第四章公共支出理论与实践

第四章公共支出理论与实践第一节公共支出概念及相关规定第二节公共支出结构与政府职能第三节公共支出规模分析第四节公共支出预算第五节公共支出效益分析第一节公共支出概念及相关规定一、公共支出特点及原则1、定义：政府为履行职能而支出的一切费用的总和2、特点：公共需要、公共享用、非盈利作用3、原则效益：两类效益，资源配置的效益与使用资源的效益。公平：(横向、纵向，受益能力)稳定：高度的就业水平、物价稳定、满意的经济增长率、良好的国际收支状况二、公共支出分类（一）理论分类消费性支出购买性支出1、按支出性质投资性支出转移性支出购买性支出：等价交换活动（1）购买性支出所起的作用，是通过支出使政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品和服务相交换。（2）在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则。（3）微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也须遵循等价交换原则。转移性支出：单方面付出，资源再分配。两者区别：前者为等价交换，后者为单方面付出；前者为生产活动，价值计入GDP内，后者是再分配不计入GDP。2.按支出目的：预防性支出：用于维护国家安全秩序保障社会安定和公民生活安全性的支出。创造性支出：用于维护社会环境、社会福利等方面的支出。3、受益范围支出一般受益：全体居民均享受其利益的支出。特殊受益：对社会中某些特定居民与企业给予特殊利益的支出。（二）预算分类：按职能：国防支出、外交事物支出、行政管理支出、经济建设支出、社会文教支出、保护环境和自然资源支出、政府债务支出按政府层次：中央政府支出、地方政府支出三、我国财政支出内容1、范围界定：公共安全、公共机构、公共服务、公共工程、公益事业。2、支出内容：一般行政事业、国防维护社会治安、教育科学文化、社会保障、工交商等部门、农业、国家储备、支援贫困地区、价格补贴、公共工程、环保、公益事业、债务还本付息第二节公共支出结构与政府职能一、购买性支出及其对经济的影响（一）公共消费支出及其影响1、国防支出定义：与民用支出关系：此消彼涨预算编制：美国的PPBS预算方法2007年国防费占GDP和财政预预算支出的比重

国防费占GDP的比重占财政预预算支出的比重美国4.6%16.6%英国3%6.9%法国2%13.5%俄罗斯2.63%15.1%印度2.5%14.1%中国1.4%7.2%国防与经济建设的密切关系：第一，国防建设受其经济发展水平和国家财力的制约。第二，国防建设对社会经济发展不是消极被动的。第三，国防建设对经济建设起到保障作用。2、教育支出(1)公共部门办教育的原因——外部性、再分配、市场不完善等(2)政府教育资金的配置方式——直接与间接(3)教育支出在政府与私人间的分工——基础、高等、职业教育(4)西方国家三种教育支出补贴方式选择——学费补助、收入补助、定额补助教育产品属性：义务教育（基础教育）：以满足社会共同需要为目标的教学活动。是一个公民应具备的最基本的素质包括德育、智育、体育、法制、国防教育。基本国民素质的提高对一国国家发展能力的增强具有非常重要的作用，而一个接受基础教育的人，他也会从中受益，但相对于国家的收益来说则是微不足道的。由于基础教育具有较强的正外部性，它事关国家的整体素质和能力，一般不应以市场导向来提供，而应该由政府的公共财政来提供。

高等教育、职业教育：以满足个人需要与企业需要为主要目标的教育活动。高等教育既能产生个人效益，也能产生社会效益。高等教育所传授的知识和技能对个人来说是一种比较特殊的资本，即人力资本。这种资本为受教育者一个人直接拥有，能够提高受教育者个人的收入，为受教育者带来种种收益或满足；而这些收益或满足除了客观上有利于他人及社会外，基本上主要由受教育者一个人直接获得。职业教育能提高企业的竞争力，企业是这一教育活动的直接受益者。年份全部教育经费（亿元）全部教育经费占GDP的比例（%）财政性教育支出（亿元）财政性教育支出占GDP比例（%）19962262.343.331671.702.5019972531.733.401862.542.5519982949.063.762032.452.6419993349.044.082287.182.8420003849.084.312562.612.8620014637.664.773057.013.1420025480.035.213491.403.3220036208.275.293850.623.28资料来源：中国统计年鉴（2005）我国教育支出现状（1）政府对义务教育投入严重不足，导致小学生学费连年上涨（最近两年有所改变）。（2）教育支出分布不平衡，东部发达城市是西部的2-3倍，边远地区儿童失学率高。（3）我国公共教育支持占GDP比重偏低。（4）高等教育严重滞后于国民经济的发展。（5）财政科研支持问题严重。拓展思考：我国公共财政教育支出现状合理性思考1.你认为政府目前在基础教育与高等教育资源配置上是合理的吗？为什么？2.案例分析“高校扩招政策下的政府高等教育支出”问题：高等教育产品属性是什么？高等教育支出的效应如何？高等教育支出的政策建议。3、公共卫生保健支出产品属性：公共卫与保健生包括安全饮用水、防止传染病、免疫、营养、计划生育，是有很大外部效应的纯公共产品。（1）必要性第一，公平问题与政府对保健服务的融资第二，保健市场的不完全信息第三，保健市场的公共产品与外部性问题（2）支出方式及改革——如何有效供给？（二）公共投资支出及其影响1、性质——以国家政府为投资主体，以财政资金为来源的一种投资支出。2、意义——克服市场失灵、对私人投资的导向性等3、特点——投资目标、领域、资金来源等方面4、公共投资方式——直接、国企、股份等方式5、公共投资管理方式的改革——引进市场机制（1）融资——设计——建设——经营——移交——一体化的管理模式(BOT方式)（2）改革措施：（3）条件保证：6、财政投资与经济增长关系：促进与制约作用：刺激需求增长，增加供给“五五”时期经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%“九五”时期经济建设费38.3%社会文教费27.2%国防费8.3%行政管理费15.7%其他10.5%我国财政支出结构变化趋势显示图(%)

（三）购买性支出对生产领域的影响：购买性支出的需求是总需求的一个重要组成部分，其增加和减少对生产领域产生影响：购买性支出增加政府对物品或服务的需求增长市场价格上升企业利润率提高扩大生产就业增加生产的膨胀形成经济繁荣的局面。购买性支出是通过支出使政府所掌握的资金和其他经济主体所提供的物品或服务交换，因而对生产、就业及社会总需求有着直接的影响。二、购买性支出途径——政府采购（一）采购特点1、定义2、七大特点：资金来源公共性采购行为非盈利性公共管理公开性政策性规模巨大广泛性（二）采购机制：1、主管机关——国家财政部、国防部2、法律体系——“政府采购法”（三）采购模式1、集中采购2、分散采购3、混合采购（四）采购方式——公开招标、投标、竞争谈判等进一步思考：中国政府采购及其改革？（提高公共财政资金使用效益，杜绝腐败）三、公共转移性支出及其对经济的影响

转移支出：表现为政府资金的无偿的单方面的转移包括财政补助、补贴、社会保障（养老金、失业救济金）债务利息。（一）社会保障支出及其影响1、定义：国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配形成社会保障金，并对由多种原因而使生存发生困难的社会成员给以物质上的帮助，以保证其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称内容：社会保险、社会救济、社会福利2、社会保险特征及保险制度社会保险：一种将风险集中转移给政府服务机构的制度。特征；强制、互济、社会、福利性内容：（1）老年残废遗嘱保险（2）疾病与生育保险（3）工伤保险（4）失业保险两大模式及特点：（1）俾斯麦模式（2）贝弗里奇模式3、社会保障金的筹集第一社会保障税：专款专用，受益人与出资人对称。第二一般性税收。第三社会保障税征收更具公平与效率。与商业保险比较更具公平性与政府一般税收比较更具效率4、其它保障内容：第一福利政策：政府在扶持最低收入阶层采取的转移性支出，给某些低收入者以资金和食物的支付。第二资金来源——一般税收第三两种类型的福利支出——现金、物品第四效果评价——对人们工作愿望的影响？负所得税理论：把所得税和负所得税结合在一起，对不同收入水平的社会成员都适用这种税制，避免了现金食物救济成本高、效率低；对个人收入超过一定档次以上部分仍然按规定税率交纳个人所得税；对个人收入低于一定档次的人，可以得到所得税补助。优点：缺点：（二）财政补贴及影响补贴形式——五类补贴作用——双刃剑转移性支出对经济的影响:通过支出过程使政府所掌握的资金转移到特定的接受者手中,是资金使用权的转移,对GDP的分配有直接影响,但对生产、就业以及社会总需求的影响是间接的。四、我国社会保障制度的改革（一）改革的必要性1、现行社会保障制度的缺陷（1）大锅饭现象仍然存在（2）社会保险覆盖面窄，社会保险保障程度低。（3）社会保险管理体制不健全。2、社会救济资金不足3、市场制度的建立要求进一步改革社会保障制度（1）社会保障制度的改革是企业公平竞争的客观要求。（2）社会保障制度的改革也是人才自由流动的客观要求。（3）社会保障制度的改革更是发展农业，控制农业人口增长的客观要求。（二）社会保障制度改革的内容1、近期目标在全国城市地区建立统一的社会保险体系。社会保险资金的筹集采用社会保障税的形式，保险基金由财政部、劳动人事部、全国总工会三方组成的管理机构来统一管理。2、远期目标建立包括全国城市和乡村所有就业人员乃至全国国民在内的统一的社会保险制度。3、建立社会保险预算第三节公共支出规模分析一、定义及衡量标准1、定义：一定财政年度内，通过预算安排的公共支出总额。狭义：政府预算中的公共支出规模。广义：某一财政年度内，通过政府安排的，用于社会公共需要方面的所有支出，即还包括预算支出。2、衡量标准：绝对指标：以国家货币单位表示的公共支出的绝对数额。相对指标：公共支出占GDP/GNP的比重。二、公共支出规模增长的基本理论——各国公共支出呈增长趋势1、战后发达国家公共支出的四大变化2、公共支出规模呈上升趋势占国民生产总值比重公务员数量等指标判断3、支出增长的理论说明（1）瓦格纳——政府活动扩张法（2）皮考克——公共收入增长引致（3）罗斯托、马斯格雷夫等人的——公共支出增长发展模型（1）瓦格纳法则随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应随之提高。原因：1）随着工业化进程的加快，不断扩张的市场与市场中的行为主体之间关系日趋复杂，各种摩擦不断增加，需要建立法律体系和管理制度；

2）经济的不完全竞争日益加剧，需要政府参与资源配置；

3）外部性的存在；

4）教育、文化、保健、福利等服务的收入弹性较大，要求政府提供更多的支出。

主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势公共收入增长引致理论：导致公共支出增长的因素归结为两种：一是内在因素。在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增加，政府所征得的税收收入必然呈不断增长的趋势。二是外在因素。当社会经历“剧变”（如战争、经济大危机或严重灾害）时，公共支出急剧上升；当剧变期结束之后，公共支出水平会下降，但不会低于原来的水平。

（2）皮考克——公共收入增长引致（3）罗斯托、马斯格雷夫等人的——公共支出增长发展模型在经济发展的早期阶段，政府投资在社会投资中占有较大份额，所以公共支出中用于公共投资部分比重很大，增长的速度也很快。经济发展的中期阶段，政府公共投资继续进行，但此时公共投资只是对私人投资的补充。同时，政府消费性支出和转移性支出都将增加。经济发展到成熟阶段，用于解决社会公平的转移性支出将会大幅度增加，从而使整个社会公共支出增加。4、影响公共支出规模的因素政治因素经济因素社会因素第四节公共支出预算一、概念、功能1、定义——公共收支计划总和2、两大功能二、预算形式、原则1、形式——三种划分法(单复式，基数与零基，年度与滚动等方式)2、原则——公开、可靠、完整统——年度性三、预算程序一编制、审批、执行、决算等四、西方国家预算实践五、中国预算体系及改革中国预算构成现行复式运算主要内容预算改革方向预算监督与预算外资金管理第五节公共支出效益分析一、公共支出效益研究意义及任务（一）对资源配置的影响宏观——整体的公共支出预算决策微观——某一项目或方案的预算决策（二）对收入分配的影响1、比税收政策更能改变收入分配格局2、公共支出的受益分配是不平等的3、公共支出名义上的受益者并不等于实际上的受益者（三）任务——谁真正从公共支出增长中受益？二、公共支出效益评估方法

（一）机会成本分析法机会成本分析法适用对象机会成本分析法的实质是公私配置效益比较预算资金的机会成本及其抉策（二）成本——收益比较分析方