保

持治理效益评价功能，为科学推进水土流失综合治理提供决策支撑。

——淤地坝安全度汛管理平台。完善淤地坝数据库，实现淤地坝

快速查询、统计分析，开发淤地坝暴雨洪水预报、风险预警、重要淤

地坝洪水淹没及溃坝过程预演、预案调整等功能，支撑淤地坝安全度

汛管理应用。

（四）建立健全智慧水保数据管理规则

基于智慧水利标准与制度体系框架，建立智慧水土保持标准规范、

数据管理制度和共享机制，支撑保障智慧水土保持建设与应用。

——健全数据标准。建立健全水土流失状况预报预警、人为水土

流失风险预警、水土流失综合治理智能管理、淤地坝安全度汛管理等

水土保持数据管理目录和标准，统一数据格式要求，规范信息采集。

——完善管理制度。完善水土保持数据采集与更新、存储与管理、

审核与汇交、应用与发布等制度，构建满足智慧水利发展要求的水土

保持数据管理制度体系，保障智慧水土保持顺利实施。

——建立共享机制。建立水土保持行业上下之间、相关行业部门

之间的常态数据共享机制，实现多部门、多层级、多业务、多维度数

据的全方位共享，满足智慧水土保持应用需要。

三、持续深化改革，增强水土保持发展活力

深入推进水土保持改革创新，建立健全推动水土保持高质量发展

的体制机制和政策体系，增强水土保持发展内生动力，为生态文明建

设和经济社会高质量发展提供支撑。

（一）加强水土保持顶层设计

对表对标《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年

规划和二。三五年远景目标的建议》《中华人民共和国国民经济和社

会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求，聚焦生态文

明建设、乡村振兴、区域协调发展等国家重大战略，出台新时期进一

步加强水土保持工作的指导意见，明确新阶段水土保持工作的定位和

目标任务，研究提出水土保持重大政策制度和改革创新举措，更好发

挥水利部门在水土保持工作中的牵头作用，落实地方政府、相关部门、

企业及社会各方面责任，为新阶段水土保持高质量发展提供保障。

（二）创新水土保持工程建管机制

坚持政府和市场两手发力，进一步完善社会资本参与的政策机制,

注重激发市场主体在参与水土流失治理与戌果管理方面的活力。积极

推行以奖代补，明确奖补范围、奖补标准，完善奖补程序、奖补机制,

充分调动社会力量参与水土流失治理的积极性。积极推广以工代赈，

选择一批投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不

高的水土保持工程，开展以工代赈，组织动员项目建设区农村劳动力

参与工程建设。研究建立水土保持激励政策，结合考核评估，给予政

策倾斜支持，充分调动地方政府的积极性。创新水土保持工程运行管

理机制，保证工程长期稳定发挥效益。

（三）健全水土保持责任考核评估制度

按照国务院对《全国水土保持规划（2015—2030年）》的批复要

求，开展全国水土保持规划实施情况年度考核评估。指导推动省级人

民政府对市县级人民政府的水土保持目标责任考核。围绕提升水土保

持率不断优化评估指标体系，明确省市县级水土保持率分阶段目标，

进一步压实各级地方政府和相关部门水土保持责任。强化考核评估结

果应用，充分发挥考核评估“指挥棒”作用，确保全国水土保持规划

确定的目标任务顺利完成。积极配合做好美丽中国建设、生态文明建

设、黄河流域生态保护和高质量发展等考核中水土保持率指标的评估

考核工作。

（四）深化水土保持“放管服”改革

落实全面实行行政许可事项清单管理要求，明确并公布水土保持

方案审批申请材料、审批条件及程序等基本要素，持续推进行政许可

标准化、规范化、便利化，推动减环节、减材料、减时限，不断提高

审批服务质量和效率。抓好水土保持不见面审批、承诺制等便民利企

措施落实，推动实行水土保持设施验收网上报备，为企业提供优质便

捷服务。坚持放管结合、放管并重，充分运用卫星遥感、无人矶、大

数据等现代信息技术，加强生产建设项目水土保持事前事中事Q全链

条监管，加大自主验收情况核查力度。发挥水土保持行业学会作用，

加强水土保持技术服务单位的自律管理，构建公平开放、竞争有序的

水土保持服务市场。

（五）完善水土保持部门联动机制

以国民经济和社会发展、国土空间规划为基础，统筹协调水土流

失重点预防区和重点治理区、国家重点生态功能区、生态保护红线、

国家自然保护地等重点保护区域，区域发展、流域等相关规划，重要

生态系统保护和修复重大工程，建立统一协调、分工协作的水土保持

预防保护和治理部门联动工作机制。充分发挥水行政主管部门在水土

保持工作中的牵头和组织协调作用，加强与发展改革、财政、自然资

源、生态环境、农业农村、林草等部门协同和地方各级政府上下联动,

强化各级水土保持委员会职责，完善工作机制。强化流域治理管理，

充分发挥流域机构在国家水土保持重点工程建设、各级水行政主管部

门水土保持履职尽责等方面的监督检查与指导作用。建立健全水土保

持监管与执法、执法与司法有效衔接制度，加强多部门联动执法，严

厉打击各类非法挤占自然生态空间、破坏生态环境、造成水土流失危

害的行为，为水土保持高质量发展提供组织保障和法制保障。

（六）开展国家水土保持示范创建

按照“自愿申报、严格评审、动态管理、优胜劣汰”的原则，针

对区域典型性、行业代表性、示范引领性突出，理念、机制、模式、

技术创新突出，生态、经济和社会效益突出的市县级行政区，以及科

技示范园、生产建设项目、生态清洁小流域，打造一批国家水土保持

示范样板，发挥示范引领和辐射带动作用，宣传水土保持成效经验，

提升社会公众水土保持理念和意识。选择江西省赣州市、陕西省延安

市、福建省长汀县、山西省右玉县、黑龙江省拜泉县等水土保持工作

基础条件较好、有典型代表性的市县建设全国水土保持高质量发展先

行区，通过深化改革、强化体制机制创新，打造高质量发展样板，形

成可推广、可复制的经验，推动全国水土保持高质量发展。

（七）探索建立水土保持生态产品价值实现机制

开展水土保持生态产品价值实现机制理论研究，探索政府主导、

企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的水土保持生态产品价值

实现路径。探索建立水土保持生态产品价值评价体系和核算规范、可

持续经营开发机制，纳入国家生态产品价值核算体系。开展水土保持

生态产品保护补偿及损害赔偿相关研究，纳入国家生态保护补偿和生

态环境损害赔偿政策制度体系。探索建立水土保持生态产品价值测算

指标体系，纳入国家生态产品价值实现的政府考核评估机制。选择一

批具备条件的地区开展水土保持生态产品价值实现机制试点，及时总

结试点经验，完善政策机制，实现“绿水青山”向“金山银山”有效

转换。

四、创新水土保持工程建管机制

坚持政府和市场两手发力，进一步完善社会资本参与的政策机制,

注重激发市场主体在参与水土流失治理与戌果管理方面的活力。积极

推行以奖代补，明确奖补范围、奖补标准，完善奖补程序、奖补机制,

充分调动社会力量参与水土流失治理的积极性。积极推广以工弋赈，

选择一批投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不

高的水土保持工程，开展以工代赈，组织动员项目建设区农村劳动力

参与工程建设。研究建立水土保持激励政策，结合考核评估，给予政

策倾斜支持，充分调动地方政府的积极性。创新水土保持工程运行管

理机制，保证工程长期稳定发挥效益。

五、面临挑战

与新阶段新形势的要求相比，当前水土保持工作依然存在一些突

出短板，面临新的挑战。

我国自然禀赋条件决定了水土流失量大面广、局部地区严重的状

况没有改变，水土流失防治任务依然艰巨。全国仍有269.27万平方公

里水土流失面积，除部分高寒高海拔地区、连片沙漠等不需要或难以

治理的区域外，应治理的还有140多万平方公里，其中，112万平方公

里水力侵蚀亟待治理。黄土高原仍是水土流失最严重的地区，重力侵

蚀问题突出，是入黄泥沙的主要来源区。长江上游仍是坡耕地分布最

为集中的区域，占全国坡耕地总量的62%,坡耕地水土