控制性详细规划考试复习资料

第一讲限制性具体规划产生的背景

1.城市规划建设的新形势

城市化进程加快在改革开放、市场经济的新体制下，城市经济有了飞速的

发展。城市人口、用地快速增加，城市不断向外扩展，城镇体系不断完善。

城市化水平快速提高，依据有关方面预料，将来15・20年内我国城市人口

和城市数量将增加一倍，城市化水平2020年将达到50%。我国城市已经

起先进入快速发展时期。

2.市场经济多元化体制增加了城市建设与发展的活力具体表现为：

(1)城乡企业、合资企业的发展推动了城市经济的发展与城市布局的调

整；

(2)开发区的建设开拓了城市用地发展的新途径；

(3)劳动力的多方式引进，保证了城市发展对劳动力的需求；

(4)土地有偿运用与房地产开发推动了城方住宅、公共设施的建设和旧

城改造。

3.新形势对城市规划提出的新要求城市体制改革带来的变更

⑴城市用地管理上的转变

①无支配划拨用地变为有支配划拨用地；

②零星分散拨地变为成片拨地；

③无偿运用土地变为有偿运用土地；

④单纯行政手段管理用地变为以行政、经济、法律并用的手段。

基于上述的转变，就要求在进行拨地开发前提出明确而具体的规划要求和

各种限制指标，既作为规划管理的依据，又作为土地有偿运用的一种衡量

标准，同时，作为有法律效力的文件，用于城市规划的强制性实施。

(2)城市开发改建方式的转变零星建设、“争分夺秒”影响城市布局的

合理有序和城市风貌的完整性，致使市政设施建设不完善，环境质量差。

目前的成片综合开发促进了房地产业的快速发展，使城市的建设依据城市

规划有序地进行。土地的有偿运用，带来了良好的经济效益。但是，另一

方面，在一些城市，片面追求经济效益和高利润导致了容积率、建筑高度、

建筑密度、人口密度等方面的失控，造成城市空间格局混乱，环境质量下

降，损害了社会整体利益。因此，必需制订有效的引导和限制管理城市开

发建设的规划，其中包括具体的建设要素限制，以此体现和维护整体城市

利益，保证经济效益、社会效益、环境效益的统一。

4.新形势对城市规划提出的新要求

科学、合理的城市规划是引导城市协调发展的关键。随着改革开放的

进一步深化，一方面国际交往与合作不断加强，城市规划与管理也要与国

际接轨，要适应新的市场经济体制；另一方面，城市在快速发展，新的建

设要保证城市协调、合理的发展，不再成为将来改造的对象，就必需进一

步提高城市规划的科学性，保证规划能够得以实施。因此，必需进一步完

善城市管理的法规体系，健全城市规划的法制化体制。而城市规划管理的

基础，是科学合理的城市规划设计，是具体而明确的城市规划限制指标。

5.传统具体规划存在的问题

⑴规划依据不足

城市总体规划是对城市的总体布局，不行能对每一个地块提出具体、

明确的规划要求，具体规划设计假如对规划范围内外的现状、环境、发展、

功能联系、建设配套等一系列问题的整体性综合探讨不够，很简洁脱离总

体、脱离实际，缺乏地方特点和城市特色，甚至可能造成建设性的破坏。

(2)与市场经济的要求有确定冲突

在市场经济条件下，城市建设的不确定因素较多，很难依据一个固定

的模式进行规划。在建设支配、任务、投资均未落实的状况下，编制的具

体规划很简洁造成脱离实际、敏捷适应性差的后果。一旦其中一个关键环

节发生变更，原来的规划就很难实现。对于规模较大、建设时间较长的开

发建设，更是如此。

(3)规划管理的可操作性不够

城市规划的意图要通过规划管理来实现，由于总体规划过于原则，具

体规划又缺乏敏捷性和弹性，因此，在执行规划管理的过程中，规划的可

操作性不够，受人为因素的影响较大，甚至为追求经济利益而放弃规划的

基本原则，使城市建设受到损失。

6.限制性具体规划产生的历史必定性

我国限制性具体规划的产生正是适应了上述这些变更与要求，补充

了总体规划(分区规划)和修建性具体规划之间的空缺。它是借鉴国外的土

地分区管制(区划)的原理，依据中国城市的实际状况，对城市建设项目具

体的定位、定量、定性和定环境的弓I导和限制。

其次讲我国限制性具体规划的发展

1.限制性具体规划的发展历程

•1980年，美国女建筑师协会来华进行学术沟通，带来了一个新的概

念，即土地分区规划管理。

•1982年，上海虹桥开发区的规划，为适应外资建设的国际惯例要求,

编制了土地出让规划，首先采纳8项指标对用地建设进行规划限制。这一

方法在规划设计和实施管理中取得了较好的效果。

•1986年8月城乡建设环境爱护部向上海市城市规划局下达了《上海

市土地运用区划管理法规的探讨》课题，针对我国国情，上海市城市规划

设计探讨院提出了城市实行的土地运用管理模式应是规划与区划融合型，

即分区规划、限制性具体规划图则、区划法规结合的匹配模式。课题组通

过探讨编制了《城市土地运用区划管理法规编制方法》、《上海土地运用区

划管理法规》文本与编写说明，制订了适合上海市的城市土地分类与建筑

用途分类标准，并对综合指标体系中的名词说明作了详尽的阐述或规定，

削减了说明的随意性，具有普遍意义。1990年建设部组织专家对该课题进

行评审，确定了区划技术对土地有偿运用和规划管理走向立法限制的重大

作用。

•1987年，清华高校在桂林中心区具体规划中引入区划的思想，借鉴

虹桥开发区规划的做法，结合我国城市规划的实际状况，初步形成了一套

系统的限制性具体规划的基本方法，其特点是对用地建设进行数据限制，

与局部地段的城市设计相结合。

•中国城市规划设计探讨院在苏州古城桐芳巷居住邻居改造规划中留

意了限制性具体规划的探讨，对邻居用地进行三个层次的区划，即邻居现

状综合评价性区划、邻居改造开发经营意向性区划和邻居改造开发限制管

理性区划。它将物质空间规划与改造实施的经营管理限制性规划结合起

来，对旧邻居改造作了投入产出的经济分析，为旧邻居的改造开发供应了

规划依据。

・广州在1987年开展了覆盖面达70km2的街区规划，并制订颁布执行

《广州市城市规划管理方法》和《实施细则》这两个地方性城市法规，使

得城市规划通过立法程序与城市规划管理更好地连接起来。

・温州市城市规划局于1988年起先，着手编制温州市旧城限制性具体

规划，制订了旧城区改造规划管理试行方法》和《旧城土地运用和建设管

理技术规定》。

■1989年8月，江苏省城乡规划设计探讨院结合“苏州市古城邻居限

制性具体规划探讨”课题，对限制性具体规划中几个重要问题，如规划地

块的划分、综合指标的确立、新技术运用以与它同分区规划的关系等方面

作了较具体的探讨，并据此编写了《限制性具体规划编制方法》。

•1991年东南高校与南京市规划局完成“南京限制性具体规划理论方

法探讨”课题，对限制性具体规划作了较为系统的总结。

•1991年，建设部在《城市规划编制方法》中，列入了限制性具体规

划的内容，并明确了其编制要求。

■1995年，建设部制定了《城市规划编制方法实施细则》，规范了限制

性具体规划的具体编制内容和要求，使其逐步走上了规范化的轨道。

从我国限制性具体规划的开展状况可以看出其发展至今大致经验了三个

过程：最初，从形体设计走向形体示意。它们通过排房子的形式得出管理

依据，由此来约束土地不合实际的高密度开发与争分夺秒式的盲目发展。

这里的建筑形体仅作为一种有敏捷性的示意，成为管理部门运用的一种参

考依据。如广州市街区规划，兰州市城关区规划。然后，从形体示意到指

标抽象。形体示意的敏捷程度往往驾驭在力、案人员手中，缺乏办公规范

化。量化指标的抽象限制摒弃了形体示意规划的缺陷，对规划地区进行地

块划分并逐一赋值，通过限制指标约束城市的开发建设。最终，从指标抽

象逐步走向完整系统的限制性具体规划。它的特点是文本、图则与法规三

者相互匹配，且各自关联，共同约束着城市的开发与建设。

2.限制性具体规划实施状况与存在问题

⑴限制性具体规划实施状况

①适应城市快速发展，限制性具体规划可以实现规划管理的最简

化操作，大大缩短决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高城市建

设和房地产开发的效率。

②面对市场型行为的不确定性，限制性具体规划可以使政府尽快

批租土地以换取资金，尽快完成“七通一平二变生地为熟地，尽快满意

开发商在土地开发的定性和规模上的各种要求。

③限制性具体规划已成为城市国有土地运用权出让转让的基本

依据和地价测算的重要依据，基本满意了城市政府调控房地产市场和筹集

城市建设资金的须要。

④面对城市规划力气的不足以与城市规划管理水平不高的现状，

限制性具体规划将抽象的规划原则和困难的规划要素进行简化和图解化，

再从中提炼出限制城市土地功能的最基本要素，最大程度实现了规划的

“可操作性”0

⑤限制性具体规划提高了规划的“弹性”，初步适应了投资主体

多元化带来的利益主体多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲

击。

(2)限制性具体规划存在的问题

①限制性具体规划的编制和执行应当是政府行为，代表全民的共

同利益，但现在有些地方限制性具体规划的编制由开发商托付、限制和确

定，成了为局部利益服务的工具。

②在编制程序上，限制性具体规划持续了规划体系内部化操作方

式，并且由于编制周期缩短而更加强化，加深了规划与公众之间本已存在

的隔阂。

③限制性具体规划的制订、执行和修改缺乏法制化程序，没有法

律强制力的保障，也缺乏公开和公众参加的程序，因而在实施中易受各种

非正常力气的干扰，实施效果又缺少有效的评判标准和监督机制，对市场

的公允性产生了负面影响。

④在规划实施上，限制性具体规划弃整体限制而取地块限制，无

暇顾与建设策略而追求“全覆盖”，妥协于市场选择的无序性和随意性。

当不规范的规划管理造胜利能混乱后，通过修改规划又可自圆其说，实施

效果不尽志向。

⑤在编制内容上，限制性具体规划过分追求“可操作性”，只能

满意开发建设的基本功能，而对城市美学和人的行为环境较少涉与。由于

没好结合有与城市设计很，易造成城市景观混乱，城市特色消逝。

3.我国限制性具体规划的立法

⑴国内限制性具体规划立法的现状

目前我国限制性具体规划属于规划部门编制的技术文件，其审批也是由各

城市人民政府进行，尚达不到法律条文的地位。这样，在管理中就不行避

开地迫于各种压力而进行不断调整。很多城市起先在限制性具体规划的基

础上制定《土地运用与建筑管理技术规定》，并在《城市规划条例》中确

定其在城市规划编制体系中的地位。上海市在规划管理实践中，对各时期

各类用地实际建设容量作了抽样调查，结合限制性具体规划的实施，就用

地分类、建筑面积密度、建筑密度、沿街建筑高度、建筑间距等限制指标

进行了初步探讨，尝试把限制性具体规划的技术文件转化成地方法规，并

相应编制《城市规划条例》，明确限制性具体规划编制的地位与作用。1983

年编拟了《上海市土地运用管理规定（草案）》，并在重点地区、重点项目的

规划管理中试行，取得了确定效果。

目前我国不少大城市都有《土地运用与建筑管理技术规定》，其中较完备

的有北京、上海、广州、厦门、南京、天津等地的技术规定，其内容大体

都包括以下几方面：

①总则

②建设用地分类和适建范围

③建筑容量限制指标

④建筑间距

⑤建筑物退让

⑥建筑物高度限制

⑦绿地限制

⑧特殊地区的补充规定

⑨附则

(2)我国限制性具体规划的立法要求

①加强限制性具体规划的法律支撑

国家的《城市规划法》应当规定限制性具体规划编制、审批、变更的

程序与权限，规划编制、管理与监督的体制，明确解决争议的仲裁机构，

公众参加的方式，赐予限制性具体规划以明确的法律地位。

②加强限制性具体规划的体制支撑

规划的公众参加。市场经济条件下，利益主体呈多元化，要使决策能

够得到最广泛的支持，就必需实现公开决策、民主决策。只有公众参加，

才能体现社会公允。公众参加包括规划制定前的公开告示征求看法，规划

执行过程中的听证和不同看法的仲裁等。

规划工作的体制。必需处理好规划管理、规划制定和规划监督三者的

关系。规划管理是规划的执行机构，一般是规划局，它的职权是法定的，

其职责是依法行政。规划的制定是个立法过程，首先由政府组织规划的编

制，这是政府行为，一般是由规划设计院担当，然后经过法定程序审批后

才有确定的法律效力。

③增加限制性具体规划的技术支撑

规划是对城市将来较长时间发展的限制与预料，城市发展有较多的不

行预料的因素，规划应有确定的弹性，而法律具有肃穆性和确定性。限制

性具体规划的限制指标既有限制性指标，又有指导性指标，指导性指标由

于有确定的不确定性，不宜立法。限制性指标用地性质，停车泊位与其他

须要配置的公共设施也有确定的兼容性和弹性，也不宜严格立法。因此，

提高技术人员的专业水平，针对不同地段，不同状况，制定切实可行的规

划，立法后才有肃穆性。

④完善限制性具体规划的程序支撑

限制性具体规划之所以常常迫于压力被修改，其关键在于没有构成确

定的立法程序，用较为严格的修订桂序来限制政府官员，开发商以与其他

相关人员。应通过立法构架、询问范围、公众参加、审定修订等过程赐予

政府官员、规划委员会、规划局、公众不同的权力，使之相互制约，相互

依存。

(3)我国限制性具体规划阶段的立法构建

①实行“法规+限制性具体规划”的综合限制方式

通则式的开发限制具有透亮和确定的优点，但在敏捷性和适应性方面较为

欠缺。判例式的开发限制具有敏捷性和针对性，但也难免会存在不透亮和

不确定的问题。由于通则式和判例式的开发限制各有利弊，建议我国采纳

综合限制型即“法规+限制性具体规划”的综合方式。

②在城市规划条例中明确限制具体规划的法律地位与编制审批

修改和公众参加的方式

依据《城市规划法》和《规划编制方法》，由各地方立法机关制定《城

市规划条例》，在《城市规划条例》中赐予限制性具体规划以确定的法律

地位，并通过人大审批立法，用法律形式确定下来，转化为地方法规。如

《深圳市城市规划条例》第十一条规定：“城市规划编制分为全市总体规

划、次区域规划、分区规划、法定图则、具体蓝图五个阶段确立了以

法定图

则为核心的深圳城市规划新体系。在《城市规划条例》中明确限制性具体

规划的审批、变更的权限，明确争议的仲裁机构，成立规划委员会负责城

市综合规划以与各专项规划的审定；成立上诉委员会听取各方面的看法，

协调不同利益主体的关系，接受不同利益主体的上诉；由规划局负责方案

的实施与城市规划的日常管理；确定公众参加的方式，包括规划制定前的

公开告示征求看法，规划执行过程中的听证和不同看法的仲裁等等。

③制定城市规划建设管理技术规定作为地方法规指导限制性具

体规划的编制

编制《城市规划建设管理技术规定》，通过法律程序确认其技术条款

的法律效力。技术条款中必需严格立法的内容主要有：土地运用性质与其

相容性；土地开发强度，主要为容积率与绿地率指标；道路交通组织；城

市公益性基础设施与生活配套设施的支配。借鉴美国区划的技术，赐予规

划确定的弹性，制定“发展权转让”条例和“嘉奖”条例。借鉴英国的《特

殊开发规则》，界定特殊开发地区（市中心区、生态敏感地区）由特定机商来

管理，赐予特定的开发限制条款。

④法定图则与工作图则相互支撑

限制规划的任务是：在总体规划的基础上，对城市土地运用性质、人

口分布、公共设施和基础设施的配置、土地开发强度、环境要求等作出具

体支配，提出建筑适建规定。依据不同城市的规模，图纸比例可在1/5000

与1/2000之间。法定图则在限制规划基础上依据地方法规的规定编制，

具有相当于地方法规的法律效力，是限制规划的法律表现形式，限制规划

的演绎和转化。法定图则应当明确而确定地表明用地的运用性质和各类用

地的运用强度，以保证各类土地内部的互补性和相邻土地的相容性；保证

基础性、公益性用地不被侵占，其他用地适应市场机制；保证城市合理的

容量。法定图则可以分片进行，先做成草案公布，广泛征求看法，同时起

先试行，经修改后批准施行。

法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段，是规划编制、

规划立法和规划实施管理三者的结合点。限制规划由于其图纸、文字繁多,

其图纸和说明性说明本身并不能干脆成为法定图则，而只宜作为技术文

件，成为法定图则的说明和技术支撑（注：深圳的法定图则定位于限制性具

体规划层面，而这里的法定图则则定位于限制规划即相当于分区规划的层

面，适用于一般大城市；对于小城市而言，可以干脆在限制性具体规划的

基础上提炼成法定图则）。

法定图则是对城市发展进行管理的最基本、也最重要的法规性文件，

应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其

法律效力的肃穆性。

限制性具体规划是对各个地块的运用性质、建筑容量、工程管线和各

项限制指标的具体规定，为规划管理供应更为具体的技术支撑。图纸比例

不小于1/2000,限制性具体规划应成为规划实施管理的工作图则。

工作图则是规划管理部门曰常进行规划实施管理的工作依据，是法定

图则的细化、补充和技术支撑。工作图则就是经过规定程序审批的限制性

具体规划的图纸和文本。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。

工作图则是一种城市规划实施管理导则。用法定图则把必需管的管

住；而工作图则是在遵遵守法律定图则的前提下，给行政管理以适当的敏

捷性，既便于操作，又可通过行政管理弥补法定图则之不足。

限制规划由人民政府规划行政主管部门组织编制，报同级人民政府审

批；法定图则由人民政府规划行政主管部门组织编制，报同级人大常委会

或其授权的机构审批。市域内其他城镇的限制规划除另有规定者外，由市

规划行政主管部门或县级人民政府组织编制，报同级人民政府审批；法定

图则报市人民政府审批。变更按原审批程序报批。

限制性具体规划的成果——工作图则由市规划行政主管部门或县级

人民政府组织编制并审批，报法定图则的审批机构备案。但限制性具体规

划必需依据限制规划编制，工作图则不得与法定图则抵触。

4.限制性具体规划发展

(1)限制性具体规划的法制化是当前最重要的任务。可以从两方面考

虑：一是完善各城市的城市规划管理技术规定，通过法定程序将它变成为

明确、确定、有国家强制力作保障的法规，作总体限制；二是在限制规划

的基础上制定法定图则，它也是通过立法产生的法律成果，分块限制用地

性质和建筑容量，用最少最易操作的指标和准则限制规划管理和实施的关

键点。

⑵限制性具体规划是技术成果，它在限制规划(分区规划)下一层次。

它必需经过审批程序变成工作图则，不是法律，供内部驾驭，作为既具有

刚性又具有敏捷性的指导规划管理和实施的具体依据。

(3)对不同规模不同特点的城市，以与同一城市内不同地区不同状况下

的限制性具体规划应实行不同深度、做法和要求，采纳多种不同的方式进

行限制。应当努力扩大限制性具体规划的覆盖面，以适应市场对建设用地

的须要，这也是达到“公允”的必要条件。而所谓全覆盖是在实行不同深

度和要求的状况下进行的。

⑷进一步探讨限制性具体规划的内容深度问题。限制性具体规划的主

要任务是保障公共利益不受分割，包括公共环境、政府的土地收益等，要

探讨市场经济中什么状况下严格限制什么内容，哪些内容可以由市场主体

自由发挥。限制性具体规划的指标体系不是越浩大越好，内容越多越好，

多到什么程度、简化到什么程度，有待进一步探讨。

(5)对土地运用强度等限制指标的确定应更肃穆慎重，通过大量调查分

析或形体示意，力求做到有根有据经得起推敲。限制性具体规划必须要贯

彻城市设计思想，限制性具体规划的工作开展要以形体规划层面上的城市

设计为基础。

(6)限制性具体规划作为技术成果，编制主体可以是规划设计单位。但

作为规划、管理、法律三者交汇点的法定成果，城市规划管理技术规定和

法定图则等应由政府与城市规划行政主管部门负责制定°

⑺与限制性具体规划法制化相辅相成的一面是民主化，必需通过公众

参加使限制性具体规划做到更加公开、公正、公允。公众包括各种利益集

团、专业团体、社区和广阔市民，不仅实施过程要弓I入公众参加，限制性

具体规划的编制过程也应反映公众的意愿。

第三讲限制性具体规划的涵义和作用

一、限制性具体规划的涵义

限制性具体规划是《城市规划编制方法》中确定的规划层次之一，

与修建性具体规划同属具体规划，是以总体规划或分区规划为依据，以土

地运用限制为重点，具体规定建设用地性质、运用强度和空间环境，强化

规划设计与管理、开发的连接，作为城市规划管理的依据并指导修建性具

体规划的编制。

二、限制性具体规划的作用

1.限制性具体规划是连接总体规划与修建性具体规划的承上启下的关键性

编制层次。

限制性具体规划是具体规划编制阶段的第一编制层次，它以量化指标

将总体规划的平面、定性、宏观的限制分别转化为对城市建设三维空间、

定量、微观的限制。从而具有宏观与微观、整体与局部的属性，既有整体

限制，又有局部要求；既能继承、深化、落实总体规划意图，又可对城市

分片与地块建设用地提出干脆指导修建性具体规划编制的准则。因此，它

是完善城市规划编制工作，使总体规划与修建性具体规划连为有机整体

的、关键性的规划编制层次。

2.限制性具体规划是规划与管理、规划与实施连接的重要环节，更是规划

管理的依据。

“三分规划，七分管理”是城市建设的胜利阅历。在城市土地有偿运

用和市场经济体制条件下，城市规划管理工作的关键主要视其能否按城市

总体规划的宏观意图，对城市每块土地的运用与其对城市总体环境景观的

影响进行有效限制和引导房地产开发的健康发展。总体规划、分区规划与

传统的具体规划，均难以满意规划管理既要宏观又要微观，既要整体又要

局部，既要对规划设计又要对开发建设的管理工作的需求。限制性具体规

划能将规划限制要点，用简练、明确的方式表达出来，作为限制土地批租、

出让的依据，正确引导开发行为，实现规划目标，并且通过对开发建设的

限制，使土地开发的综合效益最大化。这样有利于规划管理条例化、规范

化、法制化，规划和管理以与开发建设三者的有机连接。因此，它是规划

管理的必要手段和重要依据。

3.限制性具体规划是体现城市设计构想的关键。

限制性具体规划可将城市总体规划、分区规划的宏观的城市设计构

想，以微观、具体的限制要求进行体现，并干脆引导修建性具体规划与环

境景观规划等的编制。

(1)限制性具体规划的内容

①规划限制指标体系的内容

任何城市建设活动，其构成内容包括土地运用、设施配套、建筑建立、

行为活动四个方面。

②土地运用

包括土地运用限制和环境容量限制。

土地运用限制是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等

方面作出规定。其限制内容为土地运用性质、土地运用的相容性、用地边

界、用地面积等。土地运用性质按用地分类标准规定建设用地上的建设内

容，土地运用相容性通过土地运用性质宽容范围的规定或适建要求，为规

划管理供应确定程度的敏捷性。

环境容量限制是为了保证城市良好的环境质量，对建设用地能够容纳

的建设量和人口聚集量作出合理规定。其限制内容为容积率、建筑密度、

人口容量、绿地率等。容积率为空间

密度的限制指标，反映确定用地范围内建筑物的总量；建筑密度为平

面限制指标，反映确定用地范围内的建筑物的覆盖程度；人口容量规定建

设用地上的人口聚集量；绿地率表示在建设用地里绿地所占的比例，反映

用地内环境质量和效果。这几项限制指标分别从建筑、环境、人口三个方

面综合、全面地限制了环境容量。

③设施配套

包括公共设施配套和市政公用设施配套。

设施配套是生产生活正常进行的保证，即对建设用地内公共设施和市

政设施建设提出定量配置要求。公共设施配套包括文化、教化、体育、医

疗卫生设施和商业服务业等配置要求。市政设施配套包括机动车、非机动

车停车场（库）与市政公用设施容量规定，如给水量、排水量、用电量、通

讯等。设施配套限制应依据国家和地方规范（标准）作出规定。

④建筑建立

包括建筑建立限制和城市设计引导。

建筑建立限制是对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关

系作出必要的技术规定。其限制内容为建筑高度、建筑间距、建筑后退等,

还包括消防、抗震、卫生、平安防护、防洪与其他方面的专业要求。

城市设计引导是依照美学和空间艺术处理原则，从建筑单体环境和建筑群

体环境两个层面对建筑设计和建筑建立提出指导性综合设计要求和建议。

其中建筑单体环境的限制引导，一般包括建筑风格形式、建筑色调、建筑

高度等内容，另外还包括绿化布置要求与对广告、霓虹灯等建筑小品的规

定和建议。建筑色调一般从色调、明度和彩度上提出限制引导要求；建筑

体量一般从建筑竖向尺度、建筑横向尺度和建筑形体三方面捉出限制引导

要求；对商业广告、标识等建筑小品的限制则规定其布置内容、位置、形

式和净空限界。建筑群体环境的限制引导即是对由建筑实体围合成的城市

空间环境与其周边其他环境要求提出限制引导原则，一般通过规定建筑组

群空间组合形式、开敞空间的长宽比、街道空间的高宽比和建筑轮廓线示

意等达到限制城市空间环境的空间特征的目的。

⑤行为活动限制

行为活动限制是从外部环境要求动身，对建设项目就交通活动和环境

爱护两方面提出限制规定。

其限制内容丸交通出入口方位、数量，规定允许出入口方向和数量；

交通运行组织规定地块内允许通过的车辆类型，以与地块内停车泊位数量

和交通组织；装卸场地规定装卸场地位置和面积。环境爱护的限制通过制

定污染物排放标准，防止在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、

废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以与噪声、振动、电磁波辐射等对环

境的污染和危害，达到环境爱护的目的。

限制内容的选取受多种因素的影响，对每一规划地块不确定都须要从

四个方面来限制，而应视用地的具体状况，选取其中的部分限制内容。

4.规划限制的方式

针对不同用地不同建设项目和不同开发过程，应采纳多手段的限制方

式。

⑴指标量化

•含义：通过一系列限制指标对建设用地进行定量限制，如容积率、建

筑密度、建筑高度、绿地率等。

•适用范围：适用于城市一般用地的规划限制。

(2)条文规定

•含义：通过一系列限制要素和实施细则对建设用地进行定性限制，如

用地性质、用地运用相容性和一些规划要求说明等。

•适用范围：当对规划地块需作运用性质规定或提出其他特殊要求时采

纳。

(3)图则标定

•含义：用一系列限制线和限制点对用地和设施进行定位限制，如地块

边界、道路红线、建筑后退线、绿化绿线、限制点等。

•适用范围：当须要对规划地块的划分和建筑的布置作出标示时采纳。

(4)城市设计弓I导

•含义：通过一系列指导性综合设计要求和建议，甚至具体的形体空间

设计示意，为开发限制供应管理准则和设计框架。如建筑色调、建筑形式、

建筑体量、建筑群空间组合形式、建筑轮廓线示意图等。

•适用范围：在城市重要景观地带和历史爱护地带，为获得高质量的城

市空间环境和爱护城市特色时采纳。

5.规划限制指标的类型

限制指标分为规定性指标和指导性指标两类。前者是必需遵照执行

的，后者是参照执行的。

⑴规定性指标一般为以下各项：

①用地性质；

②建筑密度(建筑基底总面积/地块面积);

③建筑限制高度；

④容积率(建筑总面积/地块面积);

⑤绿地率(绿地总面积/地块面积);

⑥交通出入口方位；

⑦停车泊位与其他须要配置的公共设施。

⑵指导性指标一般为以下各项：

①人口容量(人/hm2)；

②建筑形式、体量、风格要求；

③建筑色调要求；

④其他环境要求。

6.规划限制指标的名词说明与计算规定名词说明

(1)用地面积一规划地块划定的面积，以公顷计。

(2)用地性质--用地运用功能，依据国标用地分类标注至小类乃至小小

类(如R22：表示幼儿园、R222表示小学、R,表示中学等)。

(3)土地运用的相容性一土地运用性质兼容范围规定或适建要求，以

“允许设置”、“有条件的允许设置”和“不分许设置”来表示。

(4)建筑密度一建筑占地面积与规划地块面积之比，以百分比计。

(5)容积率一规划地块内建筑总面积与规划地块面积之比。

(6)人口容量--规划地块内每公顷用地的居住人口数。

⑺绿地率一一地块内绿地面积与规划地块面积之比，以百分比计。

(8)停车泊位数一规划地块内规定的停车车位数量，包括机动车位数

和非机动车车位数。

(9)交通出入口方位与数量一规划地块内允许设置出入口的方向、位置

和数量。

(10)交通运行组织一规定规划地块内允许通行的车辆类型，作出合理

的交通运行组织。

(11)装卸场地规定--对规划地块内货物装卸场地位置和面积的规定。

(12)建筑高度一由室外明沟面或散水坡面量至建筑物主体最高点的垂

直距离。

Q3)建筑后退一建筑相对于规划地块某方位边界后退的距离。

(14)建筑间距一为满意日照、消防、卫生、平安和建筑爱护等要求而

规定的与相邻建筑之间的距离。

7.地块划分，土地运用性质与兼容限制

⑴地块划分

①地块划分的目的：为便于规划管理分块批租、分块开发和分期

建设，统一制定限制指标而将规划用地分成很多地块。

②地块的概念和特性

地块是限制性具体规划为更好地限制土地运用所规定的最基本用地。

地块的特性：制定文本图则时编码与指标的载体；运用性质相对单一,

但不解除混合运用；与开发的规模、时序相一样；地块面积依据开发方式、

管理方式确定，小至建筑基地，大至一个单位、一个厂矿企业不等；依据

开发、管理方式的变更，地块可以重组。

③地块划分的依据划分地块要考虑用地现状和土地运用调整意

向，考虑建设的限制引导原则，以规划布局结构为依据，参照下列因素综

•用地功能性质的区分。用以杜绝不相容运用，尽可能保证地块性质单

O

•用地产权或运用权边界。土地运用单位利益与土地有偿运用，使产权

边界日益重要，一个基本地块原则上不能跨越这一边界。

■城市“六线”规划等专业规划要求(注：城市“六线”指道路规划红

线、绿地绿线、河湖水面蓝线、高压走廊黑线、文物古迹爱护紫线、微波

通道橙线)。

•考虑土地价值的区位级差。因区位不同地块管理要求也会不一样。

・不超越分区界或片区界，以利于规划管理。

•与开发规模尽可能一样。

•兼顾基层行政管辖界线，以利于现状资料收集统计。

上述诸因素，基本上具有确定独立性，只要7项因素能考虑周全，用

地划分则较为科学合理。

(2)土地运用性质与其兼容限制

①用地分类：基本上依据国标《城市用地分类与规划建设用地标

准》(GBJI37-90)分类，依据所在城市不同规模、城市特征、所处区位、土

地开发性质等确定土地细分类别。一般规律是老城区分类多，新开发区分

类少；中心区分类多，边缘区分类少。

②兼容限制

土地运用性质的兼容主要由用地的适建表来反映，给规划管理供应确

定程度的敏捷性，并应作为技术法规立法通过执行。所示的适建范围规定

表，仅表示一种格式，不是到处可以套用的范本。各地应依据具体状况和

特殊性制订切合实际的规定表。

有的地方采纳3种土地运用性质的方法，表示有条件可容许的土地运

用性质的敏捷性。

1.道路与其设施限制

限制性具体规划编制阶段的道路与其设施限制，主要指对路网结啕的

深化，完善和落实总体规划、分区规划对道路交通设施和社会停车场（库）

的限制，以与对配建停车泊位的限制。

以上各方面的深化与限制，就是在主次干道确定的条件下，依据规划

用地规模与地块的运用性质，增设各级支路路网；确定规划范围内道路的

红线、道路横断面、道路主要限制点坐标、标高、交叉口形式；对社会停

车场（库）进行定位、定量（泊位数）定界限制；对配建停车场（库），包括大型

公建项目和住宅的配套停车场（库），进行定量（泊位数）、定点（或定范围）限

制。

2.给水工程

计算用水量，提出对水质、水压的要求，布局给水设施和给水管网；

计算输配水管渠管径；校核配水管网水量与水压；选择管材。

3.排水工程

对污水排放量和雨水量进行具体的统计计算；对排水系统的布局，管

线走向、管径进行计算复核；确定管线平面位置，主要限制点标高。

4.供电工程

计算用电负荷；选择和布局规划范围内变配电站；规划设计10kV电

网；规划设计低压电网。

5.通信工程

计算规划范围内的通信需求量；确定邮政电信局所等设施的具体位

置、规模；确定通信线路的位置、敷设方式、管孔数、管道埋深等；划定

规划范围内电台、微波站、卫星通信设施限制爱护界线。

6.燃气工程

计算燃气用量；规划布局燃气输配设施，确定其位置、容量和用地；

规划布局燃气输配管网；计算燃气管网管径。

7.供热工程

计算规划范围内热负荷；布局供热设施和供热管网，计算供热管道管

径。

8.管线综合

各种管线在平面和竖向上的布置，尤其要解决好交叉口处管线的三维

关系。

9.市政工程的常用技术指标

在限制性具体规划中各类市政工程管线技术指标对市政设施量的预

料起到很重要的作用。由于限制性具体规划是一个实施性的限制规划，一

些技术指标没有总体与分区规划中的指标高，同时又必需高于现有技术指

标，加上在规划中有很多不确定因素，不行能做到精确预料，只能起一个

也许的限制作用。

雨水与河道以南京市暴雨强度公式为例，其中河道P=5-10年，

管道p=l年，g=0.5~0.7。各地应按当地的公式计算。

二、确定土地运用强度的因素

土地运用强度限制，事实上就是对开发容量的限制。因而，在土地

运用性质细分后，这是限制性详规编制工作中必需解决的最为关键的问

题。特殊在市场经济体制条件下，开发容量至关重要。它不仅与土地的投

入产出和开发收益干脆相关，而且与公众利益，与三个效益的统一休戚相

关。

1.确定土地运用强度的因素

(1)用地性质

不同性质的用地，有不同的运用要求和特点，从建筑单体到群体组合,

从空间环境到整体风貌，均呈现出差异，因而开发强度亦不相同。

⑵城市土地级差

由于各建设用地所处区位不同，其交通条件、基础设施条件、环境条

件出现差距，从而产生土地级差。如中心区、旧城区、商业区、沿街地块

的地价与居住区、工业区的地价相差很大，对建设用地的运用性质、地块

划分大小、容积率凹凸、投入产出的实际效益等产生干脆影响。这就确定

地块的土地运用强度，应依据其区位和级差地租区分确定。地块的土地运

用强度制定是否合理，在经济上是否可行，须要进行房地产开发的经济分

析。

(3)建立方式和形体规划设计

不同建立方式和形体规划设计能得出多种开发强度的方案，如低层低

密度、低层高密度、多层行列式、多层围合式、自由式、高层低密度、高

层高密度，这些均对土地开发强度产生重大影响。

⑷城市设计要求

将规划对城市整风光貌、重点地段、文物古迹、视线走廊等的宏观城

市设计构想，通过其具体的限制原则、限制指标与限制要求等来具体体现,

应当落实到限制性具体规划多种限制性要求和土地运用强度指标上。

(5)城市交通与基础设施容量

为避开环境拥挤、交通混乱、容量失控等问题，须要以城市交通与基

础设施容量指标来限制地块的开发建设强度，既要避开过度开发，也要防

止利用不充分。

2.限制指标确定的方法

(1)形体布局模拟

这种方法是目前采纳较多的方法。通过试做形体布局的规划设计，探

讨出空间布局与容量上大体合适的方案，然后加入社会、经济等因素的评

价，反推成明确的限制指标。这种方法的优点是形象性、直观性强，对探

讨环境空间结构布局有利，便于驾驭，但缺陷在于工作量大并有较大的局

限性和主观性。

⑵阅历归纳统计

将已规划的和已付诸实施的各种规划布局形式的技术经济指标进行

统计分析，总结得出阅历指标数据，并将它推广运用。这种方法的优点是

较为精确、牢靠，缺点是这些得出的阅历指标只可运用到与原有总结状况

相类似的地方，如有新的状况出现则难以精确把握。另外，阅历指标的科

学性和合理性往往依靠于统计数据的普遍性和真实性。

(3)调查分析对比法

这种方法是通过对现状状况作深化、广泛的调查，以了解现状中一些

指标的状况和这些指标在不同区位的差别，得出一些可供参考的指标数

据，然后与规划目标进行对比，依据现有的规划条件和城市发展水平，定

出较合理的限制指标，如上海确定区划容量限制指标，是通过调查了解现

状建筑类型的容量特征，与其在城市中不同区位的容量差别，确定出容量

限制指标。这种方法较为现实牢靠，得出的指标也较为科学合理，但它须

要作大量广泛的调查。另外，它只是参照依据现状指标数据，难以考虑到

其他的影响因素，因而也难免存在确定局限性。

不管实行哪种确定限制指标数值的方法，最关键的仍是作仔细的基础

探讨。另外，也不应只采纳一种方法，可实行多种方法的综合。

第五讲限制性具体规划成果

一、规划文件

1.文本(或实施细则)

文本是规划的法制化和原则化体现，以简练、明确的条款格式，表示

地块划分和土地运用性质、开发强度等限制指标、配套设施、有关技术规

定等内容，经批准后成为土地运用和开发建设的法定依据。

⑴总则

制定规划的依据和原则，主管部门和管理权限。

(2)土地运用和建筑规划管理通则

①।各种运用性质用地的适建要求

②建筑间距的规定

③建筑物后退道路红线距离的规定

④相邻地段的建筑规定

⑤容积率嘉奖和补偿规定

⑥市政公用设施、交通设施的配置和管理要求

⑦有关名词说明

⑧其他有关通用的规定

(3)地块划分以与各地块的运用性质规划限制原则、规划设计要点。

(4)各地块限制指标一览表

限制指标分为规定性指标和指导性指标两类。

①规定性指标一般为以下各项：用地性质，用地面积，建筑密度,

建筑限制高度，容积率，绿地率，建筑后退红线要求，交通出入口方位，

停车泊位与其他须要配置的公共设施。

②指导性指标一般为以下各项：人口容量，建筑形式、体量、风

格要求，建筑色调要求，工程设施配套要求，其他环境要求。

2.规划说明

二、规划图纸

1.区位图：图纸比例不限。

2.用地现状图：土地利用现状、建筑物现状、人口分布现状、市政公用设

施现状（必要时可分别绘制）。

3.用地规划图：规划各类用地的界线，规划用地的分类和性质、道路网布

局等。

4.道路交通与竖向规划图：确定道路走向、线型、横断面、各支路交叉口

坐标、标高、停车场和其他交通设施位置和地块界线以与界线转折点坐标,

各地块室外地坪规划标高，必要时可分别绘制◊

5.工程管网规划图：各类工程管网平面位置、管径、限制点坐标和标高，

必要时可分别绘制，分为给水、雨水、污水、电力电讯、煤气、管线综合

等。

6.地块划分图：表示地块的划分状况与编号。

7.各种分析图

8.地块图表（分图则）

以若干地块为单位，标明地块划分具体界线和地块编号，表示出地块

划分、用地性质、建筑密度、容积率、建筑限制高度、绿地率、建筑后退、

交通出入口方位、配套设施等各地块的

各项限制指标表，图表对应，并附有简要的规划设计要点。

分图则也可作为文本的组成部分，用分图则表示的限制性具体规划可省去

文本中的限制指标一览表。

第六讲限制性具体规划技术经济分析

一、限制性具体规划的经济分析的概念

限制性具体规划的经济分析，是限制性具体规划的重要组成部分，其

任务是在确定的限制性具体规划设计方案的基础上，针对城市开发这一经

济活动所进行的经济效益分析。

二、限制性具体规划的经济分析的任务和特点

城市规划是城市开发的目标和手段，城市规划具有双重性，一方面，

它是城市将来发展的蓝图，是城市开发的目标，这是技术经济的一面，反

映出城市规划的前瞻性、科学性。另一方面，它也是城市开发的调控机制,

是城市开发的手段，这是法制和行政管理的一面，反映出城市规划的合理

性、法制化、政策性和强制力。城市规划的技术经济是法制和行政管理的

基础。

城市规划编制工作，特殊是限制性具体规划的编制工作，是城市开发

前期工作，是城市规划管理的依据。为了增加规划的科学性、合理性、可

行性、可操作性，必需在城市规划编制阶段加强经济分析工作，使城市规

划具有坚实的经济基础。经济分析的结论，还制定城市政策的牢靠依据，

指导城市政府建立可持续发绽开发的调控机制。可以成为

三、限制性具体规划的经济分析意义

L增加规划的科学性、合理性、可行性、可操作性

通过经济分析，城市规划的方案具有经济背景支持，在满意城市规划

基本原则的基础上，使城市功能规划、形态规划更加可行，保证城市规划

的顺当实施。

2.供应城市政策依据，指导城市政府建立城市开发的调控机制

由于城市开发的要素（土地、建筑等）的空间分布不均衡，城市土地存在

级差地租，城市各地段的征地成本、动迁成本、基础设施的成本差异较大,

加上城市规划对土地用途和强度的限制，导致城市各地段的收益相差较

大，假如城市政府不对这种利益进行调控，升发商必将寻求利润最大化的

开发，给城市的进一步开发留下难题。

四、限制性具体规划的原则与指导思想

L整体性原则（宏观与微观结合、三大效益结合）

2.效益性原则（经济效益优先）

3.土地利用最优原则

4.估价最不利原则

5.可操作性原则（切合实际、简洁化）

五、限制性具体规划的技术经济分析的内容［案例分析）

1.城市房地产市场的概念

限制性具体规划的技术经济分析的对象是城市房地产开发，因此，我

们必需相识房地产市场的特点。

（1）房地产市场的三级市场构架

（D房地产一级市场

房地产一级市场又称土地出让市场，是指国家将国有土地出让给土地

运用者的交易市场。其特点是：

a.国家垄断的国有土地运用权出让

b.明确各类用地的运用年限

商业/旅游/消遣40年

工业/科教文体卫50年

居住70年

c.出让地价是一种租赁价格，其构成为确定地租和相对地租，租赁费

用一次性收取。

②房地产二级市场

房地产二级市场又称房地产转让市场，是指取得土地运用权的开发经

营者对土地进行开发后，与其他房地产开发经营者、房地产运用单位或个

人之间的交易市场。

③房地产三级市场

房地产三级市场是指房屋全部权出售、出租等交易市场。市场的主体

是房屋全部权的全部者和住房消费者。其特殊是房地产权的再转让，属于

调剂余缺，重新配置的市场。

(2)政府对房地产市场具有调控的机制和功能

主要包括；土地供应支配、城市规划、限制地价、调整税收、信贷规

模和利率。

2.房地产市场分析与预料

(1)城市经济发展分析(房地产需求的原动力)

经济发展创建了就业机会，增加了购买力，这必将推动房地产需求的

增长。苏州工业园区在1994年-2000年6月内吸引项目投资360亿元,

创建就业岗位约24000个。开发土地约12km2,其中工业用地约240hm2,

平均住宅容积率为1.33o土地价格由400元/F2升到900元/m2,住宅价

格由1600元/m2升至ij2100元/m2。

⑵城市房地产市场分析（房地产需求的统计预料）

依据经济发展和房地产需求发展的速度，可以预料今后若干年的房地

产需求和价格。依据历史发展的数据，今后5年内，苏州工业园区将吸引

300亿元，创建就业岗位约20000个。开发土地约10km2,其中工业用地

约200hm2,居住用地约75hm20土地价格由900元/m2上升到1400元

/m2,住宅价格由2100元/m2升到2600元/m2。预料平均住宅容积

率将上升至1.5—2.00

（3）销售价格分析（房地产需求的结构：用途差异、区位差异）

从市场的角度看，房地产的价格与用途和区位的关系极为亲密。用途

和区位都是城市规划限制的要素。因此销售价格分析就是要分析各类房地

产价格在现状的基础上，经过规划实施所产生的变更和规律。假如城市规

划和土地供应调控得当的话，销售价格是非常稳定和有规律的。一般来说,

工业房地产比较稳定，价格较低，基本上是成本价。有时候为了吸引投资,

甚至政府补贴。住宅房地产价格相对较高，弹性较大，由于涉与千家万户，

因此政府会对住宅建设进行干预，客观上形成了住宅对两个市场，一个是

大众住房市场，一个是高档商品房市场。高档商品市场的特点有时接近商

业房地产市场的特点。对于大众住宅区来说，公共配套设施是一个非常重

要的因素，对于提升住宅区的房地产价格具有特殊重要的意义。苏州工业

园区就是通过开发邻里中心带动了住宅房地产的旺盛。商业房地产的价格

波动较大，价格最高，受区位的影响极大，城市规划要特点留意商业用地

的布局，通过集聚和集中布置，营造商业环境。

以上海为例，可以看出，区位仍是影响房价空间走势最重要的因素。

传统高价格区静安、徐汇的楼盘均价分别为6250元/m2和5200元/m2

左右，两区楼盘价差较小，价位分布比较匀称。长宁、浦东区楼盘价位分

布呈明显的空间差异性。长宁区高价位楼盘华山嘉苑(5520—7350元/m2)

与低价位楼盘虹康花苑(3730—4300元/m2)单位面积均价差可达2500元

左右。闵行、普陀、虹口等区楼盘价差也较小。

分析其中缘由，长宁区东邻静安、徐汇，西接闵行，楼盘价位受徐汇、

静安、闵行三区影响，由东至西呈递减之势。华山嘉苑位于横穿静安、徐

汇、长宁三区的华山路，其区位优势不言而喻，而虹康花苑则位于毗邻闵

行的仙霞地区，其价位远低于华山嘉苑也就自不待言了。

上市楼盘较为集中的浦东新区，各楼盘之间也有较大的均价差，位于

张杨路的东阿花苑(4200—5900元/m2)与位于绿林路的绿林安居苑(1900

—2700元/m2)单位面积均价差为2750元。由于浦东不同地区交通便捷

性、社区配套成熟度差异较大，加上陆家嘴等楼盘高价位区对周边地区的

辐射作用，使位于主干道(如张杨路、东方路)，社区配套成熟或毗邻陆家

嘴等区的楼盘价位明显高于浦东其他地区的楼盘。闵行地区的楼盘大都集

中在七宝、莘庄旁边，其价位也以七宝、莘庄为中心、，由高至低向周边回

落，但价位波动平缓，均价差在900元左右。

3.城市开发成本

(1)土地运用权出让基准地价

国家依法实行国有土地有偿、有限期运用制度。

土地运用权出让，是指国家将有土地运用权(以下简称土地运用权)在

确定的年限内出让给土地运用者，由土地运用者向国家支付土地运用权出

让金的行为。

北京市早在19S3年就发布了《北京市出让国有土地运用权基准地价

的通知》，对北京市出让国有土地运用权用地基准地价对不同用途和地价

区类的标准作了具体规定，在一个较大的框架内，确定了北京商品房价格

的走向。基准地价依据商业、公寓、住宅与工业4种不同的土地运用类型

和10种地段制定了级差价格。从全市看，东城、西城、崇文、宣武、海

淀、朝阳区为一到六类地段，丰台、石景山为三到九类地段，其他各郊县

则处于六到十类地段区。依据基准地价可以推算：王府井地区每平方米楼

面生地价在3000—4000元西单一带在2000〜3000元其他按地段级差各有

区分，从几百元到上千元各不相同。从这里可以看出，发展商在不同地区

取得土地的成本是不一样的，这也干脆导致了房价的悬殊差别。

(2)土地征用

城市规划区内的集体全部的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅

国有土地运用权方可有偿出让。

国家建设征用土地，建设单位应支付土地补偿费、青苗和附着物补偿

费、安置补助费，标准如下：

①土地补偿费

A征用耕地、蔬菜地费；B征用鱼塘、藕塘、养殖场、果园、竹园、

林地等土地费；

C征用柴山、滩地、水塘、苇塘和其他有益的非耕地费；

D征用宅基地按邻近耕地的补偿标准计算，房屋由建设单位另行征地

移迁重建的，原宅基地不再赐予补偿；

E征用无收益的非耕地，一般不予补偿。

②青苗和附着物补偿费

A青苗补偿费，一般按一季农作物的产值计算；能收获的不予补偿。

多年生经济林木，可以移植的，由建设单位付给移植费；不能移植的，由

用地单位赐予合理补偿或作价收购；

B房屋拆迁，按房屋结构、面积，新旧程度，赐予合理补偿；

C农田水利工程与机电排灌设施、水井、人工鱼塘、养殖场和电力、

广播、通讯设施等附着物，依据实际状况付给迁移费或补偿费。

③安置补助费

A征用耕地的安置补助费；

B征用非耕地安置补助费；

C征用房屋和其他建筑物的地基以与无收益的非耕地，不支付安置补

助费。

依据规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使须要安置的农夫

保持原有生活水平，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但土地补

偿和安置补助费的总和最高不得超过土地被征用前3年平均年产值的20

倍。

国家建设征用土地支付的各项补偿费和安置补助费，除应当将个人的

附属物和青苗补偿费付给本人外，其他费用由县级以上人民政府与有关乡

（镇）、村商定处理，用于组织被征地单位发展生产、支配多余劳动力就业

和不能就业人员的生活补助，任何单位和个人不得挪用或占用。

大型水利、水利工程建设项目征用土地的补偿安置标准和方法，由省

人民政府依据国家规定另行制定。（3）动迁安置成本

房地产开发商的开发建设成本中很重要的一块就是动迁安置费。如在

前期拆迁过程中，旧式居民区人口密度大，拆迁安置工作难度大、代价高。

凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设须要拆迁房屋与其附属物

的，由建设单位向城市主管房屋拆迁机关申请力、理地面建筑物、构造物

的拆迁事宜。城市房屋拆迁建设安置工作由市、县（区）人民政府城市房屋

拆迁建设的主管机关（以下简称主管机关）统一组织、管理、妥当安置被拆

迁单位或者拆迁户。拆迁成本是否进入地价，各地执行不一。

苏州工业园区在出让土地的时候，以空产出让的方式进行，出让地价

包括了拆迁成本。“统筹动迁，打入地价”有利于城市规划的实施，创建

公允竞争的房地产开发环境。

大连市比较留意统筹支配建设用地，妥当安置动迁户，合理动迁费用，

加快住宅建设。1983年12月《大连市城市住宅建设负担运迁费暂行方法》

规定：凡列入住宅建设支配的项目，不论建设区域内有无动迁户，一律按

规定负担运迁费，统一平衡，调剂运用。负担运迁费的标准，按区域划分

四个等级，城市中心区按住宅面积的50%负担；城市边缘区按住宅面积的

40%负担；城乡结合区按住宅面积的30%负担；新开发区按住宅面积的

20%负担。

（4）基础设施费

基础设施费是指供水、供电、供气、供热、电讯、有线电视、道路、

排污、雨水、河道、环卫、绿化等工程费用。

基础设施费可分为基础设施配套费和基础设施小配套费。基础设施大配

套费是指房地产开发的用地红线外的基础设施费，这部分的费用常常打入

地价，以房地产二级市场的土地转让价格出现。基础设施小配套费是房地

产开发的用地红线内的基础设施费，一般打入房价。基础设施大配套费的

估算可以依据用地平方米计算，下表给出了苏州工业园区的费用估算，供

参考。基础设施小配套费的估算可以依据用地平方米或建筑平方米计算，

下表给出了广州开发区某小区的费用估算，供参考。

(5)建安成本

发展商开发的房产所选用的结构类型也干脆导致成本的差异：一般一

般6层的多层住宅为砖混结构，其建立费用一般在1000—1200元/m2,

而25层左右高层建筑,一般选用框架——剪力墙结构,造价在1800~2000

元/m2左右。两者相比较，高层建筑建立成本要高出80%左右。

(6)前期工程费

包括开发项目的规划、设计、可行性探讨、勘察与前三通等费用，规

划、设计、可行性探讨、勘察一般按开发成本的5%—10%计算。

(7)城市开发税费(配套与附加成本)

①政府的行政事业收费

地方政府为了加强城市管理和城市配套建设征收各种费用。如：绿化、

环卫、公建等各类配套费，行政管理规费等。

②税收

(8)物业管理(运营成本)

物业管理费

⑼不行预见费

不行预见费包括自然灾难引起的费用等。城市规划经济分析一般按开

发成本的5%—10%计算。

(10)开发费用

包括管理费用、销售费用、财务费用等。城市规划经济分析一般按开

发成本的5%~10%计算。

六、城市开发的投入产出分析方法

1.城市开发的经济效益的分类

按层次分类，城市开发的经济效益分为宏观经济效益和微观经济效

益。

按收益干脆程度分类，城市开发的经济效益分为干脆经济效益和间接

经济效益。

按经济效益发生的时间分类，城市开发的经济效益分为近期经济效益

和远期经济效益。

按经济效益考虑时间因素分类，城市开发的经济效益为静态经济效益

和动态经济效益。

2.城市规划经济分析深度

联合国工业发展组织(UNIDO)为推行项目可行性探讨而编写的《工业

可行性探讨手册》提出：

机会探讨阶段30%

初步可行性阶段20%

可行性阶段10%

3.容积率与房价的关系

4.容积率与地价关系

⑴容积率对地价的作用与城市规模成正比。城市规模越大，地价随容

积率的变更幅度越大；

(2)容积率对地价的作用与中心区位成正比。从城市外围到市中心，地

价随容积率的变更幅度越大；

(3)容积率对地价的作用与用途有关。对商业地价影响最大，住宅其次,

工业最弱；

(4)容积率对地价的作用与密度有关。容积率对公共住宅区的影响较

大，对别墅区较弱。

5.城市开发经济效益的不确定分析

不确定分析就是借助盈亏平衡分析、敏感性分析、概率分析等方法，

使城市开发者了解经济效益分析的牢靠程度。

七、政府必需以限制性规划为手段，垄断一级房地产市场

当前各级政府依据当地的实际状况与加快城市建设的愿望，对开发支

配逐步放宽，对信贷资金限制也比较宽松。但是，对外商投资开发项斗

这些措施作用不大，因此，在目前我国房地产法规不健全的状况下，对投

放量的限制是政府实施管理最有效、最主要的手段。通过对投放量的限制

达到实施城市规划与社会发展支配的目的，稳定房地产市场的价格，避开

出现“跑马圈地”的奢侈土地现象，更能够通过对房地产市场的调控，达

到平抑市场物价，制止通货膨胀的目的。

(1)依据城市经济发展水平，确定投放量

我国的房地产开发正处于起步阶段，投放量确定应以满意下列条件为

前提：

①依据市场的实际需求状况，保证供应的数量小于需求的数量；

②为了避开圈而空之，几年不开发的状况，要以项目带动房地产开

发，没有建设不予批地。

具体建议参考(表423)的要求，依据城市用地出让、转让投放限制总

图，确定每年的投放土地数量。政府可以依据规划部门供应的投放限制图

确定3年土地投放量，当完成一个年度的投放工作后，要求规划部门依据

建设规划着手编制下一个年度的投放限制规划图。城市经济发展速度3年

连续低；于8%,投放量取下限；连续3年平均；在8%—15%之间，考

虑投放量取中间值；连续3年高于15%,投放量可取上限值。一次性出让

指第一批有偿出让土地在基础设施完成后销售量达到8096以上，方可推出

其次批。供应有偿出让的生地数量平均每年不应高于城市每年生地需求量

的30%。对出让给外商开发的用地数量要适应限制，避开土地出让后的垄

断。

⑵以城市规划为指导，确定投放地段，引导城市发展方向

城市土地开发必需听从城市规划，因为一个城市的基础设施的布局与

投入都是在规划指导下实施的，如一幢建筑随意排在城市的某一地方，尤

其是高层建筑，它的配套基础设施费用要比有规划指导下大出好多倍，并

将进一步加大城市基础设施的负荷，这势必使城市政府的包袱越背越重。

①投放位置要依据当地的须要来支配，以有利于城市基础设施的

建设；

②在城市中建筑质量相对差的地段，能快速地变更城市面貌，提

高人民的生活居住水平。

③能快速变更旧城交通条件，建设新区道路骨架。

④引导社会资金投资流向通过土地出让，政府筹集到大量城市建

设资金，使社会资金流向城市建设，真正做到“人民城市人民建”。

第七讲限制性具体规划中应重视并解决的几个问题

一、限制性具体规划的整体性与连续性

1.限制性具体规划的“承上启下”要求

①限制性具体规划必需以城市总体规划、分区规划为依据进行编制

（如在城市用地性质、运用强度等方面）。

②限制性具体规划范围，应具有可以从城市整体，或城市区、片全局

考虑问题的用地规模，如对小城市，至少宜将老城区作为一个整体进行编

制。

③限制性具体规划指标与限制要求，应综合考虑城市整体或城市区、

片全局进行制定。

二、主要指标定量数据确定的科学性

经分析，限制性具体规划用地限制指标一般有13项，包括规定性限

制指标；引导性限制指标。

★其中重点是确定四项规划性指标的量化值：

①建筑密度㈣

②建筑高度(m)

③容积率

④绿地率㈣

三、限制性具体规划限制的规定性与敏捷性

两者相结合，具体体现在

1.限制性指标——规定性指标与引导性指标两类，并以前者为主。

2.土地运用性质兼容，——以某一类土地运耗性质为主，兼容其他。

3.混合用地，—以某一类土地运用性质为主，与其他类混用。如商住用

地(C/R)。

4.在特定条件下，“弓导性”指标可上升为“规定性”指标。如重点文物爱

护区等。

四、限制性具体规划限制性要求的多样性

1.城市多种功能，要求多种限制；

2.城市土地级差，要求区分限制；

3.城市设计要求多样化限制。

五、限制性具