碳排放权交易管理办法

碳排放权交易管理办法第一章总则为全面贯彻落实国家关于碳达峰、碳中和的重大战略决策部署，规范碳排放权交易市场秩序，通过市场化机制控制和减少温室气体排放，推动经济社会绿色低碳转型，依据相关生态环境法律法规与气候变化政策，制定本办法。本办法旨在确立碳排放权交易的基本原则、管理体制、配额分配、排放核查、交易规则及监督管理等核心事项，构建公开、公平、公正的碳市场环境。本办法适用于全国碳排放权交易市场及相关活动。参与主体包括重点排放单位、符合国家规定的交易机构、核查机构及其他自愿参与的市场主体。碳排放权交易管理应当坚持政府引导与市场运作相结合，遵循总量控制、基准线管理、公开透明、诚信自律的原则，确保碳排放数据的真实性、准确性和交易活动的合规性。国务院生态环境主管部门负责全国碳排放权交易市场的统一监督管理，制定全国碳排放权交易及相关活动的基本政策与技术规范。省级生态环境主管部门负责本行政区域内碳排放配额分配、排放数据核查、重点排放单位履约等具体监督管理工作。设区的市级生态环境主管部门配合落实相关监管职责。各级生态环境主管部门应加强与同级发展改革、财政、金融监管等部门的沟通协调，建立信息共享与协同联动机制。第二章配额分配与管理国家建立碳排放配额总量设定与分配制度。国务院生态环境主管部门根据国家温室气体排放控制目标、经济增长预期、产业政策及行业减排潜力等因素，结合省级人民政府报送的配额分配建议，科学设定全国及重点行业的年度碳排放配额总量。配额总量的确定应体现逐步收紧的导向，合理控制增长速度，有效倒逼重点排放单位开展节能降碳技术改造。碳排放配额分配实行免费分配与有偿分配相结合的方式。初期以免费分配为主，适时引入有偿分配机制。免费分配通常采用基准线法或历史强度法，基于重点排放单位的产品产出量、排放强度基准值进行核算，鼓励行业先进产能，淘汰落后产能。对于采用基准线法的行业，国务院生态环境主管部门会同行业主管部门制定并发布行业碳排放基准值，该基准值应根据行业技术进步情况定期评估与动态调整。省级生态环境主管部门依据国务院生态环境主管部门公布的配额分配方法与碳排放基准值，核定本行政区域内重点排放单位的年度免费配额量，并按时下达。配额分配结果应向社会公开，接受社会监督。重点排放单位对分配的配额量有异议的，可向省级生态环境主管部门提出复核申请，省级生态环境主管部门应在规定时限内完成复核并书面答复。为应对市场波动及特殊情况，国家设立一定数量的政府预留配额。预留配额主要用于市场调节、价格调控、新建项目投产以及重大突发事件等情形。有偿分配的配额数量和方式，由国务院生态环境主管部门根据市场运行情况另行规定，原则上通过拍卖方式进行，拍卖收入专项用于支持碳减排相关项目。重点排放单位发生合并、分立、关停、搬迁等情形时，应在规定时间内向所在地省级生态环境主管部门报告。省级生态环境主管部门应根据实际情况对其配额进行重新核定或保留。重点排放单位注销的，其未使用的配额应由省级生态环境主管部门收回。第三章排放核算、报告与核查重点排放单位应建立健全碳排放监测、报告与核查（MRV）体系，按照国家制定的碳排放核算与报告指南，准确编制年度碳排放报告。报告内容应包括单位基本信息、化石燃料燃烧排放、工业生产过程排放、净购入电力热力排放等数据，以及相关监测数据和支持性文件。重点排放单位应对碳排放报告的真实性、完整性和准确性负责，不得篡改、伪造数据。重点排放单位应在每年规定的时间节点前，向所在地省级生态环境主管部门报送其上一年度的碳排放报告。省级生态环境主管部门应对报告进行形式审查，对不符合要求的报告，应责令限期整改或重新报送。国务院生态环境主管部门负责建立全国统一的碳排放数据报送系统，实现数据电子化、信息化管理。省级生态环境主管部门应组织开展对本行政区域内重点排放单位碳排放数据的核查工作。核查可以由省级生态环境主管部门自行组织开展，也可以通过政府购买服务的方式委托具备资质的第三方核查机构实施。第三方核查机构应独立、客观、公正地开展核查业务，并对核查结论的真实性、准确性承担法律责任。核查机构及其工作人员不得参与重点排放单位的任何与碳资产相关的咨询或管理服务，以确保核查工作的独立性。核查工作应依据国家制定的碳排放核查指南进行。核查机构通过查阅文件、现场查看、数据验证、抽样检测等方式，对重点排放单位的排放数据进行交叉验证，重点核查数据来源、计算方法、参数选取及计量器具的合规性。核查机构应在规定时间内出具核查报告，并提交给省级生态环境主管部门。省级生态环境主管部门依据核查结果，确认重点排放单位的年度排放量。对经核查确认排放量与报告排放量差异较大的，省级生态环境主管部门应责令重点排放单位说明情况并进行整改；发现数据造假嫌疑的，应依法立案调查。重点排放单位对核查结果有异议的，可申请复核，具体程序由省级生态环境主管部门规定。第四章交易规则与运行全国碳排放权交易市场是开展碳排放权交易的指定场所。交易机构应经国务院批准设立，负责组织、管理、监督碳排放权交易活动，提供交易场所、交易系统、行情发布、信息查询等服务。交易机构应制定交易规则、风险管理、信息发布等业务细则，报国务院生态环境主管部门批准后实施。碳排放权交易产品主要包括碳排放配额（SCEA）和国家核证自愿减排量（CCER）。国务院生态环境主管部门负责制定CCER的项目备案、减排量备案及交易使用规则。重点排放单位可使用CCER抵消其部分碳排放配额的清缴义务，抵消比例不得超过应清缴配额量的5%，且CCER应来源于非重点排放单位的项目，并符合相关规定。交易主体主要包括重点排放单位、符合国家规定的机构投资者及个人投资者。初期市场以重点排放单位为主体，随着市场成熟，将逐步引入机构投资者和个人投资者，提高市场流动性和价格发现功能。交易主体应在交易机构开设交易账户，并遵守交易规则。碳排放权交易主要采用挂牌协议交易、大宗协议交易及可能的其他合法方式。挂牌协议交易是指交易主体通过交易系统提交买卖申报，按照“价格优先、时间优先”原则自动匹配成交的方式。大宗协议交易适用于单笔交易量较大的情形，买卖双方可协商确定交易价格和数量，经交易机构确认后成交。交易机构应设定不同交易方式下的涨跌幅限制、最大持仓量等风险控制参数。交易机构应建立完善的风险管理制度，包括但不限于涨跌幅限制制度、最大持仓量限制制度、大户报告制度、风险警示制度、异常交易监控制度等。当交易出现异常波动或可能引发市场风险时，交易机构可以采取调整交易参数、暂停交易、临时停市等措施，并及时向国务院生态环境主管部门报告。碳排放权交易的结算由交易机构指定的登记结算机构负责。登记结算机构应提供配额的登记、托管、结算、交收等服务，确保交易资金和配额的安全流转。交易实行“T+1”或其它规定的结算周期，具体规则由登记结算机构制定。第五章配额清缴与履约重点排放单位应在规定时限内，向所在地省级生态环境主管部门清缴其上一年度的碳排放配额。清缴量应不少于经核查确认的该单位上一年度碳排放量。重点排放单位可使用持有的碳排放配额或符合规定的CCER进行清缴。配额清缴是重点排放单位的法定义务，未按期足额清缴将面临法律责任。省级生态环境主管部门应在每年规定时间前，向重点排放单位下达配额清缴通知书，明确其应清缴的配额数量及截止日期。重点排放单位完成清缴后，省级生态环境主管部门应出具履约证明。对于未按时完成清缴的单位，省级生态环境主管部门应责令其限期改正。为鼓励重点排放单位超额减排，其当年度经核查排放量低于所获配额量的部分，即富余配额，可结转至后续年度使用，也可在市场上出售。结转规则应明确结转比例、有效期及跨期使用的限制条件，以平衡当期减排压力与长期投资激励。在配额清缴截止日期后，省级生态环境主管部门应向社会公布本行政区域内重点排放单位的履约情况，包括应清缴量、实际清缴量、履约率及未履约单位名单等信息。信息披露应遵循及时、准确、完整的原则，接受社会监督。第六章监督管理与法律责任国务院生态环境主管部门加强对全国碳排放权交易市场的监督管理，对省级生态环境主管部门配额分配、履约管理等工作进行指导和检查。建立全国碳排放权交易数据管理平台，对配额分配、排放数据、交易记录、履约情况等进行全过程监控和综合分析。省级生态环境主管部门应加强对重点排放单位、核查机构的日常监管。对重点排放单位，重点检查其碳排放监测计划执行情况、数据报告真实性、履约情况等；对核查机构，重点检查其核查规范性、独立性及核查报告质量。监管可采取“双随机、一公开”方式，或根据举报线索进行专项检查。任何单位和个人有权对碳排放权交易活动中的违法违规行为进行举报。受理部门应为举报人保密，并及时对举报线索进行调查核实。经查证属实的，可对举报人给予适当奖励。重点排放单位违反本办法规定，未按时足额清缴碳排放配额的，由省级生态环境主管部门责令限期改正，并处以罚款。逾期未改正的，对欠缴部分等量核减其下一年度配额，并可依法从重处罚。重点排放单位虚报、瞒报、伪造排放数据的，由省级生态环境主管部门依法予以处罚，并将其违规行为记入企业信用信息征信系统；情节严重的，暂停其参与国家碳排放权交易市场的资格。核查机构违反本办法规定，出具虚假核查报告或者核查报告严重失实的，由国务院生态环境主管部门或省级生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处以罚款；情节严重的，取消其核查资质，并向社会公告。给重点排放单位或第三方造成损失的，依法承担赔偿责任。交易机构、登记结算机构违反本办法规定，未按规定履行职责、违规开展业务或造成重大风险的，由国务院生态环境主管部门责令改正；情节严重的，责令停业整顿或取消其业务资格；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。从事碳排放权交易管理工作的国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七章信用管理与风险防控国家建立碳排放权交易市场信用评价体系。国务院生态环境主管部门会同有关部门制定重点排放单位、核查机构、交易机构等市场主体的信用评价标准与指标。信用评价结果将作为配额分配、财政支持、金融服务及监管频次调整的重要参考依据。对信用等级高的市场主体，在配额分配、项目审批等方面给予适当激励；对信用等级低的市场主体，实施重点监管或限制性措施。为防范碳市场金融风险，国务院生态环境主管部门应会同金融监管部门建立跨部门风险防控机制。监测碳价异常波动、市场操纵、内幕交易及过度投机等行为。当市场出现系统性风险苗头时，应及时启动应急预案，通过调节投放储备配额、调整交易规则、限制异常交易账户等手段，维护市场稳定。重点排放单位应加强碳资产管理，建立内部碳资产风险控制制度，防范碳价波动带来的经营风险。鼓励重点排放单位利用碳远期、碳期权、碳保险等金融衍生工具进行风险管理，相关衍生品市场的开发与监管需遵循国家金融管理规定。第八章附则本办法中下列用语的含义：（一）温室气体：指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）等。（二）碳排放配额：指重点排放单位获得的、在一定时期内允许排放的二氧化碳温室气体的额度。1单位配额相当于1吨二氧化碳当量。（三）重点排放单位：指满足国务院生态环境主管部门公布的纳入条件，年度温室气体排放量达到规定规模的工业企业或其他经济实体。（四）国家核证自愿减排量：指依据国家温室气体自愿减排交易管理办法，在国家登记簿登记备案的温室气体减排量。涉及航空、航海等行业的碳排放权交易管理，国家另有规定的，从其规定。省级人民政府可根据本办法和本地区实际情况，制定实施细则。本办法由国务院生态环境主管部门负责解释。本办法自发布之日起施行。原有相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。附表：碳排放权交易管理关键环节操作规范管理环节操作主体核心动作时限要求输出成果监管要点配额分配省级生态环境主管部门核定并下发免费配额每年12月31日前配额分配方案及决定书分配方法合规性、基准值应用准确性、公开透明度排放报告重点排放单位编制年度排放报告每年3月31日前年度碳排放报告（含监测数据）数据完整性、计算方法符合性、支撑文件真实性第三方核查核查机构开展现场核查并提交报告每年5月31日前第三方核查报告核查机构独立性、程序规范性、结论客观性配额清缴重点排放单位上缴足额配额以抵消排放量每年履约截止日前履约完成证明清缴及时性、CCER抵消比例合规性违规处理生态环境主管部门调查取证并作出处罚决定发现违规后及时处理行政处罚决定书事实认定清楚、法律适用准确、程序合法交易结算登记结算机构资金与配额划转交易达成后规定时限内结算清单资金安全性、配额权属清晰、无差错结算附表：碳排放配额分配方法对比与适用场景分配方法核心原理适用行业特征优点缺点实施条件基准线法基于单位产出的碳排放基准值×实际产量数据基础好、产品单一或同质化程度高的行业（如电力、水泥）公平性强，奖励先进，鞭策落后，促进减排基准值制定复杂，需定期更新行业基准值成熟、产量数据可核验历史强度法基于历史平均排放强度×实际产量（或修正系数）产品种类繁多、难以制定统一基准的行业简单易行，管理成本较低存在“鞭打快牛”风险