2026年央国企智能化穿透式监管体系建设研究报告

06 09技术赋能：数字化转型为监管体系建设提供新动能 11内生需求：国企高质量发展驱动体系化治理升级 13 16 19 20 23“四位一体”框架：穿透式监管体系的治理逻辑 32 34 40央国企穿透式监管体系建设的基本原则 46央国企穿透式监管体系建设的总体思路框架 48 52 53央国企穿透式监管体系建设的实施路径 55央国企穿透式监管体系建设的组织保障 58随着数字技术革命性突破、全球产业链深度重构、风险形深刻指出，要“善于运用互联网技术和信息化手段开展监管工作”“提高监管效能，实现科学监管、精准监管”。穿透式监管应运而生——它不是简单的监管工具升级，而是顺应中国式现代化要求、回应数字化时代挑战、破解国资监管深层次矛盾的治理变革，其本质是以数字化智能化手段穿透股权面纱直达业务内核，推动监管从看报表向看数据、从事后国务院国资委坚决贯彻落实党中央决策部署，将穿透式监得好9的经济秩序”。•2026年1月，国资委印发《关于加强中央企业穿透式监管的指•2026年3月，国资委印发《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，进一步明确“落实穿方面建设要求”，并强调“董事会要将穿透式监管体系建设纳入穿透式监管体系建设，是破解国资监管“放得活”与“管暴露出信息失真、监管滞后、覆盖盲区三重结构性失灵。穿透式监管体系的提出，根植于国资监管范式从“管资本”向“管价值”跃迁的深刻变革——国有资本的使命不仅是账面增值，•一是体系化，从单一监管工具升级为“四•二是智能化，加快构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化•三是治理化，将穿透式监管纳入董事会议事日程，强化公司治理•四是价值化，围绕“放得活”与“管得好”，推动监管从“守住底线”向“创造价值”跃升，标志着穿透式监管体系建设进入全本报告从管理咨询实践出发，系统梳理穿透式监管体系的形势背景与内涵特征，深入剖析“四位一体”框架与十大重点领域的痛点堵点，提出了央国企穿透式监管体系建设的“123410N”总体思路框架，即以一个核心目标为价值导向，以两大驱动力量为支撑，以三大平台为技术底座，以四大建设支柱为框架，以十大穿透领域为监管抓手，以“N类场景”为维一体”管理闭环咨询解决方案，构建了三个阶段的实施路径与五个方面的组织保障，助力央国企在“放得活”与“管得好”之间找准动态平衡点，以穿透式监管赋能企业高质量发展，护作为管理咨询的“国家队”，中智咨询近年来深度参与央国企穿透式监管体系建设，以系统化方法论、专业化工具和丰富实践，为多家大型央国企提供从顶层设计到落地实施的全链条系统服务，助力央国企构建“全级次、全链条、全过程、全例如，中智咨询提供的人力资源穿透式管理系统建设咨询服务，以“系统支撑、上下贯通”的穿透式管理体系，有效破通过全级次薪酬数据的实时采集、智能校验与自动预警，既保障了企业用工的灵活自主，又守住了工资总额与合规发放的底同时，中智咨询长期深耕央国企战略管理、公司治理、组织管控、数字化转型等领域，在顶层设计与落地实施方面积淀深厚，为穿透式管理体系建设奠定了扎实根基，实现了从“治展望未来，穿透式监管体系建设的终极挑战，在于精准把而是一场在动态博弈中持续演进、在实践探索中不断调优的治1瓶颈突破：传统监管模式的“三重失灵”政策升级：从“管资本”到“管价值”的监管范穿透式监管体系的提出，根植于国资监管范式的深刻演变。2013年党的十八届三中全会确立“以管资本为主加强国有资产监管”，开启了从“管人管事管资产”向“管资本”的职能转变。然而，随着国资国企改革进入深水区，单纯的“管资本”难以穿透至业务真实风险，账面价值与实质安全之间出现鸿沟。国有资本的使命不仅是价值增值，更是功能价值的实现、战略使命的履行和风险底线的坚守，这要求监管范式必须从“管资本”向“管价值”跃迁——而穿透式监管体系，正是实现这一跃迁的制度载体。2024年党的二十届三中全会明确提出“完善管理监督体制机制”，标志着监管从“管资本为主”向“资本监管与行为监管并重”深化，其深层指向正是推动国资监管从账面增值向价值创造跃迁，实现国有资本功能价值、战略使命与风险底线的有机统一。同年11月，张国清副总理在地方国企改革和监管工作视频会议上进一步强调，要“坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管”，将穿透式监管从政策导向推向具体实施层面，明确要求监管视线下沉至末梢神全过程、全要素”的智能化穿透式监管系统。2025年，国务院国资委密集部署，印发《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，组织开展《关于加强国有企业穿透式监管的理论框架2026年，穿透式监管从“理念倡导”全面迈入“体系化落地”阶段。1月，国资委印发《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（2号文明确提出“通过五年左右的努力，基本建成与中国式现代化相适应，系统科学、全面覆盖、自动预警、运转高效、充满活力的国资央企智能化穿透式监管体系”；3月，国资委印发《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号），明确要求“落实穿透式监管体系在体制机制、监管系统、监督追责、制度体系等四方面建设要求”。从政策演变脉络来看，穿透式监管体系建设的核心逻辑在于“放活”与“管好”的动态平衡。正如一名国资系统人士所言：“穿透不是要勒住企业的脖子，赋予国有企业的经营自主权越大，对监督有效性的要求就越高。穿透式监管体系并非要收回已下放的权力，而是通过制度创新和技术赋能，建立与授权体系相匹配的风险防控机制，确保在激发活力的同时守住不发生重大风险的底线。瓶颈突破：传统监管模式的“三重失灵”长期以来，国资监管机构深入推进专业化、体系化、法治化、高效化监管，为国有经济高质量发展提供了坚实保障。但传统国资监管高度依赖“报表监管”这一模式的结构性缺陷日益凸显，突出表现为企业过度负债、无关多元经营、财务金融风险、融资性贸易和虚假贸易、薪酬乱象、无关多元等11项问题。这些问题的反复出现，恰恰印证了传统监管模式的局限——单点修补已无法应对系统性风险，必须从体系层面重构监管逻辑。信息失真——层层汇总的“美颜效应”。传统监管依赖层层上报的汇总数据，每一层级的加工都可能过滤关键细节，甚至可能“美化”经营真相。由于数据口径不统一、系统之间相互割裂，同一资产在不同业务单元被记为不同形态，容易导致集团误判资源家ciic中智底，造成资金无效占用。这种信息失真，根源在于缺乏贯穿全级次的数据标准体系和贯通机制。监管滞后——事后诸葛的“灭火困境”。传统监管周期以月、季度为单位，而风险往往以天、小时的速度发酵。一些基层企业通过独立运行的业务系统掩盖异常交易，直至交易对手破产、损失无法挽回时才暴露风险。重大风险的平均发现周期长达数月，监管始终在“亡羊”之后“补牢”。这种被动应对，根源在于缺乏实时感知、动态预警的监管系统。覆盖盲区——鞭长莫及的“末梢失控”。随着企业层级不断下沉，参股企业、新收购标的、境外机构逐渐成为监管视野的“灯下黑”。尤其是四级以下子公司，往往游离于有效监管之外，成为风险高发区和得着看不见”的监管真空，根源在于缺乏纵向贯通、横向协同的体制机制设计。技术赋能：数字化转型为监管体系建设提供新数字经济的蓬勃发展，为穿透式监管体系建设从区块链等新一代信息技术的成熟应用，推动国资监管发生深刻变革——从依赖人工核查走向智能监控，从抽样检查走向全量覆盖，从定期报告走向实时感知。技术赋能的核心，不在于技术本身，而在于其对监管逻辑的重塑：让监管看得更清、反应更快、穿透更深，在充分激发企业活力的同时，守住不发生重大风险的底线。在数据贯通层面，国家层面推行的电子凭证会计数据标准与数电发票改革协同发力，为国资监管构建了高质量的数据底座。依托全国统一标准的结构化数据，国资监管机构得以将央国企集团全级次的业务数据、财务数据、资金数据贯穿一体，实现从采购源头到最终用户的全程可溯。电子凭证背后形成的供应链直达经营活动的本质，为体系建设奠定坚实的数据基在智能分析层面，人工智能技术的引入推动监管模式从“规则驱动”向“模型驱动”升级。通过将行业知识与合规要求注入AI模型，系统能够对海量交易数据进行自动筛查和深度关联分析，精准识别隐性关联、异常交易和潜在风险。知识图谱技术的应用，更将交易主体、商品服务、资金流水等要素深度关联，构建起全链条的风险洞察网络，让隐匿的风险无处遁形，为穿透式监管体系建设注入“智慧大脑”。在监管时效层面，数字化转型将监管响应速度从“按月汇总”压缩至“分钟级响应”。当国资监管大屏上数十万笔资金流实时跳动，风险预警机制实现了从“事后灭火”到“事中干预”的根本转变。监管不再是问题发生后的追责，而是在风险苗头初现时的及时介入，真正做到了防患于未然，让体系建设从“被动防守”走向“主动防控”。内生需求：国企高质量发展驱动体系化治理升级穿透式监管体系的推进，不仅是外部监管的刚性要求，更是国有企业提升治理效能、迈向高质量发展的内生需要。随着企业规模持续扩张、管理层级不断延伸，大型央国企集团总部对各级子公司的管控力往往出现“层层衰减”，面临着“看得见却管不住”的治理困境——这些问题单靠某一环节的优化已难以破解，必须通过系统性体系建设来重塑治理能力。战略难以穿透：央国企集团战略意图在逐级传导中不断衰减，总部制定的发展目标和管控要求在基层往往“水土不服”，甚至被选择性执行，导致战略落地的“最后一公里”悬空。穿透式监管体系通过建立战略目标分解、传导、监控、反馈的闭环机制，确保战略意图一穿到底、层层落地。风险难以感知：央国企重大风险隐患在层级传递过程中被层层过滤，总部往往成为“最后知等到风险暴露时已错失最佳干预时机，造成难以挽回的损失。穿透式监管体系通过构建风险实时感知、智能预警、分级处置的全链条机制，让总部能够第一时间感知风险、第一时间介入干预。协同难以实现：央国企各子企业之间的数据壁垒和业务孤岛相互割裂，集团无法有效整合资源、发挥穿透式监管体系通过打通数据壁垒、贯通业务链条、整合监督力量，形成集团上下“一盘棋”的治理格局。这些治理难题的根源在于：传统管控模式下，集团总部对基层单位的真实经营状况缺乏穿透式感知，对隐性风险和违规行为缺乏及时识别能力。从央国企自身发展需求出发，建立一套“看得清、管得住”的穿透式监管体系，已成为强化集团管控、实现精细化管理的必然选择。穿透式监管体系的核心价值在于：撕开子企业的各类“包装”和“马甲”，让监管视线直达基层末梢经济活动的“原子级”真相，实现监督效能提升和企业负担下降的“帕累托改进”。2穿透式监管这一概念发端于金融监管领域，2016年前后为应对资产管理业务多层嵌套、底层资产不清等问题而提出，核心逻辑是“透过表象看本质、穿透形式见实质”——无论交易结构如何复杂，都要看清资金来源、中间环节与最终投向，实现资金链的全程可溯。将其引入国资治理领域，并非简单移植，而是监管逻辑的深化与重构。2025年3月，国务院国资委在《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》中首次明确提出“以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手”，标志着国资监管进入智能化穿透式监管新阶段。2026年3月13日国务院国资委印发《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事实穿透式监管体系在体制机制、监管系统、监督追责、制度体系等四方面建设要求”，并提出“董事会要将穿透式监管体系建设纳入议事日程”。在国资国企领域，穿透式监管体系是指遵循“实质重于形式”原则，依托数字化智能化手段，通过体制机制、监管系统、监督追责、制度体系四位一体的系统化构建，实现对央国企全级次、全链条、全过程、全要素进行系统性治理的完整框架。•一个原则——实质重于形式；•两个支撑——数字化手段、智能化技术；•四个维度——全级次、全链条、全过程、全要素；•四大支柱——体制机制、监管系统、监督追责、制度体系。穿透式监管回答的是“要做什么”——透过层层穿透式监管回答的是“要做什么”——透过层层穿透式监管体系回答的是“如何做到”——通过体制机制、制度流程、技术平台、指标模型、评价问责的系统化构建，让穿透式监管理念真正落地生根、常态运行。•主体穿透——解决“谁在控制”的问题•主体穿透——解决“谁在控制”的问题•业务穿透——解决“在做什么”的问题•数据穿透——解决“凭什么管”的问题穿透式监管体系通过技术赋能，实现从“人防”到“技防”、从“被动响应”到“主动预警”、从“碎而是内嵌于体系运行的核心驱动——让监管看得更深、反应更快、协同更强，在“放活”与“管好”之间构建起动态平衡的治理能力。相较于传统的报表审核式监管，穿透式监管体系呈现出五大核心特征：•实质性——超越法人人格的独立性•直达性——监管视线不再止步于一级子公司•实时性——依托在线系统和智能算法•整合性——打通财务、业务、人事等各条线的数据壁垒•智能性——从单纯的人工核查升级为人机协同的智慧监管穿透式监管体系的建设，正在推动国资监管和国企治理实现四重价值跃升：一是从“粗放式检查”到“精准化监管”。传统监管属于“泛化式”检查，投入巨大有时却成效不彰。穿透式监管体系通过为央国企精准画像，实施差异化的监管策略。对高风险企业“寸步难行”，高频核查；对低风险企业“无事不扰”，大幅减少现场检查频次。二是从“被动响应”到“主动预防”。监管的本质是防范风险，而非处理事故。穿透式监管体系构建的预警模型，使得监管端口前移，让风险在萌芽状态即被识别和阻断。三是从“形式合规”到“实质安全”。过去，央国企可能通过复杂的交易结构或多层嵌套，在形式上满足合规要求，但实质上隐藏着巨大风它关注交易的经济实质而非法律形式，通过对资金流向、货物流转、票据凭证的全链贯通核查，倒逼企业回归真实、安全的商业本质。四是从“单点治理”到“系统治理”。穿透式监管体系的深层价值，在于实现从“单点治理”向“系统治理”的跃升。它不是针对某个具体问题、某个特定环节的修补，这种系统性治理能力，让企业能够在“放得活”的尺度上充分激发微观主体活力，在“管得住”的底线上有效防范国有资产流失，真正实现“授权与监督的再平衡”。表1穿透式监管体系与传统监管体系的对比分析传统监管体系穿透式监管体系层级覆盖通常止步于一级或二级子公司，上级“看不清”下级直达全级次子企业直至底层项目，实现“一穿到底”数据获取层层汇总报表，信息逐级衰减，存在“美颜”空间底层明细数据直连，实时抓取，确保“一数一源”监管时效事后审计，按月或按季反馈，风险发现滞后数月事中监控，分钟级或秒级预警，风险拦截于萌芽风控逻辑被动响应，损失发生后追责，“亡羊补牢”主动预防，风险苗头出现时干预，“防患未然”核心手段人工核查、文件审查，依赖经验判断AI模型、大数据分析、区块链存证，智能驱动企业感受迎检负担重，应对成本高，“撒网式”检查差异化监管，无事不扰，精准施策，减负体系特征分散、条线、事后、人工、粗放协同、贯通、实时、智能、精准积极探索符合自身实际的穿透式监管体系建设路径，呈现出模式多元、路径各异、成效显著的鲜明特征。中国电信翼支付：平台驱动模式，打造“星辰御风”智能化穿透式监管平台。面对中央企业数据量庞大、风险隐蔽性强等监管现状，传统监管方式在全级次深度覆盖、数据时效性、风险识别精度等方面难以满足现代治理需求。翼支付深度洞察行业趋势，依托自主研发的人工智能算法和大数据能力，构建“六位一体”建设路径，打造“一屏三中心”与“三库四引擎”核心架构，实现风险全景透视、智能预警到协同处置的全流程闭环。平台具备EB级海量数据处理能力，融合超3亿商事主体与超20亿图谱关系数据。目前已累计服务30余家中央企业，入选国务院国资委首批“中央企业人工智能战略性高价值场景”，4个模型荣获智能监管业务模型创新活动奖项，在违规挂靠、虚假贸易、空壳公司识别等重点风险场景中有效提升了风险防控的主动性、精准性与协同效率。国家管网集团：模型驱动模式，构建全链条穿透式战略管控平台。作为能源领域新生“国家队”，国家管网集团面临战略规划与落地实施“温差过大”、规划与执行“两层皮”的治理难题。系统构建“战略规划—经营计划—财务预算—战略执行—业绩评价—考核奖惩”六个环节组成的战略闭环管理体系，借助数智化技术打造“一湖六库”数据底座和“八大业务场景”。自主研发投资项目CBS编码（投资项目身份证实现从项目规划到投资计划执行、资金支付、转资、后评价的全生命周期跟踪纠偏。在国务院国资委“2025年智能监管业务模型创新活动”中，“基于区块链平台的穿透式智能监管组合实现从风险识别到整改闭环的全链条运行，推动战略实践与企业治理有效衔接。中国航空工业集团：数据驱动模式，建立“统建机制”推进穿透监管。“一中心”即穿透监管管控中心，集成在线穿透、风险追溯、问题闭环、决策支持功能；“两平台”即合同、三重一大、产权、司库、财务共享等业财系统，在数据平台汇聚全集团全量、全要素数据，绘制穿透监管数据分布“地图”，制定统一数据标准，构建数据资产目录，形成标准化、可复用的数据池，实现全级次单位底层数据统一；“三网络”实现内外网安全互联与数据贯通；“多模型”基于统一数据底座构建系列监管模型。通过“统建机制”推进穿透监管，实现“全级次、全链条、全过程、全要素”贯通，推动风险防控从被动向主动、事后向实时、统计向预警转变，支撑风险早发现、早预警、早处置。重庆国资：体系驱动模式，构建“1614”穿透式监管体系。重庆国资数字化监管变革始于2019年，通过三轮迭代，构建起独特的“1614”穿透式监管体系——以一套国企改革发展综合报表为基，覆盖从资本布局到安全稳定的六大场景，细化为投资、财务、债务等彻底改变了以往层层上报模式。基于市级人工智能底座开发的“财务风险识别”与“经济运行分析”两大AI智能体，能够对海量数据进行自动推理与风险研判。目前，该体系已实现全市全级次国企100%穿透、核心监管业务100%在线、核心监管场景100%覆盖。累计监测资金流动356万笔、扫描投资项目8000余个、发起异常预警超过5000条，推动风险处置从“事后问责”向“事中干预”与“实时防控”成功转型，有效避免了“小隐患”演变为“大风险”。这些实践共同昭示：穿透式监管体系建设正从单点突破迈向系统重构，从事后追责走向事前预警，从数据孤岛转向全级次贯通，以数智化手段重塑国资监管新范式，推动国资监管从经验判断向数据驱动、从被动响应向主动治理的根本跃迁，为“放得活”与“管得住”的动态平衡提供坚实支撑，也为中国式现代化背景下国有经济高质量发展注入了新的治理动能。表2央国企穿透式监管体系建设实践案例建设模式核心举措实践成效“六位一体”建设路径、“星辰库四引擎”模型央企，入选首批央企AI高价值场景，4个模型获国资委智能监管业务模型创模型基于区块链的穿透式监管模型、规则中心赋能模型、战略使命评价模型4项模型成果获奖，实现建设资金全过程管理工业集团“统建中台”建设，统一数据标准，构建数据资产目录实现全级次单位底层数据统一，确保数据完整性、规范性、可比性“1614”穿透式能体应用100%穿透，累计监测资金356万笔，预警50003s“四位一体”框架：穿透式监管体系的治理逻辑根据国务院国资委明确的穿透式监管重点方向，结合部分央国企实践，中智咨询认为，穿透式监管体级次、全链条、全过程、全要素）穿透监管和价值创造为主线，通过体制机制、监管系统、监督追责、制度体系“四位一体”的系统化构建，对投资监管、产权管理、财务管控、会计核算、薪酬管理、金融业务、军品管理、采购与供应链、境外业务、合同管理等十大重点领域，实施从组织保障到技术支撑、从闭环问责到规则落地的全方位、全链条深度治理。在技术支撑层面，依托穿透式监管平台与全域数字化资源管理平台（DRP系统）深度融合，以数据中台为统一底座，实现业、财、资、税数据全级次贯通，打破信息孤岛，让监管视线直达业务末梢。在场景拓展层面，在十大领域基础上，进一步向能源电力、军工涉密、工程建设等行业专属场景，以及融资性贸易、关联交易、数字化转型等专项风险场景延伸，形成“十大重点领域+N类场景”的立体穿透格局——让每一个领域都有“穿透”的体制机制（谁来管有“穿透”的监管系统（凭什么管有“穿透”实现从“看得清、管得住”向“创造价值、赋能发展”的治理跃升。“四位一体”框架：穿透式监管体系的治理逻辑穿透式监管体系的“穿透”能力，源于体制机制、监管系统、监督追责、制度体系四大支柱的协同发力。四大支柱相互作用、互为支撑：体制机制是穿透的组织保障——明确决策机构、主管部门与相关部门的职责边界，构建横到边、纵到底的监管架构，确保投资、财务、薪酬、采购等十大重点领域责任主体清晰可溯；制度体系是穿透的行为准则——将外法内规转化为可执行、可嵌入系统的规则要求，针对十大重点领域分别制定穿透实施细则，确保监管规则可量化、可监管系统是穿透的技术载体——以数据中台和智能模型为支撑，实现十大重点领域全级次数据的实时汇聚与智能预警，让监管视线直达业务末梢；监督追责是穿透的闭环保障——建立问题发现、责任认定、整改问责的闭环机制，对十大重点领域发现的重大违规问题实施终身追责，形成强大震慑。四者共同构成穿透式监管体系的完整治理逻辑，推动从“单点突破”向“十大重点领域全覆盖、全链条穿透”的根本转变。表3穿透式监管体系的四大支柱核心功能在穿透中的作用体制机制组织保障与协解决“谁来穿”的问题贯通层级监管系统技术平台与数据底座解决“凭什么穿”的问题——提供数据、模型、工具支撑监督追责问责闭环与责任落实解决“穿了怎么办”的问题——形成震慑、闭环管理制度体系规范标准与流程规则解决“按什么穿”的问题——统一标准、固化规则穿透式监管本质上是以强监管规范治理、以严约束防范风险、以精细化管理提质增效。围绕国企核心功能与核心竞争力培育，穿透式监管聚焦投资监管、产权管理、财务管控、会计核算、薪酬管理、金融业务、军品管理、采购与供应链、境外业务、合同管理十大重点领域，构建“机制+系统+问责+制度”四位一体治理格局，把监管触角延伸至经营管理全链条、各层级，实现全方位无死角管控。投资领域是国资监管的重中之重，也是风险高发区。实践发现违规决策投资、高风险业务投资、无关投后管理不到位、投资收益不及预期等问题。常见投资监管面临四大突出问题：•一是决策与执行“两张皮”•二是决策依据“虚化”•三是投后管理“悬空”•四是投资后评价机制不健全二、产权管理：穿透核查“实际控制人”与“底层资产”产权管理是国资监管的基础，发挥着国资监管底•一是“影子股东”隐匿，控制主体难以锁定。•二是产权登记滞后，实时状态难以掌握。•三是多层架构，关联关系复杂，利益网络难以穿透。四、会计核算：统一“语言”严防“数字游戏”会计核算是财务信息的基础，但实践中普遍存在•一是系统异构“语言不通”。•二是核算规则“各自为政”。•三是凭证溯源“层层阻隔”。•四是会计基础工作薄弱。五、薪酬管理：破解“薪酬乱象”实现精准穿透薪酬管理是国企改革三项制度的重要内容，也是当前穿透式监管的重点难点领域。实践中，薪酬领域•一是覆盖不全，体外循环“漏网之鱼”。•二是数据失真，层层上报“数字游戏”。•三是效率低下，流程冗长“时间黑洞”。•四是激励失效，数据沉睡“信息孤岛”。六、金融业务：严防“脱实向虚”与“风险外溢”金融业务的复杂性与企业的风险识别能力之间存在突出矛盾，极易形成“看得见投出去、看不清投哪里”的监管盲区。实践中，金融业务领域主要存在三大突•一是风险识别“能力不足”。•二是底层资产“看不清”。•三是风险传导“易外溢”。七、军品管理：严守“保密红线”与“进度底线”军品管理是央国企履行国家战略使命的核心领域，其特殊性在于“保密要求”与“监管透明”之间存在天然张力，“既要管得住、又要保得密”的双重要求，使军品管理成为穿透式监管中难度最高、要求最严的领域之一。实践中，军品管理领域主要存在两大突出•一是保密与透明“两难”。•二是进度管控“盲区”。八、采购与供应链：斩断“利益输送”的黑手采购与供应链是央国企资金流出的主要通道，也是廉洁风险的高发地带。实践中，采购与供应链领域主要存在三大突出问题：•一是围标串标“识别难”。•二是价格虚高“发现难”。•三是利益输送“隐蔽深”。九、境外业务：跨越“信息鸿沟”的远程管控境外业务是央国企国际化经营的重要阵地，也是监管最薄弱、风险最隐蔽的“飞地”。实践中，境外业务监管主要面临三大突出难题：•一是信息获取“时差困”。•二是合规风险“叠加化”。•三是资产安全“隐忧重”。十、合同管理：从“法律文本”到“风险管控”合同是经营活动的法律载体，也是风险管控的关•一是签订与执行“脱节”。•二是履约监控“缺失”。•三是风险信号“滞后”。表4央国企穿透式监管的十大核心痛点领域核心痛点主要表现投资监管产权管理财务管控会计核算语言不统一薪酬管理金融业务军品管理采购与供应链境外业务合同管理N类场景，是穿透式监管体系“四位一体”框架在“十大重点领域”基础上的精准延伸与纵深落地。场景穿透以体制机制为组织保障、以制度体系为行为准则、以监管系统为技术载体、以监督追责为闭环保障，将投资、财务、采购等十大领域的监管要求，深度嵌入能源电力、军工涉密、工程建设等行业专属场景，精准适配融资性贸易、境外投资、关联交易等专项风险场景，前瞻布局科创投资、数字化转型等战略新兴场景。通过场景化穿透，实现从“领域覆盖”到“场景穿透”的监管跃升，让穿透式监管真正看得见、落得下、管得住、防得牢。行业专属场景根据不同行业的业务特性与监管重点，构建差异化行业穿透场景。针对能源电力、军工涉密、工程建大重点领域”要求深度嵌入行业业务流与资金流，实现监管规则与行业特性的精准适配、穿透到底。表5央国企穿透式监管的行业专属场景场景类别适用行业穿透要点能源电力场景能源调度、电网建设、油气储运、新能源项目投资军工涉密场景涉密项目管理、军品供应链安全、国防科研资金使用工程建设场景工程分包、农民工工资支付、建设资金流向交通运输场景固定资产投资、运营成本管控、安全监管金融服务场景金融产品底层资产、风险敞专项风险场景采购招标等特定风险形态，构建专项穿透场景。运用四流合一验证、关联方图谱构建、实际控制人识别等穿透手段，实现风险精准识别、源头锁定、动态预警、闭环处置。表6央国企穿透式监管的专项风险场景场景类别适用行业穿透要点四流合一验证、交易对手穿透、资金闭环监控资金出境监管、境外资产核查、当地合规审查关联方图谱构建、交易公允性校验、异常交易预警工商司法数据穿透、实际控制人识别、经营状态核查投标人关联关系识别、价格智能比对、中标异常预警战略新兴场景并购整合等新业态、新模式、新动能发展需要，前瞻布局战略新兴场景。通过规则内嵌、数据贯通、模型护航新质生产力健康发展。表7央国企穿透式监管的战略新兴场景场景类别适用行业穿透要点科技成果转化、研发资金使用、知识产权管理数据资源管理、信息系统安全、平台运营监管ESG治理碳排放监测、社会责任履行、合规经营评价国有权益保障、关联交易监控、派出人员履职投后整合跟踪、协同效应评估、风险平稳过渡N类场景的落地机制建立场景识别、规则设计、模型构建、动态优化、协同联动的全链条落地机制。以四大支柱为支撑，将场景穿透规则内嵌至十大重点领域监管流程，实现场景可识别、规则可执行、风险可预警、成效可评价，确保N类场景穿透精准落地、持续运行。•场景识别与分类：根据央国企业务特性、行业特征、风险状况，识别并界定需要穿透的N类场景。•场景穿透规则设计：针对每一类场景，设计专属的穿透机制、监控指标、预警规则和问责路径。•场景模型构建：将场景穿透规则转化为系统内置模型，实现智能化识别与预警。•场景动态优化：根据内外部环境变化和监管要求，动态调整场景范围和穿透规则。•场景协同联动：同一场景可贯穿多个重点领域，同一领域可覆盖多个场景，实现纵横贯通的立体4中智咨询认为，国有企业建设穿透式监管体系是一项系统工程，需要统筹处理好“放活”与“管好”、“制度”与“技术”、“风险”与“成本”等多重关系。基于多年服务央国企的实践经验，我们总结提炼出六条基本原则，作为央国企穿透式监管体系建设的根本遵循：一是坚持顶层设计与分步实施相协同。先制定战略蓝图，明确体系建设的目标、路径和节奏，再聚焦重点领域率先突破。二是坚持制度建设与技术创新相融合。一方面，构建完善的制度体系，将监管要求转化为可执行、可内嵌的业务规则；另一方面，建设强大度刚性”与“技术弹性”的有机统一。三是坚持数据贯通与标准统一相促进。以数据中台为基石，建立覆盖全级次、全业务的完整、实时的数据支撑。四是坚持风险导向与智能预警相贯通。聚焦投资、财务、采购、薪酬等重点领域和高风险环节，构建覆盖事前、事中、事后的智能预警模型，推动监管模式从“事后追责”向“事前预警、事中管控”五是坚持“放得活”与“管得好”相统一。在依法合规的前提下充分授权放权，激发基层经营活力；对重大事项、关键环节、核心资源实施精准管控，实现对复杂业态、新兴领域动态适配，实现活力与秩序的动态平衡。六是坚持持续迭代与动态优化相衔接。建立监管指标、预警模型、制度规则的动态更新机制，根据内外部环境变化和监管要求调整优化。基于对国资监管政策的深度研究和央国企管理实践的持续跟踪，中智咨询构建了“123410N”央国企穿透式监管体系模型，助力央国企构建“全级次、全链条、全过程、全要素”的智能化穿透式监管体系，真正实现“看得清、看得全、看得透、防得住”。中智咨询央国企穿透式监管体系建设“123410N”模型1个核心目标1个核心目标体制机制监管系统监管追责体制机制监管系统监管追责制度体系 10大重点领域 N类场景·行业专属场景专项风险场景“123410N”央国企穿透式监管体系模型的具体内“1”即一个核心目标：确保国有资产保值增值，推动央国企高质量发展，护航国有资本行稳致远。通监管时效、监管效力实现四个根本转变。“2”即两大驱动力量：规则为纲——将外法内规转化为可执行的规则和流程，确保监管有章可循；数据为脉——以数据中台、AI模型、智能预警赋能监管效能，确保监管有力可依。“3”即三大技术平台：穿透式监管平台——作为监管应用中枢，实现从数据采集到问题整改的全流程为穿透式监管提供高质量的数据服务与智能分析能力。全域数字化资源管理平台（DRP系统）——作为资源管理核心，贯通财务、业务、资金、人事等全域数据。“4”即四大建设支柱：体制机制——组织保障体监督追责——落实“穿了怎么办”；制度体系——规范“按什么穿”。采购与供应链、境外业务、合同管理十大重点领域。“N”即N类场景：N类场景是穿透式监管体系在十大重点领域基础上的深化拓展，聚焦行业专属场景、专项风险场景、战略新兴场景，实现从领域覆盖到场景穿透的精准跃升。基于“123410N”顶层设计框架的系统性治理蓝图，中智咨询为央国企量身打造了贯穿穿透式监管体系全生命周期的系统性解决方案，构建了“诊断→设计→实施→评估→优化”的“五维一体”管理闭环，系统解决穿透式监管体系“建什么、怎么建、如何评、如何持续”的核心问题，助力央国企构建“全级次、全链条、全过程、全要素”的智能化穿透式监管体系。从理念走向实践、从一次性建设走向持续优化的完整演进逻辑。表8智咨询央国企穿透式监管体系“五维一体”建设框架模块内容核心任务关键成果穿透式监管体系现状调研诊断政策研读、现状访谈、现状调研报告穿透式监管制度与流程体系制度体系构建、协同机制设计、闭环流程规范若干项制度文档穿透式监管指指标体系搭建、指标清单、指标卡片穿透式监管效果评价体系构建评价制度建立评价指标设计穿透式监管体系运行支持与培训赋能、运行建议、持续优化建议中智咨询围绕DRP（全域数字化资源平台）构建穿透监管与智能调度体系，助力国企从“看见资源”迈向“智能调度”。通过对企业“人、财、物、事、数”等核心要素进行全息数字化建模与数字孪生，打造统现问题”到“预判问题”再到“解决问题”，最终驱动全要素生产率提升与业务价值创造。可追溯、可交互的数字对象，支持上层调度。统一资源目录与标签体系：构建企业级资源“能力超市”，建立标准化能力模型与供需匹配引擎，实现资源服务的标准化封装与按需组合，支持即插即用。AI驱动的智能调度与模拟推演：基于本体论与AI算法，实现资源动态编排、柔性流程编排、事前预判与多方案模拟推演，辅助管理者进行最优决策。多领域穿透式监管落地：覆盖财务、薪酬、人才、场景化试点与运营体系构建：选取最痛或最容易的业务场景（如供应链优化、科技创新、战略投资）先行落地，逐步推动企业全息数字化与DRP运营体系持续运转。中智咨询DRP系统建设：重构企业经营和资央国企穿透式监管体系建设是一项系统工程，建议分夯基垒台、立柱架梁、积厚成势三个阶段稳步推进。三个阶段层层递进、环环相扣，共同构成从“体护航国有资本行稳致远。夯基垒台——顶层设计与试点突破（6-12个月）本阶段核心任务是完成顶层设计与基础构建。通章可循、有据可依”。主要包括：•完成穿透式监管体系顶层设计，明确建设目标、•建立统一数据标准，统一会计科目、数据接口、•选择1-2个高风险领域（如资金、薪酬）开展试•搭建初步监管平台，实现试点领域数据采集和实立柱架梁——深化拓展与体系构建（12-24个月）本阶段核心任务是实现监管系统上线与机制运行，防”的根本转变。主要包括：将穿透范围拓展至投资、产权、财务、采购、境•完善数据采集机制，实现全级次数据贯通；•部署AI智能风控模型，提升风险识别能力；•建设“监管驾驶舱”，实现可视化穿透下钻；•建立配套制度体系，明确权责边界和问责机制。积厚成势——优化提升与常态运行（24-36个月）本阶段核心任务是推动穿透式监管与企业日常经营深度融合，将监管理念内化为各级管理人员的自觉行动。通过本阶段工作，确保监管体系“用得好、可持续”，最终实现“看得清、看得全、看得透、防得住”的监管目标。主要包括：•持续优化风险模型，提升预警准确率；•推动穿透式监管与日常经营深度融合；•建立动态调整机制，根据企业治理水平调整穿透•总结提炼最佳实践，形成可复制的管理模式。穿透式监管