【地方政府性债务的现状分析3600字】

--9-地方政府性债务的现状分析目录TOC\o"1-3"\h\u17209地方政府性债务的现状分析 1204691.1地方政府性债务的含义 1297381.1.1显性债务 1191991.1.2隐性债务 2215211.2地方政府性债务的现状 3185221.2.1债务规模现状 3216191.2.2债务发行情况 5284151.2.3地区分布现状 6地方政府性债务的含义地方政府债务是指某一时点，将地方政府作为债务人的所有相关负债的总和。审计署依据责任划分对此进行分类：政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能有一定救助责任的债务。然而国际上习惯用HanaPolackova提出的“财政风险矩阵”进行分类，即依据法律或合同层面将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。地方政府显性债务是指由法律或相关合同确定的、政府具有偿还责任的债务，通常包括国债转贷、专项借款、拖欠工程款等等。而隐性债务则是指不由法律或合同规定，但政府仍然具有潜在偿还或担保义务的债务，通常包括教育负债、社保支出、公共部门的违规担保等。地方政府债务中显性债务较为清晰，地方债占其中比例最大，而隐性债务则相对复杂，包括城投债、城投平台中贷款部分、PPP项目中的明股实债部分、非标融资等等。根据统计局数据，地方债、城投债和违规PPP项目占全部债务总额比最高，且信息披露较为完善，笔者将主要从这三个部分分析地方政府债务的主要构成。显性债务显性债务的类型主要为地方债。“地方债”是指有财政收入的地方政府发行的债券，其发行目的大多是募集资金来进行公共基础设施项目建设或提供公共服务。在发达国家中，地方债也称为“市政债券”，是一种广泛使用的债务管理方式。我国的地方债一般可分为一般债券和专项债券两种。一般债券发行目的一般是缓解财政压力，依靠财政收入偿还；而专项债券通常是当地基础设施建设的项目融资，依靠后期项目收入偿还。我国地方债的初生阶段应该是在2009年，当时中央为了从金融危机中恢复经济推出“四万亿”计划，地方只能成立大量政府融资平台间接举债。2014年8月“新预算法”规定地方政府可以国务院限额范围内以地方债形式举债融资，且不得以任何其他方式举债。这一规定确立了地方债的唯一合法性，地方债正式登上历史舞台。2015年，我国为解决隐性债务问题，采用发债置换方式处理存量债，预算内的存量债务或隐性债务可以发行一定规模的地方政府债券进行置换，这样可以将一大批潜藏的隐性负债转入“表内”。于是从2015年开始，地方政府债出现了新的分类：置换债和新增债。隐性债务城投债城投公司是一类带有政府性质的特殊企业，这类企业承担着一些政府职能，且大多不具备盈利能力，只能以政府补贴的方式盈利。城投公司发行的债券被称为城投债。2014年，根据中债登提供的官方定义，城投债是以城投公司为发行人，以区域经济发展为目的发行的债券，包括短期融资券、PPN等。城投债的发行目的通常是为了投资提供公共服务的福利项目，亦或是补充企业自身流动性，很少投资营利性高的项目。但由于其缺乏盈利能力，地方政府只能注入无形资产或提供财政补贴来维持城投公司的经营，这就导致其偿债能力与地方财政状况息息相关。城投债的发展大致经历了“起步-快速生长-初步规范-告别-起死回生”这几个过程。城投债起步于1993年4月，上海市城市建设投资开发总公司在上海市政府批准下发行5亿规模债券用以城市建设。但直到2004年底，发债主体还较为局限城投债发展速度并不高。2005年起，对发债主体的要求放松，地市级融资平台也可以发行，城投债快速发展期，尤其在2009年四万亿之后，地方政府纷纷成立地方政府融资平台，城投债的发行规模迅速扩张。在2012年-2013年，国家出台了多项通知，对城投债发展进行了初步规范。2014年10月，国务院出台了被称为“最严规范”的“43号文”（《关于加强地方政府性债务管理的意见》），要求实现“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，不得通过企事业单位等举措，剥离融资平台政府融资功能。城投债发债规模在43号文后骤降43.3%。但考虑到过于严格的要求对市场冲击巨大，为防范债务风险爆发，政府出台了“40号文”（《《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》）等一系列松绑文件，城投债发行量继续增加。城投债一般有三个特点：一是城投债资金流向大多是城市建设项目，这种项目一般投资回报期长且资本密集。二是由于城投公司的特殊属性，城投债在税收上会有诸多政策优惠，这一特征是一般企业债所不具备的。三是城投债尽管有地方政府做担保，信用风险低于一般企业债，但在收益和普通企业债没有差别，因此这种债券相比一般企业债对于投资者有更大的吸引力。PPPPPP全称“Public-PrivatePartnership”，中文可翻译成“公私合营”或“公私合作制”，是一种政府和民营资本合作的模式。在这种该模式下，政府选择具有投资运营能力的社会资本，让社会资本掌握的资源来参与并提供公共服务，而政府要根据服务效果对其支付相应费用。非公共部门资源的加入能实现更高的经济效率和时间效率，使基础设施或公共服务质量得到改善。PPP模式大致可以分为外包类、私有化类和特许经营类三种。其发展阶段也可分为三个阶段。PPP模式最早在1995年被世界银行引入中国，但由于我国国情，PPP起初在国内的发展历程十分坎坷。直到2004年《市政公用事业特许经营管理办法》的推出PPP模式在国内的发展浪潮才逐渐被掀起。而2014年开始，财政部、发改委分别推出法规展开部署，对推广PPP模式的原因、目标和方法给予系统性阐述，2014年被公认为PPP模式在中国的发展元年。PPP模式能整合政府资源和私人资源来提高效率的优点。首先，PPP项目可以减轻地方政府财政压力，划分政府和市场的界限，对政府的行为进行限制；其次，PPP模式能够释放政府事务压力，让政府从一个基础设施的提供者变成监督者，有效优化政府的预算管理、资产管理；最后，PPP模式能够充分利用政府和企业各自的比较优势，将项目整体的风险最小化，从而能够达到提高项目收益的目标。但由于许多PPP项目偏向公共服务性质，收益情况不佳，地方政府为吸引民间资本的投入，会以各种方式对PPP项目进行隐性担保，PPP项目实际上变成了地方政府债务融资的又一条通路，这被称作“明股实债”的PPP项目。这样的PPP项目实际上增加了地方政府的隐性债务风险。地方政府性债务的现状债务规模现状2019年我国地方政府债务余额为21.3万亿元，其中一般债务为11.9万亿元，专项债务为9.4万亿元。从债务余额规模看，全国地方政府债务余额从2015年的14.8万亿增长到2019年的21.3万亿，4年时间增长了接近50%。从增速上看，近年来不仅债务规模在不断扩大，债务增速也在迅速攀升，从2016年的3.33%增长为2019年的15.43%。地方政府的债务规模和增速都值得警惕。地方政府债务余额在显性债务之外，隐性债务也在不断扩张。由于中国未公布隐性债务的具体数额，许多研究机构和学者都试图估算中国的隐性债务规模。一般认为隐性债务是指不在财政预算管理内但政府具有偿还责任的债务。由于这种负债包含的是未来偿债的责任，因此业内各界对隐性债务的判断口径和测算结果可能会有出入。IMF测算2019年末我国地方政府隐性债务规模为42.2万亿，增速为15.5%；2017年后，隐性债务就超过了显性债务的规模，并以更高的增速扩张。无论采用何种估算方法，隐性债务的风险已在学界得到公认，风险不容小觑。IMF估算的中国政府显性债务与隐性债务债务发行情况如前所述，地方政府性债务主要分为显性债务和隐性债务，显性债务主要指地方政府债券，隐性债务主要指城投债和PPP。从地方政府债券发行情况来看，2019年我国地方债券发行总额为4.36万亿元，其中新增地方债为3.06万亿元，置换债为1.31万亿元。自2016年至2018年，地方政府债券的发行规模逐年递减，其中大部分新增债券用于置换已有债务。地方债发行情况从城投债发行情况来看，2014年“43号文”发布后，城投债发行收到了较大的打击。但在随后的松绑政策后，城投债发行规模仍在逐渐扩大。从2009年的0.43万亿到2019年的3.74万亿，城投债发信规模增长了近9倍；而即使在43号文发布后，2014年到2019年，平均每年新增城投债规模依然保持在2万亿以上。城投债发行情况从PPP项目来看，截止2017年末，全国入库项目累计达到14059个，总投资约17.74万亿元。2015年是PPP发起的狂热期，之后随着PPP市场需求减少，项目规模大幅下降，但仍比2015年前发行规模更大。2014年之后，有大量“明股实债”的PPP项目发行，据估计，新增的PPP项目中，明股实债的项目数量占比超过70%，融资总规模占比超过80%。PPP项目发起情况地区分布现状显性债务方面，2019年各地方政府的债务余额与宏观杠杆率情况如图REF_Ref75464761\r\h图3.6所示。宏观杠杆率是政府债务余额和GDP的比值，欧盟对宏观杠杆率的预警要求为60%，高于60%这说明该地区债务水平过高。以此作为标准，从各省负债率看，2019年超过60%的省份青海，其宏观杠杆率为70.9%。可以看到宏观杠杆率较高的省份以西部省份居多，可以看出，我国西部地区地方政府显