教学材料《财政学》-第二章

学习目标通过本章的学习，要求了解财政支出的范围及财政支出的原则，了解财政支出效益和绩效评价;理解财政支出的分类，掌握财政支出增长的若干理论和影响财政支出规模的因素、财政支出结构等内容。返回关键词汇财政支出(PublicExpenditure);规模(Scale);财政支出结构(StructureofBudgetaryExpenditures);效益和绩效(BenefitandPerformance)

财政支出在西方国家亦被称为公共支出或政府支出，是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映犷国家的职能活动范围及其所发生的耗费。换句话说，财政支出反映一国政府的政策选择，一旦政府在以什么质量，多少数量向社会提供公共产品方面做出犷决策，财政支出实际上就是执行这些决策所必须付出的成本。本章从财政支出的范围界定人手，重点介绍财政支出规模增长理论、财政支出结构、财政支出效益和绩效评价。返回

2.1财政支出的范围和原则2.1.1财政支出的范围财政支出的目的是满足政府执行其职能的需要，因此政府职能范围的大小决定了财政支出的范围。在市场经济条件下，政府职能范围是和市场失效联系在一起的。图2-1所示为财政支出的范围。

1.政府职能范围限于市场失灵领域市场是一种结构精巧且具有效率的经济运行机制，这已被几百年来市场经济发展的实践所证实，然而，市场并不是万能的，在现实中，存在广泛的市场失灵和许多不适当的政策实施，使经济效益难以达到最高状态。市场机制缺乏效率的主要情形有两种:一种是来自市场体系本身的因素，这些因素不会因为政府不干预而消失，如垄断、外部性、公共产品、信息缺乏等，这就是通常意义上的市场失灵;另一种原因是来自政府部门不适当的政策，如行政定价、信贷配合、高估市场失灵，保证市场运行的有效性。下一页返回2.1财政支出的范围和原则利率、实物补贴等，这就是通常所说的“政策扭曲”。“政策扭曲”可以随着市场自身的调整逐步减少以至消失，但市场内部的问题却使得完美的市场经济形态不复存在。在市场失灵的地方，市场机制对资源的配置是低效率的。因此，在市场失灵的地方，由政府根据非市场偏好(由政治程序产生的公共偏好)来代替市场偏好(以个人选择为基础的)实现资源配置，也许是更为有效的。政府的职能就在于弥补市场的缺陷和纠正但是，如果政府职能范围越过市场失灵这一领域，进人市场机能能够有效运转的领域，就有可能出现另一种失灵:政府失灵。政府政策的扭曲同样会造成资源配置的低效率，从而要求限制政府在这方面的干预。政府的职能范围包括且只能包括市场失灵的领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域，才能最大限度地发挥市场和计划对社会资源的配置作用。下一页返回上一页案例“非典”流行过程中的市场失灵与政府职能非典型肺炎流行过程中，我们看到了典型的市场失灵。引人注目的首先是商品价格的不正常上涨。以北京为例，起初是与治疗“非典”有关的药品和医疗品械、用品的价格迅速上涨，人们熟知的有中草药板蓝根、医用口罩、消毒剂、体温表等;2003年4月23日、24日，以蔬菜、粮食为主的生活必需品大幅度涨价。一些药品、蔬菜价格的成倍甚至成十几倍上涨缺乏内在理由。为什么这些商品的价格能够扶摇直上，达到平时人们想都想不到的高位?原因主要是信息的不完全，或者说信息不对称。俗话说:“北京到南京，买的没有卖的精。”消费者再善于砍价，最后还是会给商家留下可观的利润空间。但在持续多年的买方市场条件下，这种信息不对称被商家之间的充分竞争甚至过度竞争消弧了。“非典”流行之后，各种谣言在民间流传，在相当程度上扰乱了正常的市场信息传播。下一页返回上一页案例尤其是在4月下旬的前几天，有关北京要封城、要戒严之类的谣言满天飞，加剧了人们原本就有的恐慌心理，从而出现波及全市的抢购风潮。一些卖菜的小贩有意趁火打劫，言之凿凿地称“明天就没地几进菜了”，使这种信息的扭曲、失真达到空前高度。市场失灵的另一个表现是以伪劣商品冒充合格商品。比较典型的案例是一些奸商以碎布条塞进纱布中冒充十六层纱布口罩，也有一些人在药材市场买到假的中草药。与商品涨价类似，商家以假乱真和以次充好的主要原因也是信息不对称。普通消费者几乎没有能力辨别药材之类商品的真伪和好坏。如果商家有意欺骗，而政府有关管理部门又没有提供质量监督的公共服务，消费者将完全处于被动地位。市场失灵的第三个表现是商家在提供商品和服务时没有考虑其负的“外部性”。负的外部性的典型例子是工厂造成环境污染。下一页返回案例污染对于工厂来说是其产生的负面的外部影响，对这种外部影响工厂一般不支付成本或不支付足够的成本，因此在经济学上叫外部性，通俗地说，就是不好的溢出效应。“非典”疫情中，商家的经营活动如果客观上加剧了“非典”流行，对社会来说就是一种负的外部性。前两天有报道说，北京市朝阳区的两家大型网吧在营业时，竟不采取任何预防“非典”的措施—不消毒、不开窗通风还拉上厚窗帘，这两家网吧因此被有关部门查封。显然，如果任这两家网吧不负责任地营业，在这里上网的人很可能在网吧传染他人或被他人传染，并在走出网吧后成为传染其他人的种子—这也是一种负的外部性。政府查封这两家网吧，正是惩罚和遏制其可能带来的负的外部性。市场失灵意味着看不见的手不能正常发挥作用了。这时，看得见的手就要出面矫正市场失灵，这就是政府调控和管制。“非典”疫情加重以后，政府在这方面做了大量工作，堪称及时、有力，效果显著。下一页返回上一页案例首先是价格管制。如广东省，经省人民政府授权，广东省物价局从4月27日起，在全省范围内对属于市场调节价的防治非典型肺炎的部分医药用品及相关商品实行价格干预措施，规定这些商品的销售利润率、购批差率、批零差率和最高限价范围等，相关生产经营者必须严格执行各级物价部门的有关规定。在各种管制措施中，直接的价格管制是刚性较强的行政干预措施，在“非典”疫情暴发这样的非常时期是完全应该使用的，但在轻度的市场失灵中则不宜使用，至少不宜较长期、大面积使用。因为它对自由竞争的市场机制有较大的损害作用。其次是组织货源增加供应。这是一种对市场势力釜底抽薪的做法，这种做法不仅能迅速平抑市场，而且没有副作用。下一页返回上一页案例如北京市4月23日出现物价暴涨后的抢购风，在市委市政府的调度安排下，流通主渠道积极组织货源，保障北京蔬菜、粮食市场的正常供应，市场价格很快应声下落。另据报道，商务部采取了五项措施，确保基本生活物资和防治非典型肺炎重要物资的市场供应。商务部负责人还宣布，商务部手中握有数十种与“非典”有关的物资储备，且数量充足。这必将对全国的相关商品价格产生良性影响。再次是通过官方新闻发布会及新闻媒体的报道澄清事实，消除谣言，这正是改变信息不对称、不完全状况的重要手段。;孚言一除，消费者的恐慌心理大大减弱，市场势力有意无意控制信息、利用信息的企图不攻自破。从这个角度说，及时、准确地向公众通报非典信息不仅具有政治意义，而且深具经济意义。当然，政府有关部门帮助消费者鉴别商品真伪和质量的工作还需跟上。下一页返回上一页案例最后是强制交通工具、公众聚集的营业性场所采取消毒、通风等措施，尽可能消除加剧非典流行的因素。前述北京市朝阳区对两家网吧的查封，以及后来北京市做出的从4月26日起暂停全市文化娱乐场所经营活动的决定，都是为了最大限度地遏制和消除这类经营活动给全社会可能带来的负的外部性。当然，这种严厉的管制措施对商家来说损失是极大的，不到万不得已不能采用。但当企业个体的经济效益与全社会的福利相比微不足道时，政府也别无选择。总之，“非典”流行客观上产生了市场失灵的诸多机会，从而也给政府恰当运用管制措施矫正市场失灵铺开了一份考卷，从全国范围说，这是中国初步建立市场经济体制以来第一份此类考卷。前几道题各级政府应答得当，但更多的考验还在后面。最大的难点在于，如何既有效地医治了市场失灵，又不致伤害市场机制的筋骨—市场经济下的政府管制绝不等同于计划经济下的政府包办。下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则

2.财政支出的范围由于经济社会发展状况不同和各国国情的差异等，各国政府的职能范围进而政府支出的范围也不完全相同。但是，作为市场经济下的财政支出，其支出范围的基本方面是一致的，主要包括以下几个方面。第一，为国家机构的正常运转提供经费。现在国家机构主要包括政权机构、行政管理机构、司法机构以及军事武装机构等。为了维持这些机构的运转和履行其职能的需要，财政必须提供人员经费、公用经费等。这些财政支出，无论从巩固国家政权、保卫国家领土完整、维护社会秩序角度，还是从提供市场正常运行所必需的公共服务角度来说，都是必须得到保证的，而且经费开支只能由国家财政来提供。第二，为科教文卫事业提供经费。政府提供的公共服务，除了由国家各类机构直接完成的以外，还有大量的公共服务，政府仅下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则提供全部或部分经费，是由事业单位甚至是企业单位完成的。在现实中的很多科教文卫事业活动，尽管可以区分这些活动的直接受益者，但是这些活动的社会公益性决定了这些事业难以由市场来提供，因为个人没有从中享受到该服务的全部利益，而是有相当的利益溢散到全社会中去了，作为服务直接受益对象的个人也就不应为这类服务支付全部费用。在市场经济条件下，这类服务如果由企业和个人提供，将难以获得全部的收益。因此，作为经济行为主体的企业和个人就很难为这类活动提供全部费用，而只能由财政提供一部分或全部经费。第三，为公共工程提供经费。在市场经济条件下，许多公共工程方面的投资对社会经济活动的正常开展是必不可少的，但却很难由市场方式来解决。原因在于，这类工程的建成并不投入使用，在很大程度上是不能收费或不能足额收费的。下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则有些公共工程，从技术上看对使用者进行收费的成本非常高或根本不可能收费，并且从根本上看社会所建造的这类设施所提供的服务是公共的，这类公共工程属于纯公共产品，只能由财政提供全部经费。还有一些公共工程，属于混合产品，其提供的服务分为两个部分，一部分可以向直接受益者收取部分费用的部分，这一部分服务具有“个人产品”的性质，另一部分服务却是一种“公共产品”，是无法实行市场收费服务的。对于这类公共工程，财政应给予一定的财力支持，才能保证在公共工程方面做到资源的有效配置。第四，为社会公平实现提供经费。在市场经济条件下，市场分配的标准是生产的效率，效率高，收入报酬就高。很明显，如果不加约束，市场机制就有可能会使社会的收入差距拉大、贫富悬殊，出现“马太效应”。下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则收入分配差距过大会严重影响市场经济正常运行，而通过市场制度本身的收入分配机制是无法自动解决的，因而保证社会一定程度的公平就成为政府为市场提供的一类公共服务。这种服务一方面可以通过税收的途径加以解决，另一方面可以通过财政支出加以解决，为社会公平提供的财政支出主要通过社会保障进行。

3.重新界定我国财政支出范围改革开放以来，伴随着经济市场化的进程，我国的财政支出范围和资金供应方式相应进行了一些调整，特别是在财政困难的情况下，国家财政尽力筹措资金支持农业、重点建设以及各项社会事业的发展，为推动整个经济体制改革，促进社会经济的协调发展做出了积极贡献。但是从总体上来讲，我国财政支出的改革还存在明显的滞后，财政支出范围基本上还沿袭了改革前计划经济体制时期的统包大揽的格局，财政支出政策和管理还不能很好适应市场经济发展的要求和社会经济发展的需要。下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则目前我国财政支出存在的问题主要表现为两个方面:一是国家财政继续承担着一些本不应由财政承担的开支，即财政支出的“越位”现象;二是一些必需的公共支出却没有到位或没有完全到位，即财政支出的“缺位”现象。财政支出的“越位”和“缺位”反映了我国现行的财政支出范围未能充分体现市场经济运行的要求。针对我国目前财政支出面临的问题，调整财政支出的范围，使财政支出符合市场经济要求，是当前必须解决的课题。具体地说，财政支出要按照市场有效和市场失效的领域进行区分，对市场能有效配置资源的领域，财政支出不应介入其中，防止政府财政支出出现“越位”现象;对市场不能有效配置资源的领域，财政支出必须承担起优化资源配置的作用，防止政府财政支出出现“缺位”现象。下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则在根据市场要求确定财政支出范围时，应增加财政支出的透明度，增强法规制度约束和程序控制以及社会各方面对财政支出的制约和监督。2.1.2财政支出效率、公平、稳定三原则现代经济理论认为，国家财政的基本任务是满足政府支出需要和调节经济，其中调节经济的职能主要表现在三个方面:一是通过对经济资源的配置，实现对资源的最有效利用;二是通过对社会收入与财富的分配，使社会分配的状况趋于公平;三是通过对社会商品供求关系的调节，使社会经济保持均衡、稳定的发展。财政对经济调节的主要手段之一就是财政支出，因而在进行财政支出安排的过程中，也必须遵循这三个原则。下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则1.效率原则财政支出的效率原则，是指财政支出安排应有助于资源的配置，促进经济效益的提高。由于市场存在失灵现象，使市场的资源配置功能不全，不能有效提供全社会所需要的公共产品和服务，因而就要求政府以其权威实现对资源配置的调节和管理。2.公平原则财政支出的公平原则，是指财政支出安排应有助于社会公平的实现，提高社会大多数人的福利水平。在市场经济条件下，收入的分配取决于能力、职业训练和这些技能的市场价格;财富的分配则取决于财产所有权和财富积累的分布状况。如果仅仅依赖市场，则这个社会不可避免地会出现贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”，不利于社会的长期稳定和市场经济的进一步发展。因而，就要求政府从财政的角度进行社会收入的再分配，实现社会的相对公平。下一页返回上一页2.1财政支出的范围和原则3.稳定原则财政支出的稳定原则，是指财政支出安排应有助于促进社会经济的稳定发展。在市场经济条件下，市场体系无法有效协调其自身的所有活动使之达到平衡，进而使经济呈现出周期性的波动。政府可以利用财政措施进行调节，通过财政支出规模、结构的变化来调节经济，引导经济运行，使经济趋于平稳的发展。返回上一页2.2财政支出的分类财政支出的范围广、内容多，总是由不同的、具体的支出项目所构成。为了便于理论分析和实际资金管理、分配，西方财政经济学家常常采用不同的方法对财政支出进行分类。主要的分类方法有以下几种。2.2.1按照财政功能分类财政支出的直接目的是满足政府履行各项职能的费用的需要，因而财政支出按财政功能分类，过去也称之为费用类别的分类，这里的“类”就是指政府职能的分别，所以，按财政功能性质的分类，又可称为按政府职能所作的分类。

2007年政府收支分类改革以前，我国依据政府职能的分别，将财政支出分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。下一页返回2.2财政支出的分类①经济建设费。包括基本建设拨款支持，国有企业挖潜改造资金，科学技术三项费用(新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费)，简易建筑费支出，地质勘探费，增拨国有企业流动资金，支援农村生产支出，工业、农业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，国家物资储备支出，城镇青年就业经费支持，抚恤和社会福利救济费支出等。②社会文教费。包括文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。③国防费。包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的武装警察部队的各种经费，防空经费等。④行政管理费。包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。下一页返回上一页2.2财政支出的分类⑤其他支出。包括债务支出和财政补贴等。按政府职能对财政支出进行分类，能够清晰地揭示这个国家执行了哪些职能以及侧重于哪些职能;对一个国家不同时期的支出结构做时间序列分析，便能够解释该国的国家职能发生了怎样的改变;对若干国家在同一时期的支出结构做出横向分析则可以揭示各国国家职能的差别。2.2.2按照支出用途分类在发达市场经济国家，财政支出按直接用途的不同可分为以下几项。①公共部门的消费性支出。即各级政府按现行市场价格购买商品和服务的支出。包括工资、薪金、公共部门雇员的医疗费用等，它在整个财政支出中占有很大的份额。下一页返回上一页2.2财政支出的分类②公共部门投资。指各级政府用于土地、建筑物、车辆、工厂及设备等固定资产的支出。③补贴。主要包括各级政府无偿给予公共和私营企业的补助性支出，这类支出一般通过弥补亏损、提供补助的方式进行，以达到某种政策性的目的。④经常拨款。指政府给予个人的款项的拨付。主要包括养老金、失业救济金和贫困补助等社会保险及社会福利支出。给予外国的开放性援助也往往包含在此类支出中。⑤资本转移支出。指中央和地方政府给予国内及国外私营部门的无偿性投资支出。⑥债务利息支出。⑦对私营部门及国外的贷款。包括本国政府对国内私营部门、外国各种机构的商业性贷款。下一页返回上一页2.2财政支出的分类按用途进行的支出分类，使财政支出构成了一个由众多内容组成的整体。上述公共部门的消费性支出和投资性支出，表明政府财政对经济资源的占用和耗费;而补贴、经常拨款、资本转移和债务利息支出，表明了政府的转移性资金支付;对私营部门及国外的贷款则反映了政府的金融中介作用。2.2.3按照经济性质分类按财政支出经济性质的不同，即按财政支出是否有商品和服务的等价交换为标准，将财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。购买性支出直接表现为政府购买商品和劳务的活动，包括购买日常政务活动所需的(如政府各部门的事业费)或用于国家投资所需的商品和劳务的支出(如政府各部门的投资拨款)。这些支出的目的和用途有所不同，但却有一个共同点:财政一手付出了现金，另一手相应地购得了商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家职能。下一页返回上一页2.2财政支出的分类也就是说，在这样一些支出安排中，政府如同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动，因此此类支出称为购买性支出，它所体现的是政府的市场再分配活动。转移性支出则与此不同，它直接表现为资金无偿的、单方面的转移。这类支出主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的目的和用途不同，但有一个共同点，即财政付出了资金，却无任何商品或劳务的所得，在这里，不存在交换的问题。此类支出称为转移性支出，它所体现的是政府的非市场性再分配活动。按照财政支出经济性质的分类具有较强经济分析意义。①购买性支出对社会生产和就业有直接的影响，对收入分配只有间接的影响，而转移性支出正好相反。因为在购买性支出的安排过程中，政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品和服务相交换，政府是以商品和服务的直接购买者的身份出现在市场上，因而对社会的生产和就业来说有直接的影响。下一页返回上一页2.2财政支出的分类此类支出当然也影响分配，但这种影响是间接的。而转移性支出所起的作用，是通过将政府所有的资金转移到领受者手中，使资金使用权发生转移，微观经济主体收入这笔资金以后，究竟是否用于购买商品和服务以及购买哪些商品和服务，已经脱离了政府的控制，因此，此类支出直接影响收入分配，而对生产和就业的影响是间接的。②购买性支出下的财政活动对政府有较强的效益约束，转移性支出对政府的效益约束相对较软。在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则，因此，通过购买性支出体现出的财政活动对政府形成较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一贯的原则可以遵循，而且，财政支出的效益也很难换算，所以，转移性支出的规模及其结构也在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定。下一页返回上一页2.2财政支出的分类显然，通过转移性支出体现的财政活动对政府的效益约束是软的。③购买性支出对微观经济主体的预算约束是硬的，转移性支出对微观经济主体的预算约束是软的。这是因为，微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也需遵循等价交换原则。对于向政府提供商品和服务的企业来说，它们效益的大小取决于市场供求状况及其销售收入同生产成本的对比关系，所以，对微观经济主体的预算约束是硬的。而微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生。因而，对于可以得到政府转移性支出的微观经济主体来说，他们的收入的高低在很大程度上并不取决于个人的能力和企业生产能力，而是取决于同政府讨价还价的能力，显然，对微观经济主体的预算约束是软的。下一页返回上一页2.2财政支出的分类由此可以认为:如果购买性支出在财政支出总额中的比重较大，则财政活动对生产和就业的直接影响就较大，通过财政所配置的资源的规模就较大;反之，转移性支出所占的比重较大，财政活动对收入分配的直接影响就大。就财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行资源配置的职能较强，以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行收入分配的职能较强。2.2.4按支出产生效益的时间分类根据财政支出所产生效益的时间可把财政支出分为经常性支出和资本性支出。这是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法。

1.经常性支出经常支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公共经费及社会保障支出。下一页返回上一页

2.2财政支出的分类这种支出的特点是，它的消耗会使社会直接收益或当期收益。比如，行政管理费包含公务员的工资、办公费、差旅费、修缮费等，这些费用的消耗就会形成当期服务的公共物品—行政管理、社会秩序、社会安定、经济信息等。由此可见，经常性支出直接构成当期公共物品的成本，按照公平原则当期公共物品的受益应与本期公共物品的成本相对应，如果人们消费了本期公共物品却没有支付相应的代价，则会违背公平原则。因而，从理论上说，经常性支出的补偿方式应为税收，如果以公债方式来对经常支出筹资，实际上就是将本期公共物品的成本递延到未来，这样会使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发生差异。下一页返回上一页2.2财政支出的分类2.资本性支出资本支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，其中有用于建筑了房、购买机器设备、修建铁路和公路等生产性支出，也有用于建筑办公楼和购买汽车、复印机等办公用品的非生产性支出。这种支出的明显特点是:它们的耗费的结果将形成供一年以上的长期使用的固定资产。所以，资本性支出部门不能全部视为当期公共物品的成本，因为所形成的成本有一部分是在当期受益，但更多的是在以后的较长时间内受益;与此相对应，资本支出的一部分应在当期得到补偿，而大部分应分摊到未来的使用期当中。上一页下一页返回2.2财政支出的分类如果用当年税收去补偿全部的资本支出，就等于将未来公共物品的成本提前到本期，这样也会使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发生差异。这就是说，资本支出的补偿方式有两种:一是税收，意味着本期享用的公共物产品，本期付出代价;二是国债，意味着未来享用的公共产品，未来时期付出代价。2.2.5我国目前的财政支出分类按照2007年1月1日正式实施的政府收支分类改革，我国现行支出分类采用了国际通行做法，即同时使用财政功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。

下一页返回上一页2.2财政支出的分类按财政功能分类一般分为公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。主要支出功能科目包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、国债事务、其他支出和转移性支出等17大类，相应设置了17个“类”级科目，类下设置款、项两级科目。比如教育是类级科目，普通教育是款级科目，普通教育下的小学教育就是项级科目。这样，政府提供哪些公共服务，在预算上都能明晰地反映出来，社会公众也可以清楚地读懂政府预算。

下一页返回上一页2.2财政支出的分类功能划分虽然反映了政府公共服务全貌，但公共服务是怎样提供的，需要对各类公共产品的生产、供给进行分析。这就必须对其占用资源类别、最终资产形成等进行细分，这就是支出经济分类，它是对功能分类的细化和补充。比如，仍以小学教育公共服务为例，其支出究竟是盖了校舍、买了设备，还是发了工资，可通过经济分类来反映。新科目中，我国支出经济分类科目设工资福利支出、商品和服务支出等12类，类下设款，具体包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。支出功能分类与支出经济分类相配合，可以更好地了解财政支出的全貌，同时也便于进行国际比较。上一页返回2.3财政支出规模分析财政支出作为社会资源配置的一部分，它的支出总量占社会资源配置中的比例是否合理，不仅影响着政府职能的实现情况，更会直接制约着社会资源配置的优化程度。因此，对财政支出规模的分析，是对财政支出研究的重要内容。2.3.1衡量财政支出规模的指标1.衡量财政支出规模的两个指标衡量财政支出规模的指标通常有绝对指标和相对指标。绝对指标是指以一国货币单位表示的、预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量数额。使用绝对指标可以直观地反映某一财政年度内政府支配的社会资源的总量。但是，这一指标不能反映政府支配的社会资源在社会资源总量中所占的比重，因而不能充分反映政府在整个社会经济发展中的地位。下一页返回2.3财政支出规模分析绝对指标是以本国货币为单位，也不便于进行国际横向比较。此外，由于绝对指标是以现价反映财政支出的数额，没有考虑通货膨胀因素，因而所反映的只是名义上的财政支出规模，与以前年度特别是在币值变化比较大的年份的财政支出绝对额缺少可比性，故也不便于支出规模的横向分析。相对指标是指财政支出占GDP(或GNP)的比重。它反映了一定时期内在全社会创造的财富中由政府直接支配和使用的数额，可以通过该指标全面衡量政府经济活动在整个国民经济活动中的重要性。由于是相对指标，因此便于进行国际比较，而且由于这种方法是通过计算财政支出占GDP的比重来衡量财政支出规模的，剔除了通货膨胀因素的影响，反映的是财政支出的实际规模，与以前年度的财政支出规模进行比较也具有可比性。上一页下一页返回2.3财政支出规模分析研究财政支出规模，不仅要研究其绝对量，更要研究其相对量。两个指标各有所长，各有所短，一般是根据实际需要进行选择。实践中，在分析、研究财政支出规模时，各国主要是用财政支出占GDP(或GNP)的比重这个相对指标作为衡量财政支出规模的主要指标。一般来说，在经济发展水平、产业结构等大致相同的条件下，财政支出相对指标越大，说明财政参与国民(内)生产总值分配的比例越高，社会财力越集中，财政支出的规模越大，政府对经济运行的介入或干预程度也就越高;反之，亦反之。上一页下一页返回2.3财政支出规模分析2.反应财政支出变化的指标由衡量财政支出规模的上述两个指标又可以衍生出反映财政支出发展变化的指标。①财政支出增长率。它表示当年财政支出(Gn)比上年财政支出(Gn-1)增长的百分比，即所谓的“同比”增长率。用公式表示为

财政支出增长率=②财政支出增长的弹性系数()。它是指财政支出增长率与GDP增长率之比。用公式表示为上一页下一页返回2.3财政支出规模分析弹性系数大于1,表明财政支出增长速度快于GDP的增长速度;反之，则说明财政支出增长速度慢于GDP的增长速度;弹性系数等于1,表明财政支出与GDP处于同步增长状态。2.3.2财政支出规模发展变化的一般趋势从世界各国财政支出的历史演变过程来看，财政支出规模总体上呈现出不断扩大的趋势。对于财政支出不断增长的趋势，许多学者做过研究工作，其中有代表性的理论主要有以下几种。

1.瓦格纳的政府活动扩张论上一页下一页返回2.3财政支出规模分析

19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳(AdolfWagner)最早提出了财政支出扩张论，他的研究成果被后人称为“瓦格纳法则”(Wagner'sLaW)。但瓦格纳关于公共支出增长的含义究竟是指财政支出在GDP中的份额上升，还是指它的绝对增长，这一点当时并不清楚。按照美国财政学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)的解释，瓦格纳法则指的是财政支出的相对增长，于是，瓦格纳法则可以表述为随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应随之提高。根据这种解释，瓦格纳法则可以理解为图2-2所表示的财政支出与GDP之间的函数关系。下一页返回上一页2.3财政支出规模分析瓦格纳法则的结论是建立在经验分析基础上的，他通过对西方国家(主要是许多欧洲国家)19世纪公共支出的研究，于1882年提出了公共支出规模不断增长的命题，而且把公共支出占GNP的比率上升的原因分为政治因素和经济因素。所谓政治因素，是指国家活动的范围和领域不断扩大，政府职能的内在质量也在逐步提高，这要求有更多的公共支出来予以支持和保证。经济因素是指市场机制的先天不足，要求政府出面矫正经济运行的偏差，弥补市场的缺陷，即政府有必要提供市场无法提供的公共产品，以满足社会的需要。而当社会总需求出现失衡和收入分配出现贫富差别时，政府以其大买主的身份和有效的转移支付，来达到协调供求、缓和收入差异的目的。此外，瓦格纳把教育、娱乐、文化、保健与社会服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性。下一页返回上一页2.3财政支出规模分析即随着实际收入的上升(即GNP上升)，这些项目的公共支出将会超过GNP上升的比率。后来，瓦格纳学说的支持者进一步发展了国家职能扩大和公共支出不断增长的理论，认为政府支出增长快于经济增长是由以下原因造成的，即政府消费随国家机器增大而增加，政府对经济的干预随经济发展而逐渐强化;人口增加，社会现代化和城市化所要求的公共设施和公共福利不断扩大;生活水准的提高要求人均支出标准有所提高等。总之，鉴于政治的、经济的、社会的以及人口和人类进步等各方面的原因，公共支出不断增长将是一种必然的规律和长期的趋势。

18世纪末到现在的200多年中，经济发达国家经济发展的实践，证明了瓦格纳的法则符合财政支出发展的一般趋势。尽管各经济发达国家的国情有所不同，财政支出占GDP比重下一页返回上一页2.3财政支出规模分析的高低以及变化情况也有所不同，但却明显存在一种共同的趋势:在早期的资本经济中，财政支出占GDP的比重是比较小的;随着资本主义的发展，财政支出呈现出不断膨胀的趋势，直至相对停滞、相对稳定，目前几个主要的经济发达国家已经达到这个阶段。主要发达国家财政支出占GDP比重的发展变化情况和趋势参见表2-1.

2.马斯格雷夫和罗斯托的阶段增长理论马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托G%.}%.Rosto耐同样赞成公共支出不断增长的一般规律，并且更进一步地用经济发展的不同阶段所产生的不同要求来解释和论证财政支出士曾长的具体原因。根据经济发展阶段理论，公共支出规模不断增长的原因和结构变化表现为三个阶段和三个不同特点。下一页返回上一页2.3财政支出规模分析第一，在经济发展的早期阶段，为启动经济、促进经济尽快成长，政府往往会大力增加投资，用于改善交通、教育、卫生和健康、法律和秩序等支出，以便为经济发展、为私人投资者提供良好的外部环境。政府大量增加基础设施投资的结果，一方面本身成为张性社会总需求的重要因素;另一方面往往提高了社会总投资中政府投资的比重。第二，在经济发展的中期阶段，政府仍然会继续增加投资，以达到保持经济持续增长，又弥补市场缺陷的目的。经济起飞以后，政府若减少投资，就有可能降低经济增长率，不利于经济持续增长，同时，规模已经增大的经济又会对社会基础设施的进一步扩大提出新的要求。否则，日益拥挤的社会环境将阻碍经济成长。下一页返回上一页2.3财政支出规模分析第三，在经济发展达到“成熟”阶段以后，公共投资的比重将会有所下降，但支出总额不会减少，并且公共支出的投向会逐渐由对社会基础设施的“硬件”，转向用于改善教育、卫生保健以及其他直接用于国民福利的“软件”方面，主要直接提高国民素质和经济福利水平。由此可见，马斯格雷夫和罗斯托的阶段增长理论是关于公共支出的规模和结构在长时间中的变化模型。这个模型是可以按结构主义的方法对时间序列资料与处于不同发展阶段的国家的横截面资料进行分析，并以此判断某一时期财政支出规模和结构是否正常。美国财政支出结构的发展变化证实了马斯格雷夫和罗斯托的推断，美国1902-1980年间的财政支出结构中社会福利支出由7.1%上升为39.4%，而经济发展和运输支出则由28%下降为13.5%，另外，一般行政支出由12%下降为3.5%，如图2一3所示。下一页返回上一页2.3财政支出规模分析3.皮考克和怀斯曼的阶梯渐进增长理论英国经济学家皮考克和怀斯曼(PeacockandWisetnan)在1961年出版的《联合王国的公共支出的增长》中，对英国自1890-1955年间公共部门的增长情况做了研究，提出了导致财政支出增长的内在因素与外在因素，而外在因素是导致财政支出增长超过GDP增长的主要原因。这个外因主要指外部冲突如战争等造成支出不断扩张。他们认为，财政支出在增长过程中，具有“替代效应”:由于战争或经济危机等非常时期，较高的财政支出替代了原来较低的支出，即危急时期，公共支出会替代私人支出，使公共支出比重增加。但危急时期过去后，公共支出并不会退回到危急之前的水平。因为即使战争、灾害等危急时期过去了，一国总有大量的国债、借款，所以公共支出仍然保持高水平。下一页返回上一页2.3财政支出规模分析因此，每一次较大的经济和社会动荡，都会导致财政支出水平上一个新的台阶，这种财政支出上升的规律，就形成了财政支出的梯状的发展趋势，如图2-4所示。2.3.3我国财政支出规模发展变化的趋势与发达国家不同的是，改革开放以来，我国的财政支出占GDP的比重在波动中呈现出先下降后稳步上升的趋势，见表2-2.由表2-2可以看出，在经济体制改革前，我国的财政支出占GDP的比重是比较高的，原因在于这一时期我国实行的是高度集中的计划经济，财政基本上是统收统支，加之实行的是“高就业，低收入”的分配政策，在财政支出的安排上坚持“以收定支，收支平衡”的原则，财政支出的刚性较弱，财政支出规模增长较为缓慢。在经济体制改革后，我国财政下一页返回上一页2.3财政支出规模分析支出在经济发展的基础上出现了较快的增长，但是由于受到财政收入总体规模的制约，财政支出占GDP的比重呈现出逐年下降的趋势，但近年来又有所回升。具体体现在以下几个方面。①财政支出绝对数快速增长。改革开放以来，随着经济发展和财政收入水平的提高，财政支的绝对数增长较快，2007年达到49781.35亿元，比1978年的增长了48659.26亿元，增长了43倍。②财政支出占国内生产总值的比重先下降后有所回升。在财政支出绝对数量不断增加的同时，其占GDP的比重呈先下降后有所回升之势，从1978年的30.96%下降到1995年11.87%。这一比重不仅低于发达国家水平，而且还低于发展中国家的水平。这说明，我国在经济快速发展的同时，政府控制的财政资源却相对减少。下一页返回上一页2.3财政支出规模分析从1998年起，这一情况有所好转，财政支出占GDP的比重从1998年的14.03%回升到2007年的19.95。这说明，一方面，在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府职能正逐步削弱;另一方面，在原有的国家财政范围之外新的政府职能如社会保障职能、社区建设职能等又得到了大幅度的加强。这种变化与市场经济在中国的发展是相适应的。2.3.4影响财政支出规模的因素一定时期财政支出规模的变动，涉及多种复杂因素，如社会经济发展水平、经济体制、政府职能的变化、财政支出涉及领域或范围的调整、财政支出效率的高低等，概括起来，主要有经济因素、政治因素和社会历史方面的因素。

1.经济因素经济因素对财政支出的规模的影响主要表现在三个方面。上一页下一页返回2.3财政支出规模分析第一，一国在一定时期内的经济发展水平的高低制约着财政支出规模。因为财政主要是对社会剩余产品进行分配，剩余产品越多，能供财政分配的数量也就越多。而经济发展水平高低直接决定着剩余产品率的高低，因而也就制约着财政支出的规模。所以，从这个角度来说，经济发达国家的财政支出规模普遍要比发展中国家的高。第二，不同的经济体制和制度会对财政支出规模产生较大影响。经济体制对财政支出的影响集中表现在“计划经济”和“市场经济”国家的财政支出规模的不同上。计划经济国家向经济建设领域延伸过多，政府职能范围也比市场经济国家政府的职能范围宽，因而财政支出占GDP(或GNP)的比重也比较高。使经济体制相同，但由于实行不同的福利制度，也会对财政支出规模产生影响。例如，同是市场经济体制的美国和瑞典，由于瑞典实行高福利政策，所以其政府支出占GDP的比重远远高于美国。上一页下一页返回2.3财政支出规模分析第三，政府经济干预职能的不断扩大是各国政府财政支出不断增长的重要原因。在自由市场经济条件下，政府只履行着“守夜人”的角色，政府职能主要集中在维持政权机器运转、维护国家安全、防御外来入侵和维护司法公正等方面，对私人生产和私营企业的经营活动不加干涉。随着资本主义基本矛盾的激化和经济危机的周期性爆发，使人们认识到市场失灵的存在，认识到政府干预的重要性。20世纪30年代资本主义世界普遍发生的经济危机更强化了人们关于政府应该干预经济的意识，政府逐渐加强了对经济的宏观调控。在第二次世界大战后，为了防止社会动荡，缓解社会矛盾，政府又不得不设法提高人民的生活水平并提供基本的社会保障，政府职能的扩大，导致了财政支出规模的扩大。随着社会的发展和人民生活水平的提高，社会对公共产品的要求越来越多，对其质量要求也越来越高。上一页下一页返回2.3财政支出规模分析公共产品的社会需求不断提高，从而使政府提供的公共产品的范围扩大，又进一步推动了财政支出规模的不断增长。2.政治因素政治因素对财政支出规模的影响表现在以下两个方面。第一，政局是否稳定。当一国政局不稳定，出现内乱或外部冲突等突发性事件时，财政支出的规模必然会超乎寻常地扩大。如美国联邦政府的支出，在南北战争时期，第一次突破10亿美元，在第一次世界大战的1919年，政府财政支出高达185亿美元，在第二次世界大战期间的1944年和1945年，联邦政府的支出超过1000亿美元。上一页下一页返回2.3财政支出规模分析第二次世界大战后，联邦政府支出在1948年下降到360亿美元。第二，政体结构设置和行政效率的高低。政府工作的效率对财政支出规模也有很大的影响，政府工作效率高，则设置较少的政府职能机构就能完成政府职能，较少的支出就能办较多的事，因而财政支出的规模也就相对会小一些;如果政府工作效率低下，机构臃肿，人浮于事，则办同样的事就需较多的支出，因而会加大财政支出的规模。下一页返回上一页

2.3财政支出规模分析3.社会与历史因素社会因素，如人口状态、文化背景等，也在一定程度上影响政府财政支出规模。在发展中国家，人口基数大，增长快，相应的教育、保健以及社会救济支出的压力较大;而在一些发达国家，人口老龄化问题较为严重，公众要求改善社会生活质量、提高社会福利等，也会对政府财政支出提出新的要求。世界银行的研究报告表明，随着经济的发展，政府以转移支付和补贴形式安排的支出呈现较快增长的势头，而且越是市场经济发达的国家，其用于转移支付和补贴的支出占政府总支出的比重就相对越大。在DECD国家中，政府总支出中的一半以上转移支付给了个人。返回上一页2.4财政支出结构分析财政支出结构是指各类财政支出占财政总支出的比重，也称财政支出构成。可以依据不同的标准对财政支出进行分类，因而会形成不同的支出组合形式或不同的财政支出结构。通过分析政府财政支出结构，可以了解政府支出的基本内容和各类支出的相对重要性，从而了解特定时期内政府财政支出结构的变化及影响财政支出结构的主要因素。2.4.1政府职能与财政支出结构政府职能可以分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，从而形成经济管理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。下一页返回2.4财政支出结构分析在我国，经济建设支出包括“经济建设费”和债务利息支出等;公共支出包括“社会文教费”“国防费”“行政管理费”等。表2-3显示了我国财政支出职能结构变化的发展趋势。随着我国社会主义市场经济的确立，政府职能逐步转变，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。从表2-3可以看出，伴随着政府职能的这一转变，财政支出结构发生了很大变化:经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前(“五五”时期)的平均60%左右下降到“十五”时期的29.1%，下降近20个百分点，而社会管理支出则大幅度提高。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析在我国各时期的政府支出中，经济建设支出是最大的支出项目。经济体制改革以前，多数年份经济建设支出在财政支出的比重都高于55。这主要还是经济体制的原因，计划经济体制是特定历史时期的产物。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，经济建设支出在财政支出中所占的比重逐渐下降，目前这个比例已降到30%以下，这说明随着我国经济的市场化进程，政府正逐步地退出竞争性领域。但与市场经济成熟的国家相比，我国的经济建设支出比重仍然偏高，显然不符合建立公共财政的要求。社会文教事业支出是财政支出中的重要项目。这一支出自上一页下一页返回2.4财政支出结构分析改革开放以来，在财政支出中所占比重有了较大的提高，体现了我国政府对社会文教事业的重视。今后随着公共财政体系的建立，以及科教兴国战略的实施，国家财政将越来越重视财政支出领域，因此，社会文教支出将呈现稳中有升的态势。国防支出受国际、国内政治经济形势变化的影响较大，其支出呈现出不同历史时期的特点。从根本上说，国防支出受制于国家经济发展水平和财力水平，但在特定的情况下，如当国家主权受到严重威胁、受到外来侵犯时，国防支出则必然增长较快，因为维护国家主权始终是一个国家的首要任务。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析在新中国成立初期，我国国防支出比重相对较高，但随着抗美援朝战争的结束，国家转人正常的经济建设，特别是改革开放后，国防支出在财政支出中的比重呈下降趋势，近些年来呈现稳定态势。行政管理支出在财政支出中占有相当的比重。按照经济学的基本原理和行政管理支出的性质，行政管理支出应尽可能维持在一个较低的水平。长期以来，我国对行政管理支出也奉行“保障供给，厉行节约，从严控制”的方针，但从我国行政管理支出的发展趋势上看，从20世纪80年代到现在，行政管理支出占财政支出的比重在不断增长，其直接原因是机构和人员的急剧膨胀。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析这在客观上说明，20世纪80年代以来先后进行的几次大规模机构精简改革运动的实际成效并不明显，各级行政人员过多，机构继续膨胀，行政费用持续增长的问题远未得到有效解决，机构改革陷人“膨胀—精简—再膨胀”的恶性循环。同时，行政管理支出在财政支出中的比重居高不下的另外一个重要原因是，由于近年来我国财政支出预算管理的加强，原来不包含在行政管理支出预算当中的一些支出也纳入到行政管理支出中来，例如，近年来在全国各地普遍推广的“阳光津贴”等，也扩大了行政管理费用的支出规模。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析2.4.2财政支出的经济性质与财政支出结构按支出的经济性质分类，即按照财政支出是否与商品和服务的交换为标准，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。分析购买性支出和转移性支出在财政支出总额中所占比重大小，有助于分析政府公共支出产生的不同经济影响。一般说来，政府的购买支出主要影响的是社会资源配置。一方面，政府购买的商品和劳务的种类不同，生产的公共产品也就不同，从而对资源配置的结构产生的影响不同。另一方面，由于政府购买支出直接成为一种有效需求，其支出的大小必然影响经济总供给和总需求的平衡状况。转移性支出对社会经济的影响主要体现在收入分配上。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析由于它是政府的一种无偿性支出，因此，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。购买性支出和转移性支出在总支出的比重，各国有所不同。一般来说，经济发达国家，由于政府较少参与生产活动，财政收入比较充裕，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出占总支出的比重较大，与购买性支出平分秋色。发展中国家，由于政府较多地参与生产活动，财政收入相对匾乏，购买性支出占总支出的比重较大，而转移性支出所占比重较低。表2-4显示了发达国家与发展中国家购买性支出与转移性支出所占比重的差别。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析2.4.3影响财政支出结构的因素分析一定时期的财政支出结构，受政治、经济等多种因素的影响，其中主要有以下几方面。1.政府职能及政府活动范围财政支出结构与政府职能及政府活动范围有着直接的关系。在计划经济体制下，政府职能及政府活动范围比较宽，既承担了社会共同需要方面的事务，也承担了大量竞争性、经营性等方面的事务，所以，在财政支出结构上必然体现出浓厚的计划经济体制的特点，如经济建设支出投入的比重较大，增加了一些本应由市场去办的事务性支出。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析而在市场经济体制下，政府主要涉足市场不能办的事情或办不好的事情，着力于经济的宏观调控，所以，在财政支出中经济建设支出的比重就相对较小，同时在经济建设中用于基础设施、公用设施等投入的比重大，而几乎没有用于竟争性、营利性领域的支出。

2.经济发展水平经济是财政的基础，一方面经济发展的水平决定财政收入及其供给水平，另一方面财政支出的结构受到经济发展水平的影响，因为一定时期的经济发展水平决定着当时社会需要水平及社会需要结构。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析按照马克思主义的观点，人们首先要解决的是衣食住行这些人类生存的基本需要，而后才能考虑其他更高层次的需要。在经济发展水平不高的情况下，财政供给水平和保障能力也必然不高，财政支出结构也会相应体现出这一时期的特点。以我国为例，我国要建立和发展市场经济迫切需要建立完备的社会保障制度，但限于国家财力，我国社会保障程度和范围十分有限，国家的社会保障支出还不能做到像西方国家那样在财政支出中占有那么大的比重。这只能随着国家经济发展水平和财力水平的提高逐步解决，因而，财政支出结构比较明显地反映出一个国家的经济发展水平。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析

3.政府在一定时期的社会经济发展政策财政支出反映着政府的活动范围和方向，反映着政府的政策取向。政府发展什么、控制什么、支持什么、限制付么，在财政支出结构中反映得十分清楚，因此，政府在一定时期的社会经济发展政策直接会影响到财政支出结构的状况。如为实施“科教兴国”战略，国家规定每年财政对科技、教育投入的增幅要高于财政经常性收入的增幅;在中央级支出中规定，从1998年起连续五年中央级财政教育经费占中央本级支出比重要比上年提高一个百分点。这些政策的实施使我国财政支出结构相应地发生了变化。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析4.国际政治经济形势在当前世界政治多极化、经济一体化大趋势的形势下，一国政治经济及政府政策受国际形势和环境的影响越来越大，几乎没有任何一个国家可以孤立地存在和发展，都必须通过不同形式与国际社会发生这样或那样的联系中交往，经济一体化既使各国经济形成了紧密的联系，也形成了相互的依赖。因此，各国经济发展不能不受到国际经济形势和政治形势的影响，各国制定本国经济政策也必须充分考虑到国际形势的因素，从而对财政支出的结构产生界苏的影响.上一页下一页返回2.4财政支出结构分析2.4.4调整和优化我国财政支出结构正确的公共支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。如前分析，针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，公共支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决公共支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。根据这一思路，当前和今后一个时期我国公共支出结构调整、优化的方向和重点为以下几方面。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析1.支持社会公共基础设施建设国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力。大力发展社会基础设施如铁路、公路网的建设，城市化及城市基础设施建设等，也是中国经济发展中不可逾越的阶段。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析世界银行1994年发展研究报告《为发展提供基础设施》深刻论述了基础设施与经济发展之间的关系，指出基础设施与经济产出是同步增长的—基础设施存量增长1%,GDP就会增长1%，各国都是如此。该报告甚至还认为，基础设施完备与否，一定程度上决定了一国的成功和另一国的失败，无论是在促使生产多样化、扩大贸易、解决人口增长问题方面，还是在减轻贫困及改善环境条件方面，都具有显著作用。因此，借鉴国际经验，特别是考虑到中国当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政采取措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合我国国情的正确选择。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析2.着力强化农业基础地位农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。尤其是随着中国履行加人WTO的承诺，降低关税，逐步开放国内市场，而农业由于基础设施差、分散经营造成生产率低下，与国际农产品相比没有竞争优势，因此当前必须强化政府对农业的保护和支持，切实有效地解决农业投入问题。财政对农业投资的重点在于:支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或者有示范效益的项目。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其他农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。此外，从市场经济国家的经验及其中央与地方所处的地位看，不同政府级次的财政农业投资应该有所侧重。大体应是:中央财政应主要承担关系国家经济发展全局、属于全国范围或跨地区、地方无力承担或不适宜由地方承担的支出，如大江大河治理，大型生态农业保护工程，带有全局性、方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设等;省级财政掌握的投资，应主要包括全省性及跨地市水利工程建设，全省性农林水利事业发展项目，重大科技成果推广应用等;上一页下一页返回2.4财政支出结构分析市地县财政应在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。

3.采取有效措施，加大对公益性社会事业发展的支持力度当今世界各国都非常重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，以促进科技事业的发展。中国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增强国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。上一页下一页返回2.4财政支出结构分析

4.落实科学发展观，进一步优化公共支出结构当前，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新形势下，为了加快构建较为完善的公共财政体系，应进一步完善和创新财政制度和财政体制，优化公共支出结构，提高财政资金使用的有效性，促进经济社会协调发展、城乡协调发展、地区协调发展、人与自然协调发展。具体来讲，公共财政支出除了要优先保证国家政权建设、社会公益事业、社会保障以及非竞争性和非经营性的公共投资以外，还必须根据我国当前经济社会发展的实际情况优化公共支出结构。上一页返回2.5财政支出效益和绩效评价2.5.1财政支出效益评价

1.财政支出效益的内涵由于资源是有限的，其政府在配置资源过程中都力求以最少的耗费取得最满意的效果，即讲求财政支出效益的最大化。所谓效益，就是人们在有目的的实践活动中“所费”和“所得”的对比关系，所谓提高经济效益，就是“少花钱，多办事，办好事”。对于微观经济主体来说，提高经济效益，有着十分明确且易于把握的标准:花了一笔钱，赚回了更多的钱，收益大于成本，这项活动便是有效益的。一般来说，财政支出效益与微观经济主体的支出效益是一样的，下一页返回2.5财政支出效益和绩效评价但是，由于政府处于宏观调控主体的地位上，支出项目在性质上也千差万别，同微观经济主体支出的效益又存在重大差别。首先，两者计算的所费与所得的范围大相径庭。微观经济主体只需分析发生在自身范围内直接的和有形的所费与所得;政府则不仅要分析直接的和有形的所费与所得，还需要分析长期的、间接的和无形的所费与所得。其次，两者的选优标准不同，微观经济主体的目标一般是追求利润，绝不可能选择赔钱的方案;政府追求的则是整个社会的最大效益，为达到此目标，局部的亏损是可能的，也是必要的，所以，在提高财政支出使用效益的过程中，政府需要处理极为复杂的问题。上一页下一页返回2.5财政支出效益和绩效评价2.财政支出效益的评价方法由于财政支出项目繁多，而且性质各异，对不同项目必须采取不同的评价方法。这里阐述的两种方法，主要用于在预算项目设计时，对财政支出方案的预期效益进行评估，从而选择出适合的方案。

(1)成本—效益分析法成本—效益分析法又称成本—收入分析法，是针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详细列出各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。上一页下一页返回2.5财政支出效益和绩效评价成本—效益分析法最早产生于美国《1936年防洪法案》，它可以广泛应用于成本和收益能用货币计量的项目的评价，目前已经在各国的水利电力工程、邮政和运输工程、文化娱乐设施工程等财政支出分析中得到了广泛的应用。但是，如社会保障之类的项目的成本和效益却很难准确计量、有的甚至根本无法衡量，所以其局限性也显而易见，即不能用于这些成本和收益无法用货币计量的支出项目的评价。

(2)最低费用选择法最低费用选择法又称最低成本选择法。这种评价方法与成本—效益分析法基本原理大体相同，只是不用货币单位计量备选项目的社会效益，只计算项目的有形成本，并以成本最低作为择优的标准。上一页下一页返回2.5财政支出效益和绩效评价西方学者也将此方法称为信息不完备情况下的成本效益分析，或称最小成本法。对于不能运用成本效益分析法的财政支出项目，可以运用最低费用选择法进行分析。因而，最低成本法多用于评价那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如教育、卫生、文化以及政治、军事等支出项目。2.5.2财政支出绩效评价

1.财政支出绩效评价的内涵所谓财政支出绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。上一页下一页返回2.5财政支出效益和绩效评价在市场经济国家，开展财政支出绩效评价工作，已成为政府加强宏观管理，促进和提高政府资金运行效率，增强政府财政支出效果的关键手段。在我国，随着社会主义市场经济的不断完善，以及公共财政枢架的逐步建立，推动建立财政支出绩效评价工作体系已成为财政改革所面临的一项重要课题。财政支出绩效评价作为政府绩效管理的基础和重要组成部分，强调的是“结果导向”，这与通过衡量财政支出效益的一般方法来对各个支出项目进行评估的事前评价是有明显区别的。上一页下一页返回2.5财政支出效益和绩效评价2.建立我国财政支出绩效评价体系的基本思路为了加强财政支出管理，改革和建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理体系，我国近年来进行了财政支出绩效评价的试点工作，根据试点取得的经验，并结合国外发展经验，建立我国的财政支出绩效评价体系的基本思路主要包括以下几个方面。首先，确立财政支出绩效评价工作的层次。上一页下一页返回2.5财政支出效益和绩效评价根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将财政支出绩效评价工作分为四个层次:财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。①财政支出项目绩效评价。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门(单位)财政支出的重要方面之一，而且项目支出内容十分广泛，项目间差异大，项目效益不确定性大，因此，对财政支出项目开展绩效评价，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。上一页下一页返回2.5财政支