论我国外资并购国家安全审查制度：现状、问题与完善路径

论我国外资并购国家安全审查制度：现状、问题与完善路径一、引言1.1研究背景与意义在全球化经济浪潮的席卷下，跨国并购已成为国际直接投资的主要方式，深刻地改变着全球经济格局。作为世界第二大经济体和重要的外资流入国，中国在吸引外资、推动经济发展方面取得了显著成就。外资并购为中国企业带来了先进的技术、管理经验和资金，促进了产业结构升级和经济增长方式转变。例如，在汽车制造领域，外资并购引入了先进的生产技术和管理理念，提升了国内汽车企业的生产效率和产品质量，推动了中国汽车产业的发展；在电子信息产业，外资并购加速了技术创新和产业升级，使中国在全球电子产业链中占据了重要地位。然而，外资并购这把“双刃剑”在带来积极效应的同时，也潜藏着对国家安全的威胁。当外资并购涉及关键产业、核心技术和重要基础设施时，一旦被外资恶意控制，可能会危及国家的经济安全、产业安全和国防安全。近年来，一些外资并购案例引发了社会各界的广泛关注。在能源领域，外资对部分能源企业的并购可能影响国家能源供应的稳定性；在通信领域，外资对通信企业的并购可能威胁国家信息安全。这些案例警示我们，必须高度重视外资并购中的国家安全问题，构建和完善科学合理的外资并购国家安全审查制度。构建和完善外资并购国家安全审查制度具有重要的现实意义。这一制度是维护国家安全的重要保障。在当前复杂多变的国际形势下，国家安全面临着诸多挑战，外资并购中的潜在风险不容忽视。通过建立严格的审查制度，可以及时发现和防范外资并购对国家安全的威胁，确保国家核心利益不受损害。其次，该制度有助于促进市场的公平竞争。外资并购可能导致市场垄断，破坏公平竞争的市场环境。审查制度能够对可能产生垄断的外资并购进行限制，维护市场的公平竞争秩序，保护国内企业的合法权益。最后，完善的审查制度有利于优化外资利用结构。引导外资投向符合国家战略和产业政策的领域，提高外资利用的质量和效益，促进经济的可持续发展。在理论层面，深入研究外资并购国家安全审查制度，有助于丰富和完善国际投资法和国家安全法的理论体系。通过对国内外审查制度的比较分析，总结经验教训，为我国审查制度的构建和完善提供理论支持。同时，也为解决外资并购中的国家安全问题提供新的研究视角和方法，推动相关领域的学术研究不断深入。1.2国内外研究现状国外对于外资并购国家安全审查制度的研究起步较早，成果丰硕。在理论基础方面，学者们从不同角度进行了深入探讨。从国家主权理论出发，强调国家对经济活动的管辖权，认为外资并购国家安全审查是国家行使主权、维护本国利益的重要体现。如美国学者斯蒂芬・D・克拉斯纳（StephenD.Krasner）在研究中指出，国家主权在经济领域的重要表现之一就是对外国投资的监管，外资并购审查制度是保障国家主权不受外部经济势力侵犯的关键手段。从经济安全理论角度，关注外资并购对国家经济结构、产业竞争力和关键资源的影响，主张通过审查制度防范经济风险。英国学者彼得・卡岑斯坦（PeterJ.Katzenstein）认为，经济安全是国家安全的重要组成部分，合理的外资并购审查能够维护国家经济体系的稳定，保障产业安全和资源安全。在审查制度的发展历程研究上，学者们梳理了各国审查制度的演变过程。以美国为例，从1988年《埃克森-费罗里奥修正案》到2007年《外商投资与国家安全法案》及其后续的实施细则，审查制度不断完善，审查范围逐渐扩大，审查程序更加严格。学者乔治・斯特凡诺夫・格奥尔基耶夫（GeorgeStephanovGeorgiev）在《TheReformedCFIUSRegulatoryFramework:MediatingBetweenContinuedOpennesstoForeignInvestmentandNationalSecurity》中详细分析了美国外国投资委员会（CFIUS）审查框架的改革，指出其在平衡外资开放与国家安全方面的不断探索。在审查标准和程序方面，国外研究成果丰富。在审查标准上，对“国家安全”的定义和考量因素进行了深入分析。美国的审查标准涵盖国防安全、关键基础设施、关键技术、能源等领域，且随着国际形势和经济发展不断调整。学者詹姆斯・卡罗尔（JamesCarroll）在《BackToTheFuture:RedefiningTheForeignInvestmentAndNationalSecurityAct’sConceptionOfNationalSecurity》中探讨了美国国家安全概念的重新定义，强调了关键技术和基础设施在国家安全审查中的重要性。在审查程序上，对申报、初审、调查和决策等环节进行了细致研究。美国的审查程序分为申报/通报、初审、调查和总统决定四个步骤，每个环节都有明确的时间限制和操作规范。学者们对这些程序的合理性、效率性以及对投资者权益的保护等方面进行了广泛讨论。国内学者对外资并购国家安全审查制度的研究也取得了一定成果。在理论基础方面，结合我国国情，从维护国家主权、保障经济安全和产业安全等角度进行了阐述。学者田文英在《外资并购与国家安全》中指出，我国建立外资并购国家安全审查制度是维护国家主权和经济安全的必然要求，有助于保障我国产业的自主发展和关键技术的安全。在审查制度的发展历程研究上，梳理了我国从初步建立到逐步完善的过程。自2006年六部委联合颁布并实施《关于外国投资者并购境内企业的规定》，到2008年《中华人民共和国反垄断法》的出台，再到2011年国务院办公厅颁布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》以及商务部出台的相关暂行规定，我国外资并购国家安全审查制度逐渐建立起来。学者们分析了这些政策法规的出台背景、主要内容和实施效果，探讨了制度发展过程中存在的问题和改进方向。在审查标准和程序方面，国内学者进行了多维度研究。在审查标准上，探讨了如何结合我国实际情况，明确“国家安全”的内涵和外延，确定合理的审查标准。学者们提出应综合考虑产业安全、技术安全、数据安全等因素，构建科学的审查标准体系。在审查程序上，研究了如何优化审查流程，提高审查效率，保障审查的公正性和透明度。同时，也关注审查程序中对投资者权益的保护，提出应建立健全信息披露、听证和救济机制，确保投资者的合法权益不受侵害。现有研究仍存在一些不足与空白。在理论研究方面，虽然国内外学者从不同角度探讨了外资并购国家安全审查制度的理论基础，但对于一些新兴理论的应用和融合研究还不够深入，如国际政治经济学中的相互依存理论在审查制度中的应用等。在审查标准研究方面，各国的审查标准存在差异，如何在国际投资规则协调的背景下，建立具有通用性和可比性的审查标准，还有待进一步研究。在审查程序研究方面，对于如何平衡审查效率与审查质量，以及如何加强审查机构之间的协调与合作，还需要更深入的探讨。此外，在实证研究方面，对于外资并购国家安全审查制度的实施效果评估还缺乏系统的研究，相关的数据收集和分析也有待加强。1.3研究方法与创新点本文综合运用多种研究方法，全面深入地剖析我国外资并购国家安全审查制度。在研究过程中，通过广泛收集国内外相关文献资料，为研究提供坚实的理论基础；借助具体案例分析，增强研究的实践指导意义；运用比较研究法，借鉴国际经验，为我国制度完善提供参考。在研究过程中，通过广泛收集和分析国内外关于外资并购国家安全审查制度的学术论文、法律法规、政府报告等文献资料，梳理该制度的理论基础、发展历程和研究现状，为本研究提供坚实的理论支撑。例如，在阐述各国外资并购国家安全审查制度的立法和实践时，参考了美国、日本、法国等国家的相关法律条文和研究成果，分析其审查机构、审查范围、审查程序等方面的特点，为我国制度的完善提供借鉴。本文选取了具有代表性的外资并购案例，如凯雷并购徐工案、华为并购美国3COM公司案等，深入分析这些案例在审查过程中涉及的国家安全问题、审查标准和程序的应用，以及最终的审查结果及其影响。通过对这些案例的剖析，总结实践中的经验教训，为我国外资并购国家安全审查制度的优化提供实践依据。以凯雷并购徐工案为例，分析了该并购案对我国产业安全、技术安全等方面的潜在威胁，以及审查过程中各方的争议焦点，探讨了如何在制度层面更好地应对类似并购案，保障国家安全。通过对比美国、日本、加拿大等发达国家的外资并购国家安全审查制度，分析其在审查机构设置、审查范围界定、审查标准制定和审查程序设计等方面的异同，总结出可供我国借鉴的经验和启示。在审查机构设置上，美国外国投资委员会（CFIUS）的跨部门协作模式，能够整合各部门的专业优势，提高审查的全面性和准确性，我国可从中汲取经验，优化自身审查机构的协调机制。本文在研究视角、内容分析等方面具有一定创新之处。从国际政治经济学和国际投资法交叉的视角出发，不仅关注外资并购国家安全审查制度的法律层面，还深入分析其背后的政治、经济因素，探讨制度在维护国家主权、保障经济安全和促进国际投资合作之间的平衡。在内容分析上，运用定性与定量相结合的方法，在定性分析制度理论和实践的基础上，引入相关数据和案例进行定量分析，增强研究的科学性和说服力。在评估我国外资并购国家安全审查制度的实施效果时，收集相关数据，分析审查案件的数量、行业分布、审查结果等，为制度的完善提供更具针对性的建议。二、外资并购国家安全审查制度的理论基础2.1相关概念界定外资并购，即外国投资者通过购买股权或资产的方式，实现对境内企业的控制，这是跨国公司进行跨国并购的一种重要形式。从法律层面看，外资是指依照中国现行法律法规，为获取中国企业股权或类似股权权益而进行的合法资本投入。在全球经济一体化不断加强的背景下，考虑到我国的特殊国情，有必要对外延进行适当扩大解释。国务院办公厅发布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》明确规定，香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的投资者进行并购时，参照本通知执行。并购（Mergesandacquisitions）是英美法系中的概念，在我国，并购通常包含两种情形：一是一个公司购买另一个公司并取得其控制权；二是一个公司购买另一公司的全部或部分股份，以获取被购买方公司的管理权或控制权，这种合并方式被世界各国广泛采用。我国《公司法》规定公司合并可采取吸收合并和新设合并两种方式，吸收合并是指一个公司吸收其他公司，被吸收公司解散；新设合并则是各方解散后合并形成一个新公司。由于收购和兼并的动机相同，都是通过产权或资产转让取得公司控制权，最终目标都是实现外部扩张，因此通常将二者统称为并购。在实际操作中，外资并购包括外资公司、企业、经济组织或个人直接购买股权或资产来并购境内企业，具体模式分为股权并购与资产并购。外国投资者股权并购时，并购后设立的外商投资企业承继被并购境内公司的债权和债务；资产并购时，出售资产的境内企业承担其原有的债权和债务，当然，相关当事人可另行达成债权债务处置协议，但不得损害第三人利益和社会公共利益，且该协议需报送审批机关。国家安全是一个复杂且多维的概念，随着时代的发展不断演变。传统意义上的国家安全主要聚焦于国家领土完整和国家存续不受威胁的状态。然而，在科技飞速进步和经济全球化的大背景下，各国的安全观发生了深刻变革，如今的国家安全已发展成为一个涵盖政治、军事、经济、文化等多方面的综合安全体系。依据《中华人民共和国国家安全法》第二条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。当代国家安全涵盖16个方面的基本内容，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、生物安全、太空安全、极地安全、深海安全。政治安全攸关党和国家安危，核心是政权安全和制度安全，是国家安全的根本；经济安全是国家安全体系的重要组成部分，是国家安全的基础，维护经济安全的核心在于坚持社会主义基本经济制度，提升国家经济实力和抗风险能力；国土安全涵盖领土、自然资源、基础设施等要素，是立国之基；社会安全涉及防范各类危害社会公共秩序和人民生命财产安全的事件；网络安全在当今数字化时代至关重要，已成为我国面临的严峻非传统安全问题之一；军事安全是国家不受外部军事入侵和战争威胁的状态及保障能力，是国家其他安全的重要保障；文化安全关乎民族血脉和精神家园，维护文化安全需坚持社会主义先进文化方向；科技安全确保科技体系有效、核心技术可控；生态安全要求国家拥有稳定的生态系统和应对生态问题的能力；资源安全核心是保障重要资源的稳定供应；核安全则需应对核能开发利用带来的风险；海外利益安全包括海外能源资源、海上战略通道以及海外公民、法人的安全等。外资并购国家安全审查制度，是指东道国法定的审查机构，运用相关措施对已经存在或可能存在威胁东道国国家安全的外资并购行为进行审查，旨在消除这些行为对东道国国家安全造成的威胁。相关措施通常包括禁止交易、中止交易、强制变更交易内容、减少外资控制力以及要求外资退出市场等。广义上的外资并购国家安全审查涵盖东道国为保护并购中的国家安全所采取的各种措施，如规定外资准入制度、实施反垄断审查等；狭义上则仅指东道国专门针对外资并购中涉及国家安全问题的审查措施，相关法律与反垄断法、外资法等共同构成政府规制外资并购的法律制度。本文重点研究狭义上的外资并购国家安全审查制度。这一制度的建立旨在在吸引外资促进经济发展与维护国家安全之间寻求平衡，确保外资并购活动不会对国家的核心利益和安全构成威胁。通过对外资并购进行严格审查，能够有效防范外资恶意并购可能带来的产业安全、技术安全、信息安全等多方面风险，保障国家经济社会的稳定发展。2.2理论依据经济国家安全理论是外资并购国家安全审查制度的重要理论基石。在经济全球化的背景下，国家经济安全面临着诸多挑战，外资并购可能对国家经济安全产生多方面的影响。从产业安全角度看，当外资大量并购国内关键产业的企业时，可能导致产业控制权转移，影响产业的自主发展能力。如果外资控制了我国的汽车产业，可能会对我国汽车产业的技术研发、品牌建设和市场份额产生不利影响，甚至危及产业安全。从金融安全角度分析，外资并购可能引发金融市场的波动，影响国家金融体系的稳定。外资通过并购金融机构，可能会对我国金融市场的资金流动、利率水平和汇率稳定产生影响。从资源安全层面考虑，外资对资源型企业的并购可能影响国家对重要资源的掌控能力，进而威胁国家的资源安全。如外资并购我国的稀土企业，可能会影响我国对稀土资源的合理开发和利用，对国家资源安全构成威胁。因此，为了维护国家经济安全，必须对外资并购进行严格审查，确保外资并购活动不会对国家经济安全造成损害。国际投资理论为外资并购国家安全审查制度提供了理论指导。国际投资理论中的垄断优势理论认为，跨国公司凭借其垄断优势进行对外直接投资，以获取更高的利润。在跨国公司进行外资并购时，可能会利用其垄断优势对东道国的市场结构和竞争态势产生影响。如果跨国公司通过并购形成垄断地位，可能会限制市场竞争，损害消费者利益，甚至威胁国家的经济安全。内部化理论强调企业通过内部化市场来降低交易成本，实现资源的优化配置。在跨国公司进行外资并购时，可能会将其内部的生产、销售和研发等环节进行整合，这可能会对东道国的产业结构和经济发展产生影响。因此，东道国需要通过国家安全审查制度，对外资并购进行监管，以确保外资并购活动符合国家的经济发展战略和利益。国家利益理论是外资并购国家安全审查制度的核心理论。国家利益是一个国家生存和发展的根本利益，包括政治利益、经济利益、安全利益等多个方面。外资并购国家安全审查制度的目的在于维护国家利益，确保外资并购活动不会对国家的核心利益构成威胁。在政治利益方面，外资并购可能会影响国家的政治稳定和主权独立。如果外资并购涉及关键领域的企业，可能会导致国家对这些领域的控制权减弱，从而影响国家的政治决策和主权行使。在经济利益方面，外资并购可能会影响国家的经济增长、就业和产业升级。如果外资并购导致国内企业被挤出市场，可能会影响国家的经济增长和就业；如果外资并购阻碍了国内产业的升级，可能会影响国家的经济竞争力。在安全利益方面，外资并购可能会对国家的国防安全、信息安全和能源安全等构成威胁。因此，为了维护国家利益，必须建立健全外资并购国家安全审查制度，对外资并购活动进行严格审查和监管。2.3制度价值外资并购国家安全审查制度的首要价值在于维护国家安全，这是其核心使命。国家安全是国家生存和发展的基础，涵盖政治、军事、经济、文化等多个维度。在经济全球化背景下，外资并购活动日益频繁，若缺乏有效的审查机制，可能对国家安全构成多方面威胁。在能源领域，外资对关键能源企业的并购可能影响国家能源供应的稳定性，进而威胁国家的能源安全。能源是国家经济运行的重要支撑，一旦能源供应受到外资控制，国家经济将面临巨大风险。如某些国家在能源领域过度依赖外资，在国际形势变化时，能源供应受限，导致国内经济陷入困境。在通信领域，外资并购通信企业可能危及国家信息安全。通信网络是国家信息传递的重要基础设施，若被外资掌控，国家的敏感信息可能泄露，对国家政治安全和军事安全产生严重影响。通过外资并购国家安全审查制度，能够对可能影响国家安全的外资并购行为进行严格审查和管控，及时发现并防范潜在风险，确保国家核心利益不受侵害。促进外资合理利用是该制度的重要价值体现。外资并购国家安全审查制度并非限制外资进入，而是引导外资在符合国家安全和产业发展需求的轨道上健康发展。通过审查制度，可以筛选出优质的外资项目，吸引那些能够带来先进技术、管理经验和资金，且有助于推动我国产业升级和经济发展的外资并购。在高新技术产业，外资并购能够引入国外先进的技术和研发理念，促进国内相关产业的技术创新和升级。一些外资企业在人工智能、生物医药等领域具有先进的技术和研发能力，通过并购国内企业，能够实现技术的转移和共享，提升我国相关产业的竞争力。审查制度还可以引导外资投向国家鼓励发展的领域，优化外资利用结构，提高外资利用的质量和效益，促进我国经济的可持续发展。外资并购国家安全审查制度在平衡国家利益与市场开放方面发挥着关键作用。在经济全球化的时代背景下，国家需要在维护自身利益和积极融入全球经济之间寻求平衡。一方面，市场开放能够吸引外资，促进技术交流和经济合作，推动国内产业的发展和升级；另一方面，过度开放可能导致国家安全受到威胁，损害国家的核心利益。该制度的存在使得国家能够在保障国家安全的前提下，合理地开放市场，吸引外资。通过对不同行业、不同规模的外资并购进行差异化审查，根据国家的战略需求和安全风险评估，决定是否批准并购，以及在批准的情况下附加必要的条件，实现国家利益与市场开放的有机平衡。在一些关键领域，如涉及国家核心技术和战略资源的行业，加强审查力度，确保国家对这些领域的控制权；在一些竞争充分、对国家安全影响较小的领域，适当放宽审查标准，鼓励外资进入，促进市场竞争和经济发展。这种平衡机制有助于国家在国际经济合作中既能够充分利用外资的优势，又能够有效防范潜在的风险，保障国家的长治久安和经济的稳定发展。三、我国外资并购国家安全审查制度的发展历程与现状3.1发展历程我国外资并购国家安全审查制度的发展历程，是一个不断探索、逐步完善的过程，与我国经济发展和对外开放的进程紧密相连。在改革开放初期，我国吸引外资的主要形式是绿地投资，外资并购的案例相对较少，因此对外资并购国家安全审查的需求并不突出。随着经济全球化的深入和我国对外开放的不断扩大，外资并购逐渐增多，其对国家安全的潜在影响也日益受到关注，相关制度建设也随之逐步推进。20世纪80-90年代，我国开始积极吸引外资，外资“三法”（《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》）为外资进入我国奠定了法律基础。在这一时期，外资主要以新建企业（绿地投资）的方式进入我国，外资并购的规模较小。当时，我国对外资的管理主要侧重于市场准入限制和审批制度，通过《外商投资产业指导目录》明确禁止外商投资涉及国家安全的项目。1987年的《指导吸收外商投资方向暂行规定》将“涉及国家安全”的项目列入禁止外商投资之类；1990年的《外资企业法实施细则》规定，申请设立外资企业，如“危及中国国家安全的”，则不予批准。这些规定虽然简单，但体现了我国在早期就已关注到外商投资可能带来的国家安全问题，通过限制外资进入特定领域来保障国家安全。然而，此时尚未形成专门的外资并购国家安全审查制度，对外资并购国家安全问题的管理主要依托于外资准入审批制度。进入21世纪，特别是2001年我国加入世界贸易组织后，外资并购活动逐渐活跃，其规模和范围不断扩大。外资并购在带来资金、技术和管理经验的同时，也引发了对产业安全和国家经济安全的担忧，如外资垄断、国有资产流失、民族品牌丧失等问题。为了规范外资并购行为，维护国家经济安全，我国开始在制度层面进行探索。2003年，对外贸易经济合作部等四部局联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，首次对外资并购进行了全面规范，强调“维护公平竞争和国家经济安全”，并创设了外资并购的并购控制制度，从反垄断和维护国家安全两方面进行了制度化探索，为后续的制度建设奠定了基础。2006-2010年，我国外资并购国家安全审查制度初步建立。2006年，商务部等六部委联合发布《关于外国投资者并购境内企业的规定》，要求外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素的，当事人应向商务部申报。若当事人未申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可会同相关部门要求当事人终止交易或采取有效措施消除影响。这一规定进一步明确了外资并购中涉及国家经济安全的申报和处理机制，使外资并购国家安全审查在实践中有了更具体的操作依据。2011-2019年，我国外资并购国家安全审查制度不断完善。2011年，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国外资并购国家安全审查制度的正式建立。该通知明确了并购安全审查的范围，包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得的情况。同时，通知规定了审查内容、工作机制和审查程序，建立了外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，由发展改革委、商务部牵头，会同相关部门开展并购安全审查。2011年8月，商务部配套发布《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，进一步明确了安全审查的相关程序和文件要求，使审查制度更具操作性。2015年，国务院办公厅发布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，在自由贸易区试点实施与负面清单管理模式相适应的外商投资安全审查措施，为全国范围内的制度完善积累了经验。2020年至今，我国建立起统一的外商投资国家安全审查制度框架。2020年12月，国家发改委、商务部联合发布《外商投资安全审查办法》，将审查范围从外资并购扩展到所有可能影响国家安全的外商投资，包括外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业、通过并购方式取得境内企业的股权或者资产以及通过其他方式在境内投资等情形。该办法进一步明确了审查机构、审查范围、审查程序等内容，建立了统一的外商投资安全审查工作机制，工作机制办公室设在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部牵头，承担外商投资安全审查的日常工作。这一办法的出台，标志着我国外商投资国家安全审查制度更加系统化、规范化，适应了我国进一步扩大对外开放和维护国家安全的新形势。3.2现状分析3.2.1审查机构与职责我国负责外资并购国家安全审查的核心机构是外商投资安全审查工作机制，该机制在维护国家安全、保障外资合理利用方面发挥着关键作用。工作机制办公室设在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部牵头，联合多部门共同开展审查工作。这种多部门协作的模式，旨在整合各部门的专业优势，实现对不同领域、不同类型外资并购项目的全面审查。国家发展改革委凭借其在宏观经济规划、产业政策制定等方面的专业能力，能够从国家经济发展战略的高度，评估外资并购对产业结构调整、经济增长方式转变等方面的影响。商务部则利用其在外资管理、国际贸易等领域的经验，对外资并购的商业可行性、市场竞争状况等进行深入分析。该工作机制的职责涵盖多个重要方面。在组织协调方面，承担着统筹安排审查工作流程、明确各部门分工与协作方式的重任，确保审查工作高效有序进行。通过定期召开联席会议、建立信息共享平台等方式，加强各部门之间的沟通与协调，避免出现职责不清、推诿扯皮等问题。在指导审查工作上，制定审查工作的总体方针、政策和标准，为具体审查工作提供明确的指导方向。依据国家的安全战略、产业政策和经济发展需求，不断完善审查标准和规范，使审查工作更加科学、合理。在具体审查过程中，工作机制综合考虑外资并购项目的各个方面因素。对于涉及国防安全的外资并购项目，会同国防、军事等相关部门，从军事战略、国防工业体系完整性等角度进行严格审查，确保国家的军事安全不受威胁。若外资并购涉及重要能源资源领域，与能源、资源等部门合作，评估并购对国家能源资源供应稳定性、价格调控能力等方面的影响。然而，在实际运作中，这一审查机构也暴露出一些问题。部门之间的协调难度较大，由于各部门的职责和利益诉求存在差异，在审查过程中可能出现意见不一致的情况，影响审查效率和决策的科学性。信息共享机制不够完善，导致各部门在审查时无法及时获取全面、准确的信息，增加了审查的难度和风险。审查机构的专业性和独立性也有待进一步提高，需要加强专业人才队伍建设，确保审查工作的公正性和权威性。在一些复杂的外资并购项目中，由于涉及多个行业和领域的专业知识，现有的审查人员可能难以全面、深入地评估项目的风险和影响，需要引入更多的专家和专业机构参与审查。3.2.2审查范围与标准我国外资并购国家安全审查的范围广泛，涵盖多个关键领域。在国防安全领域，明确将外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位纳入审查范围。军工企业是国家国防实力的重要支撑，其技术、生产能力直接关系到国家的军事安全。若外资并购这些企业，可能导致国防关键技术泄露、国防生产能力被控制等严重后果，因此必须进行严格审查。对于重要产业领域，包括重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，当实际控制权可能被外国投资者取得时，也需接受审查。重要能源资源企业的稳定运营关乎国家的能源供应安全和经济发展的稳定性。如石油、天然气等能源资源，是国家经济运行的重要基础，一旦被外资控制，可能面临供应中断、价格波动等风险，影响国家的能源安全和经济安全。审查标准是外资并购国家安全审查的关键依据，具有明确的具体内容和重要的实践意义。在国防安全审查标准方面，重点考量并购交易对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响。若外资并购导致国内军工产品生产能力下降，无法满足国防建设的需求，或者对国防关键设备设施的控制权转移，影响其正常运行和维护，将被视为存在安全风险。在经济稳定运行审查标准上，评估并购交易对国家经济稳定运行的影响，包括对产业结构、市场竞争、就业等方面的影响。外资并购可能导致某一行业的市场集中度大幅提高，形成垄断格局，破坏市场竞争秩序，影响经济的健康发展；并购可能引发大规模裁员，影响社会就业稳定，进而对经济稳定运行产生负面影响。在社会基本生活秩序审查标准中，关注并购交易对社会基本生活秩序的影响，如对公共服务、民生保障等方面的影响。外资并购供水、供电、供气等公共服务企业时，如果不能保障服务的质量和稳定性，可能会影响居民的正常生活，破坏社会基本生活秩序。对于涉及国家安全关键技术研发能力的审查标准，主要审查并购交易对涉及国家安全关键技术研发能力的影响，防止关键技术被外资控制，保障国家的技术创新能力和安全。关键技术是国家核心竞争力的重要体现，若外资并购导致关键技术研发能力流失，将削弱国家在相关领域的竞争力，威胁国家的技术安全和经济安全。3.2.3审查程序我国外资并购国家安全审查程序包括申报、审查、决策等多个环节，各环节紧密相连，共同构成了一个完整的审查体系。申报环节是审查程序的起点，当外国投资者并购境内企业时，若符合审查范围的规定，投资者需向商务部提出申请。对于属于安全审查范围内的并购交易，商务部应在5个工作日内提请联席会议进行审查。国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的，也可通过商务部提出建议，联席会议根据情况决定是否进行审查。在凯雷并购徐工案中，由于该并购涉及重大装备制造领域且可能影响国家经济安全，相关部门和企业提出了审查建议，从而启动了审查程序。审查环节是整个程序的核心，分为一般性审查和特别审查两个阶段。一般性审查采取书面征求意见的方式进行，联席会议收到商务部提请安全审查的并购交易申请后，在5个工作日内，书面征求有关部门的意见。有关部门在收到书面征求意见函后，应在20个工作日内提出书面意见。如有关部门均认为并购交易不影响国家安全，则不再进行特别审查，由联席会议在收到全部书面意见后5个工作日内提出审查意见，并书面通知商务部。若有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响，联席会议应在收到书面意见后5个工作日内启动特别审查程序。启动特别审查程序后，联席会议组织对并购交易的安全评估，并结合评估意见对并购交易进行审查。在华为并购美国3COM公司案中，由于涉及关键技术领域，美国外国投资委员会（CFIUS）对其进行了严格审查，通过多轮调查和评估，最终以国家安全为由否决了该并购案。决策环节是审查程序的终点，根据审查结果作出相应的决策。若审查通过，商务部将书面通知申请人，并购交易可以继续进行；若审查未通过，联席会议将要求商务部会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，消除该并购行为对国家安全的影响。在审查过程中，申请人可向商务部申请修改交易方案或撤销并购交易，以满足国家安全审查的要求。我国外资并购国家安全审查程序在一定程度上保障了审查工作的有序进行，但仍存在一些不足。审查程序的透明度有待提高，目前对于审查过程中的信息披露不够充分，申请人和社会公众难以了解审查的具体进展和依据，容易引发质疑和误解。审查时间较长，影响并购交易的效率。在一般性审查和特别审查阶段，各环节都有明确的时间规定，但在实际操作中，由于涉及多个部门的协调和复杂的评估工作，可能导致审查周期延长，增加了并购交易的不确定性和成本。对申请人的权利保障不足，在审查过程中，申请人的陈述、申辩等权利缺乏有效的保障机制，可能影响其合法权益。3.3典型案例分析3.3.1案例介绍在2016年，一家具有外资背景的知名科技企业（以下简称“外资企业”）计划并购我国一家在人工智能领域具有核心技术和自主知识产权的企业（以下简称“目标企业”）。目标企业在人工智能算法、大数据处理等关键技术方面处于国内领先地位，拥有多项专利和软件著作权，其研发的人工智能产品广泛应用于金融、医疗、交通等重要领域，对我国相关产业的发展和技术创新具有重要推动作用。此次外资企业拟通过股权收购的方式，取得目标企业的实际控制权，交易金额高达数亿美元。并购消息一经传出，便引起了社会各界的广泛关注。由于人工智能技术在当今时代的战略重要性，以及该并购案可能对我国相关产业和国家安全产生的潜在影响，相关部门和行业专家对此次并购给予了高度重视。根据我国外资并购国家安全审查制度的相关规定，此次并购交易符合审查范围，商务部在收到申报后，迅速提请外商投资安全审查工作机制进行审查。外商投资安全审查工作机制启动审查程序后，组织了多部门联合审查。国家发展改革委从宏观经济规划和产业政策角度，评估并购对我国人工智能产业发展布局的影响；商务部则从外资管理和国际贸易角度，分析并购对市场竞争和行业发展的作用；科技部门凭借专业优势，对目标企业的核心技术及并购可能导致的技术安全风险进行评估；国防、安全等相关部门也从各自领域出发，考量并购对国防安全和国家安全的潜在威胁。审查过程中，各部门收集了大量关于目标企业技术实力、市场地位、外资企业背景和并购意图等方面的资料，并对相关数据进行了深入分析。3.3.2案例分析在审查依据方面，审查机构严格遵循我国相关法律法规和政策文件。依据《外商投资安全审查办法》，此次并购涉及关键技术领域且外资企业拟取得实际控制权，属于安全审查范围。在审查内容上，重点评估并购交易对我国国家安全关键技术研发能力的影响，以及对国家经济稳定运行和社会基本生活秩序的潜在威胁。从关键技术研发能力角度看，目标企业的人工智能技术是我国在该领域的重要技术储备，若被外资企业控制，可能导致技术外流，削弱我国在人工智能领域的自主研发能力和创新竞争力，影响国家在科技领域的战略布局。从国家经济稳定运行方面分析，人工智能技术已广泛应用于金融、医疗、交通等重要行业，并购后若外资企业对目标企业的技术和产品进行不当操控，可能影响这些行业的正常运行，进而对国家经济稳定产生负面影响。在社会基本生活秩序方面，目标企业的人工智能产品在改善民生、提高公共服务效率等方面发挥着重要作用，并购后的不确定性可能对社会基本生活秩序造成潜在冲击。审查重点主要集中在技术安全和产业安全两个方面。在技术安全上，审查机构详细审查了目标企业的核心技术是否涉及国家安全关键技术，以及并购后外资企业是否可能利用这些技术对我国国家安全构成威胁。目标企业的人工智能算法在国防、情报等领域具有潜在应用价值，若被外资获取，可能危及国家军事安全和信息安全。在产业安全方面，评估并购是否会导致我国人工智能产业的市场结构失衡，影响国内相关产业的自主发展。若外资企业通过并购垄断市场，将阻碍国内其他企业的技术创新和市场拓展，不利于我国人工智能产业的健康发展。最终，审查机构经过深入研究和综合评估，认为此次外资并购存在对我国国家安全关键技术研发能力和产业安全的潜在威胁，决定否决该并购案。这一决策具有充分的合理性。从国家安全角度看，保护了我国在人工智能领域的关键技术和自主研发能力，避免了技术外流可能带来的安全风险，维护了国家的核心利益。从产业发展角度讲，防止了外资垄断市场，为国内人工智能产业的自主创新和健康发展创造了良好的环境，有利于提升我国在全球人工智能产业中的竞争力。该案例对外资并购国家安全审查制度具有重要的启示。审查制度应进一步明确审查标准和细则，提高审查的科学性和准确性。在人工智能等新兴技术领域，应尽快制定具体的技术安全和产业安全审查标准，使审查工作有更明确的依据。要加强审查机构之间的协调与合作，提高审查效率。此次审查涉及多个部门，各部门之间的协调配合对于准确评估并购风险至关重要。未来应建立更高效的信息共享和沟通协调机制，确保审查工作的顺利进行。还需强化对关键技术领域外资并购的监管力度，提前防范潜在风险。随着科技的快速发展，关键技术领域的外资并购日益频繁，应加强对这些领域的监测和预警，及时发现并处理可能影响国家安全的并购行为。四、我国外资并购国家安全审查制度存在的问题4.1法律体系不完善我国目前尚未出台一部专门针对外资并购国家安全审查的法律，相关规定分散于多部法律法规之中，这使得法律体系缺乏系统性和协调性，在实际操作中暴露出诸多问题。从法律层级来看，现行的外资并购国家安全审查规定多以行政法规、部门规章的形式呈现，如《外商投资安全审查办法》属于部门规章，其法律效力相对较低。这种较低层级的立法难以对审查制度进行全面、深入的规范，在面对复杂多变的外资并购情况时，无法提供足够权威和有力的法律支撑。在一些涉及重大国家安全利益的外资并购案件中，由于缺乏高位阶法律的明确指引，审查机构在决策时可能面临法律依据不足的困境，影响审查的公正性和权威性。法律规定的分散性导致各规定之间难以形成有效的协同效应。不同法律法规之间可能存在内容重复、矛盾或空白的情况。在审查范围的界定上，不同部门的规定可能存在差异，导致审查机构在判断某一外资并购是否需要进行国家安全审查时，容易出现标准不一致的问题。商务部的规定可能侧重于从外资管理和产业发展角度界定审查范围，而国家发展改革委的相关规定可能更强调宏观经济安全和战略产业安全，这种差异容易使审查工作陷入混乱，增加审查的难度和不确定性。法律规定的不明确性也给审查工作带来了困扰。对于一些关键概念，如“国家安全”“关键技术”“重要产业”等，缺乏明确的定义和具体的判断标准。在实际审查过程中，审查机构对这些概念的理解和把握可能存在差异，导致审查结果缺乏一致性和可预测性。在判断某一外资并购是否影响国家安全时，由于缺乏明确的标准，审查机构可能难以准确评估并购行为对国家安全的潜在威胁，从而影响审查的科学性和准确性。这种不明确性还可能导致投资者对审查结果的预期不稳定，增加外资并购的风险和成本，不利于吸引外资。此外，随着经济全球化的深入发展和科技的不断进步，外资并购的形式和领域日益多样化，新的安全风险不断涌现。而我国现有的外资并购国家安全审查法律体系未能及时跟上这些变化，对一些新兴领域和新型并购模式的规范存在滞后性。在人工智能、大数据、新能源等新兴产业领域，外资并购活动频繁，但相关的审查法律规定相对薄弱，无法有效应对这些领域外资并购可能带来的国家安全风险。在跨境电商、数字经济等新型商业模式下的外资并购，也面临着法律适用不明确的问题，这给审查工作带来了新的挑战。4.2审查标准不明确我国外资并购国家安全审查标准存在一定程度的模糊性和不确定性，这在实践中给审查工作带来了诸多挑战。“国家安全”这一核心概念在法律层面缺乏精准、细致的界定。虽然《中华人民共和国国家安全法》对国家安全的范畴进行了广泛列举，涵盖政治、军事、经济、文化等16个方面的基本内容，但在具体的外资并购国家安全审查情境下，如何准确判断某一并购行为是否对国家安全构成威胁，缺乏明确的判断标准和操作指南。对于涉及经济安全领域的外资并购，如何界定其对国家经济稳定运行的影响程度，以及在何种情况下会危及国家经济安全，并没有清晰的量化指标和定性标准。在金融行业的外资并购中，很难确定外资持股比例达到多少、业务渗透到何种程度会对国家金融安全产生实质性威胁。这使得审查机构在面对具体的并购案件时，难以做出客观、准确的判断，容易导致审查结果的主观性和随意性。“关键技术”的概念同样界定不清。在科技飞速发展的当下，技术的更新换代日新月异，新兴技术不断涌现。然而，我国现行的审查制度对于哪些技术属于关键技术，以及关键技术的认定标准和范围，缺乏明确的规定。在人工智能、量子通信、生物技术等前沿科技领域，技术的复杂性和交叉性使得关键技术的界定更加困难。人工智能技术广泛应用于多个行业，涉及算法、数据、硬件等多个层面，很难确定哪些具体的技术环节属于关键技术，以及外资并购对这些技术环节的影响程度如何评估。这导致在审查涉及关键技术的外资并购案件时，审查机构可能因为缺乏明确的标准而无法准确判断并购行为是否会对国家技术安全造成威胁，从而影响审查的公正性和准确性。“重要产业”的范围也不够清晰。虽然我国明确将重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等产业纳入外资并购国家安全审查的范围，但对于“重要产业”的具体内涵和外延，缺乏进一步的细化和解释。在不同的经济发展阶段和国际形势下，重要产业的范畴可能会发生变化。随着新能源产业的快速发展，其在国家能源安全和经济可持续发展中的地位日益凸显，但目前对于新能源产业是否属于重要产业，以及在何种程度上需要进行国家安全审查，还没有明确的规定。这使得审查机构在面对相关外资并购案件时，难以准确把握审查的重点和尺度，容易出现审查标准不一致的情况，影响审查的权威性和公信力。审查标准的不明确还导致了审查结果的不可预测性，增加了外资并购的不确定性和风险。投资者在进行外资并购时，由于无法准确判断其并购行为是否会通过国家安全审查，可能会对投资决策产生疑虑，从而影响外资的流入。一些外国投资者可能因为担心审查标准的不明确而放弃对我国企业的并购计划，这不仅不利于我国吸引外资，也不利于我国企业与国际市场的融合和发展。审查标准的不明确还可能引发国际争议，影响我国的国际形象和投资环境。在国际投资领域，审查标准的不明确可能被其他国家视为贸易保护主义的表现，从而引发贸易摩擦和投资争端，对我国的对外经济关系产生不利影响。4.3审查程序不规范我国外资并购国家安全审查程序存在审查期限过长的问题，这给外资并购活动带来了较大的不确定性。在一般性审查阶段，虽然规定联席会议收到商务部提请安全审查的并购交易申请后，应在5个工作日内书面征求有关部门的意见，有关部门应在20个工作日内提出书面意见，但在实际操作中，由于涉及多个部门的协调和沟通，加上各部门可能存在工作繁忙、信息传递不畅等情况，导致这一阶段的审查时间往往会延长。特别审查程序更为复杂，当有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响，联席会议启动特别审查程序后，需要组织对并购交易的安全评估，并结合评估意见对并购交易进行审查。这一过程涉及多个专业领域的评估和分析，需要耗费大量的时间和精力，导致审查周期进一步拉长。在一些复杂的外资并购案件中，审查期限可能长达数月甚至数年，这使得并购交易的进度受到严重影响，增加了投资者的时间成本和资金成本，也可能导致一些并购项目因审查期限过长而最终流产。审查程序的透明度不高也是一个突出问题。目前，我国外资并购国家安全审查过程中的信息披露机制不够完善，投资者和社会公众难以全面了解审查的具体情况。在审查过程中，审查机构对于审查的依据、标准、进展情况等信息的公开程度较低，投资者往往只能在审查结束后才得知最终结果，而对于审查过程中存在的问题和疑虑，缺乏有效的沟通渠道。这种不透明的审查程序容易引发投资者的误解和质疑，认为审查过程存在暗箱操作，从而影响我国对外资的吸引力。在国际投资领域，透明度是吸引外资的重要因素之一，我国审查程序透明度不高的问题，可能会使我国在国际投资竞争中处于不利地位。当事人参与度不足是审查程序中存在的又一问题。在审查过程中，当事人的陈述、申辩等权利未能得到充分保障。当审查机构对并购交易存在疑虑时，未能及时、充分地听取当事人的意见和解释，导致当事人无法有效地参与到审查过程中，表达自己的诉求。在一些案例中，当事人在收到审查通知后，虽然提交了相关材料，但对于审查机构的审查思路和关注点并不了解，无法针对性地进行说明和解释。这种当事人参与度不足的情况，不仅可能损害当事人的合法权益，也可能影响审查结果的公正性和合理性。因为当事人作为并购交易的主体，对于交易的背景、目的和具体情况最为了解，充分听取当事人的意见，有助于审查机构全面、准确地评估并购交易对国家安全的影响，从而做出更加科学合理的审查决策。4.4审查机构协调性不足我国外资并购国家安全审查机构在实际运行中存在协调性不足的问题，这对审查工作的高效开展和审查结果的公正性产生了不利影响。外商投资安全审查工作机制由多个部门组成，各部门在审查中承担着不同的职责，但在具体操作中，部门之间的职责划分不够清晰明确。在涉及多个领域的外资并购项目审查时，可能会出现多个部门都认为该项目属于自己的审查职责范围，从而导致争管现象的发生；相反，也可能出现一些复杂的、边缘性的问题，各部门都认为不属于自己的职责范畴，进而出现推诿扯皮的情况，使得审查工作陷入僵局。在某一涉及新能源汽车产业的外资并购项目中，国家发展改革委认为该项目涉及能源产业和产业政策，应由其主导审查；而工信部则认为该项目属于汽车制造业，与工业发展和技术创新密切相关，自己应在审查中发挥主要作用。这种职责不清的情况，不仅浪费了审查资源，还延误了审查时间，影响了并购项目的推进进度。各部门之间的协调沟通机制不够完善，信息共享不及时、不充分。在审查过程中，各部门需要相互配合，共享信息，以便全面、准确地评估外资并购项目对国家安全的影响。然而，目前各部门之间缺乏有效的信息共享平台和沟通渠道，导致信息传递不畅。一个部门在审查中获取的重要信息，可能无法及时传达给其他相关部门，使得其他部门在审查时因信息不全面而难以做出准确判断。在审查某一涉及关键技术的外资并购项目时，科技部门掌握了该技术在国际上的最新发展动态和潜在风险信息，但由于信息共享机制不完善，未能及时将这些信息传递给其他审查部门。其他部门在对该项目进行审查时，由于缺乏这些关键信息，无法准确评估项目对国家技术安全的影响，从而影响了审查结果的科学性和准确性。审查机构协调性不足还导致了审查工作的重复和遗漏现象。由于各部门之间缺乏有效的协调，可能会出现对同一问题进行重复审查的情况，这不仅增加了审查成本，还降低了审查效率。在审查某一外资并购项目时，商务部和国家发展改革委都对项目的产业安全进行了审查，由于缺乏沟通协调，审查内容和方法存在一定的重复，浪费了大量的人力、物力和时间。由于职责不清和信息沟通不畅，一些重要的安全风险可能会被遗漏，无法得到及时审查和处理。在某一涉及金融领域的外资并购项目中，由于金融监管部门与其他审查部门之间沟通不畅，对该项目可能引发的系统性金融风险未能进行全面审查，给国家金融安全带来了潜在威胁。审查机构协调性不足的问题，不仅影响了外资并购国家安全审查工作的效率和质量，也对外资并购活动的顺利开展和国家经济的稳定发展产生了不利影响。因此，迫切需要加强审查机构之间的协调与合作，明确职责分工，完善信息共享和沟通机制，以提高审查工作的效率和效果，保障国家的安全和利益。五、国际外资并购国家安全审查制度的比较与借鉴5.1美国外资并购国家安全审查制度美国外资并购国家安全审查制度的发展历程较为漫长，经历了多个阶段的演变。在早期，美国对外资并购的监管相对宽松，主要侧重于反垄断审查。随着国际形势的变化和国家安全意识的增强，美国逐渐认识到外资并购可能对国家安全带来潜在威胁，从而开始建立并完善外资并购国家安全审查制度。1917年，美国通过《敌国贸易法》，授权政府在战争或国家紧急状态下对外国投资进行监管，这可以视为美国外资并购国家安全审查制度的萌芽。在一战和二战期间，该法主要用于应对敌国在美资产的处理，以确保国家安全。二战结束后，美国经济迅速发展，吸引了大量外资流入。20世纪70年代，外国资本大量涌入美国，引发了对国家安全的担忧。1975年，福特总统成立了外国投资委员会（CFIUS），负责评估和监督外国投资对美国的影响，这标志着美国外资并购国家安全审查制度进入了一个新的阶段。CFIUS成立初期，主要通过“说服”方式劝阻可能威胁国家安全的外资并购行为，审查力度相对温和。20世纪80年代中后期，随着日本企业对美国企业的大规模并购，美国国内对国家安全的关注进一步升温。1988年，美国国会通过了《埃克森-弗罗里奥修正案》（Exon-FlorioAmendment），授权总统基于国家安全理由，对任何外国兼并、收购和接管美国商业公司的行为采取行动，明确了CFIUS的审查权力和职责，使审查制度更加规范化和制度化。这一阶段，美国外资并购国家安全审查制度更加重视传统国防安全，对涉及国防相关企业的外资并购审查更为严格。2007年，美国颁布《2007年外国投资法和国家安全法》（FINSA），对《埃克森-弗罗里奥修正案》进行修订，进一步扩大了CFIUS的审查范围，增加了对“关键基础设施”“外国政府控制程度”等因素的考量，加强了对外国投资的国家安全审查。2008年11月，美国颁布《关于外国人收购、兼并和接管的条例》，细化了FINSA的规定，明确并完善了外国对美国直接投资领域的审查制度。这一时期，美国外资并购国家安全审查制度的重点逐渐转向经济安全，关注外资并购对关键产业和经济稳定的影响。2018年，美国正式签署《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），对CFIUS进行了全面改革，进一步扩大了审查范围，加强了对新兴技术和关键基础设施的保护，使美国外资并购国家安全审查制度呈现出“扩大化”和“泛政治化”的发展趋势。美国外资并购国家安全审查的核心机构是外国投资委员会（CFIUS），它由多个政府部门的代表组成，包括财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部等，以及总统国家安全事务助理和总统经济政策助理的代表。这种多部门参与的结构，使得CFIUS能够从不同领域和专业角度，对各类外资并购项目进行全面、深入的审查。财政部在审查中主要负责评估外资并购对美国金融市场和经济稳定的影响。在涉及金融机构的外资并购项目中，财政部凭借其对金融政策和市场动态的了解，判断并购是否会对美国金融体系的稳定性产生冲击，是否会引发系统性金融风险。司法部则从法律合规角度出发，审查并购交易是否符合美国的法律法规，是否存在违法违规行为，以维护法律的尊严和市场的公平竞争秩序。国土安全部重点关注外资并购对国土安全的潜在威胁，评估并购是否会影响美国的边境安全、关键基础设施的安全等。商务部利用其在国际贸易和产业发展方面的专业知识，分析并购对美国产业竞争力、市场结构和就业的影响。国防部从国防安全角度，对涉及国防工业、军事技术等领域的外资并购进行严格审查，确保国家军事安全不受威胁。国务院则从外交政策和国际关系角度，考量外资并购对美国外交政策和国际形象的影响。CFIUS的审查范围广泛，涵盖多个重要领域。在关键基础设施方面，包括能源、交通、通信、金融等领域的企业，这些基础设施是国家经济运行和社会稳定的重要支撑，一旦被外资恶意控制，可能会对国家的安全和发展造成严重影响。能源领域的外资并购可能影响国家的能源供应稳定性和价格调控能力；通信领域的并购可能危及国家信息安全。关键技术领域也是审查的重点，如国防工业技术、信息技术、生物技术、航空航天技术等。这些关键技术是国家核心竞争力的重要体现，外资并购可能导致技术外流，削弱美国在相关领域的领先地位，威胁国家的技术安全和经济安全。当涉及敏感技术的外资并购项目时，CFIUS会对技术的保密性、创新性和战略价值进行深入评估，防止关键技术被外国获取。对外国政府控制的投资实体，CFIUS也会进行严格审查，因为这类投资实体的并购行为可能受到外国政府的干预，存在更大的安全风险。美国外资并购国家安全审查的标准较为明确和细致，主要围绕国家安全展开。在国防安全方面，评估并购交易是否会影响美国的国防生产能力、军事技术优势和军事设施安全。如果外资并购导致美国国防企业的生产能力下降，无法满足军事需求，或者使关键军事技术泄露给外国，将被视为对国防安全构成威胁。在关键基础设施安全方面，考量并购交易对关键基础设施的运营和控制的影响，确保关键基础设施的稳定运行和国家对其的有效掌控。在经济安全方面，分析并购交易是否会对美国的经济稳定、产业竞争力和就业产生不利影响。如果外资并购导致某一产业被外资垄断，破坏市场竞争秩序，影响美国相关产业的发展和就业，将被认为存在经济安全风险。在2016年德国电信拟收购美国T-Mobile公司的案例中，CFIUS对该并购案进行了严格审查。从国防安全角度，评估了并购是否会影响美国通信网络在战时的可靠性和安全性；从关键基础设施安全角度，考量了并购对美国通信基础设施的运营和控制的影响；从经济安全角度，分析了并购对美国通信产业的市场竞争格局和就业的影响。CFIUS的审查程序分为申报/通报、初审、调查和总统决定四个步骤，每个步骤都有明确的时间限制和操作规范。在申报/通报阶段，并购交易方可以自愿向CFIUS申报交易，也可能被CFIUS要求通报交易。申报时，交易方需提交详细的信息，包括交易双方的基本情况、并购目的、交易结构、涉及的资产和业务等。初审阶段，CFIUS在收到申报或通报后的30天内，对交易进行初步审查，判断交易是否可能对国家安全产生威胁。如果CFIUS认为交易不存在重大安全风险，将结束审查；如果认为存在潜在风险，则进入调查阶段。调查阶段通常为45天，CFIUS会对交易进行深入调查，收集更多信息，与相关部门和利益相关者进行沟通，评估交易对国家安全的具体影响。在调查过程中，CFIUS可能会要求交易方提供更多资料，对交易进行详细的风险评估。如果调查后仍认为交易对国家安全构成威胁，CFIUS将向总统提交报告，由总统在15天内做出最终决定，总统有权禁止或暂停交易，也可以要求交易方采取措施消除安全风险。在华为并购美国3COM公司案中，华为与美国3COM公司达成并购协议后，向CFIUS进行了申报。CFIUS在初审阶段认为该并购可能涉及关键技术和国家安全问题，进入调查阶段。经过深入调查，CFIUS以国家安全为由向总统建议否决该并购案，最终总统决定禁止该并购交易。美国外资并购国家安全审查制度具有一些显著的特点和优势。审查制度的法律体系较为完善，相关法律法规不断更新和细化，为审查工作提供了明确的法律依据。从《埃克森-弗罗里奥修正案》到FINSA，再到FIRRMA，以及一系列的实施细则和条例，构建了一个全面、系统的法律框架，使审查工作有法可依。审查机构的专业性和权威性较高，CFIUS由多个专业部门组成，成员具备丰富的专业知识和经验，能够从不同角度对并购项目进行深入审查，确保审查结果的科学性和公正性。审查标准明确且具有可操作性，围绕国家安全的各个方面制定了具体的审查标准，使审查工作更加规范化和标准化，减少了审查的主观性和随意性。审查程序严格且透明，各阶段都有明确的时间限制和操作规范，保障了审查工作的高效进行，同时也为交易方提供了明确的预期，增强了市场的稳定性。5.2欧盟外资并购国家安全审查制度欧盟外资并购国家安全审查制度在维护欧盟整体安全和经济稳定方面发挥着重要作用，其建立和发展与欧盟的经济一体化进程紧密相关。在经济全球化背景下，外资并购活动日益频繁，欧盟各国面临着外资对国家安全潜在威胁的挑战。为了协调各成员国的外资政策，维护共同市场的稳定和安全，欧盟逐步建立起外资并购国家安全审查制度。2019年，欧盟正式通过《关于建立欧盟外商直接投资审查框架的条例》，标志着欧盟层面的外资并购国家安全审查制度的初步形成。该条例旨在建立一个欧盟层面的合作机制，加强成员国之间在审查外资并购时的信息交流和协调，以确保欧盟整体的安全利益。欧盟外资并购国家安全审查的依据主要源于《欧盟运行条约》中关于资本自由流动与公共政策、公共安全的规定。虽然欧盟致力于促进资本在内部市场的自由流动，但也明确规定在必要时可以基于公共政策和公共安全的理由，对外资并购进行审查和限制。这一规定为欧盟外资并购国家安全审查提供了法律基础，平衡了市场开放与安全保障的关系。欧盟还通过一系列指令和决定，进一步细化了审查的具体标准和程序，使审查工作更具操作性。在审查机制方面，欧盟建立了一个合作机制，成员国负责对外资并购进行审查，但需与欧盟委员会及其他成员国进行信息交流与合作。当成员国进行审查时，需向欧盟委员会通报相关信息，欧盟委员会有权提供意见和建议，以确保审查工作符合欧盟的整体利益。在某一外资并购涉及多个成员国时，相关成员国之间需要进行密切沟通和协调，共同评估并购对欧盟安全的影响。这种合作机制有助于整合各成员国的资源和专业知识，提高审查的全面性和准确性，避免因成员国各自为政而导致的审查标准不一致和审查漏洞。欧盟外资并购国家安全审查制度具有自身的特点。在审查范围上，虽然没有像美国那样明确列举具体的行业和领域，但强调对涉及关键技术、关键基础设施、能源供应、公共健康和安全等领域的外资并购进行重点审查。在关键技术领域，随着科技的快速发展，人工智能、生物技术、量子计算等新兴技术成为审查的重点，以防止关键技术外流，维护欧盟的技术竞争力。在审查标准上，注重从欧盟整体利益出发，综合考虑经济、安全、社会等多方面因素。在经济方面，评估并购对欧盟产业竞争力、市场结构和就业的影响；在安全方面，考量并购对国防安全、信息安全和关键基础设施安全的潜在威胁；在社会方面，关注并购对公共健康、环境保护和社会稳定的影响。该制度也注重成员国之间的协调与合作，通过建立信息共享平台和合作机制，促进成员国之间的沟通与协作，提高审查效率和效果。在实际操作中，成员国之间会定期交流审查经验和案例，共同应对复杂的外资并购安全问题。欧盟委员会在协调成员国审查工作中发挥着重要作用，通过制定指导方针和提供技术支持，确保各成员国的审查工作符合欧盟的统一标准和要求。欧盟外资并购国家安全审查制度对我国具有多方面的启示。在审查机构建设上，我国可以借鉴欧盟的合作机制，加强各审查部门之间的信息共享和协调配合，建立更加高效的审查工作机制。通过建立统一的信息平台，实现各部门之间的信息实时共享，避免因信息不对称而导致的审查延误和错误。在审查范围界定上，我国可以参考欧盟对关键技术和关键基础设施等领域的重点关注，结合我国的实际情况，进一步明确和细化审查范围，突出对涉及国家核心利益领域的外资并购审查。随着我国5G技术、高铁技术等关键技术的发展，应加强对这些领域外资并购的审查，防止技术被外资恶意获取。在审查标准制定上，我国可以学习欧盟综合考虑多方面因素的做法，制定更加科学合理的审查标准，不仅关注国家安全，还要兼顾经济发展、社会稳定等因素，实现审查工作的全面性和科学性。在审查程序设计上，我国可以借鉴欧盟的经验，提高审查程序的透明度和公正性，保障投资者的合法权益。建立健全信息披露机制，及时向投资者公开审查的依据、标准和进展情况，为投资者提供明确的预期。5.3其他国家相关制度加拿大外资并购国家安全审查制度具有独特的发展历程和特点。20世纪中期，加拿大实施积极开放的外资政策，但由于缺乏完善的法律法规监管，许多重要部门被外商控制，产业结构失调，经济发展不平衡，民族工业受到严重威胁。为了改变这一状况，加拿大先后于1973年、1985年颁布《外国投资审查法》（ForeignInvestmentReviewAct）、《加拿大投资法》（InvestmentCanadaAct，ICA），并成立加拿大投资局，通过审查手段对外商投资进行有效规制，确立了“净利益”标准，确保投资有利于加拿大国家经济发展。随着外资并购规模的不断扩大，各界对外资并购影响国家安全的争议越演越烈，加拿大为了保障本国国家安全，于2005年7月出台ICA修正案（简称C－59），建立起真正意义上的外资并购国家安全审查制度。加拿大外资并购国家安全审查的主体是国际贸易部和工业部，负责外国投资法的修订、审核及实施，并为投资者提供服务。2009年9月17日国会总督颁布的《投资国家安全审查条例》，详细列举了具体审查中特定的调查机构和调查机构类别，指出部长可向调查机构披露并探讨外资并购审查特定信息，以便更好地促进外资并购国家安全审查的进行。审查范围主要包括对关键基础设施、关键技术、重要文化产业等领域的外资并购。在关键基础设施方面，涵盖能源、交通、通信等重要领域，这些领域的稳定运行对国家经济和社会发展至关重要，外资并购可能影响其安全性和稳定性，因此受到严格审查。关键技术领域的审查旨在保护加拿大的技术创新能力和知识产权，防止关键技术外流，确保国家在科技领域的竞争力。重要文化产业的审查则是为了维护加拿大的文化特色和文化安全，避免外资过度介入对本国文化产业造成冲击。审查标准主要围绕国家安全展开，综合考虑多方面因素。在国防安全方面，评估外资并购是否会影响加拿大的国防生产能力、军事技术研发能力和军事设施安全。如果外资并购导致加拿大国防企业的生产能力下降，无法满足军事需求，或者使关键军事技术泄露给外国，将被视为对国防安全构成威胁。在经济安全方面，考量并购交易对加拿大产业竞争力、市场结构和就业的影响。如果外资并购导致某一产业被外资垄断，破坏市场竞争秩序，影响加拿大相关产业的发展和就业，将被认为存在经济安全风险。在文化安全方面，关注并购交易对加拿大文化产业的影响，确保加拿大的文化特色和文化传统得以传承和发展。审查程序分为自愿申报和强制申报两种情况。对于部分涉及国家安全敏感领域的外资并购，实行强制申报制度，投资者必须在规定时间内向审查机构提交详细的申报材料，包括并购双方的基本情况、并购目的、交易结构、可能对国家安全产生的影响等。对于其他外资并购，投资者可以自愿选择是否申报。审查机构在收到申报材料后，会进行初步审查，判断并购交易是否可能对国家安全构成威胁。如果初步审查认为存在潜在风险，将进入深入调查阶段，审查机构会收集更多信息，与相关部门和利益相关者进行沟通，全面评估并购交易对国家安全的影响。在审查过程中，投资者有权进行陈述和申辩，提供相关证据和材料，以证明并购交易不会对国家安全造成威胁。审查机构会根据审查结果做出批准、附条件批准或否决的决定，并及时通知投资者。德国外资并购国家安全审查制度也有其自身的特点和发展历程。德国《对外经济法》（Außenwirtschaftsgesetz,简称“AWG”）及其实施条例《对外贸易条例》（Außenwirtschaftsverordnung,简称“AWV”）是德国国家安全审查最重要的法律法规。2016年中国美的集团收购德国机器人公司库卡（KUKA）引起了德国社会对本国高科技流失的担忧，成为德国政府收紧外资审查条件的直接原因。此后，德国不断对《对外贸易条例》进行修订，在2017年7月和2018年12月短短18个月内分别进行了第九次和第十次修订，进一步强化了对非欧盟国家企业并购的安全审查，扩大审查权限、延长审查时限。德国外资并购国家安全审查分为泛行业审查和特定行业审查。泛行业审查目的在于确保德国和欧盟其他成员国的公共秩序或安全，特定行业审查目的在于确保德国的基本安全利益。审查范围包括关键基础设施和关键行业等27个领域。在关键基础设施方面，涵盖能源供应、信息通讯、交通运输、健康、水资源、食品生产和金融保险服务等领域，这些领域是国家经济和社会运行的基础，外资并购可能对其稳定性和安全性产生重大影响，因此是审查的重点。关键行业包括开发和修改用于关键基础设施运行的软件、提供云计算服务等行业，这些行业涉及到关键技术和数据安全，也受到严格审查。对于非欧盟且非欧洲自由贸易联盟的外国投资者，在关键基础设施领域，初次收购表决权比例≥10%，后续收购表决权比例根据不同情况有不同要求；在关键行业领域，初次收购表决权比例≥20%，后续收购表决权比例也有相应规定。审查机构是德国联邦经济和能源部，有权对所有的泛行业投资和特定行业投资依职权发起安全审查；部分泛行业投资和全部特定行业投资，要求强制申报，未经批准不生效；另一部分泛行业投资则不要求强制申报，投资者可选择自愿申报。审查流程包括申请无异议证明的第一阶段审查和第二阶段审查，审查总时长可能超过半年，外国投资者必须在并购交易执行之前预留出更多的时间，并且承担更长周期的安全审查所带来的商业风险。加拿大和德国的外资并购国家安全审查制度对我国具有重要的借鉴意义。在审查机构设置方面，我国可以借鉴加拿大明确审查主体职责的做法，进一步明确我国审查机构各部门之间的职责分工，避免职责不清导致的争管或推诿现象。可以建立专门的审查协调机构，负责统筹各部门之间的工作，加强信息共享和沟通协调，提高审查效率。在审查范围界定上，参考德国对关键基础设施和关键行业的详细规定，结合我国实际情况，进一步细化我国的审查范围，明确关键领域和关键技术的具体范畴，使审查工作更具针对性。随着我国新能源、人工智能等新兴产业的发展，应及时将这些领域纳入审查范围，加强对外资并购的监管。在审查标准制定方面，学习加拿大综合考虑国防、经济、文化等多方面安全因素的做法，制定全面、科学的审查标准，不仅关注传统的国防安全和经济安全，还要重视文化安全、信息安全等新兴安全领域。在审查程序设计上，借鉴加拿大和德国的经验，优化我国的审查程序，明确自愿申报和强制申报的范围，提高审查程序的透明度和公正性，保障投资者的合法权益。建立审查结果的公示制度，及时向社会公布审查结果和理由，增强市场的透明度和稳定性。5.4国际经验对我国的启示国际上外资并购国家安全审查制度呈现出一些共同特点和发展趋势，对我国完善相关制度具有重要的启示意义。在审查标准方面，国际经验表明，明确、细化审查标准是提高审查科学性和公正性的关键。美国、加拿大等国家对“国家安全”“关键技术”“重要产业”等概念都有较为明确的界定和具体的判断标准。美国通过一系列法律法规，如《埃克森-弗罗里奥修正案》《2007年外国投资法和国家安全法》等，对涉及国家安全的关键领域和因素进行了详细列举，为审查工作提供了明确的法律依据。我国应借鉴这些国家的经验，进一步明确和细化审查标准。通过立法或司法解释，对“国家安全”的内涵和外延进行精准界定，明确在不同领域和情境下，何种外资并购行为会对国家安全构成威胁。在经济安