【府际关系理论基础概述5100字】

–PAGE28–府际关系理论基础概述1.1府际关系理论的发展理路府际关系（IntergovernmentalRelation，IGR），又称为政府间关系。在20世纪50年代，威廉·安德森（WilliamAnderson）等[[]AndersonW,WeidnerEW.IntergovernmentalRelationsintheUnitedStates[M].UniversityofMinnesotaPress,1960:26-39.]学者较早界定了府际关系的内涵。在20世纪70年代，为了更好地处理与府际关系相关的公共事务，美国所有的州几乎都设立了相应的机构或官员。在20世纪80年代，随着西方社会经济发展，“超级地方主义”和“巨人政府”观点之争逐渐在地方政治层面展开，其焦点是如何在社会治理中协调政府间关系，这进一步拓宽了府际关系的研究视野，并促进了府际关系网络化的发展趋势[[]张紧跟.组织间网络理论:公共行政学的新视野[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2003(04):480-486.]。21世纪以来，府际关系理论又逐渐发展出府际协同的观点，主要包含两种模式：一是“行政主导式”，该模式强调实现中央政府与地方政府利益协调的关键是官僚制自上而下的行政控制；二是“网络互动式”，该模式主张利益相关者在平等自愿的基础上实现府际协同[[]张紧跟.当代中国地方政府间横向协调关系研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006:18-30.[]AndersonW,WeidnerEW.IntergovernmentalRelationsintheUnitedStates[M].UniversityofMinnesotaPress,1960:26-39.[]张紧跟.组织间网络理论:公共行政学的新视野[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2003(04):480-486.[]张紧跟.当代中国地方政府间横向协调关系研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006:18-30.[]汪伟全.论府际管理:兴起及其内容[J].南京社会科学,2005(09):62-67.第一，联邦主义阶段。联邦主义（Federalism）一词来源于拉丁语的“Foedus”，意为订立契约（ToConvenant）。通过订立契约，人们可以就某个方面达成共同协议，联邦主义与契约精神是密切相关的。因此，联邦主义下的府际关系强调宪法法律的权威、政府机构各司其职，在维护中央政府与州政府权威的同时，同级政府间或政府部门间很少直接联系。在联邦主义阶段，府际关系的核心内涵如下：第一，依据宪法的权威，将国家政治权力分散赋予给相互独立又相互制约的各个政治中心，立法权、行政权和司法权分别属于相互独立的决策结构，并且每个权力又是有限的，以保证每个决策结构都能有可以制约甚至否决其他决策结构的行为；第二，中央政府和州政府之间的关系具有独立与依存、竞争与合作相并存的特色，在宪法保护的作用下，既存在能够处理共同问题的中央政府，也存在能够保留自治特色的州政府；第三，注重培育公民精神，通过保障公民个人的合法权利来制约政府权力，并对公民直接和间接参与国家治理做出了详细的规定。因此，联邦主义阶段的府际关系是关于国家制度设计与安排的一种静态关系，强调制度结构以及权力之间的相互制衡。第二，府际关系阶段。在府际关系阶段，府际关系的核心内涵开始由联邦主义阶段的制度结构、互相制衡转变为科层参与、互动博弈，具体表现为以下几个方面[[]WrightDS.UnderstandingIntergovernmentalRelations[M].DuxburyPress,1988:21-35.[]WrightDS.UnderstandingIntergovernmentalRelations[M].DuxburyPress,1988:21-35.第三，府际管理阶段。20世纪70年代至80年代，政府所面临的许多公共问题已无力解决，需要政府、市场、社会的共同参与，加之20世纪90年代以来，全球治理运动风起云涌，建立地方政府间伙伴关系已经成为一个重要趋势。在此背景下，府际关系吸收了治理理论的精华，如扁平化政府组织、多边民主参与等，此外，还追求平等关系，这也就意味着府际管理阶段已经开启。具体而言，府际管理的核心内涵包括以下几个方面[[]赵永茂,孙同文,江大树.府际关系[M].台北:元照出版公司,2001:237-373.[]赵永茂,孙同文,江大树.府际关系[M].台北:元照出版公司,2001:237-373.相较于国外，国内关于府际关系的研究起步较晚，较早研究的学者有林尚立[[]林尚立.国内府际关系[M].杭州:浙江人民出版社,1998:28.]、陈振明[[]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京:中国人民大学出版社,2003:56.]、赵永茂[[]赵永茂.台湾府际关系与跨域管理:文献回顾与策略途径初探[J].政治科学论丛,2003(18):053-070.]、杨宏山[[]杨宏山.府际关系论[M].北京:中国社会科学出版社,2005:34-50.[]林尚立.国内府际关系[M].杭州:浙江人民出版社,1998:28.[]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京:中国人民大学出版社,2003:56.[]赵永茂.台湾府际关系与跨域管理:文献回顾与策略途径初探[J].政治科学论丛,2003(18):053-070.[]杨宏山.府际关系论[M].北京:中国社会科学出版社,2005:34-50.[]谢庆奎.杨宏山.府际关系的理论与实践[M].天津:天津教育出版社,2007:88.[]林文谦.全球环境治理与国内政治之互动:以ICCAT削减台湾大目鲔配额案为例[J].政治科学论丛,2011(50):141-180.[]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000(01):26-34.[]蔡英辉.我国斜向府际关系初探[J].北京邮电大学学报(社会科学版),2008(2):40-45.[]刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理[J].学海,2007(1):79-87.[]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005:180.1.2府际关系理论的主要观点在中国科层制管理体制下，环境治理，尤其是大气环境治理正是在特有的错综复杂的府际关系中实现的，深刻影响着地方政府大气环境治理绩效的水平。目前学术界形成了六种典型的府际关系理论，即行政发包制、中央治官地方治民、帝国的治理逻辑、压力型体制、锦标赛体制、行为联邦制。（1）行政发包制行政发包制（AdministrativeSubcontract）是由周黎安所提出的，是指政府内部上下级之间的发包关系[[]周黎安.行政发包制[J].社会,2014,4(06):1-38.]。在经济学中，企业治理通常包含两种基准模式：“发包制（Subcontracting）”和“雇佣制（EmploymentRelations）”，前者是指企业所有的生产环节均在企业内部完成，而后者是指企业根据生产目的选择并确定市场上独立的组织，然后将生产环节的某一部分外包给这些组织。通过对上述两种模式转换与发展，将其引入到了政府治理领域，从而提出了行政发包制的概念。作为发包方的中央政府，体现出了其集权的绝对性和向地方授权的相机性，而作为承包方的地方政府呈现出了具体治权的分割性，即所谓的“分殊的实际控制权”[]周黎安.行政发包制[J].社会,2014,4(06):1-38.[]周黎安.再论行政发包制:对评论人的回应[J].社会,2014,34(06):98-113.（2）中央治官、地方治民“中央治官、地方治民”，也可称之为“上下分治”的逻辑，是由曹正汉[[]曹正汉.统治风险与地方分权关于中国国家治理的三种理论及其比较[J].社会,2014,34(06):52-69.]于2014年正式提出。他认为“中央治官、地方治民”不仅指治理结构，还蕴涵着集权与分权的基本原则。中央政府为了弱化治理风险，维护在民众中的良好形象，多将涉及民众利益具体利益的事务交给地方官员进行处理，而中央政府只是牢牢把控“治官权”，从而建立一种维护中央集权同时又能达到分散执政风险的机制。在曹正汉看来，“中央治官、地方治民”是关于府际关系理论的一种简化模型，实际上，除一定级别以上的政府官员之外，其余级别的政府官员不会直接由中央政府进行管理，而是赋予某种程度上的治官权。政府系统被简化为中央政府和地方政府两级，但实际上中国政府系统不止两级，因此这种模式又可以被复制拓展为“上级治官、下级治民”的结构。值得注意的是，“治官”并非仅仅涉及对政府官员的人事管理，如任免、考核等，还能够对政府官员的施政、投资等行为进行指导和管控；同样，“治民”也不总是管控民众，还会提供各类基本公共服务，如教育、医疗、住房等，无论这种民生类公共服务是属于全国性质的还是属于地区性质的，地方政府都是公共服务供给的责任主体，这也是“地方治民”的另一种涵义[[]曹正汉.统治风险与地方分权关于中国国家治理的三种理论及其比较[J].社会,2014,34(06):52-69.[]曹正汉,周杰.社会风险与地方分权——中国食品安全监管实行地方分级管理的原因[J].社会学研究,2013,28(01):182-205+245.（3）帝国的治理逻辑帝国的治理逻辑是由周雪光提出的。中央和地方之间存在着一种独特的府际互动模式：决策的统一性与执行的灵活性之间的动态平衡、政治教化的礼仪化以及运动型的监管纠偏机制等[[]周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012(09):105-125.]。具体来看，当中央集权程度较高时，地方治理能力就会被削弱，权威体制的有效治理能力下降；当地方政府治理能力增强时，中央对地方的管控能力就会减弱，进而对中央的统治构成威胁。因此，有必要采取措施以缓解权威体制与有效治理之间的矛盾，目前能够调节集权与分权之间动态平衡的机制主要包括以下几种：第一，在中央政府制定统一政策后，地方政府被赋予一定权限，可以对中央政策灵活执行并因地制宜地处理地方事务；但当地方政府的行为出现偏差和失控状态时，中央政府拥有随时对其进行管控的权力[[]周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代,2011(10):67-85.]。第二，正式制度蕴含了中央权威，非正式制度赋予了地方灵活性，中央政府对非正式制度保持一种默许与鼓励的态度，并能在必要的时候将非正式制度空间予以压缩[[]周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角[J].开放时代,2013(03):5-28.]。第三，“名”与“实”两种权力在国家治理中并存，虽然实际权力名义上仍属于中央政府，但其只能置于非正式制度下实行，因而“以实正名”和“以名代实”会经常发生动态转换[[][]周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012(09):105-125.[]周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代,2011(10):67-85.[]周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角[J].开放时代,2013(03):5-28.[]周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角[J].开放时代,2013(03):5-28.[]周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代,2011(10):67-85.[]冯仕政.中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释[J].开放时代,2011(01):73-97.（4）压力型体制压力型体制最早出现在题名为《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》的研究报告中，该报告是由中央编译局荣敬本团队编写，而后通过《从压力型体制向民主合作体制的转变》一书得到推广。具体而言，压力型体制的指标可以分为三种类型：一类是硬性约束指标，具有十分明确任务的指标，通常受到上级的重视；二是软约束指标，考核任务的指标不明确或者上级不重视；三是“一票否决”指标，即如果某项任务没有达到预期目标，其全年工作成绩就会被清零，并且没有机会获得各类先进称号以及被授予各种奖励。关于压力型体制的运行，主要涉及以下四个阶段：指标任务的确定阶段、指标任务的派发阶段、指标任务的完成以及指标任务的评估阶段[[]荣敬本,赖海榕.关于县乡两级政治体制改革的比较研究——从村到乡镇民主制度建设的发展[J].经济社会体制比较,2000(04):1-53.]。首先，在指标任务的确定阶段，政府往往采用政府工作报告的形式确定任务目标，这种方式具有政府间的比较性，这为晋升锦标赛提供了基础，促使地方政府间相互赶超，激发政府间的相互竞争，成为压力型体制的压力源泉；其次，在指标任务的派发阶段，行政发包制成为任务派发的重要载体，而在发包的过程中各级政府不断扩大指标，造成压力型体制的层层加码，并通过纵向府际关系传递到基层政府[[]陈科霖.纵向府际关系视域下的中国国家治理研究:进路与比较[J].甘肃行政学院学报,2018(05):67-80+127.]；再次，在指标任务的完成阶段，为了完成上级的各项任务，政府往往采用项目制的方式进行；最后，在指标任务的评估阶段，通过对项目结果的评估决定官员的晋升与否。在基层政府的运作过程中，为了完成上级的指标任务，压力型体制形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的“策略主义”逻辑[[][]荣敬本,赖海榕.关于县乡两级政治体制改革的比较研究——从村到乡镇民主制度建设的发展[J].经济社会体制比较,2000(04):1-53.[]陈科霖.纵向府际关系视域下的中国国家治理研究:进路与比较[J].甘肃行政学院学报,2018(05):67-80+127.[]欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较,2011(03):116-122.[]周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].开放时代,2009(12):40-55.[]周雪光.中国国家治理及其模式:一个整体性视角[J].学术月刊,2014,46(10):5-11+32.（5）锦标赛体制锦标赛体制是中国府际关系理论发展过程中的又一重要观点，也是由周黎安所提出的。他试图提供一种关于中国经济增长的政治经济学的解释，探究如何在中国政治体制下解决政府官员激励的问题。锦标赛作为一种特殊的激励机制最早是由Lazeer和Rosen[[]LazearEP,RosenS.Rank-orderTournamentsasOptimumLaborContracts[J].JournalofPoliticalEconomy,1981,89(5):841-864.]提出的，其本质是一种相对的绩效评估方式，它通过对参赛者相对位次而非绝对成绩的排序决定最终的胜负，从而达到最优的激励效果。改革开放以来，以经济为中心的政策导向使得以GDP增长为核心的晋升锦标赛占据了主导地位，是锦标赛体制中最为常见的一种表现形式。后来晋升锦标赛在其他方面逐渐被复制，衍生出来一些其他形式的锦标赛，如创新锦标赛等[[]何艳玲,李妮.为创新而竞争:一种新的地方政府竞争机制[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2017,70(01):87-96.]。由此可知，锦标赛的核心在于竞争，只要参赛人能够比别人做的好，就能够取得优势，就有成为优胜者的可能。但是晋升锦标赛并不是在任何政治体制下都能够发挥效用，至少需要满足以下几个技术前提[]LazearEP,RosenS.Rank-orderTournamentsasOptimumLaborContr