第三章-公共行政学“范式”比较研究

第三章公共行政学“范式”比较研究【本章教学目的和要求】

本章内容旨在通过比较的方法对公共行政学研究领域的“范式”变迁过程和三种公共行政学的“范式”进行对比分析，并用这些知识和理论对中国目前的行政管理“范式”予以界定，从而加深对我国行政管理“范式”的认识。本章教学内容一、“范式”比较的理论背景二、公共行政学“范式”变迁与比较一、“范式”比较的理论背景（一）范式（paradigm）源于希腊文，原意是“共同显示”的意思，引申为模式、模型、范例等含义。说明科学发展中的一定模式，从而形成一定的观点和方法的框架。这些科学成就“足以空前的把一批坚定的拥护者吸引过来，使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争。同时，这种成就又足以毫无限制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。”—库恩·《科学革命的结构》（一）范式（paradigm）“范式即一个学科主题的基本形象，用来界定应研究什么、应追问什么问题、如何提出问题、解释问题时应遵循什么规则等。范式是一个学科内范围最广的共识单位，具有区分科学社群的作用。它应包括界定并联系范例、理论、方法及其所用的工具。”—李哲尔范式Ⅰ－常态科学－异例－危机－革命－范式Ⅱ

1、“范式”的主要内容第一，科学史上有重大科学成就所确立的定律、规则、方法等；第二，指导科学家行动的基本准则、基本信念和世界观；第三，文化传统、社会因素以及科学家的心理特征。2、“范式”的特性（1）范式之间的不可通约性（2）范式内在的一致性（3）范式的共识性（二）“元理论”层次的“范式”争论1、主流范式：实证主义及其主张创始人：孔德主要论点：科学研究的唯一目的就是发现自然规律或存在于事实中间的恒常关系，而这只能依靠观察和经验才能得到。研究方法：在实验的、受控制的情景下所进行的定量分析，对事物可以量化的各种变量及其相互间的关系进行测度、统计和相关分析。（二）“元理论”层次的“范式”争论2、非主流范式：后实证主义、批判理论和建构主义与实证主义所主张的并不一致，认为知识的探索实际上是一个知者与被知者相互参与的过程。在这一过程中，知者本人提出问题、观察问题的视角和方式，知识探索过程的自然生活场景，知者与被知者之间的关系等因素都会影响到对知识的探索和理解。2、非主流范式：后实证主义、批判理论和建构主义（1）后实证主义代表人：波普主要论点：客观实体是存在的，但其真实性却不可能被人的认识所穷尽。人们所了解的真实无非只是客观实体的一部分或其一种表象，因此，研究的目的是通过一系列细致严谨的手段、通过“证伪”的方式，对不尽精确的表象不断进行排谬而逐步逼近客观真实。Ⅰ、唯物的后实证主义Ⅱ、唯心的后实证主义2、非主流范式：后实证主义、批判理论和建构主义（2）批判理论认识论：历史的现实主义,所谓现实是历史的产物，研究者的价值观会影响被研究者。主要论点：主张研究的目的就是通过研究者与被研究者之间的对话和互动来超越被研究者对“现实”的无知与误解，唤醒他们在历史过程中被压抑的意识，逐步解除给他们带来的痛苦、冲突和挣扎的偏见，提出新的问题及其观察问题的视角。检验标准：既不是证实，也不是证伪，而是消除人们的无知和误解的能力。2、非主流范式：后实证主义、批判理论和建构主义（3）建构主义认识论：相对主义，所谓的“事实”是多元的，因历史、地域、情景、个人经验的不同而不同，因此，用此种方式建构起来的事实无所谓真实与否的问题。研究者与被研究者是互为主体的关系。主要论点：“理解不是主体对客体的认识，而是不同主体间‘视域的融合’”。研究过程：Ⅰ、“阐释的”Ⅱ、“辩证的”本体论认识论方法论判断标准研究目的实证主义客观事实原创型的现实主义（二元分离）实验、测量、统计分析真实性（效度、信度、推广度）控制、预测、改造现实后实证主义事实与人批判的现实主义证伪、验证逼真性、可靠性、彻底性、整体性和可理解性逼近客观真实批判理论事实与人历史的现实主义对话、互动消除人们的无知和误解的能力解放人们的思想建构主义人与人相对主义解释研究者之间的理解和解释能力参与研究各方之间的互动理解和解释二、公共行政学“范式”变迁与比较（一）公共行政学的“范式”主张（二）新公共行政学的“范式”出现（三）公共管理学“范式”的兴起（一）公共行政学的“范式”主张1、背景分析（1）经济背景（2）社会背景（3）政治背景陈列在英国伦敦科学博物馆内的瓦特制成的世界上第一台蒸汽机，其许多主体部件都是用木头制造的。瓦特与蒸汽机提示：瓦特的蒸汽机是科学史上划时代的成就，蒸汽机大大促进了机器的运用和工厂的生产，使工业技术的变革出现了新的飞跃。爱迪生（1847—1931），美国著名发明大王，一生完成了2000多种发明。从爱迪生16岁发明自动定时发报机算起，平均每12天半就有一项发明，其中包括电灯、留声机、发报机、电影、电车、蓄电池、打字机、水泥等。爱迪生与电的应用爱迪生发明的电灯威尔逊（1856-1924），1883年在HopkinsUniversity获得政治学博士学位。1902年当选为Princeton大学校长。1910年当选新泽西州长。1912年参加总统后选人的提名，1913-1921就任第28届美国总统。（1）威尔逊：“行政（学）之研究”（1887）

该文涉及三个主题：

——说明行政研究领域的历史；

——确定这个领域的研究主题；

——决定这一领域的最好的研究方法。在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，他关心组织的有效性和效率，即生产性。（公共行政学诞生的标志）（一）公共行政学的“范式”主张2、代表人物及主要观点1.在任何政府中都有一个占支配地位的权力中心；2.权力越分散，就越不负责任；3.宪法结构决定权力中心的构成，并确立有关的政治结构；4.政治决定行政领域的任务，但行政领域在政治的一定范围之外；5.就行政的功能来说，所有政府都具有相似的结构；6.“良好”的行政是由经职业化训练的公务员组成的、具有完善的等级序列的组织结构；

7.完善的等级制组织可以使效率最大化；8.人类文明的现代化和人类福利的提高是建立在上面界定的“良好”行政的基础上。威尔逊理论归纳为八条（2）古德诺：《政治与行政》（1900）

该书明确指出：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。要使国家意志得以执行，行政就必须在政治的控制下进行，政治对行政的控制不应超出用以保证国家意志执行的范围程度。从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。古德诺（1859-1939）政治学家兼法学家，曾任霍普金斯大学校长。袁世凯政府时期曾任中国政府宪法顾问，协助中国起草一部永久性宪法。2、代表人物及主要观点（3）泰罗：《科学管理原理》（1911）

泰罗(1856-1915)生于美国费城一个律师家庭，因眼疾而被迫从哈佛大学法律系辍学。1875年进入一家小机械厂当徒工，1878年转入费城米德瓦尔钢铁厂当机械工，一直干到1897年。在此期间，先后被提升为车间管理员、小组长、工长、技师、制图主任和总工程师，并通过业余学习获得机械工程学士。1911年出版《科学管理原理》。（科学管理之父）2、代表人物及主要观点（3）泰罗：《科学管理原理》（1911）

基本内容包括：科学管理的中心问题是提高劳动生产率；为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”；要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化；实行刺激性的工资报酬制度；工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”；变经验工作法为科学工作法；实行职能工长制和例外原则。2、代表人物及主要观点泰罗理论的成功实践

——福特制福特1900年后，美国有20家小公司在生产作为昂贵玩物的汽车。1903年福特创办了自己的公司，最初是按照当时流行的做法，制造几种不同型号的汽车。1909年他决定集中生产廉价的“T型”，当时价格为950美元，此后逐年降价，1924年为290美元。1909年的销售量是1.8万辆，1917年是78.5万量，1924年以后每年兽出200万辆以上。福特和行政管理人员沿着自己的道路探索出泰罗的原则，并在生产中实行远远超过其他行业的程度的工序和工艺的专门化。1913年，福特在生产中采用流水线，使用传送带、重力滑板和架空单轨吊车零件到机器旁边。福特公司以惊人的速度和产量生产T型小汽车，而效率提高的结果是产品价格下降，到20年代福特成了“廉价小汽车大王”，把汽车由富人的玩物变成穷人的仆人。“泰勒是制订机械工序的理论家，而亨利·福特则是指挥这种工序的将军。”福特制的基本含义是大规模标准化生产。（4）法约尔：《工业管理与一般管理》（1916）

亨利·法约尔（1841-1925），法国人，早期就参与企业的管理工作，并长期担任企业高级领导职务。泰勒的研究是从"车床前的工人"开始，内容是企业内部具体工作的效率。法约尔的研究则是从"办公桌前的总经理"出发的，以企业整体作为研究对象。

确定了工业企业的六大类活动；

认为行政管理活动包含了五种职能；

提出了行政管理的十四条原则。2、代表人物及主要观点（5）韦伯：《社会组织与经济组织理论》（1922）马克斯·韦伯（MaxWeber）的官僚制（科层制）理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。

“官僚制”（Bureaucracy）被用来表示一种特殊的组织结构安排，也被用来表示一种特殊的行为模式──一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。他将官僚制看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，它的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。2、代表人物及主要观点3、公共行政学传统的形成（1）标志怀特（LeonardD.White）：《行政学研究导论》（1926）威洛比（WilliamF.Willoughby）：《公共行政学原理》（1926）（2）传统的公共行政学的“范式”A、以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域；B、以政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础；C、致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；D、强调以效率原则作为最高标准。

（3）传统的公共行政学的局限A、采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；B、将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；C、将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；D、效率的标准被过分推崇，使得价值因素如公平标准被忽视。3、公共行政学传统的形成（二）新公共行政学的“范式”出现（1）经济背景（2）社会背景（3）政治背景1、背景分析大萧条的美国图景到1933年，国民收入已经减少了一半，失业人数达到1500万，几百万人失去了积蓄和房产，几十万少年失学，二百个以上的美国城市面临破产的危险。经济活动在20世纪30年代的极速下落是经济史上最出人意料的宏观经济事件，促成凯恩斯经济学的诞生。大萧条的政策后果：罗斯福新政1933－37年罗斯福政府进行了重要的立法和行政行动，但其行动几乎没有受到任何经济学的影响，而其结果也遭到后来的宏观经济学的质疑。很不情愿实行了赤字预算，从而扩张性的财政政策；对联储进行重组，创立了联邦存款保险公司（FDIC），为存款保险并监管银行；创立监管证券业的证券交易委员会（SEC）防止过度投机；建立社会保障体系，老年人可以获得政府免费提供的保障金；鼓励提高工资和物价：成立国家复兴管理局，鼓励成立工会，认可企业提价和价格固定方案。对大萧条的解释：宏观经济学的形成大萧条的出现对古典经济学提出严重挑战凯恩斯（JohnMaynardKeynes）革命1936年凯恩斯的《就业、利息和货币通论》对大萧条的解释是：

⑴30年代经济增长的崩溃是有效需求不足（投资机会枯竭和投资需求下降）的结果。⑵自由放任可能在相当长的时期内存在着失业与资源利用不足，等待市场自行修复的成本巨大，政府可以通过经济政策刺激有效需求，减轻经济波动。凯恩斯理论从60年代始对政策制定者产生重大影响，取代了古典学派占据主导地位。凯恩斯主义的产生凯恩斯（1883～1946年）一生官场得意、经商有道、兴趣广泛。1902～1906年在剑桥大学学习数学和经济学。大学毕业后任职英国印度事务部。1908年应马歇尔邀请回剑桥大学讲授经济学。1929～1931年任国家财政与工业调查委员会委员，1940年任财政部顾问。1936年出版《就业、利息和货币通论》，引发一场象“哥白尼在天文学，达尔文在生物学，爱因斯坦在物理学一样的革命”。除政治活动外，他还从事商业经营活动，经营过一家大型保险公司，创建过投资公司，做过外汇投机和一些商品投机生意。凯恩斯针对资本主义社会的尖锐矛盾，尤其是美国长期的经济衰退、严重失业，与之相伴的是通货紧缩、供过于求。提出这是“市场失灵”。他主张改变“自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策：提高社会需求，包括政府直接投资；通过实施通货膨胀，降低税率，刺激私人投资；通过赤字财政来扩大政府支出，弥补私人投资的不足，从而实现社会充分就业。（1）巴纳德：《组织与管理》（1948）

主要观点：组织的本质即是协作系统中的人的行为和人的协作关系；组织作为一个系统，不论哪一级别的组织，全都包含着三种基本的要素，即协作的意愿、共同的目标和信息交流；对非正式组织的概念进行了分析和界定；对组织权威给予全新的理解，认为权威要对人们发生作用必须具备四个条件：使人们能够明确所传达的命令；使人们认为这个命令同组织目标是一致的；使人们认为这个命令同他们的个人利益是一致的；接受者在精力上和体力上允许接受这个命令。2、代表人物及主要观点（2）西蒙：《行政行为—行政组织决策过程的研究》（1947）

——主张以行政行为研究代替正统行政学研究的行为主义行政学家

《行政谚语》——对传统行政学理论的批判；用“令人满意的”决策替代“最优化”决策：西蒙通过行为研究认为，所谓的“客观理性”或“绝对理性”事实上并不存在，那么我们就不应该把建立在“绝对理性”基础上的“最优化准则”作为决策的准则；相反，我们在决策时由于没有求得“最优化”的才智和条件而只能满足于“令人满意的”这一准则。2、代表人物及主要观点（3）达尔：《公共行政学的三个问题》（1947）

达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出了公共行政学传统所遇到的如下三大难题：——公共行政学与规范价值的关系问题；——公共行政学与人类行为的关系问题；——公共行政学与社会环境的关系问题。达尔得出的结论是：“没有任何一种公共行政科学是可能的，除非（1）规范价值的地位弄清楚了；（2）人在公共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测；（3）有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国家边界和历史经验的原则和概括”。2、代表人物及主要观点2、政策科学、新公共行政学“范式”的出现（1）新公共行政学弗里德里克森：传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一：（1）我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或者（2）我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？新公共行政学增加了这样一个问题，即这种服务是否增进了社会公平。（2）政策科学拉斯维尔：《政策科学》（1951）德罗尔：政策科学三部曲——《公共政策制定的再审查》（1968）、《政策科学构想》（1971）、《政策科学探索》（1971）2、政策科学、新公共行政学“范式”的出现1、背景分析（1）经济上“滞胀”现象的出现；（2）机构膨胀、效率低下、政府失灵，引发政府改革的浪潮；（3）公共选择理论等新制度经济学派的发展为公共管理的发展提供了理论基础。（三）公共管理学“范式”的兴起“公共选择”学派詹姆斯·布坎南(1919-)1948年获芝加哥大学博士，1948年起在美国7所大学任教。他用经济学关于经济人假设和成本效益法来分析政府行为，探索行政管理。布坎南教授被公认为公共选择理论的创建人。1986年经济学诺贝尔奖获得者。公共选择理论的出发点:任何个人，无论处于什么地位，他们的行为动机都是一样的，即以追求自身利