公共卫生应急管理中国指南（2026 版）

公共卫生应急管理中国指南（2026版）第一章总则与指导思想本指南旨在构建适应新时代国家治理体系现代化要求的公共卫生应急管理体系，全面提升应对突发公共卫生事件的能力，保障人民群众生命安全和身体健康，维护社会稳定与国家安全。2026版指南在总结既往经验教训的基础上，重点强化了“平战结合”、“医防融合”以及“智慧公卫”的建设理念，强调源头治理与全过程防控。公共卫生应急管理必须坚持“人民至上、生命至上”的原则，将保护人民生命安全摆在首位。遵循预防为主、防治结合的方针，实施科学精准防控，依靠法治保障，强化联防联控、群防群控机制。在策略上，从被动应对向主动防控转变，从单一卫生部门应对向全社会多元协同应对转变，从经验决策向数据驱动决策转变。本指南适用于各级人民政府、卫生健康行政部门、疾病预防控制机构、医疗机构以及其他相关部门在应对传染病暴发流行、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康事件的应急管理活动。其核心目标是实现突发公共卫生事件的“早发现、早报告、早隔离、早治疗”，最大限度减少事件危害。第二章组织体系与职责建立健全统一领导、分级负责、条块结合、属地为主的公共卫生应急管理体制。各级人民政府是本行政区域内突发公共卫生事件应急管理工作的行政领导机构，负责统一领导、指挥和协调各类突发公共卫生事件的应急处置工作。2.1应急指挥机构国务院设立突发公共卫生事件应急指挥部，负责特别重大突发公共卫生事件应急处置的统一领导和指挥。指挥部成员单位包括卫生健康、发改、工信、公安、民政、财政、交通、海关、生态环境、农业农村、市场监管等部门。各成员单位需依据各自职责，制定具体工作方案，并在指挥部的统一协调下开展工作。地方各级人民政府参照国务院模式设立本级应急指挥机构。在突发事件发生时，指挥机构应迅速启动，实行24小时值班制度，确保指令下达和信息反馈的畅通。2026版指南特别强调指挥体系的扁平化运作，减少中间层级，确保决策指令能够直达基层执行单元。2.2专家咨询委员会各级卫生健康行政部门应组建突发公共卫生事件专家咨询委员会。该委员会由流行病学、临床医学、公共卫生学、应急管理、法律、心理学、信息技术等多领域专家组成。专家咨询委员会的主要职责包括：对突发公共卫生事件相应的级别进行评估；提出预警、启动和终止应急响应的建议；对应急处置措施提出技术方案；对事件的发展趋势进行研判和评估；参与事件结束后的总结评估及后续防控建议。专家委员会的运作应遵循独立、客观、科学的原则，为行政决策提供强有力的智力支撑。2.3日常管理机构各级卫生健康行政部门是突发公共卫生事件的日常管理机构，负责组织、协调、指导、监督本行政区域内的公共卫生应急管理工作。具体职责包括：组织编制、修订应急预案；组织开展应急演练；负责应急物资储备的监管；组织公共卫生风险监测与预警信息发布；组织开展应急知识培训与健康教育。第三章监测、预警与风险评估构建全域覆盖、网络健全、功能完善、反应灵敏的突发公共卫生事件监测预警体系是早期发现风险的关键。2026版指南强调利用大数据、人工智能等新一代信息技术，推动“智慧公卫”监测系统的建设，实现多源数据的实时汇聚与智能分析。3.1多渠道监测网络建立健全以疾病预防控制机构为主体，医疗机构为依托，基层医疗卫生机构为哨点，学校、托幼机构、养老院、农贸市场、交通枢纽等重点场所为监测点的综合监测网络。监测内容包括但不限于：法定传染病病例报告、症状监测（如发热、呼吸道症状、腹泻等）、病原学监测、媒介生物监测、药品销售监测、学校/托幼机构缺勤监测、污水监测以及相关舆情信息。特别要强化对新发、突发传染病的不明原因肺炎和异常健康事件的监测敏感性。3.2风险评估机制各级疾病预防控制机构应建立常态化的风险评估机制。实行定期评估与实时评估相结合。定期评估主要是对辖区内公共卫生安全形势进行月度或季度分析；实时评估是在发现异常信号或突发事件发生后，立即启动专题风险评估。风险评估应遵循定性与定量相结合的原则，利用数学模型预测疫情走势，科学判定事件的性质、规模、潜在危害及发展趋势。评估结果应作为政府启动应急响应、制定防控策略的重要依据。3.3预警发布与响应根据风险评估结果，按照突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围，将预警级别分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色表示。一级（红色）和二级（橙色）预警由省级人民政府或国务院发布；三级（黄色）和四级（蓝色）预警由市（地）级或县级人民政府发布。预警发布后，相关人民政府应立即启动相应的应急准备措施，包括人员集结、物资调配、医疗资源预留等，并做好信息发布工作，引导公众做好个人防护。下表展示了不同预警级别对应的响应措施框架：预警级别颜色标识发布主体核心应对策略关键防控措施一级预警红色国务院/省级政府极度严格，全面管控区域封锁、大规模检测、强制隔离、医疗资源全国调配二级预警橙色省级政府严格控制，区域联动限制聚集、交通检疫、重点场所封闭、物资跨区域支援三级预警黄色市级政府重点关注，精准防控密切接触者追踪、疫点消毒、健康宣教、风险人群筛查四级预警蓝色县级政府保持警惕，常规监测加强病例报告、流行病学调查、公共卫生指导第四章应急响应与处置应急响应是应对突发公共卫生事件的核心环节。根据事件的性质、危害程度、涉及范围，将应急响应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级四个等级。Ⅰ级响应为最高级别，由国务院组织实施；Ⅱ级响应由省级人民政府组织实施；Ⅲ级响应由市（地）级人民政府组织实施；Ⅳ级响应由县级人民政府组织实施。4.1信息报告与通报突发公共卫生事件发生后，责任报告单位和责任报告人应在规定时限内进行报告。医疗机构、疾病预防控制机构等发现突发事件后，应在2小时内完成网络直报。县级人民政府卫生健康行政部门接到报告后，应在2小时内向本级人民政府和上级卫生健康行政部门报告。信息报告应做到及时、准确、完整，不得瞒报、漏报、迟报。报告内容包括事件名称、类别、发生时间、地点、涉及人数、主要症状与体征、可能原因、已采取的措施、报告单位、报告人及联系方式等。建立健全部门间信息通报机制，卫生健康部门应及时向同级相关部门通报事件信息，必要时向毗邻地区及军队卫生部门通报。4.2流行病学调查流行病学调查是查清传染源、传播途径和易感人群的关键手段。接到疫情报告后，各级疾病预防控制机构应立即派出流行病学调查队伍赶赴现场。调查内容包括：个案调查（核实诊断，追溯发病经过，确定暴露史）、密切接触者追踪与管理、暴发调查（查找传染源和传播链）。2026版指南强调“流调溯源与大数据排查相结合”，利用公安、工信、公共卫生三部门协同机制（“三公（工）合一”），快速精准判定密切接触者和次密切接触者，为落实管控措施争取时间。流调队伍应实行“扁平化管理”，现场流调与实验室检测同步进行，确保“边调查、边管控、边检测”。对于复杂的疫情，应组建联合流调专班，提级指挥。4.3医疗救治坚持“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”的原则。按照“四早”要求，确保病例及时得到有效救治。分级分类收治：确诊病例、疑似病例、发热患者应分别收治。定点医院应设立独立的收治病区，配备必要的救治设备、设施和防护用品。对于重症病例，应集中收治到综合实力强、具备多学科协作救治能力的定点医院。中西医并重：建立健全中西医结合救治机制。在制定诊疗方案时，应吸纳中医药专家参与，鼓励医疗机构开展中医药预防、治疗和康复服务，发挥中医药在突发公共卫生事件救治中的独特优势。院感防控：医疗机构必须严格执行感染防控的各项规章制度，加强预检分诊工作，规范发热门诊管理。落实标准预防，根据传播途径采取飞沫预防、接触预防和空气预防措施。加强对医务人员和工勤人员的防护培训，严防院内交叉感染。4.4社区防控与网格化管理落实属地责任，实施网格化管理。社区（村）是疫情防控的第一道防线。应建立健全社区防控工作组织体系，实行“日报告”和“零报告”制度。根据疫情风险等级，对社区（村）采取相应的管控措施。对于高风险区域，实施封闭管理，严格限制人员流动，提供生活物资保障和基本医疗服务；对于中风险区域，实施精准管控，减少人员聚集；对于低风险区域，落实常态化防控措施，加强健康监测。充分发挥社区党组织、居（村）委会、业委会、物业服务企业、网格员、志愿者等各方力量，形成联防联控、群防群控的强大合力。做好对居家隔离人员的管理服务，提供心理疏导和必要的医疗咨询。第五章应急保障强有力的应急保障是有效应对突发公共卫生事件的基础。保障体系包括物资、资金、交通、治安、通信、技术、人员等多个方面。5.1物资保障建立分级分类的应急物资储备体系。实行政府储备、单位储备、家庭储备相结合。储备品种主要包括医疗防护物资（口罩、防护服、护目镜等）、医疗救治设备（呼吸机、ECMO等）、检测试剂与耗材、药品（抗病毒药、抗生素、中成药等）以及消毒消杀用品。建立健全应急物资储备目录和标准，实行动态调整。建立应急物资生产、储备、调拨、配送联动机制，确保应急物资在最短时间内运抵事发地。鼓励企业参与应急物资储备，建立产能储备机制，确保急需时能够快速转产扩能。下表为核心应急物资储备清单示例：物资类别核心物资名称储备主体最低储备量建议（参考）用途说明个人防护N95/KN95口罩政府/医院满足30天满负荷运转医务人员高风险防护个人防护医用防护服政府/医院满足30天满负荷运转接触确诊/疑似病例时使用检测设备移动PCR方舱实验室省级政府每地市至少1-2套区域大规模核酸检测救治设备体外膜肺氧合(ECMO)省级定点医院每省级定点医院≥10台危重症患者生命支持消杀用品含氯消毒剂社区/单位满足本单位环境消杀需求环境物体表面消毒药品抗病毒药物政府/医院按辖区人口比例储备病原体特异性治疗5.2资金保障各级人民政府应将公共卫生应急体系建设、物资储备、监测预警、培训演练等经费纳入本级财政预算。在突发公共卫生事件发生后，财政部门应保障应急处置经费，确保医疗救治、流行病学调查、隔离管控、物资采购等工作的资金需求。建立应急资金快速拨付机制，开通资金拨付“绿色通道”。鼓励社会各界通过捐赠、资助等方式支持公共卫生应急工作，建立健全资金和物资的募集、分配、使用和监督机制。5.3队伍保障建立高素质的公共卫生应急队伍。包括：现场流行病学调查队伍、病原学检测队伍、医疗救治队伍（含重症医学、感染病学、呼吸科、中医科等）、消杀队伍、心理危机干预队伍、卫生应急管理和风险评估队伍。定期开展队伍培训与演练，提升实战能力。培训内容应涵盖法律法规、专业知识、防护技能、现场处置流程等。演练形式包括桌面推演、实战演练和综合演练。2026版指南特别强调跨区域、跨部门的联合演练，以检验协同作战能力。建立卫生应急人员激励机制，在薪酬待遇、职称晋升、表彰奖励等方面向参与应急处置的一线人员倾斜。完善卫生应急人员职业保障政策，解决其后顾之忧。5.4信息技术保障依托全民健康信息平台和政务数据共享交换平台，建设统一的公共卫生应急管理大数据平台。打通医疗机构、疾控机构、海关、公安、交通等部门的数据壁垒，实现数据实时共享、业务协同。利用人工智能、5G、物联网等技术，开发智能化的流行病学调查工具、远程会诊系统、疫情预测预警模型、健康码精准管理系统等。加强网络信息安全防护，确保个人隐私和数据安全。第六章社会动员、健康教育与心理干预6.1社会动员建立健全社会动员机制，充分发挥工会、共青团、妇联、红十字会等群团组织以及社会组织、志愿者的作用。在突发事件应对中，广泛动员社会力量参与社区防控、物资配送、秩序维护、心理疏导等服务。规范志愿服务活动，建立志愿服务供需对接机制和志愿者保障机制。加强对志愿者的岗前培训和防护指导，确保志愿服务安全有序开展。6.2健康教育与风险沟通普及公共卫生知识，提高公众自我防护意识和能力。利用电视、广播、报纸、网络、新媒体等多种渠道，开展形式多样的健康教育活动。在突发事件发生期间，及时发布权威信息，解读防控政策，普及科学防病知识，消除公众恐慌心理。建立健全风险沟通机制，坚持公开透明原则，及时回应社会关切。建立新闻发言人制度，定期召开新闻发布会，通报疫情信息、防控措施和最新进展。加强舆情监测与研判，对谣言和不实信息要及时澄清，依法打击造谣传谣行为。6.3心理危机干预将心理危机干预纳入应急处置体系。在突发事件发生后，应立即组织心理危机干预队伍赶赴现场，对受灾群众、遇难者家属、隔离人员、一线医务人员及其他工作人员开展心理援助。建立心理援助热线，提供24小时在线咨询服务。针对不同人群的特点，采取差异化的干预策略。重点关注儿童、老年人、残疾人等特殊群体的心理需求。开展心理健康知识宣传，引导公众保持积极健康的心态。第七章恢复与重建突发公共卫生事件应急响应结束后，应立即开展恢复与重建工作，尽快恢复生产生活秩序，修复公共卫生服务体系。7.1善后处置做好遇难人员的遗体处理工作，严格按照相关技术规范进行卫生防疫和火化安葬，避免次生灾害。对因公殉职的人员，按照国家有关规定评定为烈士，并予以抚恤。对致病、致残的人员，按规定落实医疗救助和康复保障。7.2总结评估应急响应终止后，各级人民政府和有关部门应及时对事件的应对情况进行总结评估。评估内容包括：事件发生的经过、原因、性质、损失；应急处置措施的效果及存在的问题；应急保障能力的短板；下一步改进的建议等。总结评估报告应报送上级人民政府和卫生健康行政部门。评估结果应作为修订应急预案、完善应急机制、加强应急能力建设的重要依据。7.3恢复公共卫生服务逐步恢复医疗机构正常诊疗秩序，优先保障急危重症患者、孕产妇、儿童、血液透析患者等重点人群的医疗服务。加强传染病监测和报告工作，防止疫情反弹。对受损的疾病预防控制机构、基层医疗卫生机构进行修复和重建，补充必要的设施设备。加强公共卫生人才队伍建设，弥补应急处置中暴露出的人才缺口。7.4补偿与抚恤对在应急处置中征用私人的物资、场所，应按照规定给予补偿。对因参与应急处置而感染或受伤的人员，按规定落实工伤待遇。对因疫情导致生活困难的家庭和个人，及时给予社会救助。第八章附则与实施保障8.1预案管理与更新本指南作为国家层面的宏观指导文件，各级人民政府应根据本指南制定和完善本地区的突发公共卫生事件应急预案。