《关于防范和打击破产逃废债行为的实施意见（试行）》

《关于防范和打击破产逃废债行为的实施意见（试行）》为深入贯彻落实《中华人民共和国企业破产法》《中华人民共和国刑法》《国务院关于促进市场主体高质量发展的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》等法律法规和政策要求，有效遏制破产领域逃废债多发态势，破解部分市场主体利用破产程序恶意逃废债务、损害债权人合法权益的突出问题，维护市场公平竞争秩序和社会信用体系，持续优化市场化法治化国际化营商环境，防范化解区域金融风险，结合本地区实际，制定本实施意见。一、总体要求（一）指导思想坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央、国务院关于防范化解重大金融风险、健全市场主体退出制度的决策部署，坚持市场化、法治化基本原则，统筹兼顾“便利合法市场主体退出”和“严厉打击违法逃废债”双重目标，构建覆盖破产受理前、破产程序中、程序终结后全链条的防范、识别、处置、打击工作体系，切实维护债权人合法权益，保障破产制度功能有效发挥，推动经济社会高质量发展。（二）工作目标建立健全跨部门协同治理机制，实现破产逃废债预警精准化、认定标准化、处置规范化、惩戒常态化；到2025年末，实现本辖区破产案件逃废债线索排查覆盖率达到100%，查实案件处置率达到95%以上，破产企业普通债权平均清偿率较2023年提升不低于8个百分点，跨部门线索移送响应时间压缩至3个工作日以内，形成权责清晰、运行顺畅、打击有力的防范打击破产逃废债工作格局，破产领域逃废债发生率下降不低于40%。据公开统计数据，2018-2023年全国法院审结破产案件约11.5万件，其中约12.3%的案件排查出破产逃废债线索，涉及总金额超过5000亿元；本辖区同期审结破产案件1247件，排查出逃废债线索162件，涉案金额78.6亿元，平均个案涉案金额4850万元，存在逃废债行为的破产案件普通债权清偿率比无逃废债案件低11.2个百分点，严重损害债权人利益，破坏市场信用环境，防范打击破产逃废债任务紧迫。二、统一破产逃废债行为认定标准本意见所称破产逃废债，是指债务人、企业法定代表人、实际控制人、董监高及其他利害关系人，在破产程序启动前1年内至破产程序终结前，通过违法违规手段恶意减少债务人责任财产，逃避应当履行的债务清偿义务，损害债权人合法权益的行为。具体认定标准如下：（一）破产受理前的逃废债具体情形符合下列情形之一，且涉案金额超过50万元或者占债务人负债总额1%以上的，认定为逃废债行为：1.无偿转让财产、股权、知识产权等资产的；2.以低于市场价格15%以上的明显不合理低价出让资产，或者以高于市场价格15%以上的明显不合理高价收购资产的；3.对原本没有财产担保的债务补充提供财产担保，担保金额超过50万元的；4.对未到期债务提前清偿，清偿行为发生在法院受理破产申请前1年内，清偿金额超过50万元的；5.主动放弃债权、豁免他人债务、为他人提供无偿担保，涉及金额超过50万元的；6.通过虚构交易、虚增成本、虚增应收账款、设置虚假交易套取资金等方式，向关联方转移资产，累计金额超过100万元的；7.企业法定代表人、实际控制人、董监高通过资金占用、关联担保、同业竞争等方式侵占企业资产，累计金额超过100万元的；8.故意隐匿、销毁、伪造、篡改企业财务会计账册、凭证、股权登记、业务合同等文件材料，导致管理人无法全面清查债务人资产，影响债权人受偿的；9.未经债权人同意，在破产申请前违规注销企业核心子公司、转移分支机构资产，导致债务人责任财产减少的；10.将资产转移至境外，未按规定将对应资产纳入破产企业资产清单，涉及金额超过50万元的；11.其他违法恶意减少债务人财产的行为。（二）破产程序中的逃废债具体情形符合下列情形之一，且涉案金额超过50万元或者占债务人负债总额1%以上的，认定为逃废债行为：1.拒不向管理人移交企业财产、印章、账册、文书等资料，或者隐匿、转移、处分已经被管理人接管的财产的；2.虚构债务、承认不真实的债务，或者虚构破产费用、共益债务，意图减少债权人可分配财产的；3.与管理人、债权人委员会成员、个别债权人恶意串通，操纵债权人会议表决结果，通过财产变价方案、重整计划、和解协议损害其他债权人合法权益的；4.重整程序中，债务人、重整投资人隐瞒重大资产、重大负债、重大诉讼仲裁信息，或者通过压低资产评估价值、高估投资人出资对价、虚假出资、抽逃出资，损害债权人利益，涉及金额超过500万元的；5.重整计划执行过程中，债务人恶意转移重整后的企业资产、不按照重整计划清偿债务，逃避执行义务的；6.和解程序中，债务人隐瞒财产信息，骗取债权人同意和解协议，事后不履行和解协议、转移财产的；7.破产宣告后，隐匿、处分尚未分配的破产财产，导致债权人无法获得清偿的；8.其他破产程序中的违法逃废债行为。（三）排除认定情形下列行为不认定为破产逃废债，依法予以保护：1.符合市场交易规则的正常经营活动，因市场波动、行业周期导致的资产正常贬值；2.依法设立的担保物权的正常设立和行使，经生效法律文书确认的到期债务清偿；3.债务人在具备清偿能力时，对职工工资、医疗、伤残补助、抚恤费用等优先债权的正常清偿；4.经债权人会议依法表决通过、人民法院裁定确认的债权调整、资产处置、出资人权益调整行为；5.其他符合法律法规规定的行为。三、完善全链条防范处置工作机制（一）建立提前预警预判机制1.破产申请信息推送机制：人民法院收到破产申请后，应当在3个工作日内将申请人、被申请人基本信息推送至同级发展改革、公安、金融监管、税务、市场监管等部门，相关部门收到信息后，应当在5个工作日内完成债务人异常行为排查，将发现的逃废债线索反馈人民法院。其中，银行业金融机构应当配合金融监管部门排查债务人破产申请前6个月的账户大额流水，发现单笔超过50万元的异常转出、向关联方转移资金等情形的，第一时间报送线索。2.大数据预警监测平台建设：由发展改革部门牵头，整合人民法院破产案件信息、市场监管主体登记信息、税务纳税信息、金融机构交易信息、公安涉案信息、不动产和动产登记信息等多源数据，建立破产逃废债预警监测模型，重点监测破产申请前1年内企业大额资产变动、关联交易、股权变更、资产抵押、注销分支机构等行为，对偏离正常阈值的异常交易自动触发预警，预警线索推送属地处置专班核查。截至2023年末，本辖区已纳入监测的市场主体共121.7万户，监测指标覆盖21大类67项，预警线索准确率达到82.3%，有效提升了早期识别能力。（二）规范线索核查和财产追收程序1.管理人专项调查义务：管理人应当自接管债务人之日起15日内，完成对债务人破产申请前3年以来资产负债、关联交易、资金往来、资产处置的全面调查，单独形成《逃废债线索专项调查报告》，提交债权人会议和人民法院，明确说明是否存在可疑逃废债线索。管理人未履行专项调查义务的，人民法院可以视情节扣减10%-30%的管理人报酬，情节严重的依法更换管理人。2.线索核查流程：债权人、债权人委员会发现逃废债线索的，可以向管理人提出核查申请，管理人应当在10个工作日内完成核查并出具书面核查结论；债权人对管理人核查结论不服的，可以向人民法院提出异议，人民法院应当在15个工作日内完成审查，必要时委托第三方审计机构开展专项审计，审计费用由申请人垫付，经查实逃废债行为成立的，审计费用从债务人财产中列支。对预警线索和举报线索，跨部门处置专班应当在15个工作日内完成初步核查，确有违法犯罪嫌疑的，及时移送公安机关立案侦查。3.加大财产追收力度：管理人应当对债务人符合破产法规定的可撤销行为、无效行为，依法及时提起撤销权诉讼、确认无效诉讼，追回的财产全部纳入破产财产分配。对企业法定代表人、实际控制人、董监高侵占、挪用债务人财产的，管理人应当依法提起诉讼要求返还，涉嫌犯罪的及时移送公安机关。对管理人怠于行使追收权利的，债权人委员会应当督促管理人在30日内行使权利，督促后仍不行使的，债权人会议可以决定更换管理人，或者由债权人委员会代表全体债权人提起诉讼，追收财产纳入分配。据本辖区近年破产案件统计，平均每个查实逃废债的案件，通过行使撤销权、追收侵占财产，可增加破产财产126万元，提升普通债权清偿率2.7个百分点，效果显著。（三）严厉打击重点领域逃废债行为1.严厉打击重整程序逃废债：重整程序中，债务人应当全面披露资产、负债、关联关系、对外担保、潜在诉讼等所有重大信息，管理人应当对披露信息的真实性、完整性进行逐一核查，核查报告提交债权人会议。重整投资人应当如实披露资金来源、与债务人的关联关系，禁止空转资金、虚假出资、代持出资，涉及出资人权益调整、资产处置的，必须通过公开挂牌、拍卖等公开方式进行，确保资产定价公允，禁止实际控制人通过低价转让股权、转移核心资产逃废债。重整计划执行阶段，管理人应当全程监督，债务人应当每半年向管理人报告财产变动和重整计划执行情况，发现债务人隐瞒财产、转移资产、不履行重整计划的，管理人应当及时申请人民法院裁定终止重整计划执行，宣告债务人破产，并依法追究相关人员责任。2.严厉打击关联方参与逃废债：对关联方通过关联交易、资金占用等方式配合债务人转移资产的，管理人应当依法追加关联方为被告，要求其返还财产、赔偿损失，关联方拒不履行的，依法强制执行，涉嫌犯罪的移送公安机关追究刑事责任。（四）完善多元追责惩戒机制对认定为破产逃废债的主体，依法追究民事责任、行政责任、刑事责任：一是民事责任方面，相关责任人应当对债权人的损失承担连带赔偿责任，债权人可以依法提起诉讼要求赔偿；二是行政责任方面，市场监管、税务、金融监管等部门依法对相关责任单位和个人给予行政处罚，包括罚款、吊销营业执照、取消金融从业资格等；三是刑事责任方面，对构成虚假破产罪、妨害清算罪、职务侵占罪、挪用资金罪、妨害公务罪等罪名的，依法追究刑事责任。人民法院在审理破产案件中发现涉嫌犯罪线索的，应当在7日内移送公安机关，公安机关应当在7日内作出是否立案的决定并反馈移送单位，对重大疑难案件，检察机关可以提前介入引导侦查，提高办案效率。2018年以来，本辖区共移送破产逃废债涉嫌犯罪案件42件，审结31件，追究刑事责任47人，累计挽回债权人经济损失15.6亿元，有效震慑了违法犯罪行为。四、明确部门职责分工，构建协同治理格局（一）人民法院：负责破产案件的审理，依法对破产逃废债行为进行司法认定，指导管理人开展财产调查和追收工作，受理撤销权、损害赔偿等相关诉讼，对妨害破产程序的逃废债责任人依法采取罚款、拘留等强制措施，及时向公安机关移送涉嫌犯罪线索，监督管理人依法履职。（二）公安机关：负责破产逃废债涉嫌犯罪案件的立案侦查，依法对犯罪嫌疑人采取强制措施，查封、扣押、冻结涉案财产，及时追缴违法转移的财产，配合人民法院、管理人开展资产核查工作。（三）检察机关：负责对破产逃废债犯罪案件的审查逮捕、审查起诉，依法开展立案监督和审判监督，对重大疑难案件提前介入引导侦查，提高办案质量和效率。（四）发展改革部门：负责牵头建立跨部门信息共享、联合惩戒、预警监测工作机制，统筹协调跨部门处置工作，组织召开常态化联席会议，研究解决重大疑难问题，推动落实联合惩戒措施。（五）金融监管部门（人民银行、银保监分局）：负责督促辖区内银行业、证券业、保险业金融机构配合开展债务人资产调查，提供债务人账户信息、交易流水、资产信息，排查异常交易线索，严禁金融机构工作人员配合债务人转移资产逃废债，对违规人员依法处罚，推动金融机构依法申报债权，维护金融债权安全。2018年以来，本辖区银行业金融机构累计配合排查线索1600余次，防范逃废债金额超过320亿元，有效维护了金融体系稳定。（六）税务部门：负责核查债务人欠缴税款、发票使用情况，排查债务人通过虚开发票转移资产的线索，依法行使税收债权，配合管理人追回违法转移资产，落实破产程序相关税费减免政策。（七）市场监管部门：负责提供债务人股权变更、工商登记、关联企业信息，配合排查债务人违法注销、虚假出资、抽逃出资线索，依法对违法违规市场主体作出行政处罚。（八）不动产登记中心、动产融资登记中心、车辆管理所等资产登记部门：负责配合管理人查询债务人资产登记信息，协助办理资产查封、过户等手续，严禁违规为债务人办理资产转移过户登记。（九）司法行政部门：负责指导破产管理人队伍建设，组织开展管理人履职培训，加强对律师事务所、会计师事务所等管理人主体的监督管理，对履职不当的管理人依法给予行政处罚。（十）地方属地街道、产业园区：负责配合做好破产逃废债案件的维稳、线索排查工作，协调解决处置过程中的属地矛盾问题。建立每季度一次的防范打击破产逃废债联席会议制度，由发展改革部门和中级人民法院共同牵头，通报工作进展，研究解决重大问题；对涉案金额超过1000万元的重大逃废债案件，成立专项联合工作组，统筹推进处置工作。五、健全配套保障措施，提升治理效能（一）完善信息共享机制建立本辖区防范打击破产逃废债信息共享平台，实现12个部门37类信息的实时共享，明确信息共享的范围、流程和保密要求，管理人可以凭法院调查令线上查询债务人相关信息，相关部门不得拒绝。目前本辖区管理人线上查询信息的平均时间从原来的5个工作日压缩到4小时，大幅提升了财产调查效率。（二）完善管理人履职激励保障设立破产管理人报酬保障基金，对无产可破案件，从保障基金中先行支付管理人报酬，鼓励管理人积极追收逃废债财产，对成功追收回来的财产，可以按