筑牢国门防线：外资并购国家安全审查制度的多维剖析与前瞻

筑牢国门防线：外资并购国家安全审查制度的多维剖析与前瞻一、引言1.1研究背景与动因在经济全球化的时代浪潮下，跨国直接投资活动日益频繁，外资并购作为其中的重要形式，呈现出迅猛的发展态势。联合国贸发会议（UNCTAD）的历年《世界投资报告》显示，全球跨国直接投资在上世纪90年代后半期经历了突飞猛进的增长，1995年突破3000亿美元，2000年更是达到了顶峰的13930亿美元。虽然随后受世界经济形势变化影响，投资活动有所起伏，但跨国并购在国际投资中的地位愈发重要。例如，2007年全球FDI增长30%达18330亿美元，跨境并购成为推动FDI增长的主要动力。随着中国经济的快速发展和市场开放程度的不断提高，中国已成为全球最具吸引力的外资并购市场之一。自改革开放以来，尤其是加入WTO后，中国进一步放宽了外资进入的领域，外资并购境内企业的活动日益活跃。大量的外国资本涌入，不仅为中国企业带来了先进的技术、管理经验和资金，促进了企业的发展和产业的升级，还在一定程度上推动了中国经济与世界经济的融合。比如，一些外资对中国制造业企业的并购，带来了先进的生产技术和管理模式，提高了企业的生产效率和产品质量，增强了中国制造业在国际市场上的竞争力。然而，外资并购犹如一把双刃剑，在为中国经济发展带来机遇的同时，也对国家安全构成了潜在威胁。从产业安全角度来看，外资并购可能导致某些关键产业被外资控制，影响产业的自主发展和创新能力。以汽车产业为例，如果大量国内汽车企业被外资并购，可能会使中国汽车产业在技术研发、市场定价等方面受到外资的制约，不利于产业的长期发展和国际竞争力的提升。在技术安全方面，外资并购可能引发关键技术的流失，对国家的科技安全造成挑战。在一些高科技领域，如半导体、人工智能等，外资通过并购获取核心技术，可能使中国在这些关键技术领域失去自主控制权，威胁国家的科技安全。此外，数据安全也是外资并购中不容忽视的问题。在数字化时代，数据已成为重要的战略资源，外资并购涉及的数据共享可能导致敏感数据外泄，对国家安全构成威胁。例如，某些外资对互联网企业的并购，如果不能有效管控数据安全，可能会使国家的关键数据被泄露，危害国家信息安全。正是基于外资并购对国家安全的双重影响，世界各国普遍认识到构建完善的外资并购国家安全审查制度的必要性。美国作为全球经济强国，早在1988年就通过了《1950年国防生产法》第721条修正案，即《埃克森——费罗里奥修正案》，建立了外资并购国家安全审查制度，并在后续不断完善。此后，许多国家纷纷效仿美国，制定了各自的外资并购国家安全审查法规和制度。在这种国际背景下，中国也逐步加强了对外资并购国家安全审查的重视和制度建设。2006年，国家六部委修订的《关于外国投资者并购境内企业的规定》第12条，以及2008年8月1日施行的《反垄断法》第31条，都设置了关于“国家安全审查”的规定，体现了中国开始关注外资并购中的国家安全问题。2011年，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着中国外资并购国家安全审查制度的初步建立。然而，与发达国家相比，中国的外资并购国家安全审查制度仍存在诸多不完善之处，在审查标准、审查程序、审查机构等方面还需要进一步的研究和改进，以更好地应对外资并购带来的国家安全挑战，实现吸引外资与维护国家安全的平衡。1.2研究价值与意义本研究对外资并购国家安全审查制度展开深入探究，具有多层面的重要价值与意义。从维护国家安全角度来看，经济安全是国家安全的关键组成部分。外资并购作为国际投资的重要形式，在推动经济发展的同时，也对国家安全构成潜在威胁。外资对关键产业的并购可能导致产业控制权旁落，影响产业自主发展和创新能力，危及产业安全。在能源领域，若外资大量并购国内能源企业，可能会使国家在能源供应和定价上受制于人，影响国家能源安全。技术安全也是不容忽视的问题，外资并购高科技企业获取核心技术，可能导致关键技术流失，削弱国家在科技领域的自主创新能力和竞争力。在人工智能、半导体等前沿科技领域，核心技术的外流可能使国家在未来科技竞争中处于劣势。完善外资并购国家安全审查制度，能够有效防范这些风险，从产业、技术、数据等多维度保障国家经济安全，维护国家主权和发展利益。吸引外资是促进经济发展的重要手段，而稳定、透明、可预期的投资环境是吸引外资的关键因素。一个完善的外资并购国家安全审查制度，能够明确外资并购的规则和界限，使外国投资者清楚了解投资的条件和风险，增强其投资信心。尽管审查制度会对外资并购进行一定监管，但这并非是设置障碍，而是为了营造更加公平、有序、安全的投资环境。当外国投资者知晓投资将在合理的规则下受到保护时，他们会更愿意进入中国市场，从而促进外资的流入。这不仅有利于企业获取资金、技术和管理经验，推动产业升级，还能促进市场竞争，提高经济效率，实现吸引外资与维护国家安全的良性互动，推动经济的可持续发展。在学术领域，外资并购国家安全审查制度是一个涉及国际投资法、反垄断法、国家安全法等多学科交叉的重要课题。当前，国内对于这一制度的研究虽然取得了一定成果，但仍存在诸多不足。在审查标准方面，现有的规定较为模糊，缺乏明确的量化指标，导致在实际操作中存在较大的自由裁量空间。审查程序的透明度和效率也有待提高，如何在保障国家安全的前提下，简化审查流程，提高审查速度，是需要深入研究的问题。审查机构的职责划分和协调机制也不够清晰，容易出现部门之间的推诿和扯皮现象。通过本研究，对这些问题进行深入剖析，能够丰富和完善相关理论体系，为后续的学术研究提供新的思路和视角，推动该领域理论的不断发展和完善。1.3国内外研究综述在国际上，外资并购国家安全审查制度的研究起步较早，美国作为该领域的先行者，相关研究成果丰富。学者GeorgeStephanovGeorgiev在《TheReformedCFIUSRegulatoryFramework:MediatingBetweenContinuedOpennesstoForeignInvestmentandNationalSecurity》中深入剖析了美国外国投资委员会（CFIUS）改革后的监管框架，探讨了其如何在持续开放外资与维护国家安全之间寻求平衡。他指出，CFIUS的审查标准在不断演变，对关键技术、基础设施等领域的审查愈发严格，以应对日益复杂的国际投资环境。JamesCarroll在《BackToTheFuture:RedefiningTheForeignInvestmentAndNationalSecurityAct’sConceptionOfNationalSecurity》中重新审视了美国《外国投资与国家安全法》中对国家安全概念的界定，强调了在新的地缘政治和经济形势下，国家安全的内涵已从传统的国防安全扩展到包括经济安全、技术安全等多个维度，这一观点对理解美国外资并购国家安全审查制度的发展趋势具有重要意义。美国国会研究部对美国的外资并购国家安全审查制度进行了长期跟踪研究，并发表了系列报告，为学界提供了丰富的实证研究资料，从实践层面揭示了该制度在执行过程中的问题与挑战。在欧洲，一些国家如德国、法国等也建立了各自的外资并购国家安全审查制度，相关研究主要围绕审查制度的具体内容和实施效果展开。德国的研究侧重于审查机构的职责划分和审查程序的效率提升，强调在保障国家安全的同时，尽量减少对正常投资活动的干扰。法国则更关注审查标准在不同行业的应用，以及如何通过审查制度保护本国战略性产业的发展。国内关于外资并购国家安全审查制度的研究始于20世纪90年代，初期主要是对外资并购理论的介绍和动态研究，如史建三的《跨国并购论》、王巍与康荣平主编的连续出版物《中国并购报告》，为后续研究奠定了理论基础。随着我国外资并购活动的日益增多以及相关政策法规的出台，学者们开始将研究重点转向外资并购的国家安全审查领域。田文英在《外资并购与国家安全》中从产业安全的角度出发，分析了外资并购对我国产业发展的影响，提出应建立健全国家安全审查制度，以维护国家产业安全。杨智勇在《跨国并购中的国家安全法律问题研究》中深入探讨了跨国并购中涉及的国家安全法律问题，包括审查标准、审查程序等方面，为完善我国的相关法律制度提供了理论支持。近年来，国内学者从不同角度对该制度进行了深入研究。在审查标准方面，漆彤在《跨国并购的法律规制》中指出，我国应明确审查标准，避免标准模糊导致审查的不确定性，建议结合产业政策、技术安全等因素制定具体的量化标准。在审查程序上，王芳在《外资并购中国家安全审查与反垄断审查的协调机制研究》中提出，要提高审查程序的透明度和效率，建立国家安全审查与反垄断审查的协调机制，避免重复审查和资源浪费。在审查机构的设置上，有学者建议成立类似于美国CFIUS的独立审查机构，专门负责外资并购国家安全审查工作，以解决目前多部门联合审查存在的职责不清、效率低下等问题。尽管国内在该领域的研究取得了一定成果，但仍存在不足之处。与国外成熟的研究相比，我国在审查标准的量化研究、审查程序的精细化设计以及审查制度与国际规则的衔接等方面还有待加强。在审查标准方面，虽然学者们提出了一些原则性建议，但缺乏具体的量化指标和可操作性的指南，导致在实际审查过程中难以准确判断外资并购对国家安全的影响程度。审查程序的研究多停留在理论层面，对于如何在实践中简化流程、提高效率，以及如何保障审查过程中的信息公开和当事人的参与权等问题，还需要进一步深入探讨。在审查制度与国际规则的衔接上，随着全球经济一体化的深入发展，我国的外资并购国家安全审查制度需要更好地适应国际投资规则的变化，但目前相关研究还较为薄弱，未能充分考虑国际规则对我国审查制度的影响以及我国应如何在国际投资规则制定中发挥积极作用。综上所述，国内外学者对外资并购国家安全审查制度的研究为该领域的发展提供了丰富的理论支持和实践经验。然而，面对不断变化的国际经济形势和日益复杂的外资并购活动，仍需要进一步深入研究，结合我国国情和国际形势，完善我国的外资并购国家安全审查制度，以更好地实现吸引外资与维护国家安全的平衡。1.4研究思路与方法本文将采用循序渐进的研究思路，从基础理论入手，深入剖析外资并购国家安全审查制度的内涵与价值，再结合国内外实践经验，提出完善我国相关制度的建议。首先，对相关概念进行深入剖析，明确外资并购与国家安全审查的内涵与外延。梳理外资并购国家安全审查制度的理论基础，探讨该制度在国际投资法、国家安全法等多学科领域中的定位与作用，为后续研究奠定坚实的理论基础。其次，通过对国内外相关法律法规和政策文件的梳理，深入分析我国外资并购国家安全审查制度的现状，包括审查机构、审查标准、审查程序等方面的具体规定。同时，对美国、欧盟等发达国家和地区的外资并购国家安全审查制度进行比较研究，总结其成功经验与不足之处，为我国制度的完善提供借鉴。再者，运用案例分析法，对典型的外资并购国家安全审查案例进行详细分析，深入探讨在实际操作中，审查制度如何发挥作用，以及面临的问题与挑战。通过对具体案例的剖析，更直观地了解审查制度在实践中的运行情况，为提出针对性的完善建议提供实践依据。最后，基于前文的理论分析、比较研究和案例剖析，结合我国国情和国际经济形势，从审查标准、审查程序、审查机构等方面提出完善我国外资并购国家安全审查制度的具体建议，以实现吸引外资与维护国家安全的平衡，促进我国经济的可持续发展。在研究方法上，将综合运用多种研究方法，确保研究的全面性和深入性。文献研究法是基础，通过广泛查阅国内外相关的学术著作、期刊论文、政府报告、法律法规等文献资料，全面了解外资并购国家安全审查制度的研究现状和发展动态，掌握丰富的理论和实践素材，为研究提供坚实的理论支撑。案例分析法能够使研究更加贴近实际，选取具有代表性的外资并购国家安全审查案例，如凯雷并购徐工案、华为并购美国3COM公司案等，深入分析这些案例中审查制度的具体应用和存在的问题，总结经验教训，为制度的完善提供实践参考。比较研究法有助于拓宽研究视野，对美国、欧盟、日本等国家和地区的外资并购国家安全审查制度进行比较分析，从审查机构的设置、审查标准的确定、审查程序的设计等多个方面进行对比，找出不同制度之间的差异和共性，借鉴国外先进经验，为我国制度的发展提供有益启示。二、外资并购国家安全审查制度的理论基础2.1外资并购的基本概念外资并购，作为国际投资领域的重要活动，是指外国投资者通过一定的方式和手段，取得境内企业的控制权或部分控制权，实现对境内企业的兼并或收购。从法律层面来看，根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》，外资并购主要包括股权并购和资产并购两种形式。股权并购是指外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权或认购境内公司增资，使该境内公司变更设立为外商投资企业；资产并购则是指外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或外国投资者协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。在实际操作中，外资并购的类型丰富多样，按并购双方所处的行业关系，可分为横向并购、纵向并购和混合并购。横向并购发生在生产或销售相同或相似产品的企业之间，旨在扩大市场份额、增强规模经济效应和提高市场竞争力。例如，一家外国汽车制造企业并购国内同类型的汽车企业，通过整合双方的生产资源、技术和销售渠道，实现规模扩张和成本降低。纵向并购则是发生在处于生产经营不同阶段的企业之间，如上游供应商与下游生产商之间的并购，有助于企业实现产业链的整合，提高生产效率，降低交易成本。以外国零部件供应商并购国内汽车生产企业为例，通过纵向并购，零部件供应商能够更好地满足汽车生产企业的需求，同时汽车生产企业也能保证零部件的稳定供应和质量控制。混合并购是指并购双方处于不同行业，没有直接的业务关联，其目的在于实现多元化经营，分散企业风险。如外国金融企业并购国内的一家零售企业，通过混合并购，金融企业可以拓展业务领域，进入零售行业，实现多元化发展，降低对单一行业的依赖。从实施方式上看，外资并购可采取协议收购、要约收购等多种方式。协议收购是指外国投资者与目标企业的股东通过协商达成协议，购买其股权或资产。这种方式具有灵活性高、交易成本相对较低的特点，通常适用于非上市公司或股权相对集中的企业。例如，外国投资者与国内一家民营企业的股东进行谈判，双方就并购价格、交易条件等达成一致后，签订股权转让协议，完成并购交易。要约收购则是指收购人通过向目标公司的股东发出收购要约的方式，收购目标公司的股份。要约收购通常适用于上市公司，具有公开、公平、公正的特点，能够保护中小股东的利益。当外国投资者想要收购一家国内上市公司的股份时，若其持有该公司股份达到一定比例，就需要依法向全体股东发出收购要约，股东可以根据要约条件决定是否出售自己的股份。外资并购的动机复杂多样，外国投资者进行并购的主要目的之一是寻求市场拓展。随着全球经济一体化的推进，国内市场逐渐向国际开放，巨大的消费市场和不断增长的消费需求吸引着外国投资者。通过并购国内企业，外国投资者可以快速进入国内市场，利用被并购企业的销售渠道、品牌和客户资源，减少市场进入的时间和成本，提高市场份额。例如，一些外国快消品企业通过并购国内同行业企业，迅速打开国内市场，将其产品推向更广泛的消费群体。获取战略资源也是外资并购的重要动机之一。国内拥有丰富的自然资源、人力资源和技术资源，外国投资者通过并购能够获取这些战略资源，满足自身发展的需求。在能源领域，外国能源企业并购国内的能源企业，以获取国内的能源资源，保障自身的能源供应。在技术领域，外国高科技企业并购国内拥有核心技术的企业，吸收其技术人才和研发成果，提升自身的技术实力。实现协同效应同样是外资并购的重要驱动力。并购双方在业务、管理、财务等方面存在协同效应，通过整合可以实现优势互补，提高企业的运营效率和盈利能力。在业务协同方面，一家外国制造企业并购国内具有先进生产工艺的企业，将双方的生产技术和产品进行整合，开发出更具竞争力的新产品。在管理协同方面，外国企业将先进的管理经验和模式引入被并购企业，优化其管理流程，提高管理效率。在财务协同方面，通过并购可以实现资金的优化配置，降低融资成本，提高资金使用效率。外资并购对国内经济和企业产生着深远的影响。一方面，它为国内企业带来了先进的技术、管理经验和资金，有助于企业提升自身实力，促进产业升级和结构调整。通过与外国企业的合作，国内企业可以学习到国际先进的生产技术和管理模式，提高生产效率和产品质量，增强市场竞争力。同时，外资的注入也为企业的发展提供了资金支持，有助于企业扩大生产规模、开展研发创新等。另一方面，外资并购也可能对国内企业和产业带来挑战，如市场垄断、产业安全等问题。当外资在某个行业占据主导地位时，可能会形成市场垄断，限制市场竞争，损害消费者利益。外资对关键产业的控制也可能对国家产业安全构成威胁，影响国家经济的自主发展。2.2国家安全的内涵及范畴国家安全的概念并非一成不变，而是随着时代的发展不断演变。在早期，国家安全主要聚焦于国防安全和政治安全，旨在抵御外部军事入侵和维护国家政治统治。传统国家安全观下，国家的首要任务是保护领土完整和政权稳定，军事力量是维护国家安全的核心手段。随着全球化进程的加速和科技的飞速发展，国家安全的内涵逐渐丰富，范畴不断拓展。如今，国家安全已演变为一个涵盖政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益等多个领域的综合性概念。在政治领域，国家安全体现为国家政治制度的稳定，不受外部势力的干涉和颠覆。如一些国家通过加强外交政策的自主性，维护国家主权和政治独立，确保国家政治决策的自主性和稳定性。国土安全关乎国家领土的完整和边境的安全，防止领土被侵犯和非法侵占。军事安全是国家安全的重要保障，包括军事力量的建设、军事战略的制定以及军事防御能力的提升，以应对潜在的军事威胁。经济安全在国家安全体系中占据着重要地位，它涉及国家经济的稳定运行、产业的自主发展和金融的稳定。在全球经济一体化的背景下，国家经济面临着来自国际市场的诸多风险，如贸易摩擦、金融波动等。为保障经济安全，国家需要加强对关键产业的保护，推动产业升级，提高经济的抗风险能力。以能源产业为例，确保能源供应的稳定和安全，对于国家经济的正常运行至关重要。文化安全关系到国家文化的传承和发展，保护本国文化的独特性和价值观，防止外来文化的过度渗透和侵蚀。通过加强文化教育、保护文化遗产等措施，维护国家文化的认同感和凝聚力。社会安全涉及社会秩序的稳定、人民生活的安宁，包括社会治安、公共卫生安全、食品安全等方面。在面对突发公共卫生事件时，国家迅速采取防控措施，保障人民的生命健康和社会的稳定。科技安全对于国家的发展和竞争力至关重要，保护国家的核心技术和科技创新能力，防止技术被窃取和滥用。在信息技术领域，加强网络安全防护，保障国家关键信息基础设施的安全，防止网络攻击和数据泄露。网络安全已成为国家安全的新兴重要领域，随着互联网的普及和信息技术的广泛应用，网络空间成为国家竞争的新战场。黑客攻击、网络间谍活动等网络安全事件，可能对国家的政治、经济和社会造成严重影响。生态安全关注生态环境的保护和可持续发展，确保自然资源的合理利用，防止生态系统的破坏和生态灾难的发生。国家通过制定环境保护政策、加强生态修复等措施，维护生态平衡和生态安全。资源安全包括水资源、矿产资源等重要资源的供应安全，保障资源的合理开发和利用，以满足国家经济社会发展的需求。核安全关乎国家和人类的生存与发展，确保核设施的安全运行，防止核扩散和核事故的发生。海外利益安全涉及国家在海外的投资、人员、资产等利益的保护，随着国家对外投资和国际合作的不断扩大，海外利益安全的重要性日益凸显。外资并购对国家安全的潜在威胁贯穿于上述多个领域。在产业安全方面，当外资大规模并购国内关键产业的企业时，可能导致产业控制权转移，影响产业的自主发展和创新能力。如果外资控制了国内的汽车产业，可能会限制国内汽车企业的技术研发投入，削弱国内汽车产业在国际市场上的竞争力。在技术安全领域，外资并购可能引发关键技术的流失。外资通过并购国内高科技企业，获取核心技术和研发成果，可能使国家在关键技术领域失去自主控制权，影响国家的科技安全。数据安全也是外资并购中不可忽视的问题。在数字化时代，数据已成为重要的战略资源，外资并购涉及的数据共享可能导致敏感数据外泄，对国家安全构成威胁。一些外资对互联网企业的并购，如果不能有效管控数据安全，可能会使国家的关键数据被泄露，危害国家信息安全。2.3外资并购国家安全审查制度的界定与要素外资并购国家安全审查制度，是指国家基于维护国家安全的目的，依据特定的法律法规和程序，对可能影响国家安全的外资并购行为进行审查、评估和监管的一系列规则和机制的总和。该制度旨在平衡吸引外资与维护国家安全的关系，确保外资并购活动在促进经济发展的同时，不会对国家的核心利益和安全构成威胁。审查主体是该制度的关键实施者，不同国家根据自身的政治体制和行政架构，设立了各具特色的审查主体。美国的外资并购国家安全审查主体是外国投资委员会（CFIUS），它由多个政府部门的代表组成，包括财政部、国务院、国防部、商务部等。这种多部门协作的模式，能够充分整合各部门的专业知识和资源，从不同角度对并购交易进行全面审查。CFIUS在审查过程中，各部门依据自身职能，对涉及国防安全、经济安全、技术安全等方面的问题进行评估，共同做出审查决策。德国则由经济和能源部负责外资并购国家安全审查工作，在审查过程中，该部门会与其他相关部门密切合作，如国防部、内政部等，根据并购交易的具体情况，征求相关部门的意见，确保审查的全面性和准确性。审查对象主要是外国投资者对本国企业的并购行为，包括外国投资者直接并购本国企业，以及通过间接方式取得本国企业控制权的行为。外国投资者通过设立特殊目的公司，再由该公司并购本国企业，这种间接并购行为也在审查范围内。不同国家对审查对象的界定存在一定差异，美国的审查对象较为宽泛，涵盖了几乎所有可能影响国家安全的外资并购交易，无论是涉及关键基础设施、关键技术，还是涉及敏感数据的并购，都要接受CFIUS的审查。而日本则主要关注对涉及国家安全和重要产业的外资并购进行审查，在能源、通信、航空等领域，对外资并购的审查尤为严格。审查标准是判断外资并购是否对国家安全构成威胁的重要依据，通常包括对国防安全、关键基础设施、关键技术、敏感数据等方面的考量。在国防安全方面，若外资并购可能导致本国国防相关产业的控制权转移，影响国防装备的生产和供应，威胁国防安全，会被重点审查。在关键基础设施领域，涉及能源、交通、通信等重要基础设施的外资并购，若可能影响基础设施的正常运行和国家对其的控制权，将面临严格审查。关键技术的保护也是审查标准的重要内容，对于涉及高科技、核心技术的外资并购，若可能导致技术外流，削弱本国的技术创新能力和竞争力，会被谨慎评估。敏感数据的安全同样不容忽视，在互联网、金融等领域，外资并购涉及大量用户数据和敏感信息的，若存在数据泄露风险，威胁国家信息安全，也会成为审查的重点。不同国家的审查标准在具体内容和侧重点上有所不同，美国在审查标准中对关键技术和基础设施的保护较为突出，尤其关注对新兴技术领域的审查，如人工智能、量子计算等，以保持其在科技领域的领先地位。欧盟则更注重审查外资并购对产业政策和市场竞争的影响，在维护国家安全的同时，确保市场的公平竞争和产业的可持续发展。审查程序是保障审查制度有效运行的重要环节，一般包括申报、审查、决策等阶段。申报阶段，外国投资者需要按照规定的程序和要求，向审查主体提交并购交易的相关信息和材料，包括并购方和被并购方的基本情况、并购目的、交易规模、对国家安全可能产生的影响等。审查阶段，审查主体对申报材料进行全面审查，通过调查、评估、听证等方式，深入了解并购交易对国家安全的潜在影响。决策阶段，审查主体根据审查结果，做出批准、附条件批准或禁止并购的决定，并及时通知外国投资者。不同国家的审查程序在具体操作和时间要求上存在差异，美国的CFIUS审查程序较为复杂，审查时间相对较长，一般情况下，初审期为30天，若进入调查阶段，调查期可延长至45天，特殊情况下还可进一步延长。而澳大利亚的审查程序则相对简洁高效，注重在保障国家安全的前提下，提高审查效率，减少对正常投资活动的影响。2.4理论依据及价值基础国家主权理论是外资并购国家安全审查制度的重要基石。国家主权是国家独立自主地处理内外事务的最高权力，是国家存在的根本标志。在国际投资领域，国家主权体现为国家对境内投资活动的管辖权，包括对外国投资的准入、运营和退出等环节的监管权力。外资并购涉及外国投资者对本国企业的控制，可能影响国家的经济主权和安全。国家通过建立外资并购国家安全审查制度，行使主权权力，对可能危及国家安全的外资并购进行审查和管控，是维护国家主权的必然要求。美国在制定外资并购国家安全审查制度时，充分考虑了国家主权原则。美国认为，外国投资虽然对其经济发展有促进作用，但当外资并购威胁到其国家安全时，必须运用国家主权权力进行干预。在一些涉及关键基础设施和国防工业的外资并购案件中，美国政府依据国家主权理论，对并购交易进行严格审查，甚至阻止并购的进行，以确保国家在这些关键领域的主权不受侵犯。产业安全理论为外资并购国家安全审查制度提供了重要的理论支撑。产业安全是指一国在对外开放的条件下，在国际竞争的发展进程中，具有保持民族产业持续生存和发展的能力，始终保持着本国资本对本国产业主体的控制。外资并购在促进产业发展的同时，也可能对产业安全带来挑战。当外资大量进入并控制某些关键产业时，可能导致产业结构失衡、技术依赖、市场垄断等问题，影响产业的自主发展和创新能力，进而威胁国家的产业安全。在汽车产业，若外资并购使国内汽车企业的核心技术和市场份额被外资掌控，可能会使国内汽车产业在国际竞争中失去优势，无法满足国家经济发展和国防建设对汽车产业的需求。因此，国家通过外资并购国家安全审查制度，对涉及关键产业的外资并购进行审查，防止产业安全受到威胁，保障国家产业的健康发展。国际投资理论从经济发展的角度为外资并购国家安全审查制度提供了理论依据。国际投资理论认为，国际投资能够促进资本、技术、管理经验等生产要素的跨国流动，实现资源的优化配置，推动各国经济的发展。然而，国际投资也并非完全自由和无限制的，国家在吸引外资的同时，需要考虑自身的经济安全和发展战略。外资并购国家安全审查制度正是国家在国际投资中进行适度干预的体现，它在保障国家安全的前提下，促进外资的合理流入，实现国际投资与国家经济发展的良性互动。从资源配置理论来看，国家通过审查制度，可以引导外资流向符合国家产业政策和发展战略的领域，避免外资过度集中在某些关键产业，造成资源配置的不合理。从经济增长理论来看，合理的外资并购国家安全审查制度有助于保护本国的幼稚产业和战略性产业，为这些产业的发展创造良好的环境，促进产业升级和经济结构调整，从而推动国家经济的持续增长。外资并购国家安全审查制度的价值基础在于平衡吸引外资与维护国家安全的关系。吸引外资对于国家的经济发展具有重要意义，它能够带来资金、技术、管理经验等稀缺资源，促进企业的发展和产业的升级，增强国家的经济实力。大量外资进入制造业，带来了先进的生产设备和技术，提高了制造业的生产效率和产品质量，推动了制造业的发展。然而，国家安全是国家生存和发展的基础，任何国家都不能以牺牲国家安全为代价来换取经济利益。外资并购国家安全审查制度的设立，旨在确保在吸引外资的过程中，不会对国家安全造成威胁。通过审查制度，国家可以对可能影响国家安全的外资并购进行评估和管控，在保障国家安全的前提下，积极吸引外资，实现经济发展与国家安全的双赢。在审查过程中，对于那些能够带来先进技术和管理经验，同时又不会对国家安全构成威胁的外资并购，国家会予以支持和鼓励；而对于那些可能危及国家安全的外资并购，则会采取限制或禁止措施。三、我国外资并购国家安全审查制度的现状审视3.1制度发展历程回顾我国外资并购国家安全审查制度的发展历程，是一个不断探索、逐步完善的过程，它与我国的经济发展、对外开放程度以及国家安全意识的提升密切相关。改革开放初期，我国主要以吸引外资、促进经济增长为首要目标，对外资的管理重点在于外资准入和优惠政策的制定。这一时期，外资进入我国的规模相对较小，形式也较为单一，主要以绿地投资为主，外资并购活动并不频繁。因此，在早期阶段，我国并没有专门针对外资并购国家安全审查的制度，对于国家安全的考量主要通过外资准入限制和审批制度来实现。1987年发布的《指导吸收外商投资方向暂行规定》，将“涉及国家安全”的项目列入禁止外商投资之类；1990年的《外资企业法实施细则》规定，申请设立外资企业，如“危及中国国家安全的”，则不予批准。这些规定虽然体现了对国家安全的关注，但只是简单的宣示性条文，缺乏具体的审查机制和操作细则。随着我国经济的快速发展和对外开放程度的不断提高，外资并购活动逐渐增多。20世纪90年代末至21世纪初，跨国公司开始加大对我国企业的并购力度，一些涉及重点行业和关键领域的外资并购案例引发了社会各界对国家安全和产业安全的关注。2001年中国加入世界贸易组织后，为适应全球化和入世的新形势，我国进一步扩大了外资并购的市场空间，外资并购数量显著增长。在此背景下，我国开始着手建立外资并购国家安全审查制度。2003年，对外贸易经济合作部等四部局联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，该规定在反垄断和维护国家安全方面进行了制度化探索，强调“维护公平竞争和国家经济安全”，并以四个条文创设了外资并购的并购控制制度。2006年，商务部等六部委发布《关于外国投资者并购境内企业的规定》，进一步明确了外资并购的相关规范，要求外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素的，当事人应就此向商务部进行申报。若当事人未申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。这一规定标志着我国外资并购国家安全审查制度的初步萌芽。2011年是我国外资并购国家安全审查制度发展的重要节点。国务院办公厅发布《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，正式建立了外国投资者并购境内企业安全审查制度。该通知明确了审查的范围，包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得的。审查通过部际联席会议进行，联席会议在国务院领导下，由发展改革委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。同年，商务部配套发布《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，进一步明确了进行安全审查的相关程序和文件要求。这一系列文件的出台，标志着我国外资并购国家安全审查制度的基本框架初步形成。此后，我国不断完善外资并购国家安全审查制度。2015年，国务院办公厅发布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，在自由贸易区试点实施与负面清单管理模式相适应的外商投资安全审查措施，为在全国范围内推广更加完善的审查制度积累了经验。2019年，《中华人民共和国外商投资法》颁布，从法律层面确立了我国新时期外商投资法律制度的基本框架，为外资并购国家安全审查制度的进一步完善提供了上位法依据。2020年，国家发展和改革委员会与商务部联合发布《外商投资安全审查办法》，该办法整合了以往的相关规定，对审查范围、审查机构、审查程序等方面进行了统一规范，建立起了统一的外商投资国家安全审查的制度框架。审查范围不仅包括传统的军工、国防等领域，还涵盖了关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域。在审查程序上，明确了一般审查和特别审查的期限和流程，提高了审查的效率和透明度。这一办法的出台，标志着我国外资并购国家安全审查制度在规范化、体系化方面迈出了重要一步。3.2现行制度主要内容剖析我国现行的外资并购国家安全审查制度以《外商投资安全审查办法》为核心，涵盖了审查范围、审查内容、工作机制和审查程序等多方面内容。《外商投资安全审查办法》明确规定，需进行安全审查的外商投资涵盖多个关键领域。在国防安全领域，投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资的，必须接受审查。投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业实际控制权的，也在审查范围内。取得实际控制权包括外国投资者持有企业50%以上股权；外国投资者持有企业股权不足50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；或者其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。这种广泛的审查范围，体现了我国对国家安全多维度的保护，从国防、经济、文化到技术等领域，全面防范外资并购可能带来的安全风险。在能源领域，对于外资并购国内重要能源企业并取得实际控制权的行为，必须进行国家安全审查，以确保国家能源供应的稳定和安全。在审查内容方面，主要聚焦于并购交易对国家安全多个层面的影响。并购交易对国防安全的影响是审查的重点之一，包括是否会削弱国家的国防能力，是否会导致国防关键技术和装备的控制权转移等。若外资并购涉及军工企业，可能会影响国防装备的研发、生产和供应，进而威胁国防安全，这样的并购交易将受到严格审查。并购交易对国家经济稳定运行的影响也不容忽视，审查会考量并购是否会引发行业垄断，是否会对国家的宏观经济政策产生不利影响，是否会影响国家经济的自主发展等。在金融领域，外资并购金融机构若可能导致金融市场不稳定，影响国家货币政策的实施，将面临严格审查。并购交易对社会基本生活秩序的影响也是审查的内容之一，包括是否会影响民生保障，是否会导致就业不稳定等。外资并购涉及民生相关的重要农产品企业，若可能导致农产品供应短缺、价格大幅波动，影响民众的基本生活，将被重点审查。并购交易对涉及国家安全关键技术研发能力的影响同样是审查要点，审查会关注并购是否会导致关键技术的外流，是否会削弱国内企业的技术创新能力，是否会影响国家在关键技术领域的自主可控。在半导体领域，外资并购国内半导体企业若可能导致核心技术被国外掌控，影响国内半导体产业的技术研发和创新，将受到严格审查。我国建立了以国家发展改革委、商务部牵头的外商投资安全审查工作机制，负责组织、协调、指导外商投资安全审查工作。工作机制办公室设在国家发展改革委，承担外商投资安全审查的日常工作。在实际审查过程中，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。涉及能源领域的外资并购，国家能源局等相关部门会参与审查；涉及信息技术领域的并购，工信部等部门会发挥重要作用。这种多部门协作的工作机制，旨在整合各部门的专业优势和资源，从不同角度对并购交易进行全面审查，确保审查结果的科学性和准确性。现行制度规定了较为明确的审查程序，包括申报、审查和决定等环节。外国投资者或境内相关当事人在投资涉及需要审查的情形时，应主动向工作机制办公室申报。工作机制办公室收到申报后，首先进行一般审查，一般审查应在30个工作日内完成，审查期间当事人不得实施投资。若经一般审查认为不影响国家安全的，当事人可以实施投资。若一般审查认为可能影响国家安全的，则启动特别审查，书面通知当事人。特别审查自启动之日起60个工作日内完成，特殊情况下可以延长，但应当书面通知当事人，审查期间当事人不得投资。特别审查结束后，根据审查结果作出决定，认为不影响国家安全的，作出通过安全审查的决定，当事人可以投资；认为影响国家安全的，作出禁止投资的决定，当事人不得投资；通过附加条件能够消除对国家安全的影响，且当事人书面承诺接受附加条件的，可以作出附条件通过安全审查的决定，当事人按照附加条件实施投资。若当事人变更投资方案导致可能影响国家安全的，应当重新向工作机制办公室申报。这种审查程序的设置，既保证了审查的严谨性，又考虑到了效率问题，在一定程度上平衡了维护国家安全和促进外资投资的关系。我国现行外资并购国家安全审查制度在维护国家安全方面发挥了积极作用。明确的审查范围和内容，有助于全面识别和防范外资并购可能带来的安全风险，保护国家关键产业和重要领域的安全。多部门协作的工作机制，能够整合各方资源，提高审查的专业性和全面性。相对规范的审查程序，为审查工作提供了明确的操作指南，增强了审查的公正性和透明度。然而，该制度也存在一些不足之处。审查标准在某些方面还不够细化，缺乏具体的量化指标，导致在实际审查中存在一定的自由裁量空间，可能影响审查结果的一致性和准确性。审查程序虽然有明确的时间规定，但在实际操作中，由于涉及多个部门的协调和沟通，可能会出现审查周期过长的情况，增加外资并购的时间成本，影响外资的积极性。制度在与国际规则的衔接方面还需要进一步加强，随着全球经济一体化的深入发展，我国需要更好地适应国际投资规则的变化，提高制度的国际兼容性。3.3典型案例深度分析凯雷并购徐工案是我国外资并购国家安全审查制度发展历程中的一个标志性案例，该案例发生于2005-2007年期间，其审查过程和争议焦点对我国相关制度的完善产生了深远影响。徐工机械作为中国装备制造业的龙头企业，在我国经济发展和产业布局中占据着重要地位。2005年10月，凯雷亚洲投资公司与徐工集团签署协议，凯雷拟以3.75亿美元收购徐工机械85%的股份。此协议一经披露，立即引发了社会各界的广泛关注和激烈讨论。该案例的审查要点主要围绕产业安全展开。产业安全是国家安全的重要组成部分，外资并购对产业安全的影响是审查的关键因素。徐工机械所处的装备制造业是国家基础性、战略性产业，对国家经济安全和国防安全具有重要意义。凯雷收购徐工机械85%的股份，若交易完成，将使徐工机械的控制权发生转移，可能导致我国装备制造业的产业格局发生重大变化。从产业发展角度看，外资控股可能会改变企业的发展战略和经营方向，使企业更倾向于满足外资方的利益需求，而忽视国内产业发展的长远目标。若凯雷将徐工机械的生产和研发资源向国外转移，可能会削弱我国装备制造业的自主研发能力和产业竞争力。从产业安全角度看，装备制造业的控制权旁落，可能会使我国在关键装备的供应上受制于人，影响国家经济安全和国防安全。在国防建设中，装备制造业为军队提供重要的装备支持，若装备制造业被外资控制，可能会影响国防装备的生产和供应，威胁国防安全。交易合规性也是审查的重要要点。在并购过程中，交易是否符合法律法规和政策要求，是否存在国有资产流失等问题，是审查的重要内容。在凯雷并购徐工案中，部分人士质疑交易价格过低，存在国有资产贱卖的嫌疑。2004年徐工机械实现主营业务收入66.74亿元，净利润1.66亿元，但凯雷拟以3.75亿美元收购其85%的股份，这一价格引发了社会的广泛质疑。若交易价格不合理，可能会导致国有资产流失，损害国家和人民的利益。交易过程中的程序合规性也备受关注，如招标过程是否透明、外资选择方式是否公正等。若交易程序存在瑕疵，可能会影响交易的公正性和合法性，破坏市场秩序。该案例的争议焦点之一在于外资并购是否会威胁国家产业安全。部分人士认为，外资并购可能会导致国内产业被外资控制，影响产业的自主发展和创新能力，进而威胁国家产业安全。徐工机械作为我国装备制造业的龙头企业，其技术和市场份额对我国装备制造业的发展至关重要。若凯雷收购成功，可能会使我国装备制造业在技术研发、市场定价等方面受到外资的制约，不利于产业的长期发展。也有观点认为，外资并购可以为企业带来资金、技术和管理经验，促进企业的发展和产业的升级。凯雷作为国际知名的投资机构，具有丰富的投资经验和强大的资金实力，若能成功并购徐工机械，可能会为其带来新的发展机遇，提升企业的竞争力。国有资产是否被贱卖也是争议的焦点。一些人认为，凯雷收购徐工机械的价格过低，没有充分体现徐工机械的价值，存在国有资产贱卖的风险。徐工机械在我国装备制造业中具有重要地位，拥有大量的优质资产和技术专利，其价值应该得到合理的评估和体现。若交易价格不合理，可能会导致国有资产流失，损害国家和人民的利益。交易双方则认为，交易价格是经过双方充分协商和专业评估确定的，是合理的市场价格。凯雷在收购过程中，对徐工机械进行了全面的尽职调查和价值评估，交易价格是基于市场情况和企业实际价值确定的。凯雷并购徐工案对我国外资并购国家安全审查制度的完善具有重要的启示。该案例凸显了明确审查标准的重要性。在审查过程中，由于缺乏明确的审查标准，导致各方对交易是否威胁国家安全和产业安全存在不同的看法，增加了审查的难度和不确定性。因此，我国应进一步明确外资并购国家安全审查的标准，制定具体的量化指标和操作指南，使审查工作更加科学、规范。在产业安全审查标准方面，可以明确规定外资并购对产业市场份额、技术创新能力、产业集中度等方面的影响阈值，当外资并购超过这些阈值时，应进行严格审查。该案例也启示我国要加强审查程序的透明度和公正性。在凯雷并购徐工案中，由于审查程序不够透明，引发了社会的广泛质疑和争议。因此，我国应建立健全审查程序，提高审查的透明度和公正性，保障当事人的合法权益。在审查过程中，应及时公开审查进展和结果，接受社会监督。建立听证制度，听取各方意见，确保审查结果的公正性。在凯雷并购徐工案中，若能及时公开审查进展和相关信息，组织听证听取各方意见，可能会减少争议和质疑。该案例还提醒我国要强化审查机构的协调与合作。在凯雷并购徐工案中，涉及多个部门的审查和监管，由于部门之间的协调与合作不够顺畅，导致审查工作进展缓慢，效率低下。因此，我国应加强审查机构之间的协调与合作，建立高效的工作机制，提高审查工作的效率和质量。明确各部门的职责和分工，避免出现职责不清、推诿扯皮的现象。建立信息共享平台，加强部门之间的信息沟通和交流，提高审查工作的协同性。在凯雷并购徐工案中，若能建立高效的部门协调机制，加强信息共享和沟通，可能会加快审查工作的进程，提高审查效率。3.4制度实施效果与存在问题我国外资并购国家安全审查制度自建立以来，在维护国家安全和促进外资合理利用方面发挥了积极作用。在维护国家安全方面，制度有效防范了外资并购对关键领域的潜在威胁。在国防安全领域，通过对军工及军工配套企业外资并购的严格审查，保障了国防关键技术和装备的控制权不被外资掌控，维护了国家的军事安全底线。在能源领域，对重要能源企业外资并购的审查，确保了国家能源供应的稳定和安全，避免因外资控制导致能源供应风险，维护了国家经济的稳定运行。在关键技术领域，对涉及高科技、核心技术企业的外资并购审查，防止了关键技术的外流，保护了国家的技术创新能力和竞争力。在促进外资合理利用方面，制度为外资并购提供了明确的规则和指引。外国投资者在进行并购前，能够依据制度规定，了解并购的条件和限制，提前评估并购的可行性和风险，从而更加理性地进行投资决策。这不仅提高了外资并购的效率，也增强了外国投资者对中国投资环境的信心，促进了外资的合理流入。制度在一定程度上规范了外资并购市场秩序，避免了恶意并购和不正当竞争行为的发生，为外资并购创造了公平、有序的市场环境。然而，现行制度在实施过程中也暴露出一些问题。审查标准不够细化是较为突出的问题之一。虽然制度明确了审查的关键领域和影响国家安全的主要因素，但在实际操作中，缺乏具体的量化指标和判断标准。在判断外资并购对国家经济稳定运行的影响时，对于“重大影响”的界定缺乏明确的量化标准，导致审查人员在评估时存在较大的自由裁量空间，不同审查人员可能会得出不同的结论，影响了审查结果的一致性和准确性。对于关键技术的认定，也缺乏具体的技术清单和评估标准，难以准确判断外资并购是否会导致关键技术的流失。审查程序的效率和透明度有待提高。审查程序涉及多个部门的协调与合作，由于部门之间的职责划分不够清晰，信息沟通不畅，容易导致审查周期延长。在一些复杂的外资并购案件中，由于部门之间的意见分歧和协调困难，审查时间可能会远远超过规定的期限，增加了外资并购的时间成本和不确定性，影响了外国投资者的积极性。审查过程中的信息公开程度不够，外国投资者和社会公众难以了解审查的进展和依据，缺乏有效的参与渠道，容易引发对审查公正性的质疑。审查机构的职责和协调机制也存在不足。虽然建立了以国家发展改革委、商务部牵头的外商投资安全审查工作机制，但在实际工作中，各部门之间的职责划分不够明确，存在职能交叉和重叠的情况。这容易导致在审查过程中出现部门之间的推诿和扯皮现象，影响审查工作的顺利进行。部门之间的协调机制不够完善，缺乏有效的沟通平台和协调机制，难以形成审查工作的合力，降低了审查工作的效率和质量。现行制度在与国际规则的衔接方面存在不足。随着全球经济一体化的深入发展，国际投资规则不断演变，我国的外资并购国家安全审查制度需要更好地适应国际规则的变化。目前，我国制度在审查标准、审查程序等方面与国际通行规则存在一定差异，这在一定程度上影响了我国在国际投资领域的话语权和影响力，也可能引发与其他国家的投资争端。在“一带一路”倡议的背景下，我国企业对外投资和外资进入我国的规模不断扩大，需要加强制度与国际规则的衔接，为企业的国际投资活动提供更好的保障。四、外资并购国家安全审查制度的国际镜鉴4.1美国外资并购国家安全审查制度美国作为全球最早建立外资并购国家安全审查制度的国家之一，其制度历经多年发展与完善，对世界各国相关制度的构建与发展产生了深远影响。深入探究美国外资并购国家安全审查制度，对我国具有重要的借鉴意义。美国外资并购国家安全审查制度的发展历程是一个不断适应国际形势变化和国内经济发展需求的过程，大致可划分为五个阶段。第一阶段是从一战到二战期间的“敌对”阶段，标志性事件是1917年美国通过《敌国贸易法》。在这一阶段，美国面临战争威胁，为确保本国经济关键部门不被敌国控制，法律赋予政府在紧急状态下冻结敌国在美资产并实施国有化的权力，这一举措旨在保障美国在战争时期的经济安全，确保关键产业服务于本国的战争需求。第二阶段是从二战结束到20世纪80年代初的“温和”发展阶段，1975年美国成立首个外国投资委员会（CFIUS）是这一阶段的标志性事件。此时，美国经济实力强大，对外资持相对开放态度，外资安全审查相对温和。即便面对来自其他发达国家资本和阿拉伯世界石油资本可能对美国国家安全构成的威胁，也多采取“说服”方式劝阻对方收购，这体现了美国在这一时期注重维护与其他国家的经济合作关系，同时通过温和手段来平衡外资引入与国家安全之间的关系。第三阶段是从20世纪80年代中后期到90年代初的重视“传统国防安全”发展阶段，1988年通过“埃—佛条款”，即《1950年国防生产法》第721条修正案（《埃克森——费罗里奥修正案》），成为这一阶段的关键转折点。随着国际经济格局的变化，外国投资尤其是日本对美国关键产业的投资增加，引起了美国对国家安全的担忧。为避免像动用1977年《国际紧急经济权利法》宣布“敌对状态”那样带来外交压力，美国通过立法授权总统和CFIUS对外资进行国防安全审查，将审查重点聚焦于传统国防安全领域，加强了对外资并购涉及国防相关产业的管控。第四阶段是从20世纪90年代中后期到2007年突出强调“经济安全”发展阶段，2007年美国正式签署《外国投资与国家安全法》（FINSA）是这一阶段的重要标志。在这一时期，经济全球化进程加速，美国经济结构发生变化，金融、能源等领域的外资并购活动日益频繁。FINSA的签署表明美国外资安全审查的重点从传统国防安全扩展到经济安全领域，关注外资并购对美国关键产业和经济稳定运行的影响。第五阶段是从2008年以来的“泛政治化”发展阶段，2018年正式签署《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）是这一阶段的标志性事件。受国际政治经济形势变化以及新兴技术发展的影响，美国外资国家安全审查呈现“扩大化”发展趋势。一方面，对外国“控制”范畴的界定更为宽泛，不仅局限于绝对“控制”，少数持股也纳入审查范围；另一方面，扩大关键技术范围，涵盖新兴技术、不动产交易、非投票表决、控制权益转让等多项内容，审查范围进一步扩大，且审查标准的政治化倾向愈发明显。美国外资并购国家安全审查制度拥有较为完备的立法体系，以《1950年国防生产法》第721条修正案（《埃克森——费罗里奥修正案》）为核心，多部法律相互配合。1991年美国财政部颁布的《外国人合并、收购和接管规定》，明确了CFIUS内部各部门的协作方式及外资并购国家安全审查的原则、范围、程序和标准，为审查制度的具体实施提供了详细的操作指南。2007年的《外国投资与国家安全法》进一步完善了审查制度，对“关键性基础设施”做出界定，增加了CFIUS在审查时需考虑的因素，明确了与“国家安全”相关的“国家安全担忧”，使审查标准更加细化和明确。2008年的《外国人合并、收购、接管条例》则在审查程序方面做出了重要修改，增加了审查前磋商、交易方须提供的信息，规定了并购交易审查的重新提起程序，提高了审查程序的科学性和合理性。2018年的FIRRMA进一步扩大了审查范围，强化了CFIUS的审查权限，对新兴技术、关键基础设施等领域的外资并购审查更加严格，以应对不断变化的国际投资环境和国家安全挑战。美国外资并购国家安全审查的核心机构是CFIUS，它由多个政府部门的代表组成，包括财政部、国务院、国防部、商务部、能源部等。这种多部门协作的模式，能够充分整合各部门的专业知识和资源，从不同角度对并购交易进行全面审查。在审查过程中，财政部负责牵头协调各部门工作，国务院从外交政策角度评估并购交易对美国国际地位和外交关系的影响，国防部重点关注并购对国防安全的影响，商务部评估并购对美国产业竞争力和市场竞争的影响，能源部则对涉及能源领域的并购进行专业评估。各部门在CFIUS的框架下密切合作，共同做出审查决策，确保审查结果的科学性和全面性。除CFIUS外，美国还设立了美中经济安全评估委员会，专门审查美中经济交往安全问题，体现了美国对特定国家投资审查的重视。美国外资并购国家安全审查程序包括申报、初审、调查和总统决定等阶段。申报阶段，并购交易方需向CFIUS提交详细的申报材料，包括并购方和被并购方的基本情况、并购目的、交易规模、对国家安全可能产生的影响等信息。初审阶段，CFIUS在收到申报材料后的30天内，对并购交易是否可能影响国家安全进行初步评估。若初审认为交易可能存在国家安全风险，则进入调查阶段，CFIUS将对交易进行深入调查，调查期一般为45天。在调查过程中，CFIUS会收集更多信息，征求相关部门和利益相关者的意见，必要时还会举行听证会。调查结束后，CFIUS将向总统提交审查报告和建议，总统根据报告和建议做出最终决定，决定结果包括批准、附条件批准或禁止并购。美国外资并购国家安全审查制度对我国具有多方面的启示。在审查标准方面，我国可借鉴美国经验，进一步细化审查标准，明确关键领域和关键技术的界定，制定具体的量化指标，减少审查过程中的自由裁量权，提高审查的科学性和公正性。在审查程序上，我国应加强审查程序的规范化和透明度建设，明确各审查阶段的时间节点和工作要求，建立信息公开机制，保障当事人的知情权和参与权。在审查机构设置上，我国可参考美国CFIUS的多部门协作模式，进一步明确各审查机构的职责和分工，加强部门之间的协调与合作，提高审查工作的效率和质量。我国还应密切关注国际形势变化和美国审查制度的发展动态，及时调整和完善我国的外资并购国家安全审查制度，以更好地适应国际投资环境的变化，维护国家安全和促进外资的合理利用。4.2欧盟及主要成员国的制度实践欧盟的外资并购国家安全审查制度具有独特的区域一体化特色，其发展历程与欧盟的经济一体化进程紧密相连。在早期，欧盟更侧重于促进内部市场的统一和资本的自由流动，对外资并购的国家安全审查并未给予足够重视。随着国际投资格局的变化，尤其是新兴经济体对外投资的增加，欧盟逐渐意识到外资并购可能对其国家安全和公共利益带来潜在威胁，开始加强外资并购国家安全审查制度的建设。2019年，欧盟颁布了《欧盟外商直接投资审查条例》，标志着欧盟层面外资并购国家安全审查制度的初步建立。该条例旨在建立一个统一的外资安全审查框架，赋予欧盟委员会在审查过程中的协调和建议权，同时允许各成员国根据自身情况制定和实施本国的审查制度。这一制度体现了欧盟在维护内部市场统一和保障国家安全之间的平衡。在关键基础设施领域，包括能源、交通、通信等，若外资并购可能影响这些基础设施的正常运行和欧盟的战略利益，将受到严格审查。在能源领域，外资对欧盟成员国重要能源企业的并购，若可能影响能源供应的稳定性和安全性，欧盟委员会和成员国将联合进行审查。在审查标准方面，该条例非穷尽式列举了欧盟及其成员国在对外资进行安全审查需要考量的因素，主要涉及国家安全和公共利益的保护，包括关键基础设施、关键技术和两用物件、关键供给、个人信息数据或其获取和控制能力以及媒体自由度和多元性。对于涉及关键技术的外资并购，若可能导致技术外流，影响欧盟在科技领域的竞争力，会被重点审查。在人工智能、半导体等新兴技术领域，外资并购可能涉及核心技术的转移，欧盟会从技术安全和产业发展的角度进行严格评估。德国作为欧盟的重要成员国，其外资并购国家安全审查制度具有自身的特点。德国的审查制度主要依据《对外贸易和支付法》，该法在2004年美国公司购买德国潜艇制造商控制性股份后进行了修改，加强了对外国公司并购德国与国防相关企业的管制。收购德国生产武器、弹药、密码设备、坦克的发动机或齿轮系统，或是其他军事装甲车辆的公司的股份超过25%的，要受到国家的审查。2009年，德国议会通过了《对外贸易和支付法》修正案，规定如果外国投资威胁德国的“国家安全”，联邦政府享有广泛的权力来禁止在德国的这些投资。新的法律对德国公司将股份转让给欧盟之外或欧洲自由贸易区（瑞士、挪威、冰岛和列支敦士登）之外的国家规定了更为严格的限制。德国政府有权根据公共政策或公共秩序阻止或修改任何交易。在金融、保险、能源、电信与IT等十几个行业，若外资并购可能影响德国的经济稳定和公共利益，也需向经济部报告并接受审查。法国的外资并购国家安全审查制度同样较为严格。法国通过一系列法律和政策对外资并购进行规范，审查范围涵盖了国防、能源、交通、通信等关键领域。法国政府在审查过程中，会综合考虑外资并购对国家战略利益、产业发展、就业等多方面的影响。在能源领域，外资对法国能源企业的并购，若可能影响法国的能源自主供应和能源安全战略，将面临严格审查。对于涉及关键技术和敏感信息的外资并购，法国也会采取谨慎态度，防止技术和信息的不当流失。法国政府还会关注外资并购对国内市场竞争的影响，确保并购不会导致市场垄断，损害消费者利益。英国在脱欧前，其外资并购国家安全审查制度受到欧盟相关规定的影响。脱欧后，英国进一步加强了自身的外资并购国家安全审查制度建设。2018年，英国通过国家安全白皮书，大幅降低了外资审查资金金额，从7000万英镑减小到100万，股权等转让比例约束条件降低到25%以下，导致即便是小微企业的收购也可能会被叫停。这一举措表明英国对外资并购的审查力度不断加大，更加注重维护国家安全和公共利益。英国的审查范围包括关键基础设施、关键技术、军事相关产业等领域。在关键基础设施方面，如电力、供水、交通等，外资并购若可能影响这些基础设施的正常运行和国家安全，将受到严格审查。在军事相关产业，外资对涉及国防装备研发、生产等企业的并购，会受到特别关注。欧盟及主要成员国的外资并购国家安全审查制度与我国制度存在一定的异同。在相同点方面，都重视外资并购对国家安全的潜在影响，将关键基础设施、关键技术等领域作为审查重点。都建立了相应的审查机制，通过多部门协作来进行审查工作。在不同点上，欧盟及成员国的审查制度更多地考虑了区域一体化和国际合作的因素，欧盟层面的审查制度为成员国提供了协调和合作的框架。而我国的审查制度更注重结合自身的国情和发展阶段，强调对国家经济安全和产业安全的保护。在审查标准上，欧盟及成员国的审查标准相对更加细化和具体，具有较强的可操作性。我国的审查标准虽然也涵盖了多个方面，但在一些具体指标和量化标准上还有待进一步完善。在审查程序上，欧盟及成员国的审查程序相对较为灵活，注重审查效率和当事人的参与权。我国的审查程序则相对较为严格，注重审查的严谨性和规范性。4.3其他国家的典型制度模式日本的外资并购国家安全审查制度与该国的经济发展历程紧密相连。二战后，日本经济迅速崛起，对外资的态度也经历了从严格限制到逐步开放的转变。在早期，日本为保护本国产业，对外资并购实施了严格的审查和限制。随着经济的发展和国际经济形势的变化，日本逐渐认识到外资对本国经济的促进作用，开始逐步放宽外资并购的限制，但同时也加强了对国家安全相关领域的审查。日本的外资并购国家安全审查主要依据《外汇及外国贸易法》等法律。该法律规定，对于涉及国家安全的外资并购，需进行严格审查。在关键基础设施领域，如电力、通信等，若外资并购可能影响这些基础设施的正常运行和国家安全，将受到重点审查。在电力行业，若外资并购国内电力企业，可能会影响电力供应的稳定性和安全性，日本政府会对并购交易进行全面评估。在关键技术领域，涉及半导体、人工智能等核心技术的外资并购，若可能导致技术外流，影响日本的技术创新能力和产业竞争力，也会受到严格审查。在半导体领域，日本对涉及先进半导体技术的外资并购非常谨慎，以保护本国在该领域的技术优势。日本的审查机构主要包括经济产业省和内阁府。经济产业省负责对大多数外资并购进行审查，在审查过程中，会综合考虑并购交易对日本产业发展、市场竞争、技术安全等多方面的影响。对于涉及重大国家安全问题的外资并购，内阁府会参与审查，协调各部门的意见，做出最终决策。在审查程序上，日本采取申报制度，外国投资者在进行并购前，需向相关部门申报，提交并购交易的详细信息。相关部门在收到申报后，会进行初步审查，若认为并购交易可能影响国家安全，则会启动全面审查，通过调查、评估等方式，深入分析并购交易对国家安全的影响。澳大利亚的外资并购国家安全审查制度以维护国家利益为核心目标，尤其关注外资并购对关键产业和国家安全的影响。澳大利亚没有独立的国家安全审查制度立法，依据已有的法律形成了外资政策、外资并购法及实施细则协同运作的国家安全审查体系。其外资并购法《1975年澳大利亚外国收购与接管法》是外资并购的基本法律，同时还有相关的实施细则《1989外资兼并与接管规则》对并购活动的具体事项做出细化规定。澳大利亚对外资进行审查的核心标准是“是否与国家利益相悖”。在审查过程中，通常由财长根据《1975年澳大利亚外国收购与接管法》第18、19、20节的规定以个案为基础否决其认为可能“与国家利益相悖”的并购交易。在关键产业领域，如矿产资源、农业等，澳大利亚对外资并购的审查较为严格。在矿产资源领域，由于澳大利亚拥有丰富的矿产资源，外资对矿产企业的并购可能影响国家的资源战略和经济利益，因此会受到严格审查。澳大利亚采控股所占比例和数额价值双重标准，按照“重大商业利益标准”来决定投资计划是否会带来国家安全威胁，此标准要考虑并购所在领域是否是敏感和权益的规模大小。澳大利亚外资并购审查采取强制申报和自愿申报相结合的制度。第26节规定了向财长强制申报的事项，但在第13A节对某些公司和商业活动做出了豁免安排，即某些事项不适用强制申报，这些被豁免的事项所具有共同点是并购的目标价值低于某一货币限额。《1989外资兼并与接管规则》的重要规则部分对豁免的分类做了一般性规定，第13条列出了以年度为基础的货币限额指数逐年增加的计算公式。这种申报制度既保证了对重大外资并购交易的有效监管，又减少了对小额并购交易的不必要干预。加拿大的外资并购国家安全审查制度侧重于保护本国产业和国家安全。加拿大的审查制度主要依据《投资加拿大法》，该法规定，对于超过一定规模的外资并购，需进行国家安全审查。在审查过程中，重点关注并购交易对加拿大关键产业、就业、技术发展等方面的影响。在关键产业方面，如航空航天、能源等，外资并购若可能影响加拿大在这些领域的产业竞争力和国家安全，将受到严格审查。在航空航天领域，由于该产业对国家的国防安全和科技实力具有重要意义，外资对加拿大航空航天企业的并购，需经过严格的审查程序，确保不会对国家利益造成损害。加拿大的审查机构是创新、科学与工业部。该部门在审查过程中，会征求其他相关部门的意见，如国防部、交通部等，综合各方面的意见做出审查决策。在审查程序上，外国投资者需在并购前向创新、科学与工业部提交申报材料，包括并购方和被并购方的基本情况、并购目的、交易规模、对加拿大经济和国家安全的影响等信息。创新、科学与工业部在收到申报材料后，会进行初步评估，若认为并购交易可能存在国家安全风险，则会启动详细审查。在详细审查阶段，会对并购交易进行全面调查，必要时还会举行听证会，听取各方意见，最终做出批准、附条件批准或禁止并购的决定。这些国家的外资并购国家安全审查制度在审查标准、审查程序和审查机构等方面都有各自的特色和优势，对我国具有重要的借鉴意义。在审查标准方面，我国可以参考日本、澳大利亚和加拿大对关键产业、关键技术和国家利益的考量，进一步细化我国的审查标准，明确具体的量化指标，提高审查的科学性和准确性。在审查程序上，我国可以借鉴澳大利亚的申报制度，优化申报流程，提高审查效率，同时加强审查过程中的信息公开和公众参与。在审查机构方面，我国可以学习加拿大审查机构与其他部门的协作模式，进一步明确各部门的职责和分工，加强部门之间的协调与合作，形成审查工作的合力。通过借鉴这些国家的经验，我国可以不断完善外资并购国家安全审查制度，更好地维护国家安全和促进外资的合理利用。4.4国际比较的启示与借鉴通过对美国、欧盟及主要成员国、日本、澳大利亚、加拿大等国家和地区外资并购国家安全审查制度的比较研究，可以发现各国制度存在一些共性和差异。在共性方面，各国都高度重视外资并购对国家安全的影响，纷纷建立起相应的审查制度。美国自1988年通过《埃克森——费罗里奥修正案》建立审查制度以来，不断完善相关法律法规，加强对涉及国家安全的外资并购的审查。欧盟于2019年颁布《欧盟外商直接投资审查条例》，建立起统一的外资安全审查框架，各成员国也根据自身情况制定和实施本国的审查制度。各国都将关键基础设施、关键技术等领域作为审查重点，旨在保护国家的核心利益和战略产业。美国对涉及军工、关键技术、关键基础设施等领域的外资并购审查极为严格，以维护其在这些领域的优势地位和国家安全。欧盟在审查中也重点关注关键基础设施、关键技术和两用物件、关键供给等方面，防止外资并购对欧盟的战略利益和公共利益造成损害。各国在审查机构设置上多采用多部门协作的模式。美国的CFIUS由多个政府部门的代表组成，各部门依据自身职能对并购交易进行审查，共同做出决策。欧盟的审查制度中，欧盟委员会与成员国之间形成了合作机制，在审查过程中相互协调和沟通。在审查程序上，各国普遍包括申报、审查和决策等环节，以确保审查工作的有序进行。美国的审查程序包括申报、初审、调查和总统决定等阶段，各阶段都有明确的时间规定和工作要求。澳大利亚的审查程序采取强制申报和自愿申报相结合的制度，根据并购交易的规模和性质进行审查。在差异方面，各国审查制度的发展历程和背景各不相同。美国的审查制度经历了从“敌对”阶段到“泛政治化”阶段的演变，其发展与国