从公共危机看政府管理

从公共危机看政府管理

以汶川特大地震地方县市政府为例

一、引言

国务院于2006年1月8日颁布实施了国家突发公共事件总

体应急预案，各地方政府根据国务院的要求和国家总体应急预

案的指导纲要，已经或正在制定相应的突发事件总体应急预案,

有些地区还结合实际情况编制了专项应急预案和保障预案。

这表明我国应急预案框架体系已初步形成。然而，我国突发

事件应急预案的制定还刚刚起步，很多预案并没有在实践过程

中得到相应的检验，各级政府在应对各种突发事件或灾害的应

急管理过程中，还存在不少问题，甚至有些因应急管理不善，造

成灾害损失扩大化。如2005年11月13日中石油吉林石化公司

双苯厂发生爆炸事故，因处置不当，导致高浓度的硝基苯和苯污

染物的污水通过吉化公司东10号线进入松花江，致使松花江遭

受重大环境污染，并引发了哈尔滨市城市水危机。由此可见，应

急预案能否有效地应对突发事件，还需要在危机管理实践中加

以检验，并通过分析和总结各种突发事件应对过程中的经验和

教训，来不断修改和完善相应的应急管理方法和应急预案。

二、政府应急管理状况

“5・12”汶川特大地震，震级之高、波及范围之广、破坏

程度之大，超过新中国建国以来任何一次特大地震。这场灾难直

接考验着政府对突发事件的应急管理能力。中央政府在这次大

地震中反应非常之快：十几分钟之后国家地震局就发布了正式

的地震消息，一个多小时之后胡锦涛总书记做出批示，温家宝总

理奔赴抗震救灾前线，当晚中共中央政治局常委召开紧急会议

研究部署抗震救灾工作。中央政府快速而高效的反应赢得全国

特别是灾区群众的高度评价，根据零点公司调查，灾区群众对中

央政府的抗震救灾表现和应急能力给予了3.86分的高满意度

评价（4级量表）；然而与此形成鲜明对比的是，灾区居民对地方

政府及居委会、村委会等基层组织在抗震救灾工作中的表现给

予了较低的评价（分别为3.15分和2.95分）。这说明，基层政府

应急管理绩效不太令人满意，也间接说明了基层政府的应急能

力较弱。

三、地方政府灾害应急管理问题分析

地震发生后，汶川市政府采取了一系列的应急救灾措施，取

得了较好的抗震救灾成绩。特别是市政府在稳定灾民情绪，有效

地引导市民从地震恐慌转入到应急救灾抢险方面做了大量的管

理和组织工作，并竭尽全力为灾民提供应急救灾物资，确保了灾

民基本的生活和医疗保障。但仔细分析应急管理的整个过程,

发现政府的应急管理工作还存在不少问题，有些是我国地方政

府应急管理工作中普遍存在的问题。主要是应急预案缺少规划

细则。

完整的危机管理程序除了制定相应的应急预案（反应）和灾

后重建（恢复）外，还应该包括灾前的风险评估（缩减）和预防规

划（预备），即危机管理的4R模式。

近年来，我国加强了突发事件应急预案的制定，有关应急预

案妁组成要素也在研究之中。目前各级政府虽都已制定了相应

的应急预案，但仔细分析这些预案，几乎都是国家相关应急预案

的地方版，没有针对性，缺少可操作性。有的应急预案更像是文

件和要求,没有具体的规划内容。如国家的总体应急预案中规定

了“要做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、

有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治”，而在很多地

方政府的应急预案，也只是照抄此规定，尚没有进入到就如何确

保灾后民众的衣食住行和医疗保障进行符合当地实际情况的详

细规划。可想而知，一旦突发事件发生，政府如何确保这些方案

的实施将成为很大问题。

四、结语

研究表明，在救灾抢险中起着重要作用的地方政府，其应急

管理工作的好坏直接影响着救灾与灾后重建的效果。市政府在

地震发生后应立即启动应急预案，积极投入救灾抢险和应急管

理工作。不过，由于灾区某市政府在灾害管理方面缺乏统一规划,

灾前又没有严格按预案要求进行必要的预防和演习，很大程度

上影响了应急救灾工作的效果。灾区某市政府地震灾害应急管

理分析虽然是一个个案，但在一定程度上体现了目前我国地方

政府灾害应急管理水平的现状。根据罗伯特•希斯的危机管理

“4R”模式，应急管理只是“灾害识别、灾害预防、灾害应急、

灾后恢复”四个阶段中的第三阶段，而且有效的应急管理必须以

灾害预测和预防规划为前提。目前，我国已经非常重视灾害管理,

从中央到地方总体应急预案及各部门专项应急预案的框架已基

本建成。但如果仅仅满足于已经制定的应急预案，而不根据实际

情况对管辖区域内风险进行识别和危险性评价，并在此基础上

制定相应的预防规划，那么一旦灾害发生，应急预案将难以发挥

应有的作用。

本文在对汶川特大地震灾害应急管理调查的基础上，分析

研究了我国政府灾害应急管理中存在的部分问题，并提出了相

应的解决方法。当然，我国应急管理中存在的问题远不止这些，

不同地区的突发事件及其灾害具有各自大同的特征，只有在分

析