绩效预算改革的困境与突破研究

破局与重构：绩效预算改革的困境与突破研究一、引言1.1研究背景与动因随着我国经济的持续发展和社会的不断进步，财政在国家治理中的基础和重要支柱作用愈发凸显。在当前复杂多变的经济形势下，政府面临着日益增长的财政压力和资源配置需求，传统的预算管理模式已难以满足新时代的发展要求，绩效预算改革应运而生。近年来，我国财政收支规模不断扩大，财政支出结构也在持续优化。然而，财政资金的使用效率和效益问题逐渐成为社会关注的焦点。部分领域存在财政资金浪费、项目绩效不佳等现象，这不仅影响了财政资源的合理配置，也削弱了政府的公信力和执行力。与此同时，经济增长的换挡期、结构调整的阵痛期以及前期刺激政策的消化期相互交织，使得财政收支矛盾更加突出。在这种背景下，如何提高财政资金的使用效益，实现财政资源的优化配置，成为亟待解决的重要问题。从国际经验来看，绩效预算作为一种先进的预算管理理念和方法，在许多国家得到了广泛应用，并取得了显著成效。它强调以结果为导向，将预算资金的分配与项目的绩效目标紧密结合，通过建立科学的绩效评价体系，对预算执行过程和结果进行全面、客观的评价，从而实现对财政资金的有效管理和监督。借鉴国际先进经验，结合我国实际情况，推进绩效预算改革，已成为我国财政管理体制改革的必然选择。此外，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府职能也在逐步转变。政府更加注重提供公共服务和保障民生，对财政资金的使用效益提出了更高的要求。绩效预算改革能够更好地反映政府的施政目标和政策导向，促进政府部门提高工作效率和服务质量，增强政府的责任意识和透明度，为经济社会的可持续发展提供有力保障。综上所述，在当前财政压力和资源配置需求的双重驱动下，推进绩效预算改革具有重要的现实意义和紧迫性。它不仅是提高财政资金使用效益、优化财政资源配置的关键举措，也是深化财政管理体制改革、提升政府治理能力的必然要求。1.2研究价值与意义绩效预算改革对于我国财政管理和政府治理具有多方面的重要价值与意义，主要体现在优化财政资源配置、提升公共服务质量以及增强政府治理能力等关键领域。在财政资源配置方面，传统预算模式往往侧重于资金分配的合规性，对资金使用效益的关注相对不足，容易导致资源错配和浪费。绩效预算改革则强调以绩效为导向，通过科学合理的绩效目标设定、严格的绩效监控以及全面的绩效评价，使财政资金的分配更加精准地对接实际需求和政策目标。这有助于避免资金流向低效或不必要的项目，实现财政资源从低效益领域向高效益领域的转移，提高财政资金的整体配置效率。例如，在基础设施建设项目中，绩效预算改革可以促使政府在项目立项前进行充分的可行性研究和绩效评估，确保项目的实施能够带来预期的经济效益和社会效益，避免盲目投资和重复建设，从而将有限的财政资金用在刀刃上，提升资源利用的有效性。绩效预算改革能够有力地推动公共服务质量的提升。在传统预算管理模式下，政府部门对公共服务的提供往往缺乏明确的绩效约束，导致服务质量参差不齐。而绩效预算改革将公共服务的质量和效果纳入绩效考核体系，促使政府部门更加注重服务的产出和结果。政府部门为了实现良好的绩效目标，会积极优化服务流程、提高服务效率、加强服务管理，以满足公众对公共服务的需求。以教育领域为例，通过绩效预算改革，学校的预算分配与教学质量、学生综合素质提升等绩效指标挂钩，这将激励学校加大对教学资源的投入，改进教学方法，提高师资水平，从而提升整体教育质量，为学生提供更优质的教育服务。同样，在医疗卫生领域，绩效预算改革可促使医疗机构提高医疗服务的效率和质量，缩短患者的候诊时间，提升医疗技术水平，改善患者的就医体验。绩效预算改革还是提升政府治理能力的重要途径。它强化了政府部门的责任意识，明确了各部门在预算执行过程中的绩效责任，使政府部门更加审慎地对待财政资金的使用，减少随意性和浪费现象。同时，绩效预算改革推动了政府决策的科学化和民主化。在绩效目标设定和绩效评价过程中，需要广泛收集各方面的信息和意见，充分考虑社会公众的需求和利益，这有助于提高政府决策的科学性和透明度。此外，绩效预算改革促进了政府部门之间的协调与合作。由于绩效目标的实现往往需要多个部门的协同配合，因此各部门在预算执行过程中会加强沟通与协作，形成工作合力，共同推进政府各项政策的实施。1.3研究思路与方法本研究围绕绩效预算改革问题展开，以提升财政资金使用效益和优化资源配置为核心目标，遵循严谨的逻辑思路和多元化的研究方法。在研究思路上，首先深入剖析我国绩效预算改革的现状，通过对相关政策文件的梳理以及实际案例的分析，全面了解当前绩效预算改革在制度建设、实践应用等方面的具体情况。其次，基于现状分析，系统识别和深入分析绩效预算改革中存在的问题，包括绩效指标设定的科学性不足、绩效评价结果应用的有效性欠缺等。最后，针对所识别出的问题，结合我国财政管理的实际需求和发展趋势，提出具有针对性和可操作性的对策建议，旨在为推动我国绩效预算改革的深入发展提供有益的参考。在研究方法上，本研究综合运用多种方法，以确保研究的全面性和深入性。一是文献研究法，通过广泛查阅国内外关于绩效预算改革的学术论文、政策文件、研究报告等文献资料，全面了解绩效预算改革的理论基础、发展历程和研究现状，为研究提供坚实的理论支撑和丰富的实践经验借鉴。例如，对国内外知名学者关于绩效预算理论的研究成果进行梳理，分析不同理论观点的核心内容和应用场景，从中汲取有益的理论启示。二是案例分析法，选取具有代表性的地区或部门作为案例研究对象，深入剖析其在绩效预算改革过程中的具体实践、取得的成效以及面临的挑战。通过对具体案例的详细分析，总结成功经验和失败教训，为其他地区和部门提供实践参考。比如，选取某省在教育领域的绩效预算改革案例，深入研究其绩效目标设定、评价指标体系构建以及评价结果应用等方面的实践做法，分析其对教育资源配置和教育质量提升的影响。三是对比研究法，对国内外绩效预算改革的实践进行对比分析，找出不同国家和地区在改革理念、制度设计、实施机制等方面的差异，借鉴国际先进经验，结合我国国情，探索适合我国的绩效预算改革路径。例如，对比美国、英国等发达国家与我国在绩效预算改革中的不同模式，分析其在绩效评价主体、评价方法、结果应用等方面的特点和优势，为我国绩效预算改革提供有益的借鉴。二、绩效预算改革的理论基石2.1绩效预算的内涵剖析绩效预算是一种将预算资金与绩效目标紧密结合，以实现资源优化配置和提高公共服务质量为目的的预算管理模式。它强调以绩效为导向，打破了传统预算模式单纯以投入控制为核心的局限，将预算的编制、执行和监督与项目或政策的绩效紧密关联。绩效预算的核心在于通过明确的绩效目标设定、全面的绩效监控以及科学的绩效评价，实现对财政资金使用的全过程管理，确保财政资金能够产生预期的经济效益和社会效益。绩效预算的核心特征是以绩效为导向。在绩效预算模式下，政府部门在编制预算时，首先需要明确各项支出所要达成的绩效目标，这些目标应具有明确性、可衡量性、可实现性、相关性和时效性（SMART原则）。例如，在教育领域，绩效目标可以设定为在特定时间内提高学生的升学率、改善学生的综合素质等具体且可量化的指标；在医疗卫生领域，绩效目标可以是降低特定疾病的发病率、提高医疗服务的满意度等。通过明确的绩效目标设定，使财政资金的投入有了清晰的方向和预期成果。绩效预算注重成本效益分析。在确定预算资金的分配时，不仅仅关注资金的投入规模，更要对项目或政策的成本与效益进行深入分析。这要求对项目的各个环节进行成本核算，包括直接成本和间接成本，同时对项目实施后可能产生的经济效益和社会效益进行全面评估。只有当项目的效益大于成本时，才会考虑给予资金支持。以基础设施建设项目为例，在进行绩效预算时，不仅要计算项目的建设成本，还要评估项目建成后对地区经济发展的带动作用、对交通便利性的提升等效益，从而判断该项目是否值得投入财政资金。绩效预算强调结果导向。它关注的是预算执行后的实际结果，而非仅仅是预算执行过程的合规性。通过对绩效目标的实现情况进行严格的考核和评价，对预算执行结果进行全面、客观的分析，找出存在的问题和不足，为后续的预算决策提供参考依据。例如，在对一项环保政策的绩效预算评价中，重点关注的是该政策实施后环境质量是否得到改善、污染物排放是否减少等实际结果，而不是仅仅关注政策执行过程中资金的使用是否符合规定。2.2理论基础溯源绩效预算改革的理论基础主要包括新公共管理理论和委托代理理论，这些理论从不同角度为绩效预算改革提供了坚实的理论支撑。新公共管理理论诞生于20世纪80年代，是对传统公共行政模式的反思与革新。当时，传统科层体制的公共行政模式在应对社会快速发展时逐渐暴露出诸多问题，如政府机构臃肿、效率低下、对公众需求响应迟缓等，引发了严重的信任危机与财政危机，新公共管理理论应运而生。该理论的价值取向具有鲜明特点。它主张重新定位政府职能及其与社会的关系，将政府部门从高高在上的履责者转变为切实为公民解决问题的服务者；政府公务人员被赋予适度授权，成为负有责任的“企业经理和管理人员”；公民则被视为提供政府税收的“纳税人”以及享受政府服务的“顾客”或“客户”。这一角色转变打破了传统行政模式的僵化格局，为政府管理注入了新的活力。在预算管理方面，新公共管理理论强调关注“产出效果”，即公共服务的质量和效率，同时注重根据组织的战略目标和长期规划进行计划与预算。它摒弃了传统公共行政模式重法律法规、轻绩效导向的做法，主张从确定的绩效目标出发，对完成情况进行评估与分析，以实现政府办事效率与经济效益的统一和提升。此外，新公共管理理论倡导广泛采用私营部门成功的管理手段及竞争机制，如“外包式服务”“竞争性招标”等，根据服务内容和性质的不同采取相应的供给方式，以提高公共服务的效率和质量。新公共管理理论与绩效预算改革高度契合。在结果导向方面，传统预算制度侧重于控制投入，考核方式多为合规性考核，容易导致政府财政资源的滥用和低效率。而绩效预算受新公共管理理论影响，强调注重结果导向，在提升效率效益的前提下，适当赋予部门更多灵活性，这与新公共管理理论重视实际成果和结果甚于重视程序的观点一致。例如，在城市基础设施建设项目中，传统预算可能仅关注资金是否按规定流程投入到项目建设中，而绩效预算则更关注项目建成后的实际使用效果，如道路的通行能力是否提升、公共设施的利用率是否提高等。在提供优质公共服务方面，绩效预算以满足民众对政府财政预算实施后的实际需求为本质要求，新公共管理理论将企业文化中“顾客至上”的管理理念运用于政府管理，两者都旨在为民众提供更优质高效的公共服务。以教育服务为例，绩效预算促使政府根据教育质量提升、学生综合素质发展等绩效目标分配资金，新公共管理理论下的教育部门也会更加注重以学生和家长的需求为导向，改进教育教学方法，提高教育服务质量。从绩效诉求来看，绩效预算追求降低成本、提高财政支出效率，新公共管理理论主张依据经济、效率、效能为标准衡量组织成就，并将其作为未来决策的参考，双方都以“绩效”为共同追求。委托代理理论起源于20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯提出“所有权和控制权分离”的命题，科斯提出“交易费用”学说，为委托代理理论奠定了基础。此后，随着激励理论、契约理论、信息经济学等微观经济学基础理论的突破，委托代理理论正式形成并迅速发展，成为经济学的重要分支。该理论以委托代理关系为研究对象，探讨在信息不对称条件下，委托人如何以最小成本设计契约或机制，促使代理人努力工作，减少委托代理问题，以最大化委托人的效用。在绩效预算中，存在多层委托代理关系。社会公众是最终委托人，政府是代理人，公众将财政资金的管理和使用权力委托给政府，期望政府能够合理配置资源，提供优质的公共产品和服务，实现社会福利最大化。政府内部又存在不同层级部门之间的委托代理关系，上级部门将预算资金分配和项目执行的权力委托给下级部门。此外，政府与一些承接公共服务项目的外部机构之间也构成委托代理关系。委托代理理论对绩效预算改革具有重要的指导意义。由于委托人和代理人的目标函数往往不一致，代理人可能存在追求自身利益而忽视委托人利益的行为。在绩效预算中，为解决这一问题，需要明确绩效目标和责任。通过设定明确、可衡量的绩效目标，如在医疗卫生领域，将降低特定疾病发病率、提高医疗服务满意度等作为绩效目标，使代理人清楚知晓委托人的期望，从而规范代理人的行为。同时，建立健全监督机制和激励机制至关重要。监督机制可以对代理人的预算执行过程进行实时监控，及时发现和纠正偏差。激励机制则根据绩效评价结果对代理人进行奖惩，对绩效表现优秀的部门或机构给予奖励，如资金奖励、荣誉表彰等，对绩效不佳的进行惩罚，如减少预算拨款、问责相关责任人等，以激励代理人努力实现绩效目标，提高财政资金的使用效率和效益。2.3国内外研究综述在国外，绩效预算改革的研究起步较早，成果丰硕。20世纪90年代，在新公共管理运动的推动下，西方发达国家纷纷开展绩效预算改革，相关研究也随之兴起。美国作为绩效预算改革的先驱之一，1993年出台的《政府绩效与结果法案》（GPRA）对其绩效预算体系的发展产生了深远影响。学者们围绕GPRA的实施效果、面临的挑战等展开了深入研究。如Hatry（1999）指出，GPRA的实施促使政府部门更加关注绩效目标的设定和实现，在一定程度上提高了公共服务的质量和效率，但在绩效指标的科学性和可操作性方面仍存在不足。在英国，绩效预算改革与公共服务改革紧密结合，强调以公民需求为导向，提高公共服务的性价比。Hood（1991）提出的“新公共管理”理论为英国的绩效预算改革提供了理论支撑，他认为政府应借鉴私营部门的管理经验，引入竞争机制和绩效评估，以提高公共服务的效率和效益。在澳大利亚，绩效预算改革注重绩效信息的公开和透明度，通过建立完善的绩效报告制度，使公众能够更好地了解政府预算的执行情况和公共服务的提供效果。自20世纪90年代初澳大利亚实施绩效预算改革以来，学者们对其改革成效进行了多方面的研究。例如，Carter（1996）研究发现，澳大利亚的绩效预算改革在提高政府部门的责任意识和资源配置效率方面取得了显著成效，但在绩效评价结果的应用和反馈机制方面还需要进一步完善。国内对于绩效预算改革的研究始于20世纪末，随着我国财政管理体制改革的不断推进，相关研究逐渐增多。早期的研究主要集中在对国外绩效预算理论和实践的介绍与引进，为我国的绩效预算改革提供了理论参考和实践借鉴。例如，王雍君（2003）系统地介绍了绩效预算的概念、特点和实施方法，分析了绩效预算改革对我国财政管理体制的影响，并提出了我国实施绩效预算改革的基本思路和建议。随着我国绩效预算改革实践的不断深入，学者们开始关注改革中出现的实际问题，并提出相应的对策建议。马蔡琛（2007）通过对我国地方政府绩效预算改革试点的案例分析，指出我国绩效预算改革在制度建设、技术方法、人员素质等方面存在的问题，并提出了加强制度建设、完善绩效评价指标体系、提高人员素质等对策建议。近年来，随着大数据、人工智能等信息技术的快速发展，国内学者开始研究如何将这些新技术应用于绩效预算改革，以提高绩效预算管理的效率和科学性。李燕（2020）探讨了大数据技术在绩效预算管理中的应用前景和挑战，提出应利用大数据技术建立绩效预算管理信息平台，实现绩效数据的实时采集、分析和共享，提高绩效预算管理的精准性和智能化水平。国内外关于绩效预算改革的研究已取得了一定的成果，但仍存在一些不足之处。现有研究在绩效指标的科学性和合理性方面的探讨还不够深入，如何建立一套科学、合理、可操作的绩效指标体系，仍然是绩效预算改革面临的一个重要问题。在绩效评价结果的应用方面，虽然学者们普遍认为应加强评价结果的应用，但在具体的应用方式和应用机制方面还缺乏深入的研究。对于绩效预算改革与其他财政改革之间的协同效应研究较少，如何实现绩效预算改革与预算管理制度改革、财政体制改革等的有机结合，形成改革合力，也是未来研究需要关注的重点。三、绩效预算改革的发展轨迹与现状扫描3.1发展历程回溯我国绩效预算改革是一个逐步探索、不断深化的过程，经历了多个重要阶段，每个阶段都有其独特的背景、特点和成就。20世纪90年代末至2002年是我国预算绩效管理的萌芽及探索阶段。在这一时期，随着对“预算绩效”认识的逐步提升，西方各国纷纷开展政府预算绩效管理改革，我国也受到了这一国际趋势的影响。同时，国内财政体制改革迫切需要解决财政支出效益问题，在此背景下，湖北省率先在恩施州选择了5个行政事业单位开展预算支出绩效评价试点工作。到2002年，湖北省在全省范围内扩大试点，北京、湖南、河北等地也开始了小规模的试点工作。这些早期试点为后续的改革积累了宝贵经验，初步引入了绩效理念，让政府部门开始关注财政资金的使用效果。2003年至2009年是我国预算绩效评价试点阶段。2003年，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“建立预算绩效评价体系”，这标志着我国预算绩效管理改革正式启动。此后，绩效评价工作从国内部分地区的试点扩大到全国范围开展。为从制度层面规范全国范围内的预算绩效评价工作，财政部牵头陆续出台了一系列文件，如财预〔2009〕76号文、财预〔2009〕390号文等，初步明确了评价对象、工作内容、评价方法、共性指标体系等。在这一阶段，各级政府部门开始逐步确立绩效评价理念，各部门的财政资金使用效率以及绩效意识均有提高。例如，一些地方政府在教育、医疗卫生等领域开展绩效评价试点，通过设定绩效指标，对教育质量提升、医疗服务改善等方面进行评估，促使相关部门更加注重资金的使用效益。2010年至2016年是我国探索全过程预算绩效管理阶段。2011年的全国预算绩效管理工作会议首次提出预算编制、执行和监督整个过程都贯穿绩效管理的理念，即“全过程预算绩效管理”理念。随后，财政部发布财预〔2011〕416号文，要求建立全过程预算绩效管理机制，这标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以正式确立。2012-2016年，财政部相继印发财预〔2012〕396号文、财预〔2013〕53号文、财预〔2016〕177号文等，从未来工作规划、共性指标体系、激励机制等方面不断完善政府绩效评价顶层设计。在这一时期，绩效目标基本实现全覆盖，财政部组织专家和地方财政骨干全面审核中央本级和中央对地方专项转移支付绩效目标，实现了绩效目标随同预算“同步上报、同步审核、同步批复”。绩效监控和绩效自评迅速推开，中央部门对所有项目支出开展绩效执行监控和年终绩效自评。重点绩效评价形成常态化机制，每年选择重大政策和项目开展重点绩效评价，评价结果作为改进管理、完善政策和安排以后年度预算的重要依据。2017年至今是我国全面实施绩效管理推进阶段。2017年党的十九大正式提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，将预算绩效管理上升为国家战略。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这是我国预算绩效管理改革的纲领性文件，标志着正式确立“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的预算绩效管理模式。围绕“全面”和“绩效”两个关键点，从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度对全面实施预算绩效管理进行统筹谋划和顶层设计。此后，各地积极贯彻落实相关政策，在预算绩效管理的广度和深度上不断拓展，加强绩效信息公开，强化绩效结果应用，推动预算绩效管理与其他政府管理改革协同发展。3.2现状全景呈现当前，我国绩效预算改革在制度建设、管理流程完善以及结果应用等方面均取得了显著进展，初步构建起较为完善的绩效预算管理体系，但在实际运行过程中仍存在一些有待解决的问题。在制度建设方面，我国已基本搭建起绩效预算管理的制度框架。自2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》后，各级政府积极响应，陆续出台了一系列配套政策和实施细则，为绩效预算改革提供了坚实的制度保障。例如，财政部制定了涵盖绩效目标管理、绩效评价管理、绩效结果应用等各个环节的具体制度办法，明确了绩效预算管理的工作流程、责任主体和技术规范。地方政府也结合本地实际情况，制定了相应的实施办法和操作指南，使绩效预算管理工作更具针对性和可操作性。如广东省佛山市南海区制定了详细的预算绩效“闭环”管理体系相关制度，从项目入库评审、预算听证、绩效跟踪到绩效评价及问责，每个环节都有明确的制度规定，确保了财政资金绩效管理的规范化和科学化。这些制度的出台，使得绩效预算改革有章可循，为改革的深入推进奠定了良好的基础。在管理流程完善方面，我国逐步实现了绩效预算管理的全过程覆盖。在预算编制环节，绩效目标设定已成为预算申报的必要条件。各部门在申报预算时，需按照相关要求，结合部门职责和项目特点，设定明确、可衡量、可实现、相关性强且有时限的绩效目标，并将其作为预算安排的重要依据。例如，河北省廊坊市在预算编制过程中，将事前绩效评估和绩效目标指标作为预算申报的“双要件”，要求所有新增政策和项目不分金额大小，全部开展事前绩效自评估，实现了“无评估不新增”，从源头上提升了资金效益。在预算执行环节，加强了绩效监控力度。通过建立动态监控机制，对预算执行过程中的绩效目标实现程度和预算执行进度进行实时跟踪和监控，及时发现并解决存在的问题。西安市财政局在预算执行阶段，对重点项目开展日常监控、中期评估等，及时发现问题防范风险，确保资金安全高效使用。在预算完成后，全面开展绩效评价工作。评价范围涵盖了所有财政资金和项目，评价方式包括部门自评、财政重点评价和第三方评价等，评价结果客观反映了项目的绩效情况。在结果应用方面，绩效评价结果的应用范围和力度不断扩大。越来越多的地区和部门将绩效评价结果与预算安排紧密挂钩，对绩效评价结果优秀的项目给予优先保障和资金奖励，对绩效评价结果不合格的项目减少预算安排或暂停项目实施。例如，西安市事前要求申请预算在500万元以上新增项目必须进行预算绩效评估，审核不通过不予入库；事中根据预算绩效监控结果收回资金；事后对预算绩效考核为“C”的部门压减专项业务经费。同时，绩效评价结果也作为改进管理、完善政策的重要依据，推动政府部门不断优化工作流程，提高管理水平。此外，部分地区还将绩效评价结果向社会公开，接受公众监督，增强了财政资金使用的透明度和公信力。然而，我国绩效预算改革仍存在一些不足之处。在绩效指标设定方面，部分指标的科学性和合理性有待提高，存在指标过于笼统、缺乏针对性等问题，难以准确衡量项目的绩效水平。在绩效评价结果应用方面，虽然取得了一定进展，但仍存在应用不够充分、执行不到位等情况，导致绩效评价结果的权威性和约束性未能充分发挥。绩效预算管理的信息化建设相对滞后，信息系统的功能和数据质量不能满足实际工作需求，影响了绩效预算管理的效率和效果。3.3典型案例深度解析3.3.1西安“五个精打细算”案例西安市在预算绩效管理中通过“五个精打细算”，有效提升了财政资金的使用效益，为地方经济社会发展提供了有力保障。西安在预算绩效管理中，严格把控项目“入库关”，通过事前预算绩效评估，推动财政资金聚力增效，服务保障重大战略、重要任务、重点改革，避免重复投入、盲目投入、低效投入。2024年，西安市财政局制定了事前预算绩效评估报告审核要点，明确了立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性、项目实施期限及调整机制、资料完整性7大项33条内容，围绕“项目该不该设立”的事实判断和“需要多少资金支持”的价值判断做好评估论证，重点回答财政资金“该不该花”“该怎么花”“该花多少”“该花出什么效果”等问题。在“该保必保、应省尽省、讲求绩效”的原则下，西安市财政局布置2025年度全口径部门预算编制的事前预算绩效评估工作，防止超财力出台政策、新上项目，“砍掉”低效无效项目支出需求。对市级部门申请资金规模在500万元以上拟新增的政策和项目开展事前预算绩效评估；对上级转移支付项目、涉密项目、应急抢险类项目等，经业务处室审核后可不纳入事前预算绩效评估范围；对已做事前预算绩效重点评估的项目视为已开展项目预算评审；督促市级部门严格执行财政支出事前预算绩效评估制度，应做事前预算绩效评估的项目和政策必须开展事前预算绩效评估；对市级部门报市政府新出台政策或重大决策，若涉及新增财政支出的，必须后附经财政部门审核通过的事前预算绩效评估报告；绩效管理处对业务处室提交的事前预算绩效评估报告做程序性审核，并对部分项目和政策开展财政事前预算绩效评估。通过这些措施，从源头上提高了财政资金的配置效率，确保资金投入到真正有价值的项目中。西安在预算执行过程中，注重绩效监控，及时发现并解决问题，确保资金安全高效使用。2024年全市及时盘活收回各类资金40.3亿元，这得益于事中严格的绩效监控机制。西安市财政局对重点项目开展日常监控、中期评估等，建立了动态监控机制，对预算执行过程中的绩效目标实现程度和预算执行进度进行实时跟踪和监控。例如，在对周至县湑水河老县城村段防洪治理工程增发国债项目开展预算绩效监控过程中，西安市财政局建议项目单位及时完成项目实施审批手续，积极创造条件启动项目，形成实际支出；注重预算绩效管理，科学合理设定、分解绩效指标，充分发挥绩效目标对预算编制执行的引导约束和控制作用；提高项目管理水平，加快实施进度，及时就国债资金跨年使用进行申请并获取批复；加强资金管理，争取后续配套资金及时到位，加快支出进度，杜绝国债资金滞留和挪用等情况发生。通过这种方式，有效避免了资金的闲置和浪费，提高了资金的使用效益。西安强化绩效结果应用，将绩效评价结果与预算安排紧密挂钩，对绩效评价结果优秀的项目给予优先保障和资金奖励，对绩效评价结果不合格的项目减少预算安排或暂停项目实施。事前要求申请预算在500万元以上新增项目必须进行预算绩效评估，审核不通过不予入库；事中根据预算绩效监控结果收回资金；事后对预算绩效考核为“C”的部门压减专项业务经费。这种严格的绩效结果应用机制，强化了各部门的绩效意识，促使其更加注重项目的绩效目标实现，提高了财政资金的使用效率和效益。3.3.2廊坊事前绩效评估案例廊坊市在预算绩效管理中，高度重视事前绩效评估工作，通过科学严谨的评估流程，有效缩减项目预算，提高了资金效益，同时也显著提升了预算编制水平。廊坊市将事前绩效评估作为预算管理的关键环节，建立了完善的制度体系。自2019年起陆续印发关于事前绩效评估的系列办法，打造了一套以“部门整体项目、重点关注项目、特殊类别项目”为评估对象，将“评估与评审相结合”的工作模式。在2020年度廊坊市级部门预算编制过程中，运营一条热线电话的市直某部门申请增加预算。但在事前评估中发现，这条热线全年的接话总量约2万个，除正式编制人员外，该部门的临时用工人员就多达21人，平均每人每天只接三四个电话，效率极低。通过评估，该部门增加预算的申请不仅没有通过，2021年的预算较上年反被“砍”掉了一半。这一案例充分体现了廊坊市事前绩效评估的严格性和有效性，通过对项目的深入分析和评估，能够准确判断项目的必要性和合理性，避免了财政资金的浪费。廊坊市不断扩大事前绩效评估的范围和深度。2020年，通过“绩效自评估+财政事前绩效评估”方式扩大事前绩效评估范围，对新增政策和超过150万元的项目，全部开展了事前绩效评估。2022年，将成本分析理念融入其中，并在2023年引入专家论证等制度，不断提升评估质量。2023年，廊坊市公安局申请设立“警务站勤务辅警招录项目”，拟招录300名辅警充实警力，预算金额为1656万元。经过事前绩效评估，专家组根据廊坊市警务站目前有50名在职民警，按照民警、辅警按1∶5的比例配备，最多能够配备250名辅警，除了目前已有的200名，最多还能招录50名的实际情况，建议招录50名辅警，预算规模随之调整为272万元。从300人缩减到50人、从1600多万元到200多万元，这一巨大变化不仅节省了大量财政资金，还使项目预算更加符合实际需求，提高了资金的使用效益。廊坊市通过事前绩效评估，有效促进了预算编制水平的提升。2021年，廊坊市财政局首次将事前绩效评估和绩效目标指标作为预算申报的“双要件”，坚持“前评不通过，资金不安排”原则，从源头打破基数概念；坚持“目标讲不清，项目不入库”原则，将项目绩效目标与项目预算“同步提交、同步会审、同步批复”，把好资金使用“头道关”。在2020年工作的基础上，2021年市本级预算编制过程中事前绩效评估全面扩围提标，所有新增政策和项目不分金额大小，全部开展事前绩效自评估，实现“无评估不新增”。廊坊市财政局组织开展了4个部门整体、1个信息化运维专项，以及新增重大政策和项目的事前绩效评估，涉及项目共计419个、资金12.78亿元，最终审定6.87亿元、审减5.9亿元，审减率为46%。通过这种方式，各部门在申报预算时，必须更加严谨地论证项目的可行性和必要性，科学合理地设定绩效目标，从而提高了预算编制的科学性和准确性。3.3.3南海区改革案例南海区的财政绩效预算改革是我国地方财政改革的成功典范，其改革历程、措施和成效对其他地区具有重要的借鉴意义。南海区推行财政绩效预算改革主要源于财政支出压力增大、资金供需缺口不断放大的困境。进入21世纪后，南海区经济高速增长，财政收入同步增加，但以投资为动力的经济增长机制使得社会各界对财政投资需求愈发旺盛，财政资金一直处于供不应求的状态。以2003年为例，南海区各部门财政预算达69亿元，而区财政实际可支配财力仅约44亿元，缺口高达25亿元，且这一缺口呈逐年扩大趋势。同时，财政资金分配缺乏科学依据，政府财政工作重点不突出。资金分配流程中，用款单位存在“报大数”现象，不进行科学项目预算；财政部门在分配资金时受多种非科学因素干扰，导致资金分配不合理，往往是官职高、关系好或叫嚷最厉害的部门分得更多资金。此外，政府部门本位主义思想严重干扰财政分配秩序。各主管领导为实现政绩，都想为自己主管部门争取更多资金，由于缺乏科学决策分配机制，有限资金分配成为领导间权力和交情的博弈，常搞平均主义，使有限资金无法用在最需要的地方。再者，项目预算管理不规范，影响资金使用效益。在传统预算管理体制下，多数单位预算立项随意，缺乏对项目可行性和规范性的论证，导致部分项目综合效益不高甚至中途搁置，还出现财政资金转用途等问题。2004年初，在区委区政府支持下，南海区财政局与广东省财政科学研究所合作拉开改革序幕。2月，双方借鉴国内外经验，结合南海区财政工作实际，制定初步管理办法、实施方案和详尽执行计划，并针对信息化项目进行初步试行。此后，改革不断推进，2004年底开展2005年度区级预算单位信息化项目绩效预算评审；2005年开展2006年度专项经费项目绩效预算，项目评审范围扩大到100万元以上的设备购置、基建工程和专项业务费项目；2007年度专项经费项目绩效预算中，参审项目和金额进一步增加，评审程序也更加完善，增加了形式审查环节和业务科室把关环节。南海区在改革过程中采取了一系列行之有效的措施。在事前评审方面，启动建设专项支出项目库，出台管理试行办法，要求预算单位申报预算前完成项目入库工作，未入库项目不纳入财政预算安排范围。单位申报项目入库时，需按要求做好前期工作，充实相关资料。财政部门引入第三方评审机制，对项目的立项必要性、方案可行性、资金使用合理性及绩效目标科学性进行论证，按照大事优先、民生优先、绩效优先原则给出入库评审意见，目前专项资金已全面纳入项目库管理，项目实行全年入库、动态管理。在预算编制审核过程中，选取民生、基建等重大项目探索预算听证，由职能部门主导，选取人大、政协、公众等组成代表听证，就财政预算安排和项目管理等提出意见，职能部门据此改进预算申报资料并公开情况，财政部门结合财力完善预算草案，同时还有专门的监督小组对听证过程、结果运用及项目实施进行监督。对于分配结果具有可选择性、使用对象不固定的区级扶持专项资金，在分配环节引入竞争方式，将“一对一”的单向审批安排转向“一对多”选拔性审批安排，由部门组织项目相应领域的专家组进行公开评审，并根据评审结果择优扶持，实行“阳光评审”。南海区通过多年改革，取得了显著成效。在资金分配方面，更加科学合理，有效避免了资金浪费和低效使用。通过事前评审、预算听证和竞争分配等措施，确保财政资金投向最有需求和效益的项目，提高了资金的配置效率。在预算管理方面，建立了全过程预算绩效管理机制，实现了预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用，提升了预算管理的科学性和规范性。在提升政府公信力方面，改革增强了财政资金使用的透明度，通过预算听证等方式让公众参与财政决策，使政府财政工作更加公开、公正，赢得了公众的信任和支持。四、绩效预算改革面临的挑战与困境4.1理念认知层面的障碍在绩效预算改革的推进过程中，理念认知层面的障碍成为不容忽视的问题，主要体现在部分部门和人员对绩效预算理念理解不深、重视不够。从部门角度来看，一些政府部门长期受传统预算管理模式的影响，形成了思维定式，对绩效预算理念的接受存在较大阻力。传统预算模式侧重于资金分配的合规性，关注的是资金是否按照规定的程序和标准进行分配和使用，而对资金使用的效益和效果关注相对较少。这种模式下，部门在编制预算时，往往更注重争取更多的资金，而忽视了项目的绩效目标和预期成果。例如，在一些基础设施建设项目中，部分部门在申报预算时，只是简单地罗列项目的建设内容和所需资金，没有深入分析项目实施后能够带来的经济效益和社会效益，也没有制定明确的绩效指标来衡量项目的实施效果。当绩效预算改革要求这些部门从绩效角度出发，重新审视预算编制和执行时，他们难以在短时间内转变思维方式，导致改革推进困难。在人员层面，部分工作人员对绩效预算理念的理解停留在表面，缺乏深入的认识和思考。一些财务人员虽然参与了绩效预算相关的培训，但在实际工作中，仍然按照以往的经验和习惯进行预算管理，没有真正将绩效理念融入到工作中。例如，在绩效目标设定环节，部分人员只是机械地填写一些通用的指标，而没有结合项目的具体特点和实际需求，制定具有针对性和可操作性的绩效目标。在绩效评价环节，一些人员对评价结果不够重视，认为只是走过场，没有将评价结果作为改进工作和优化预算安排的重要依据。此外，由于绩效预算涉及到多个部门和岗位的协同工作，一些工作人员对自身在绩效预算管理中的职责不够明确，存在推诿扯皮的现象，影响了工作效率和改革进程。理念认知层面的障碍还体现在对绩效预算改革的重要性和紧迫性认识不足。一些部门和人员没有充分认识到绩效预算改革对于提高财政资金使用效益、优化资源配置、提升政府治理能力的重要意义，认为改革只是一种形式，不会对实际工作产生实质性的影响。这种错误的认识导致他们在改革过程中缺乏积极性和主动性，对改革工作敷衍了事，甚至存在抵触情绪。例如，在一些地区的绩效预算改革试点中，部分部门对改革工作不配合，不愿意提供相关的数据和信息，导致绩效评价工作无法顺利开展，改革成效大打折扣。4.2技术操作层面的难题绩效预算改革在技术操作层面面临着诸多难题，这些难题严重制约了改革的深入推进和实施效果，主要体现在绩效目标设定困难、绩效指标缺乏标准化以及绩效评价方法不完善等方面。绩效目标设定存在困难。绩效目标是绩效预算管理的起点和核心，然而在实际操作中，准确设定绩效目标并非易事。部分部门在设定绩效目标时，缺乏对项目或政策的深入研究和分析，导致目标不明确、不具体。例如，一些基础设施建设项目的绩效目标仅仅表述为“完成项目建设”，没有明确项目建成后的具体质量标准、使用效益等内容，使得绩效目标缺乏可衡量性和可操作性。同时，由于不同部门和项目的特点各异，难以制定统一的绩效目标设定规范和标准，这也增加了绩效目标设定的难度。一些专业性较强的项目，如科研项目，其绩效目标的设定需要综合考虑研究成果的创新性、应用价值、社会效益等多个方面，而目前缺乏科学合理的方法和标准来指导这些目标的设定，导致绩效目标的设定存在主观性和随意性。绩效指标缺乏标准化。科学合理的绩效指标是准确评价绩效的关键，但目前我国绩效指标体系尚不完善，缺乏标准化。不同地区、不同部门之间的绩效指标存在较大差异，缺乏可比性。在教育领域，有的地区将学生的考试成绩作为主要绩效指标，而有的地区则更注重学生的综合素质发展，采用的绩效指标包括社会实践活动参与度、创新能力培养等，这种差异使得不同地区教育部门的绩效难以进行客观比较。此外，绩效指标的选取往往缺乏充分的论证和实践检验，一些指标不能准确反映项目或政策的实际绩效。例如，在一些环保项目中，将环保资金的投入规模作为绩效指标之一，但资金投入规模并不能直接等同于环保效果，可能存在资金浪费或使用效率低下的情况，导致该指标无法真实反映项目的绩效水平。绩效评价方法不完善也是技术操作层面的一大难题。目前，我国绩效评价方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法等，但这些方法在实际应用中都存在一定的局限性。成本效益分析法要求对项目的成本和效益进行准确的量化分析，但在实际操作中，一些项目的效益难以用货币形式进行准确衡量，如社会效益、环境效益等，这就影响了该方法的应用效果。比较法需要有可比的参照对象，但在实际情况中，很难找到完全相同或相似的项目作为参照，导致比较结果的准确性受到影响。因素分析法在确定各因素的权重时，往往缺乏科学的依据，存在主观性较强的问题。此外，绩效评价过程中还存在评价数据收集困难、评价人员专业素质参差不齐等问题，这些都制约了绩效评价工作的有效开展，影响了绩效评价结果的准确性和可靠性。4.3体制机制层面的制约绩效预算改革在体制机制层面面临着诸多制约因素，这些因素严重阻碍了改革的顺利推进，主要体现在预算管理体制不匹配以及部门间协调机制不畅等方面。当前我国的预算管理体制与绩效预算改革的要求存在一定程度的不匹配。我国现行的预算管理体制在很大程度上仍然保留着传统模式的痕迹，以基数法为基础进行预算编制的情况较为普遍。基数法是以上一年度的预算执行情况为基础，结合本年度的一些调整因素来确定预算额度。这种方法虽然操作相对简便，但存在明显的弊端，它缺乏对项目实际需求和绩效目标的充分考量。在一些地区的教育经费预算编制中，往往是根据上一年度的教育支出基数，简单地按照一定比例进行增长或调整，而没有深入分析不同学校、不同教育项目的实际绩效需求。这就导致一些绩效好、需求大的项目可能得不到足够的资金支持，而一些绩效不佳、需求不迫切的项目却依然能够获得稳定的预算拨款，使得财政资金的分配无法精准地与绩效目标相匹配，影响了绩效预算改革的实施效果。我国预算管理体制中存在的预算分配权分散问题也对绩效预算改革产生了不利影响。在实际工作中，除了财政部门外，其他一些部门也拥有部分预算分配权，这使得预算决策过程缺乏统一的协调和规划。不同部门在进行预算分配时，往往从自身利益和工作重点出发，缺乏对整体绩效目标的统筹考虑，容易导致资金使用的碎片化和低效率。在一些基础设施建设项目中，交通部门、水利部门等可能分别从各自的业务角度出发，对同一区域的基础设施建设进行规划和资金分配，但由于缺乏有效的沟通和协调，可能出现项目重复建设、资金浪费等问题，无法实现整体绩效的最大化。这种预算分配权的分散使得绩效预算改革难以形成统一的推进力量，增加了改革的难度和复杂性。部门间协调机制不畅是绩效预算改革面临的另一个重要体制机制障碍。绩效预算改革涉及多个部门的协同合作，需要各部门在预算编制、执行和监督等各个环节密切配合。然而，在实际工作中，由于部门之间职责划分不够清晰，存在职责交叉和空白的情况，导致在绩效预算管理过程中出现问题时，各部门之间相互推诿责任，难以有效解决问题。在一些环保项目中，环保部门、自然资源部门、农业农村部门等都可能涉及项目的实施和管理，但由于职责界定不够明确，在绩效目标设定、资金使用监管等方面容易出现部门之间意见不一致、工作衔接不畅的情况，影响了项目的顺利实施和绩效目标的实现。部门之间信息沟通不畅也严重制约了绩效预算改革的推进。绩效预算管理需要各部门之间及时、准确地共享信息，以便全面掌握预算执行情况和绩效目标实现进度。但目前各部门之间缺乏有效的信息共享平台和沟通机制，信息传递存在滞后性和不准确性。在预算执行过程中，财政部门无法及时获取其他部门的项目进展情况和资金使用信息，导致难以对预算执行进行有效的监控和调整；在绩效评价环节，由于各部门提供的信息不完整或不准确，使得绩效评价结果的真实性和可靠性受到影响，无法为后续的预算决策提供有力支持。4.4外部环境层面的挑战绩效预算改革的推进不仅受到内部理念、技术和体制机制等因素的制约，还面临着复杂多变的外部环境带来的诸多挑战，这些挑战主要体现在经济形势变化、社会公众需求多样以及政策调整频繁等方面。经济形势的复杂多变给绩效预算改革带来了显著影响。在经济增长放缓时期，财政收入增速相应下降，而民生保障、基础设施建设等领域的刚性支出需求却依然存在，这使得财政收支矛盾加剧。在这种情况下，政府在进行绩效预算决策时，面临着更为艰难的抉择。一方面，需要确保有限的财政资金能够精准投入到最关键、最急需的项目中，以发挥最大的效益；另一方面，又要兼顾经济社会发展的各个方面，避免因资金分配不合理而引发社会问题。在经济下行压力下，一些地方政府为了刺激经济增长，可能会加大对基础设施建设项目的投入，但由于财政资金紧张，这些项目的绩效目标可能难以完全实现。一些交通基础设施建设项目，可能因为资金短缺而导致建设进度延迟、工程质量下降，无法达到预期的经济效益和社会效益，这无疑给绩效预算改革带来了巨大的压力。社会公众需求的日益多样化也对绩效预算改革提出了更高的要求。随着社会的发展和进步，公众对公共服务的需求不再局限于基本的生存保障，而是更加注重服务的质量、公平性和个性化。在教育领域，公众不仅关注学校的升学率，还对教育资源的均衡分配、学生的综合素质培养等方面提出了更高的要求；在医疗卫生领域，公众希望能够享受到更加优质、便捷、公平的医疗服务。这就要求政府在进行绩效预算管理时，要充分考虑到不同群体的需求差异，制定更加科学合理的绩效目标和评价指标。然而，由于社会公众需求的多样性和复杂性，很难用统一的标准来衡量和满足这些需求，这给绩效预算改革带来了很大的难度。例如，在城市公共交通规划中，不同区域的居民对公交线路的设置、发车频率等需求各不相同，如何在绩效预算中充分体现这些差异，实现公共交通资源的优化配置，是一个亟待解决的问题。政策调整的频繁性也给绩效预算改革带来了一定的困扰。政府的政策随着经济社会发展的形势和任务不断进行调整和优化，这是实现国家治理目标的必然要求。然而，政策的频繁调整可能会导致绩效预算的不稳定和不可持续性。一些项目可能因为政策的变化而中途调整或终止，使得前期投入的资金无法产生预期的效益，造成资源的浪费。政策调整可能会导致绩效目标和评价指标的变动，使得绩效预算管理的连贯性和一致性受到影响。例如，在环保政策调整过程中，对某些污染治理项目的标准和要求发生了变化，这就需要重新评估项目的绩效目标和资金需求，给绩效预算管理带来了额外的工作量和难度。五、绩效预算改革的国际镜鉴与经验启示5.1美国绩效预算改革实践美国作为绩效预算改革的先行者，在改革过程中积累了丰富的经验，其《政府绩效与结果法案》（GPRA）的实施以及在绩效目标设定、评价体系建设等方面的做法，对我国绩效预算改革具有重要的借鉴意义。1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，并于1997年正式实施。该法案旨在通过设定财政支出的绩效目标，编制绩效预算，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高联邦政府的工作效率和责任心，同时要求政府各部门每年向国会提交年度绩效报告。这一法案的颁布标志着美国政府的绩效改革步入了成熟阶段，为联邦政府的绩效管理奠定了坚实的法律基础，首次在法律层面上要求联邦政府机构设立绩效目标。在此之前，美国政府的绩效管理经历了多个阶段的探索。20世纪60年代，美国曾推行项目、计划和预算系统（PPBS），重点强调项目管理和预算的计划性，首先在国防部开始实施，继而扩大到政府的其它部门。70年代，目标管理（MBO）和零基预算（ZBB）取代了PPBS。80年代，在目标管理和零基预算的基础上，美国政府在预算管理中更加强调提高效率、质量管理和目标管理。GPRA的出台是美国政府绩效管理发展的重要里程碑，它将绩效理念贯穿于政府预算管理的全过程，推动了美国政府管理方式的变革。在绩效目标设定方面，美国政府各部门依据机构使命定位，制定明确、可衡量、有时限的绩效目标。这些目标既包括短期目标，也涵盖长期战略目标，以确保政府工作的连贯性和可持续性。在教育领域，绩效目标可能设定为在一定时间内提高学生的毕业率、提升学生的阅读和数学能力等具体指标；在医疗卫生领域，绩效目标可以是降低特定疾病的发病率、提高医疗服务的可及性等。为了使绩效目标更具科学性和合理性，美国政府广泛征求各方面的意见，包括专家学者、利益相关者和社会公众等，确保目标能够真实反映社会需求和政府工作的重点。例如，在制定环保政策的绩效目标时，会充分考虑环保组织、企业和当地居民的意见，综合权衡经济发展、环境保护和社会公平等多方面因素，制定出切实可行的目标。美国建立了一套较为完善的绩效评价体系。评价指标涵盖投入、产出、效果和效率等多个维度，全面反映政府项目的实施情况和绩效水平。投入指标衡量政府为提供公共服务所投入的资源，如资金、人力和时间等；产出指标衡量政府提供的公共服务的数量和质量，如建成的公共设施、提供的公共服务项目等；效果指标衡量政府提供的公共服务所达到的效果和影响力，如公众满意度、社会效益等；效率指标衡量政府投入与产出之间的比率，即政府提供公共服务的效率。同时，美国采用多种评价方法，包括定量分析与定性分析相结合、内部评价与外部评价相结合等，以确保评价结果的客观性和公正性。在对交通基础设施建设项目进行绩效评价时，既会通过数据分析项目的建设成本、工期等定量指标，也会通过问卷调查、实地访谈等方式收集公众对项目使用效果的评价等定性信息。评价主体呈现多元化特点，除了政府内部的审计部门和管理与预算办公室（OMB）外，还引入了第三方机构和社会公众参与评价，形成了全方位的监督机制。第三方机构凭借其专业的评估团队和科学的方法体系，能够提供独立、客观的评价意见；社会公众的参与则增强了评价的透明度和公信力，使评价结果更能反映社会需求。5.2英国资源预算与绩效管理英国的资源预算具有鲜明的特点，在绩效管理方面也形成了一套独特的模式，将绩效管理全面融入预算管理的全过程，对我国绩效预算改革具有重要的参考价值。英国的资源预算以权责发生制为基础，这种核算基础使得预算能够更全面、准确地反映政府部门的资源使用和财务状况。在传统的收付实现制下，预算仅记录实际现金收支，无法反映政府部门的资产、负债以及跨期成本等情况。而权责发生制则要求在交易和事项发生时确认收入和费用，无论现金是否收付。例如，在固定资产购置方面，收付实现制下会在购置当期一次性列支全部费用，而权责发生制则将固定资产的成本在其使用寿命内进行分摊，这样能更准确地反映固定资产在各期的使用成本，为预算决策提供更真实的成本信息。通过权责发生制，英国的资源预算能够全面涵盖政府部门的资源，包括人力、物力和财力等，使预算编制更加科学合理。在人力资源成本核算上，不仅考虑工资、奖金等直接支出，还包括培训成本、福利成本以及人员离职成本等隐性成本，确保人力资源的投入和产出在预算中得到充分体现。英国将绩效管理全面融入预算管理的各个环节。在预算编制阶段，明确设定绩效目标。政府各部门依据自身职责和战略规划，制定详细、可衡量的绩效目标，并将其与预算申请紧密结合。在教育部门的预算编制中，会设定如提高学生特定学科成绩合格率、降低辍学率等具体绩效目标，并根据这些目标确定所需的预算资金，包括师资培训费用、教学设施购置费用等。这些绩效目标经过严格的审核和论证，确保其合理性和可行性。审核过程中，会综合考虑历史数据、行业标准以及社会需求等因素，例如参考其他地区或国家在类似教育目标上的投入产出情况，结合本地实际，确定科学的绩效目标和预算规模。在预算执行过程中，英国建立了严格的绩效监控机制。通过定期的报告和审查，对预算执行情况和绩效目标的实现进度进行实时跟踪。各部门需定期向财政部提交预算执行报告，详细说明预算支出情况以及绩效目标的完成情况。财政部根据这些报告，对部门的预算执行进行监督和指导。如果发现某个部门的预算执行进度滞后或绩效目标完成情况不理想，财政部会及时与该部门沟通，了解原因，并提出改进建议。在基础设施建设项目中，如果项目进度因资金拨付不及时或工程变更等原因滞后，财政部会督促相关部门加快资金拨付，协调解决工程变更问题，确保项目能够按照原定计划推进，实现预期绩效目标。在预算完成后，英国开展全面的绩效评价工作。评价主体多元化，包括议会、审计署以及社会公众等。议会通过听证会、审议报告等方式对政府部门的预算绩效进行监督和评价，确保政府部门对公共资金的使用符合公众利益。审计署则从专业审计的角度，对政府部门的财务收支和绩效情况进行审计，出具审计报告，揭示存在的问题并提出改进建议。社会公众通过民意调查、媒体监督等方式参与绩效评价，他们对政府公共服务的满意度是绩效评价的重要参考指标。在医疗卫生领域，通过问卷调查了解公众对医疗服务的满意度，包括就医便捷性、医疗技术水平、服务态度等方面，这些评价结果会反馈给政府部门，作为改进服务和调整预算的重要依据。评价结果与预算安排紧密挂钩，对绩效表现优秀的部门给予奖励，如增加预算拨款、授予荣誉称号等；对绩效不佳的部门进行惩罚，包括减少预算拨款、要求部门进行整改等。这种严格的绩效结果应用机制，有效激励了政府部门提高预算绩效，确保财政资金的高效使用。5.3澳大利亚绩效预算改革澳大利亚在绩效预算改革方面取得了显著成效，其通过健全的法律法规体系、明确的部门预算管理权责以及有效的绩效评价机制，有力地推动了绩效预算改革的深入开展，为我国提供了宝贵的经验借鉴。澳大利亚建立了健全的法律法规体系，为绩效预算改革提供了坚实的法律保障。1992年的《基于绩效的支付协议法案》将公共财政支付协议的出发点确定为项目可能达到的绩效，高度关注公共财政项目支出的成果，从源头上引导政府部门在项目实施过程中注重绩效目标的实现。1997年的《联邦机构和联邦企业法》对澳大利亚联邦机构和联邦政府企业的财务报告和财务责任进行了明确而细致的规定，使政府部门在财务管理方面有了明确的规范和准则，确保了财政资金使用的安全性和规范性。重新修订的《审计长法》明确规定了审计署的绩效审计职责和内容，强化了对政府部门绩效的监督和审计，保障了绩效预算改革的有效实施。1998年的《预算报表诚信法》确定了合理财政的原则，规定了政府财政和经济展望报告的形式和内容，正式将权责发生制作为政府会计制度基本准则，使政府预算能够更全面、准确地反映财政收支情况和政府的财务状况。1999年的《财政管理及问责法》从财务管理方面对部门和政府公务人员的绩效职责进行了规定，明确了各部门和公务人员在绩效预算管理中的责任，促使其积极履行职责，提高财政资金的使用效益。《公共服务法》明确规定了公共服务人员责任和权力之间的关系，以提高公共服务的效率和实现服务效果的最大化，为绩效预算改革营造了良好的制度环境。这些法律法规相互配合，形成了一个完整的体系，为澳大利亚全面开展绩效管理工作奠定了坚实的法律基础。澳大利亚在绩效预算改革中，明确划分了部门的预算管理权责。在确定部门战略计划、绩效目标、评价指标和预算规模时，赋予部门充分的预算管理自主权，同时以绩效目标为严格的约束手段，强化部门的绩效责任。财政部门主要负责对部门预算规模进行总量控制，确保财政资金的合理分配和使用。同时，赋予部门预算资金的使用权，使部门能够根据实际工作需要，灵活地选择实现绩效目标的途径和方法。在教育领域，教育部门可以根据自身的战略规划和绩效目标，自主决定如何分配教育经费，是用于改善教学设施、提高教师待遇还是开展教育科研等。这种做法实现了政策目标和结果与管理产出和激励的有机融合，充分调动了部门的积极性和主动性，提高了财政资金的使用效率。部门在拥有自主权的同时，也必须对绩效目标的实现负责。如果部门未能达到既定的绩效目标，将承担相应的责任，这促使部门更加注重结果和目标，努力提高工作绩效。澳大利亚构建了明确的绩效目标框架，包括长期目标和短期目标。长期目标通常与国家的战略规划和发展目标紧密结合，具有宏观性和指导性。短期目标则是对长期目标的细化和分解，具有明确性和可操作性。在制定绩效目标时，充分考虑了各部门的职责和工作特点，以及社会公众的需求和利益。通过广泛征求各方面的意见和建议，确保绩效目标的科学性和合理性。在制定环保政策的绩效目标时，会征求环保组织、企业和当地居民的意见，综合考虑环境保护、经济发展和社会公平等多方面因素，制定出切实可行的绩效目标。绩效目标的设定为部门的工作提供了明确的方向和标准，也为绩效评价提供了重要的依据。澳大利亚采用了多样化的绩效评价方法，包括定量分析和定性分析相结合。定量分析主要通过数据和指标来衡量绩效，具有客观性和准确性。定性分析则主要通过问卷调查、实地访谈等方式，了解公众对政府服务的满意度和意见建议，具有主观性和全面性。在对交通基础设施建设项目进行绩效评价时，既会通过数据分析项目的建设成本、工期、通行能力等定量指标，评估项目的经济效益和效率；也会通过问卷调查、实地访谈等方式，收集公众对项目使用效果、安全性、便捷性等方面的评价等定性信息，评估项目的社会效益和公众满意度。评价主体多元化，包括政府内部的审计部门、外部的专业评估机构以及社会公众等。政府内部审计部门能够对部门的预算执行情况和绩效目标实现情况进行全面、深入的审计和监督。外部专业评估机构凭借其专业的评估团队和科学的方法体系，能够提供独立、客观的评价意见。社会公众的参与则增强了评价的透明度和公信力，使评价结果更能反映社会需求。评价结果应用广泛，不仅与部门的预算安排紧密挂钩，对绩效表现优秀的部门给予奖励，如增加预算拨款、授予荣誉称号等；对绩效不佳的部门进行惩罚，包括减少预算拨款、要求部门进行整改等。评价结果还作为改进管理、完善政策的重要依据，推动政府部门不断优化工作流程，提高管理水平。5.4国际经验对我国的启示美国、英国和澳大利亚在绩效预算改革方面的成功经验，为我国提供了诸多启示，有助于我国在完善绩效管理制度、加强绩效评价结果应用等方面取得突破，推动绩效预算改革向纵深发展。在完善绩效管理制度方面，我国应借鉴美国通过立法保障绩效预算改革的做法，加快推进绩效预算相关法律法规的制定和完善，为改革提供坚实的法律基础。目前，我国虽然在绩效预算改革方面出台了一系列政策文件，但缺乏专门的法律保障，导致改革的权威性和稳定性不足。通过立法明确绩效预算的目标、原则、流程和责任主体等，能够使改革有法可依，增强改革的执行力和公信力。我国可以制定《绩效预算法》，对绩效预算的各个环节进行规范，确保改革的顺利进行。我国可以学习英国将绩效管理全面融入预算管理全过程的经验，从预算编制、执行到监督，每个环节都紧密围绕绩效目标展开。在预算编制环节，科学设定绩效目标，确保目标明确、可衡量、可实现、相关性强且有时限，并将绩效目标作为预算安排的重要依据。在预算执行过程中，加强绩效监控，及时发现并解决问题，确保绩效目标的实现进度与预算执行进度相匹配。在预算完成后，全面开展绩效评价工作，对预算执行结果进行客观、公正的评价。我国还应建立健全绩效管理制度体系，包括绩效目标管理、绩效评价管理、绩效结果应用等制度，形成一套完整的绩效预算管理规范，提高绩效预算管理的规范化和科学化水平。加强绩效评价结果应用是绩效预算改革的关键环节。美国、英国和澳大利亚都高度重视绩效评价结果的应用，将其与预算安排、部门考核等紧密挂钩。我国应进一步强化绩效评价结果与预算安排的关联度，对绩效评价结果优秀的项目或部门，在预算安排上给予优先支持和资金奖励，激励其继续保持良好的绩效表现；对绩效评价结果不合格的项目或部门，减少预算安排或暂停项目实施，并要求其限期整改，直至绩效达到要求。将绩效评价结果纳入部门绩效考核体系，与部门的政绩考核、领导干部的任用等挂钩，增强部门和工作人员的绩效意识和责任感。建立绩效评价结果反馈机制，及时将评价结果反馈给被评价部门，帮助其发现问题、分析原因，并提出改进措施，促进部门不断提高管理水平和绩效水平。在绩效指标体系建设方面，我国应借鉴国际经验，结合我国国情和各部门、各行业的特点，构建科学合理、全面系统、通用可比、简洁适用且定性与定量相结合的绩效指标体系。指标的选取应充分考虑项目或政策的目标、产出、效果和影响等因素，确保能够准确反映绩效水平。在教育领域，除了关注学生的考试成绩等定量指标外，还应注重学生的综合素质发展、创新能力培养等定性指标；在环保领域，应综合考虑污染物减排量、环境质量改善情况等定量指标以及公众对环境的满意度等定性指标。加强绩效指标的动态管理，根据经济社会发展的变化和政策调整，及时对指标进行修订和完善，确保指标的时效性和科学性。在绩效评价主体多元化方面，我国可以参考美国、澳大利亚等国家的做法，引入第三方机构和社会公众参与绩效评价。第三方机构具有专业的评估团队和科学的方法体系，能够提供独立、客观的评价意见，有助于提高评价结果的专业性和可信度。社会公众作为公共服务的直接受益者，他们的参与能够增强评价的透明度和公信力，使评价结果更能反映社会需求。我国应建立健全第三方机构参与绩效评价的机制，规范第三方机构的准入、管理和监督，确保其能够公正、客观地开展评价工作。拓宽社会公众参与绩效评价的渠道，通过问卷调查、听证会、网络平台等方式，广泛征求社会公众的意见和建议，让公众充分参与到绩效评价过程中。六、推进绩效预算改革的策略与路径6.1强化理念培育，筑牢改革思想根基推进绩效预算改革，理念培育是基础。只有让各部门和人员深刻理解绩效预算的内涵和重要性，才能为改革的顺利推进提供思想保障。因此，需从多方面入手，增强各部门和人员的绩效预算理念。应大力加强宣传教育，营造良好的改革氛围。充分利用各种媒体平台，如政府官网、财政部门公众号、新闻媒体等，广泛宣传绩效预算改革的目的、意义、政策措施和成功案例。通过发布政策解读文章、制作宣传视频、举办专题讲座等形式，向社会各界普及绩效预算知识，提高公众对绩效预算改革的认知度和支持度。积极宣传绩效预算改革在提高财政资金使用效益、优化资源配置、提升公共服务质量等方面的重要作用，让各部门和人员认识到改革的紧迫性和必要性，增强其参与改革的积极性和主动性。积极开展培训活动，提升人员业务水平。针对不同层次、不同部门的人员，制定有针对性的培训方案。对于领导干部，重点开展绩效预算理念和政策法规的培训，使其充分认识绩效预算改革对提升政府治理能力的重要意义，增强其对改革的领导力和推动力。对于具体从事预算管理工作的人员，加强绩效目标设定、绩效评价方法、绩效结果应用等方面的专业培训，提高其业务能力和操作水平。邀请专家学者、实务工作者进行授课，通过案例分析、经验分享等方式，使培训内容更具实用性和可操作性。定期组织培训考核，检验培训效果，确保培训工作取得实效。在部门内部，要强化绩效文化建设，将绩效理念融入日常工作。建立健全内部绩效管理制度，明确各部门和岗位在绩效预算管理中的职责和任务，将绩效目标分解落实到具体工作环节。鼓励部门内部开展绩效交流活动，分享工作中的经验和做法，共同探讨解决问题的方法。通过树立绩效先进典型，发挥榜样的示范引领作用，激发员工的积极性和创造性，营造人人讲绩效、事事重绩效的良好氛围。例如，定期评选绩效优秀部门和个人，对其进行表彰和奖励，在部门内部形成比学赶超的良好风气。6.2完善技术支撑，提升改革操作水平完善技术支撑是提升绩效预算改革操作水平的关键，应从制定科学的绩效目标和指标体系、改进绩效评价方法以及利用信息化技术等方面着手。制定科学的绩效目标和指标体系是绩效预算改革的基础。在设定绩效目标时，要充分考虑项目或政策的特点、预期成果以及实际需求，确保目标明确、具体、可衡量、可实现、相关性强且有时限。应广泛征求各方意见，包括项目实施部门、受益对象、专家学者等，提高目标的科学性和合理性。对于教育项目，在设定绩效目标时，不仅要考虑学生的考试成绩提升，还要关注学生综合素质的发展，如创新能力、实践能力等方面的培养，通过多方论证，确定具体的、可量化的目标，如在一定时期内学生创新实践活动参与率达到一定比例等。对于绩效指标的选取，要遵循全面性、代表性、可操作性和动态性原则。全面性要求指标能够涵盖项目或政策的各个方面，包括投入、过程、产出和效果等；代表性要求指标能够准确反映项目或政策的核心绩效；可操作性要求指标的数据易于获取和计算；动态性要求指标能够根据经济社会发展和政策调整及时进行更新和完善。应建立分行业、分领域的绩效指标库，为绩效评价提供标准化的指标参考。在环保领域，建立涵盖空气质量改善、水污染治理、生态系统保护等方面的指标库，每个指标都有明确的定义、计算方法和评价标准，方便在不同项目和地区进行应用和比较。改进绩效评价方法是提高绩效预算改革质量的重要手段。应综合运用多种评价方法，充分发挥各种方法的优势，提高评价结果的准确性和可靠性。成本效益分析法在评价项目的经济效益时具有重要作用，但在应用时要准确界定项目的成本和效益范围，采用合理的折现率等参数，确保分析结果的科学性。在评价基础设施建设项目时，不仅要考虑项目的建设成本、运营成本，还要考虑项目带来的交通便利性提升、区域经济发展带动等效益，通过科学的成本效益分析，判断项目的经济可行性。比较法可用于同类项目或政策的绩效比较，但要确保比较对象具有可比性，在选取比较对象时，要考虑项目的规模、实施环境、投入资源等因素，尽量选择相似程度高的项目进行比较，以准确评估项目的绩效水平。因素分析法在确定各因素权重时，应采用科学的方法，如层次分析法、主成分分析法等，减少主观性，提高权重的合理性。在评价政府部门的绩效时，运用层次分析法确定工作效率、服务质量、创新能力等因素的权重，使评价结果更能反映部门的实际绩效。还应加强评价过程中的数据收集和分析工作，确保数据的真实性和完整性，运用数据分析工具和技术，深入挖掘数据背后的信息，为评价结果提供有力支撑。利用信息化技术是提高绩效预算改革效率和效果的重要途径。应加快建设绩效预算管理信息系统，实现绩效目标设定、绩效监控、绩效评价等工作的信息化、智能化。通过信息系统，各部门可以在线申报绩效目标，系统自动进行审核和反馈，提高目标申报的效率和准确性。在绩效监控环节，信息系统可以实时采集项目执行数据，对绩效目标的实现进度进行动态跟踪和预警，及时发现并解决问题。在绩效评价环节，信息系统可以自动生成评价报告，提高评价工作的效率和质量。该系统应具备数据共享功能，打破部门之间的信息壁垒，实现财政部门、项目实施部门、审计部门等之间的数据共享和协同工作，提高绩效预算管理的协同性和整体性。应加强大数据、人工智能等新技术在绩效预算管理中的应用。利用大数据技术，可以对海量的绩效数据进行分析和挖掘，发现潜在的问题和规律，为绩效决策提供更全面、准确的依据。在分析教育领域的绩效数据时，通过大数据技术可以发现不同地区、不同学校之间的教育质量差异及其影响因素，为制定针对性的教育政策提供参考。人工智能技术可以实现绩效评价的自动化和智能化，通过建立智能评价模型，对绩效数据进行快速分析和评价，提高评价的效率和公正性。6.3优化体制机制，破除改革制度藩篱优化体制机制是破除绩效预算改革制度藩篱的关键，需从建立健全预算管理体制、加强部门间协调配合以及完善监督问责机制等方面发力。建立健全与绩效预算改革相适应的预算管理体制至关重要。应摒弃传统的基数法预算编制方式，逐步推行零基预算。零基预算以零为基点，不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，重新评估和确定各项预算支出的必要性和规模。在编制教育预算时，不再以上一年度的教育支出基数为依据，而是根据各学校的学生数量、教学需求、师资状况等实际因素，重新确定预算额度，使预算分配更加公平合理，能够精准满足各学校的实际需求。加强预算管理的统筹协调，明确财政部门在预算管理中的核心地位，整合分散的预算分配权，形成统一的预算决策机制。建立跨部门的预算协调小组，由财政部门牵头，联合其