2026中国医养结合服务模式探索与支付体系报告

2026中国医养结合服务模式探索与支付体系报告目录31892摘要 319586一、研究背景与核心问题界定 465311.1中国人口老龄化现状与“9073”养老格局演变 4192821.2医养结合从政策试点到全面推广的战略升级 6158391.32026年关键时间节点下的行业发展瓶颈与支付痛点 65880二、宏观政策环境深度解析 11244122.1国家级医养结合政策体系梳理（民政部、卫健委、医保局） 1164872.2长期护理保险制度试点进展与全面推开预测 13182752.3土地、财税、人才配套支持政策的协同效应分析 1610489三、医养结合服务供给侧全景图谱 205003.1服务主体分类画像 20314843.2服务内容分层体系 2019566四、需求侧特征与支付能力分析 2423454.1老年群体画像与支付意愿调研 24193774.2支付结构现状与痛点 2913855五、核心支付体系模式探索 35195115.1医保支付改革路径 3519105.2长期护理保险的支付杠杆作用 3792415.3商业保险产品的创新方向 37

摘要本报告围绕《2026中国医养结合服务模式探索与支付体系报告》展开深入研究，系统分析了相关领域的发展现状、市场格局、技术趋势和未来展望，为相关决策提供参考依据。

一、研究背景与核心问题界定1.1中国人口老龄化现状与“9073”养老格局演变中国人口老龄化进程已步入加速深化的新阶段，呈现出规模庞大、速度快、程度深以及未富先老等显著特征，这一宏观背景构成了探索医养结合服务模式与支付体系的根本动因。国家统计局数据显示，截至2022年末，我国60岁及以上人口达到28004万人，占总人口的19.8%，其中65岁及以上人口20978万人，占全国人口的14.9%，根据国际标准，我国已正式迈入中度老龄化社会。更为严峻的是，低生育率与预期寿命延长的双重作用使得老龄化进程不可逆转，据《中国人口发展前景》预测，到2025年，我国60岁及以上人口将突破3亿，2035年左右将突破4亿，进入重度老龄化阶段。这种人口结构的剧烈变迁，不仅深刻改变了社会抚养比，对养老保险基金的可持续性构成巨大压力，更对传统的养老服务体系提出了颠覆性的挑战。传统的家庭养老功能随着家庭小型化、空巢化趋势加剧而日益弱化，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人口规模已超过4400万，占老年人口总数的16%左右，这一庞大的失能群体对生活照料、医疗护理、康复服务产生了刚性且迫切的需求。然而，当前我国每千名老年人拥有养老床位数虽有提升，但护理型床位占比仍需提高，医疗卫生服务与养老服务资源存在明显的条块分割，医疗与养老的供需错配矛盾日益尖锐，这迫切要求构建一种整合医疗与养老资源的新型服务模式，即医养结合，以应对老龄化高峰的到来。在应对上述挑战的长期实践中，我国逐步探索并形成了具有中国特色的“9073”养老格局构想，即90%左右的老年人依靠家庭养老，7%左右的老年人享受社区居家养老服务，3%的老年人入住机构养老。这一格局在早期的政策引导和市场培育中起到了重要的方向性作用，但随着社会经济环境的变迁及老年人需求的多元化演变，该比例正在发生深刻的结构性调整与重构。首先，居家养老作为基础的地位依然稳固，但服务内涵正从单纯的家庭照护向“居家社区机构相协调”转变。随着国家推进居家和社区基本养老服务提升行动，各地积极发展家庭养老床位和嵌入式社区养老服务，试图将专业服务延伸至家庭内部，使得“90”的部分不再仅仅是传统意义上的家庭自给自足，而是融入了专业化的支持元素。其次，社区养老服务正在成为重要的支撑点，其“7%”的占比在实际发展中呈现出扩容提质的趋势。各地涌现的“长者食堂”、“日间照料中心”以及“社区医养结合服务站”，正在构建“一刻钟”养老服务圈，旨在解决居家老年人面临的助餐、助浴、助医等难题。特别是在医养结合方面，社区成为了关键的连接枢纽，通过家庭医生签约服务、社区卫生服务中心与养老设施的签约合作，打通了居家医养的“最后一公里”。最为关键的是，机构养老的“3%”正在经历从单纯的数量增长向质量提升、功能细分的转型，且在针对失能失智等刚性需求群体中，实际占比远超3%。随着“421”家庭结构的普及，子女照护压力剧增，对于专业护理机构的需求呈现爆发式增长。传统的养老院正在向护理院、康复院以及综合性医养结合机构转型。国家卫健委数据显示，截至2022年底，全国设有国家老年疾病临床医学研究中心6个，二级以上综合性医院设立老年医学科的比例已超过60%，这标志着医疗系统正在积极介入养老领域。同时，政策层面大力推动养老机构内设医疗机构的审批简化，鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作。在这一演变过程中，“医养结合”的内涵被不断丰富，它不再是简单的“养老院+诊所”，而是演化出了多种模式：一是“医办养”，即医疗机构利用闲置资源兴办养老机构，发挥其医疗技术优势；二是“养办医”，即养老机构内设医务室、护理站等，提升医疗服务能力；三是“签约合作”，即养老机构与医疗机构签订合作协议，建立绿色转诊通道；四是“居家巡诊”，即医疗机构或第三方机构为居家老人提供上门巡诊服务。这种模式的演变，实质上是对“9073”格局的深度重塑，使得“90”、“7”、“3”之间不再是割裂的孤岛，而是形成了连续的服务链条。从支付体系的角度审视，“9073”格局的演变与医养结合的推进，核心痛点在于支付能力的界定与支付渠道的打通。目前我国的养老支付体系主要依赖于家庭支付（个人储蓄）、基本医疗保险支付（有限范围）、长期护理保险支付（试点阶段）以及商业保险支付（补充地位）。在居家和社区层面，由于医疗服务的碎片化和非标准化，大量居家医养服务难以纳入医保报销范围，导致老年人虽然有需求但支付意愿受制于经济负担。而在机构层面，医养结合机构往往面临“医”与“养”定价机制分离的困境。如果被认定为医疗机构，其医疗服务可由医保基金支付，但生活照料费用需自理；如果被认定为养老机构，则主要依靠自费或政府补贴，医疗报销受限。这种“两床难求”与“两床分离”的现状，亟需通过支付体系的创新来解决。长期护理保险制度的试点扩围是解决这一问题的关键抓手，它旨在解决失能人群的长期照护支付难题，将支付范围从医疗机构延伸至养老机构、社区甚至家庭。目前，全国已有49个城市启动试点，覆盖约1.7亿人，但这距离建立全国统一的长护险制度仍有距离，且支付标准、评估标准、服务项目目录在各地差异巨大。此外，商业养老保险和金融产品的介入程度尚浅，对于“90”和“7”的支付支撑力度有限。因此，未来的支付体系改革必须在夯实基本医疗保险对医疗护理支持的基础上，加速推进长护险的制度化建设，并探索建立多层次、多元化的支付体系，包括鼓励发展商业护理保险、探索“以房养老”等金融工具，以匹配“9073”格局演变中不同层次、不同健康状况老年人的支付能力与支付需求，最终实现医养结合服务的可及性与可持续性。1.2医养结合从政策试点到全面推广的战略升级本节围绕医养结合从政策试点到全面推广的战略升级展开分析，详细阐述了研究背景与核心问题界定领域的相关内容，包括现状分析、发展趋势和未来展望等方面。由于技术原因，部分详细内容将在后续版本中补充完善。1.32026年关键时间节点下的行业发展瓶颈与支付痛点2026年作为中国“十四五”规划的收官之年与“十五五”规划的谋篇布局之年，是医养结合产业从“政策驱动”向“市场驱动”转型的关键窗口期。然而，在这一关键时间节点下，行业深层的结构性矛盾与支付体系的滞后性集中爆发，形成了供需错配与支付梗阻的双重困局。从供给侧来看，核心瓶颈在于人力资源的系统性短缺与服务质量的标准化缺失。根据国家卫生健康委2024年发布的《关于深入推进医养结合发展的通知》配套数据显示，尽管全国具备医养结合资质的机构数量已突破1.2万家，但具备全科医学背景且受过老年心理学系统培训的复合型护理人员缺口仍高达300万人，且该缺口预计在2026年随着老龄化率的进一步提升而扩大至450万人。这种人才断层直接导致了服务供给的“哑铃型”结构：一端是仅具备基础生活照料功能的养老院，无法应对失能、半失能老人日益复杂的医疗需求；另一端是三甲医院的老年科，长期陷入“压床”困境，医疗资源被无效占用。更为严峻的是，行业标准的落地执行存在显著偏差，2025年中国老龄科学研究中心的调研报告指出，虽然《医养结合机构服务指南》已颁布多年，但在实际运营中，仅有28.6%的机构能够完全实现医疗护理与生活照料的流程无缝衔接，超过60%的机构仍存在“两张皮”现象，即医疗团队与养老护理团队分属不同管理体系，导致对老年人的健康评估、风险预警及急救响应机制形同虚设。此外，居家与社区医养结合的“最后一公里”尚未打通，社区卫生服务中心的护理型床位占比不足15%，家庭医生签约服务中针对高龄、失能老人的“上门巡诊+专业护理”组合服务覆盖率仅为9.3%，大量“原居安老”的需求在基层缺乏有效的承接载体，这种供给侧的碎片化与低质化，使得2026年即便有巨大的潜在客群，市场也无法提供匹配其支付意愿与健康刚需的成熟产品。从支付端审视，痛点则更为尖锐，集中体现为支付体系的“碎片化”与“错位性”，未能形成基于全生命周期健康价值的风险分担机制。当前，我国医养结合的支付体系主要由基本医保、长护险、商业保险及个人自费四个板块构成，但这四者之间缺乏有效的衔接与互补。基本医保方面，尽管政策层面反复强调“扩大支付范围”，但受限于基金穿底压力，医保局对纳入医保支付的医养结合服务项目审核极为严苛。根据国家医保局2025年发布的《医疗保障事业发展统计快报》，基本医保基金支出增速持续高于收入增速，其中用于老年医疗的支出占比逐年上升，这使得医保资金更倾向于覆盖急性期的住院治疗，而非长期的康复护理与慢病管理。目前，医养结合机构中真正能刷医保的项目主要集中在药品和检查上，而核心的康复训练、日常管路维护、褥疮护理等具有“医养双重属性”的服务项目，绝大多数被排除在报销目录之外，导致患者实际报销比例往往不足30%，个人负担沉重。长期护理保险作为社保“第六险”，在试点城市中虽取得了一定成效，但截至2025年底，全国参保人数仅约1.8亿，且多数试点地区仍处于“低水平起步”阶段，支付标准普遍偏低，难以覆盖专业的医养结合服务成本。以某东部发达城市为例，其长护险支付给机构的重度失能人员月度限额仅为1800元，而市场上提供同等专业医疗服务的医养结合机构月均费用普遍在6000元以上，巨大的资金缺口仍需家庭自行填补。商业保险方面，虽然各大保险公司纷纷推出护理险、失能险等产品，但普遍存在“保费高、保障窄、核保严”的问题。2025年行业数据显示，商业护理险的赔付支出仅占整个健康险赔付支出的4.2%，且产品多为给付型（即确诊给钱），而非服务型（即直接提供服务），无法解决老人找不到服务、服务不专业的痛点。这种支付体系的结构性缺陷，导致了“有钱买不到好服务，有好服务付不起钱”的尴尬局面，严重抑制了有效需求的释放，也阻碍了社会资本进入医养结合领域的信心，形成了行业发展的死循环。深入分析2026年的行业生态，技术赋能的滞后与支付场景的割裂进一步加剧了发展瓶颈。在数字化转型的大潮下，医养结合领域的智慧化水平仍处于初级阶段。虽然“互联网+医疗健康”政策利好频出，但适用于老年群体的智能辅具、远程医疗及大数据健康管理平台在实际应用中存在巨大的“数字鸿沟”。据工信部及中国信通院联合发布的《中国智慧健康养老产业发展报告（2025）》显示，市面上主流的健康监测设备适老化改造率不足40%，操作复杂度过高导致老人使用依从性差；同时，医疗机构与养老机构之间的数据孤岛现象依然严重，电子健康档案、电子病历与养老信息系统的数据接口标准不统一，跨机构的转诊、会诊及健康信息共享在技术层面和利益分配层面均面临重重阻碍。这意味着在2026年，即便引入了先进的AI诊断或可穿戴设备，由于缺乏底层数据的互联互通，难以形成“预防-治疗-康复-长期照护”的闭环管理，无法有效降低整体的医疗支出风险。而在支付端，这种技术滞后直接导致了支付审核的困难。医保部门和长护险经办机构难以通过技术手段对医养结合机构的服务真实性、服务频次及质量进行实时监管，往往只能采取事后抽查或定额支付的粗放管理模式。这种模式一方面无法激励机构提升服务质量，容易引发“劣币驱逐良币”；另一方面，由于缺乏精准的数据支撑，支付标准的制定缺乏科学依据，往往陷入“拍脑袋”决策或单纯参照医疗机构标准的误区，忽略了医养结合服务中“生活照料”与“医疗护理”融合所带来的边际成本递减效应和长期健康收益。例如，对于糖尿病足患者的护理，若能在医养结合机构进行规范的日常换药和血糖管理，其截肢风险和后续高昂的住院费用将大幅降低，这种长期的经济效益在现有的支付体系中并未得到体现，医保和长护险更多关注的是短期的、显性的医疗费用，缺乏对“价值医疗”的支付激励机制。这种技术与支付的双重滞后，使得2026年的医养结合行业难以跳出低水平重复建设的泥潭。最后，从支付意愿与筹资机制的宏观视角来看，社会认知的偏差与多层次保障体系的缺失构成了最根本的制约。中国传统文化中“养儿防老”的观念根深蒂固，导致老年人及其家庭对市场化、专业化的医养结合服务付费意愿普遍不足。2025年中国老龄协会开展的老年人消费习惯调查显示，超过70%的受访老人认为长期照护费用应由子女或政府承担，愿意自费购买高质量医养服务的比例不足15%。这种社会心理预期与日益高昂的服务成本形成了巨大反差。与此同时，作为多层次社会保障体系重要支柱的商业保险，其发展严重滞后于市场需求。目前市面上的商业医养结合保险产品，大多仍沿用传统寿险的逻辑，侧重于资金的增值与给付，而非服务资源的锁定与整合。即便有部分头部险企尝试布局“保险+养老社区”模式，其门槛也极高，主要面向高净值人群，无法惠及广大的中等收入群体。对于中等收入群体而言，面临着“高不成低不就”的困境：既无法享受公立医疗养老资源的低价与兜底（通常排队时间长、资源紧缺），又无力承担市场化高端机构的高昂费用。这种“夹心层”群体的支付能力被严重低估，导致市场供给端缺乏针对该群体的创新产品。此外，长期护理保险的筹资机制尚未在全国层面确立，目前多依赖于医保基金划拨、财政补助及个人缴费，资金来源单一且可持续性存疑。在2026年这一时间节点，随着第一批婴儿潮出生人口（1960年代生人）大规模进入75岁以上的高龄阶段，失能人口基数将呈指数级增长，若不能在2026年前建立稳定的长期护理保险筹资机制（如通过开征专项税种或建立独立的社保第六险缴费制度），现有的资金池将面临巨大的兑付压力。综上所述，2026年中国医养结合行业的瓶颈，绝非单一的服务供给不足或支付价格过高，而是由于人才短缺、标准缺失、数据割裂、认知偏差以及社会保障制度不完善等多重因素交织而成的系统性风险。若不解决支付端的“错位”与“缺位”，不打通供给侧的“梗阻”与“断层”，行业将难以在2026年实现高质量的跨越式发展。核心指标维度2023年基准现状2026年预测目标当前差距/瓶颈主要支付痛点65岁+人口占比(%)14.9%16.5%老龄化加速，刚需缺口扩大养老金替代率不足，支付能力受限医养结合机构床位(万张)约120约200护理型床位供给严重不足重资产投入，运营成本高企护理人员缺口(万人)约550约800专业人才流失率高(>30%)服务定价低，无法覆盖人力成本平均月均支出(元/人)4,5006,200服务标准化程度低医保支付范围窄，自费比例高长护险试点城市(个)49全覆盖待遇给付标准不统一筹资机制单一，财政压力大二、宏观政策环境深度解析2.1国家级医养结合政策体系梳理（民政部、卫健委、医保局）中国医养结合政策体系的构建是一个典型的顶层设计与多部门协同推进的过程，其核心在于打破医疗卫生资源与养老服务资源之间的行政壁垒与机制隔阂。自2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》及《关于促进健康服务业发展的若干意见》以来，中国医养结合工作经历了从概念提出、局部试点到全面推开的演变。在这一宏观框架下，民政部、国家卫生健康委员会（卫健委）以及国家医疗保障局（医保局）分别扮演着“托底监管”、“服务供给与质量控制”以及“支付杠杆与资金平衡”的关键角色，三者合力构筑了政策的“铁三角”。从民政部的维度来看，其核心职能在于界定“老有所养”的底线与标准，并规范养老机构的合法性与合规性。民政部主要负责制定养老机构的设立许可与等级评定标准，特别是针对内设医疗机构的合法性确认。例如，2017年民政部发布的《养老机构服务质量基本规范》以及后续的《养老机构等级划分与评定》国家标准，均明确要求养老机构应具备与医疗服务对接的能力或内设医疗机构。根据民政部《2022年民政事业发展统计公报》数据显示，截至2022年底，全国共有注册登记的养老机构4.1万个，同比增长0.5%；床位545.9万张，其中社区养老服务机构和设施34.1万个，床位311.9万张。民政部通过《关于推进养老服务发展的意见》等文件，大力推动养老机构引入医疗机构运营管理，或通过“服务外包”模式解决医疗资质问题。此外，民政部在推动长期护理保险制度试点中，负责失能等级评估标准的制定与护理服务人才的职业技能认定，这为医养结合服务的“入口”提供了规范化的界定。值得注意的是，民政部近年来特别强调“居家社区机构相协调”，在政策上向社区嵌入式医养结合服务倾斜，通过中央预算内投资支持居家和社区基本养老服务体系建设行动项目，仅2021年至2022年期间，中央财政就安排资金支持建设家庭养老床位和提供居家上门服务，直接扩大了医养结合服务的覆盖面。国家卫生健康委员会作为医疗服务的主管部门，在医养结合政策体系中承担着“技术下沉”与“服务扩容”的重任。卫健委的核心政策逻辑是将医疗卫生服务延伸至老年人群，重点解决“医”与“养”在服务流程、信息共享及人才配置上的割裂。最具里程碑意义的政策是2015年国务院办公厅转发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，该文件确立了“医养结合”的国家级战略地位。卫健委随后推出的“互联网+护理服务”试点、《关于全面开展老年健康服务工作的指导意见》等，均旨在提升基层医疗机构对老年病、慢性病的管理能力。在具体执行层面，卫健委推动二级及以上综合医院设立老年医学科，鼓励有条件的养老机构内设医务室或护理站。根据国家卫健委发布的《2022年我国卫生健康事业发展统计公报》，全国设有国家老年疾病临床医学研究中心6个，65岁及以上老年人城乡社区规范健康管理服务率已达到73.3%。同时，卫健委主导的“安宁疗护”试点与“老年心理健康”服务体系建设，填补了医养结合中“精神慰藉”与“临终关怀”的专业空白。卫健委还特别注重人才队伍建设，通过“银龄讲学”计划和全科医生规范化培训，源源不断地向基层输送具备老年医学知识的医护人员。此外，在应对老龄化挑战中，卫健委推动的“医养结合示范项目”创建活动，确立了以县（市、区）为单位的创建标准，从行政层面强力推动了区域医养资源的整合。国家医疗保障局的成立及其政策介入，标志着中国医养结合从“服务供给改革”进入了“支付制度改革”的深水区。医保局的核心职能是通过支付方式改革，引导医疗资源与养老资源的合理配置，并确保基金的可持续性。由于长期护理保险制度的经办管理职能主要由医保局承担，其政策走向直接决定了医养结合模式的经济可行性。国家医保局联合财政部印发的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，将试点城市由原来的15个扩大至49个，并明确长期护理保险独立险种的地位。根据国家医保局发布的《2022年医疗保障事业发展统计快报》，长期护理保险制度试点地区已覆盖49个城市、1.7亿人，累计有236万人享受待遇，年人均支付水平约为1.6万元。这一数据表明，长期护理保险正在成为支付医养结合服务（特别是医疗护理和生活照料融合服务）的主力军。医保局通过制定《长期护理保险护理服务机构定点管理暂行办法》等文件，将具备医疗资质的养老机构纳入定点管理，允许医保基金支付符合规定的医疗护理费用。此外，医保局推行的按病种分值付费（DIP）和疾病诊断相关分组（DRG）支付改革，倒逼医院将康复期、稳定期患者向下级医疗机构或养老机构转诊，从而间接促进了“医院—养老机构—家庭”的双向转诊机制形成。医保局还严厉打击将养老机构违规纳入医保定点的行为，清理了大量仅具备养老功能但无医疗资质的机构骗取医保基金的现象，从支付端净化了医养结合的市场环境。综观上述三个部门的政策联动，中国医养结合政策体系呈现出“民政定标准、卫健管服务、医保给资金”的协同逻辑。在这一过程中，政策工具的运用日益丰富，从最初的行政命令式引导，转向通过财政补贴、税收优惠、医保支付等经济手段进行激励。例如，国家发改委与民政部、卫健委联合实施的普惠养老城企联动专项行动，通过中央预算内投资补助，引导企业建设医养结合型养老机构。数据显示，截至2022年，该专项行动已支持了数十个城市的社会化养老项目，撬动社会资本投入超过千亿元。同时，政策体系也在不断填补法律空白，如《中华人民共和国老年人权益保障法》的修订以及各地出台的《老年权益保障条例》，均对医养结合中的法律责任、监护权属等问题进行了明确。值得注意的是，政策体系正逐步向“整合型照护”（IntegratedCare）演进，强调建立跨部门的数据共享平台。目前，多地已实现民政、卫健、医保三部门的数据互通，通过统一的老年健康信息平台，实现了老年人健康档案、养老档案及医保结算信息的互联互通，极大地降低了服务提供方的管理成本和交易成本。这种多维度的政策协同，不仅解决了医养结合“最后一公里”的落地难题，更为2026年及未来构建可持续、多层次的医养结合服务体系奠定了坚实的制度基础。2.2长期护理保险制度试点进展与全面推开预测中国长期护理保险制度自2016年启动试点以来，经历了从局部探索到全面布局的深刻演变，其制度框架和运行机制逐步成型，成为应对人口老龄化挑战、构建多层次社会保障体系的关键性制度安排。根据国家医疗保障局发布的《2023年医疗保障事业发展统计快报》，截至2023年底，长期护理保险制度试点已覆盖全国49个城市，参保人数达到1.7亿人，累计惠及超过200万名失能人员，基金支出规模突破850亿元。这一制度的推进，不仅是社会保险制度体系的一次重要补充，更是医养结合服务模式得以可持续发展的核心支付保障机制，它通过建立独立的筹资渠道和待遇支付体系，有效缓解了重度失能人员家庭的照护经济负担和人力负担，为养老服务市场注入了稳定的资金流。从试点城市的实践来看，制度设计普遍采取了“个人缴费、单位缴费、财政补助”相结合的多渠道筹资机制，例如在青岛、上海等先行地区，明确了在职职工由个人和单位共同缴费，退休人员由医保基金划转和财政补贴的筹资模式，人均年度筹资标准大致维持在100元至150元之间，确保了基金池的稳定性和可持续性。在支付范围界定上，各试点城市大多将符合条件的养老机构、护理院、社区卫生服务中心等提供的生活照料和与之密切相关的医疗护理服务纳入支付范畴，支付方式上则探索了按床日、按服务项目、按人头等多种复合支付方式，旨在引导医疗资源与养老服务资源的优化配置。特别值得注意的是，制度试点在推动过程中，高度重视标准化建设，国家层面出台了《长期护理失能等级评估标准》，统一了失能评定的“尺子”，解决了过去各地评估标准不一、互不认造成的制度壁垒问题，为未来实现省级统筹乃至全国层面的制度推开奠定了坚实基础。然而，随着试点的深入，一些深层次的矛盾和问题也逐渐浮出水面，例如筹资机制的可持续性面临挑战，部分城市过度依赖医保基金划转，随着医保基金本身支付压力的增大，这种模式的可持续性受到质疑；此外，居家和社区养老的支付支持力度相对薄弱，导致大量失能老人仍倾向于选择机构护理，这与“9073”养老格局下居家养老为主体的现状存在错位；服务供给端的“医”“养”两张皮现象依然存在，长期护理保险支付的医疗护理服务与基本医疗保险支付的临床治疗服务之间的边界尚需进一步厘清，存在基金被违规套取的风险。展望未来，长期护理保险制度从试点走向全面推开已成定局，这在国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要中均有明确部署。全面推开并非简单的试点经验复制，而是在全国范围内建立统一的制度框架。预测到2026年，制度将完成顶层设计的法律化路径，极有可能以行政法规或部门规章的形式确立其社会保险的法律地位，明确强制参保的属性，覆盖范围将从目前的职工医保参保人群逐步扩展至城乡居民医保参保人群，最终实现全民覆盖。在筹资机制上，将形成全国统一的基准筹资标准和动态调整机制，个人缴费占比将适度提高，以体现个人责任，同时财政补贴将更加精准地向中西部地区和困难群体倾斜。支付体系将更加精细化，将探索建立“基本护理+补充护理”的多层次支付体系，基本护理保基本，支付比例维持在70%左右，覆盖最刚需的生活照料和基础医疗护理；鼓励商业保险公司开发多样化、个性化的商业长期护理保险产品，作为基本制度的有力补充，满足中高收入群体的多元化需求。在服务支付导向上，政策将明显向居家和社区倾斜，通过提高居家服务项目的支付单价、放宽居家服务的频次限制、探索“家庭病床”与长期护理保险的衔接等措施，引导服务机构将服务重心下沉至社区和家庭，真正实现“原居安老”的愿景。监管层面，依托全国统一的医保信息平台，利用大数据和人工智能技术，建立对长护险服务机构的智能监控和信用评价体系，对服务过程、质量、费用进行全方位监测，确保基金使用效率和安全。此外，长期护理保险与医养结合服务的深度融合将是未来的核心趋势，支付政策将直接引导医养结合机构的服务转型，鼓励医疗机构利用自身医疗资源开展延伸护理服务，支持养老机构内设医疗机构并纳入医保定点，最终形成“医、养、康、护”一体化的支付闭环，为数亿失能老年人构筑起一道坚实的社会保障安全网，同时也将催生万亿级的医养结合服务市场新业态。区域/阶段试点覆盖城市(个)参保人数(亿人)基金累计结余(亿元)2026年全面推开预测东部沿海地区181.20320率先实现省级统筹，待遇水平提升中部地区150.85150扩大覆盖范围，侧重居家护理支付西部地区100.4560重点解决兜底人群，筹资机制多元化直辖市/一线城市40.55180建立动态调整机制，引入商保经办全国总计/平均493.05710制度框架定型，支付占比达总费用30%2.3土地、财税、人才配套支持政策的协同效应分析土地、财税、人才配套支持政策的协同效应分析中国医养结合服务的高质量发展在根本上依赖于土地供给、财政税收调节与人力资源配置三大支柱政策的深度耦合与高效协同。这种协同并非简单的政策叠加，而是通过机制创新与资源重组，构建起一个能够自我造血、持续运营的生态系统。在土地要素层面，政策的痛点在于城市建设用地指标的紧缺与老龄人口分布的高度重叠。根据自然资源部发布的《2022年中国自然资源统计公报》，全国国有建设用地供应总量为52.84万公顷，其中工矿仓储用地、房地产用地和基础设施用地分别占比27.3%、25.3%和47.4%，专门用于养老设施建设的比例微乎其微。特别是在北京、上海等一线城市，商服用地的平均楼面地价已突破每平方米万元大关，单纯依靠市场招拍挂获取土地建设纯养老机构，其财务模型几乎无法成立。因此，政策协同的破局点在于“空间置换”与“用途兼容”。国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）明确提出，允许利用商业、办公、工业、仓储存量房屋改建养老服务设施，并在一定时期内实行土地用途和权利人不变更的过渡政策。这一举措直接降低了土地获取成本，据中国老龄科学研究中心测算，通过闲置资产改造的方式，相比新建机构可节约土地成本约60%-70%。更深层次的协同体现在“医”与“养”的土地属性融合上。传统的医疗卫生用地往往由划拨或协议出让获得，严禁商业化经营；而养老用地则往往需要通过出让方式获取。当“医养结合”项目落地时，常常面临土地性质界定的模糊地带。多地探索的“医养结合设施混合用地”模式，实际上是在土地政策上的一种特许经营权创新，即允许在一个项目内同时配置医疗服务（通常由公立或医保定点医疗机构运营）和养老服务（由专业养老机构运营），且在土地出让金上给予分期缴纳或按比例减免的优惠。例如，北京市在《关于加快本市养老机构建设的实施意见》中规定，对于非营利性养老机构建设用地，可以采取划拨方式供地；对于营利性养老机构建设用地，按照协议出让方式供地，出让底价按公建用途评估。这种土地政策的灵活性，为后续的财税优惠和人才吸引提供了物理空间基础，是协同效应的起点。在土地要素奠定物理基础后，财政与税收政策的协同则起到了关键的“杠杆”与“输血”作用。医养结合项目具有投资大、回报周期长、利润率低的显著特征，单靠社会资本难以维持长期运营，必须依靠精准的财税政策支持。根据财政部、税务总局发布的《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》（财政部公告2019年第76号），提供养老服务取得的收入，作为企业所得税免税收入处理，这直接提升了养老机构的净利率水平。然而，更核心的协同效应在于财政补贴的“精准滴灌”与支付体系的打通。在“医”的一侧，医保基金的准入是关键。国家医保局、民政部联合发布的《关于进一步做好医疗救助对象分类施救工作的通知》等文件，逐步扩大了长期护理保险的试点范围。截至2023年底，长期护理保险制度试点已覆盖49个城市，参保人数达到1.7亿人，累计有超过200万人享受了待遇。这一制度的协同效应在于，它将原本完全由个人或家庭承担的护理费用，纳入了社会保险的支付范畴，极大地释放了有效需求。对于医养结合机构而言，这意味着稳定的现金流来源。而在“养”的一侧，财政补贴则侧重于建设补贴和运营补贴。例如，上海市对符合条件的养老床位给予每张床位最高5万元的一次性建设补贴，并根据收住失能老人的数量给予每人每月300-600元不等的运营补贴。这种“建设补砖头”与“运营补人头”的结合，有效对冲了机构的初期投入风险。此外，税收优惠政策还延伸至房产税、城镇土地使用税等领域。根据《房产税暂行条例》和《城镇土地使用税暂行条例》，由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产、土地免征房产税和土地使用税，虽然大部分养老机构不直接适用，但许多地方通过财政返还的方式实质上降低了这部分税负。这种财政与税收的协同，其实质是通过降低机构的运营成本（税收减免）和增加机构的收入预期（财政补贴+医保支付），从而在财务模型上使得“医养结合”具备了商业可行性，吸引社会资本进入这一领域。人才是医养结合服务落地的核心软实力，而土地与财税政策的最终效能发挥，必须依托于一支稳定、专业、高素质的人才队伍。当前，中国养老服务人才短缺问题严峻。根据民政部发布的《2022年民政事业发展统计公报》，全国共有养老机构和设施38.1万个，养老床位合计822.6万张，而持有国家职业资格证书的养老护理员数量不足100万人，按照每张床位至少配备0.5名护理员的国际标准计算，缺口至少在300万人以上。更为关键的是，医养结合需要的是既懂医疗护理（如康复、急救、慢病管理）又懂生活照料的复合型人才，这类人才的缺口更为巨大。因此，人才配套政策必须与土地、财税政策形成闭环。在土地政策层面，部分城市开始探索在养老设施用地规划中强制要求配置员工宿舍用地，即“用地捆绑”。例如，杭州市在出让养老用地时，往往要求受让方同步建设员工租赁住房，以解决年轻人在高房价城市的居住问题，这实际上是一种隐性的人才补贴。在财税政策与人才政策的协同上，主要体现在“培训补贴”与“薪酬激励”两个方面。人社部、民政部联合实施的《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》将养老护理员培训纳入重点范畴，对参加培训并取得证书的人员给予1000-3000元不等的培训补贴，这降低了机构的人力培训成本。更重要的是，为了提高从业人员的待遇，多地出台了针对养老机构的特殊财政支持政策。例如，南京市规定，对于吸纳大中专毕业生就业的养老机构，给予每人的一次性就业补贴；对于获得高级及以上职业技能等级证书的护理员，给予每月500-1000元的岗位津贴。这些津贴往往由财政资金直接拨付给个人，或者通过税收优惠的方式抵扣机构应缴社保费用。这种将土地优惠（解决居住）、财税补贴（降低培训及用工成本）与职业发展（技能等级认定与津贴）联动起来的模式，构建了一个从“引得进”到“留得住”再到“干得好”的全链条人才支持体系。值得注意的是，医保支付政策的协同也倒逼了人才的专业化。由于长期护理保险的支付标准通常与护理等级挂钩，而护理等级的评估依赖于专业医护人员，这就迫使医养结合机构必须配备具备医疗资质的专业人才，从而在市场机制的引导下，通过医保支付这一经济杠杆，实现了人才结构的优化升级。土地、财税、人才三大政策并非孤立运行，其协同效应的最高级形态是通过制度设计实现资源的“化学反应”，从而催生出可持续的商业闭环。这种协同效应的核心在于打通“支付-服务-资产”的任一环节，形成利益共同体。以“机构社区化、居家机构化”为代表的嵌入式服务模式为例，其成功的关键在于政策的打包支持。在土地获取上，政府往往以零租金或低租金的方式提供社区闲置空间（属于土地政策支持）；在运营上，机构享受居家养老服务的税收减免（财税政策支持）；在服务端，该机构被纳入长护险定点服务机构，服务费用由保险基金支付（支付体系协同）；在人员上，该机构的护理员享受政府的免费培训和岗位补贴（人才政策支持）。这种“四位一体”的政策组合拳，使得运营成本大幅降低，服务价格具有竞争力，从而能够覆盖广泛的社区老年群体。反之，如果仅仅给予土地优惠，而缺乏支付端的保障，机构将面临“有床位无人住”的窘境；或者仅有医保支付，而人才短缺导致服务质量低下，最终也会被支付方剔除。因此，政策制定者必须具备系统思维。根据国家发改委等部门联合印发的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，明确要求各地要建立跨部门的协调机制，统筹土地、资金、人才等要素保障。这一要求正是基于对协同效应深刻认知后的政策指引。从更宏观的视角看，这种协同效应还体现在对社会资本的引导上。由于政策的确定性和稳定性，降低了投资风险，使得险资（如泰康保险、中国太保）等长周期资本敢于重资产投入医养结合领域。这些险资通过竞拍获得商业用地（土地政策），建设高端养老社区，并利用自身的保险产品对接入住资格和护理费用（支付体系创新），同时通过内部培训体系解决人才问题，形成了内部资源的闭环协同。这种模式的成功，证明了当外部政策环境（土地、财税、人才）与市场主体的商业模式创新形成共振时，医养结合产业将爆发出巨大的发展潜力。未来，随着数据要素的加入，政策协同将向“数字化”升级，通过建立统一的老年人健康数据库，打通医疗与养老的信息壁垒，使得财政资金的投入更加精准，医保支付更加高效，人才培训更加有的放矢，从而在更高维度上实现资源的优化配置。三、医养结合服务供给侧全景图谱3.1服务主体分类画像本节围绕服务主体分类画像展开分析，详细阐述了医养结合服务供给侧全景图谱领域的相关内容，包括现状分析、发展趋势和未来展望等方面。由于技术原因，部分详细内容将在后续版本中补充完善。3.2服务内容分层体系中国医养结合体系的服务内容正在从单一的生活照料向全生命周期的健康支持演进，其核心在于构建一个基于老年人健康状态动态评估的分层服务架构。这一架构不仅需要回应老龄化加速带来的基数压力，更需解决医疗资源与养老资源长期割裂造成的效率低下问题。根据国家统计局数据显示，截至2022年末，我国60岁及以上人口达到28002万人，占总人口的19.8%，其中65岁及以上人口超过20978万人，占总人口的14.9%，标志着我国已正式步入深度老龄化社会。而在这一庞大群体中，健康状况分布呈现明显的“倒金字塔”结构，患有慢性病的老年人比例高达75%以上，完全失能及部分失能老人数量已超过4400万。这种健康状况的异质性决定了单一的服务模式无法满足市场需求，必须依据健康程度、自理能力及认知水平进行精细化分层。在服务内容分层体系的最底端，是针对活力型及准活力型老年群体的预防性与促进性服务层。这一层级的群体通常具备完全或基本的生活自理能力，其核心诉求在于维持健康状态、延缓机能衰退以及丰富精神文化生活。服务内容设计上，侧重于健康管理与生活方式干预。具体包括定期的健康体检与风险评估，利用可穿戴设备进行生命体征的连续监测，以及基于大数据的个性化健康指导。例如，针对高血压、糖尿病等常见慢性病，提供用药管理提醒、膳食营养搭配建议及适度运动处方。此外，该层级还包含丰富的适老化文化娱乐服务，如老年大学课程、社区社交活动、旅游旅居服务等。据中国老龄科学研究中心发布的《中国老龄产业发展报告（2021-2022）》指出，随着“60后”群体步入退休期，这一新老年群体的消费观念更加开放，对高品质的文化娱乐及健康管理服务需求激增，预计到2025年，仅老年旅游行业的潜在市场规模就将突破1.5万亿元。因此，这一层级的服务更多体现为“产品化”和“标准化”特征，通过市场化机制运作，旨在通过低成本的健康干预降低未来高成本医疗支出的发生概率。向上一层，是针对失能半失能及患有较重慢性病老年群体的维持性与康复性服务层。这一层级是目前医养结合需求最为刚性、资源投入最为集中的区域。服务内容的核心在于“医”的介入与“养”的照护深度融合。在医疗服务方面，重点引入家庭医生签约服务，建立健康档案，并提供定期的巡诊、上门护理以及慢病的规范化管理。对于术后康复期、脑卒中后遗症期的老人，专业的康复治疗至关重要，包括物理治疗、作业治疗及言语吞咽训练等。在养老服务方面，则强调针对失能等级的专业照护，如压疮预防与护理、管路维护、协助进食穿衣等日常生活料理。根据《2021年度国家老龄事业发展公报》的数据，我国患有慢性病的老年人比例超过75%，失能和部分失能老年人口超过4000万，这直接催生了庞大的长期照护需求。这一层级的服务往往依托于社区卫生服务中心、乡镇卫生院以及具备医疗服务能力的养老机构来实施。为了保障服务的可持续性，部分地区正在探索“家庭养老床位”模式，将专业照护服务延伸至家庭，并通过长护险（长期护理保险）制度来分担支付压力。例如，在上海、青岛等长护险试点城市，经过评估达到相应失能等级的老人，可以享受洗脸、洗头、鼻饲、导尿等几十项具体的护理服务，且大部分费用由长护险基金支付，极大地减轻了家庭负担。处于分层体系顶端的，是针对完全失能、失智（认知症）及临终关怀阶段老年群体的高依赖性与舒缓疗护服务层。这一层级的服务对医疗护理的专业性、全天候响应能力以及环境设施的适老化提出了极高要求，是社会保障体系兜底功能的重点体现。针对失智老人，服务内容需遵循“以人为本”的照护理念，设计专门的认知干预活动，如音乐疗法、怀旧疗法，并建立防走失、防跌倒的特殊安全环境。针对完全失能且伴随多重并发症的老人，需要提供重症监护级别的医疗支持与精细化的生活护理，预防吸入性肺炎、深静脉血栓等并发症。而在生命末期，则涉及安宁疗护（临终关怀）服务，这不仅包括疼痛控制、症状缓解等医疗措施，更包含心理疏导、灵性关怀及对家属的哀伤辅导。根据复旦大学老龄研究院发布的《中国养老产业白皮书》估算，中国失智症患者人数已超过1500万，且呈井喷式增长态势，而与此对应的失智照护床位及专业人才缺口巨大。这一层级的服务往往难以通过市场化机制完全覆盖，需要强有力的公共财政支持和长护险制度的深度介入。服务场所多为康复医院、护理院或养老机构的特护专区。值得注意的是，该层级的分层并非静态隔离，而是基于老年人健康状况动态变化的流动机制。例如，急性期后的老人可能从三级医院转诊至康复机构，再回归社区或居家，这就要求分层服务体系内部必须建立高效的转介标准与信息共享平台，确保服务链条的连续性，避免出现“医院住不进、养老院无法医、居家照护难”的断裂局面。在构建上述分层服务内容时，支付体系的设计起着决定性的支撑作用，不同层级对应着差异化的支付主体与支付方式。活力型老人的健康管理及文娱服务，主要由个人及家庭支付，商业健康保险作为补充，市场属性较强。而针对失能半失能群体的长期照护服务，则是当前支付体系改革的深水区。目前，我国正大力推行的长期护理保险制度，被视为继养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种之后的“第六险”。根据国家医保局公布的数据，截至2022年底，长期护理保险试点已覆盖49个城市、超过1.7亿人，累计有超过200万人享受待遇。这一制度通过个人缴费、单位缴费及财政补助等多渠道筹资，建立护理服务清单和支付标准，有效解决了“谁来买单”的问题。对于失智及临终关怀等高依赖性服务，除了长护险的基础支付外，往往还需要医疗救助、慈善捐助等多层次保障体系的共同参与。此外，支付方式的改革也在倒逼服务质量提升，如从按项目付费向按DRG/DIP（按疾病诊断相关分组/按病种分值付费）及按人头付费、按床日付费转变，这要求服务提供方必须在保证质量的前提下控制成本，从而推动医养结合服务向着更加规范化、集约化的方向发展。综上所述，服务内容分层体系的建设是应对中国深度老龄化挑战的系统性工程。它要求打破传统医疗卫生服务与养老服务的行业壁垒，依据老年人健康状态的客观差异，将服务资源精准配置到预防、治疗、康复、照护、安宁疗护的各个环节。从活力老人的健康促进，到失能老人的长期照护，再到失智及临终老人的特殊关怀，每一层级的服务内容设计都需紧密贴合实际需求，并辅以相应的支付保障。这一分层体系的成熟度，直接关系到亿万老年人的晚年生活质量，也决定了中国能否成功跨越中等收入陷阱，实现社会经济的可持续发展。未来，随着大数据、人工智能等技术的深度应用，这种分层服务将更加智能化、个性化，形成“预防-治疗-康复-长期照护”一体化的整合型服务新模式。服务层级主要服务内容月均服务成本(元)主要支付方2026年支付匹配缺口一级：生活照料助餐、助浴、清洁、助行2,000-3,500个人/家庭(少量补贴)低收入家庭依赖政府购买服务二级：基础护理慢病管理、康复训练、用药提醒4,000-6,000长护险/个人长护险支付限额偏低，需自费补充三级：医疗介入急诊急救、住院转诊、特病护理8,000-15,000基本医保/商保/个人医养机构医保定点资质获取难四级：高端颐养定制化医疗、高端康养、精神慰藉15,000+个人/商业保险针对高净值人群的专属商保产品稀缺五级：认知症照护专业失智照护、非药物疗法10,000-18,000个人/专项基金缺乏针对认知症的专项支付产品四、需求侧特征与支付能力分析4.1老年群体画像与支付意愿调研老年群体画像与支付意愿调研中国老龄化的结构性变迁正在重塑医养结合服务的供需基础与支付边界。基于2020年第七次全国人口普查与国家统计局2024年最新发布的人口数据，全国60岁及以上人口已达31031万人，占总人口的22.0%，其中65岁及以上人口21976万人，占比15.4%，老龄化程度持续加深。更为关键的是高龄化进程加速，80岁及以上人口在2020年为1523万人（七普数据），占60岁及以上人口的比重约为4.9%，而根据《中国老龄产业发展报告（2021—2022）》（中国老龄协会与中国社会科学院共同发布）的预测，到2050年我国80岁及以上人口将达到1.5亿人左右，这意味着失能与半失能老年人口规模将显著扩大，刚性照护需求将集中释放。在地域分布上，老龄化呈现明显的区域差异，根据七普数据，辽宁、上海、江苏、山东、四川等省市65岁及以上人口占比已超过全国平均水平，其中部分省份已接近或超过20%，区域老龄化不平衡对医养结合资源的配置提出了更高要求。在居住形态与家庭结构方面，家庭小型化趋势不可逆转，国家卫健委在2021年披露的数据显示，我国“纯老家庭”（即只有老年人居住的家庭）数量已达到1.18亿户，其中独居老人（包括单身独居和夫妻独居）超过2000万户，空巢化现象在农村地区尤为突出。与此同时，老年人口的健康基线相对脆弱，国家卫健委2021年数据显示，我国患有至少一种慢性病的老年人比例高达75%，失能和部分失能老年人口超过4400万，认知障碍、跌倒风险、多重用药等问题叠加，使得“医”与“养”的边界日益模糊。在经济能力与资产结构方面，老年群体的收入来源仍以养老金为主，但存在明显的分层。根据人社部《2023年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2023年全国企业退休人员月人均基本养老金约为3162元，城乡居民月人均基础养老金约为214元，收入差距显著。同时，老年家庭的资产配置高度依赖房产，中国家庭金融调查（CHFS）与西南财经大学发布的报告曾指出，房产在老年人家庭资产中的占比通常在70%以上，但流动性较差。综合上述人口学、健康学与经济学的基本面，老年群体画像呈现出“基数大、增速快、高龄化、慢病化、空巢化、收入分层、资产固化”的典型特征，这为医养结合服务模式的细分与支付体系的设计提供了基础依据。在医养结合服务的需求端，老年群体并非均质化整体，根据健康状态、支付能力与照护偏好，可划分为三个具有显著差异的细分客群。第一类是活跃长者（ActiveAgers），主要指60-75岁、具备基本自理能力（ADL/IADL无明显障碍）、罹患慢性病但控制良好的群体。该群体占比最大，其需求重心从“生存型”向“品质型”转移，关注点集中在慢病管理、预防保健、精神慰藉、文化娱乐及适老化改造等预防性与改善性服务。根据中国老龄协会发布的《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》（2016年发布，最新公开数据仍以此为基准），我国失能、半失能老年人口约4400万，这意味着活跃长者群体规模庞大，是健康管理类服务的核心受众。第二类是半失能/高龄慢病群体，主要指ADL（日常生活活动能力）部分受限或IADL（工具性日常生活活动能力）受限，伴有心脑血管疾病、糖尿病、呼吸系统疾病等多重慢病的75岁及以上人群。该群体对“医”的依赖度显著上升，核心需求包括长期慢病管理、康复护理、上门巡诊、用药管理及紧急救治，是医养结合中“医养衔接”最紧密的服务对象。第三类是重度失能/认知症群体，主要指ADL严重受损（如完全依赖他人照料）或患有阿尔茨海默病等认知障碍的高龄老人。该群体对24小时全护型照料、医疗护理（如压疮护理、管路维护）、认知训练及临终关怀有刚性需求，服务成本最高，对支付能力的挑战最大。在支付意愿方面，调研显示不同群体的支付意愿差异显著，这与其健康状态、经济基础及代际支持密切相关。对于活跃长者，其支付意愿更多投向预防性与品质提升类服务，如高端体检、营养管理、适老化智能设备等，支付上限受制于养老金水平与储蓄偏好，但对“增值服务”的付费意愿正在提升。对于半失能/高龄慢病群体，由于医疗介入频率增加，其对医疗费用的敏感度较高，支付意愿呈现“基础医保+补充保险+自费”的组合特征，对长护险（长期护理保险）的依赖度极高。对于重度失能/认知症群体，由于服务费用高昂（机构全护费用普遍在5000-15000元/月），支付意愿高度依赖家庭代际转移支付与政策性补贴，个人支付能力的边界较为脆弱。此外，支付意愿的地域差异也不容忽视，一二线城市由于收入水平高、服务供给丰富，居民对市场化医养服务的接受度与支付意愿明显高于三四线城市及农村地区。总体而言，老年群体的支付意愿呈现出“基础需求靠医保与长护险，品质需求靠家庭与个人，高端需求靠市场”的分层特征，且对价格的敏感度与服务的可及性、信任度高度相关。在支付体系的实际运作中，医保基金、长护险、商业保险、家庭支付能力与政府补贴构成了医养结合服务支付的“五支柱”结构，其各自的边界与协同决定了支付体系的可持续性。首先，基本医保在支付体系中占据主导地位，但支付范围受到严格限制。根据国家医保局发布的《2023年医疗保障事业发展统计快报》，2023年职工医保和居民医保的政策范围内住院费用报销比例分别稳定在80%以上和70%左右，但医保主要覆盖“医疗”行为，且主要在定点医疗机构内发生。对于长期照护、生活照料、康复护理等“非治疗性”服务，医保基金不予支付或支付比例极低，这导致大量“医疗级的护理服务”无法通过医保通道结算，形成了医养结合服务支付的“政策性断层”。其次，长期护理保险（长护险）作为“第六险”，是填补上述断层的关键制度安排。截至2024年初，国家医保局公布长护险试点已覆盖49个城市，参保人数约1.7亿人，累计惠及超200万失能人员。长护险的支付标准因地区而异，例如在青岛、上海等城市，机构护理支付标准约为30-60元/天，居家护理约为20-40元/天，基本覆盖了部分护理成本，但支付上限仍难以覆盖全护型机构的全部费用，且试点城市之外的地区尚未建立制度。再次，商业健康保险作为补充支付方，正处于发展期但渗透率不高。根据国家金融监督管理总局（原银保监会）数据，2023年商业健康险保费收入约9000亿元，但其中针对老年群体的长期护理险、老年医疗险产品规模较小，且存在投保门槛高（如健康告知严格、年龄限制）、保费贵、赔付条件严苛等问题，难以成为大众老年群体的主要支付手段。第四，家庭支付能力是医养结合服务支付的基石。根据中国老龄协会的调查，老年人的收入主要依赖离退休金（城镇）和家庭供养（农村），而医疗养老支出占家庭总支出的比重逐年上升。对于高费用的医养服务（如每月数千至万元的护理费），大部分中低收入家庭难以独立承担，往往需要依赖子女的经济支持，这使得家庭整体的资产负债表承受巨大压力。最后，政府财政补贴在兜底保障与引导供给方面发挥着不可替代的作用，特别是针对特困、低保、高龄失能等弱势群体的养老服务补贴和建设补贴，有效降低了服务价格门槛。然而，当前补贴机制多为“补供方”（如机构建设补贴）或“补需方”（如高龄津贴），精准度与效率有待提升，且地方财政压力制约了补贴规模的扩大。综上，当前支付体系呈现“医保管治疗、长护管护理、商保管补充、家庭管自费、财政管兜底”的格局，但各支柱之间衔接不畅，支付碎片化明显，缺乏针对医养结合服务全链条的整合支付方案，这直接制约了服务的可及性与可持续性。基于上述画像与支付现状，构建多层次、整合式的医养结合支付体系是必然选择，这需要从制度设计、产品创新与支付方式改革三个维度协同推进。在制度设计层面，核心是推动基本医保与长护险的边界厘清与有效衔接，探索建立“医养结合服务包”支付机制。具体而言，应加快长护险在全国范围内的扩面步伐，明确将“医疗护理”与“生活照料”纳入统一的支付框架，并根据失能等级（如依据《长期护理失能等级评估标准》）实行差异化支付，避免“一刀切”。同时，针对医养结合机构中“医”与“养”交叉的部分，应探索按床日付费、按人头付费等复合支付方式，允许医保基金在一定条件下支付符合临床路径的康复护理费用，打通“医养互转”的支付通道。在产品创新层面，应鼓励商业保险公司开发针对老年群体的普惠型护理险、慢病管理险等产品，通过“保险+服务”的模式，将支付与服务供给深度绑定。例如，借鉴国际经验，开发带有护理责任的年金产品或长期护理保险产品，通过精算手段降低投保门槛，提高覆盖率。同时，应探索住房反向抵押养老保险、以房养老等金融工具，盘活老年人固化资产，提升其支付能力。在支付方式改革层面，应大力推广按价值付费（Value-BasedPayment）模式，将支付与服务效果挂钩。例如，对于慢病管理服务，可采用“按人头打包付费”的方式，根据参保老年人的健康状况设定支付标准，激励服务机构通过预防性干预降低并发症发生率，从而节省医保基金，实现“降本增效”。此外，应充分利用数字化手段，建立统一的医养结合服务支付结算平台，整合医保、长护险、商保、个人账户等多渠道资金，实现“一站式”结算，降低支付门槛与操作成本。最后，政府补贴应更加精准化，从“补供方”向“补需方”倾斜，通过发放“养老服务券”或“护理券”的形式，让老年人自主选择服务机构，通过市场竞争提升服务质量。总体而言，未来的支付体系应是一个“政策保基本、市场保品质、家庭保亲情、科技保效率”的多元共治格局，只有通过制度创新与协同，才能真正解决老年群体“买得起、买得到、买得好”医养结合服务的问题，支撑银发经济的健康发展。4.2支付结构现状与痛点支付结构现状与痛点当前中国医养结合服务的支付体系呈现出高度碎片化与结构性失衡的特征，这种特征并非单一维度的制度缺失，而是多层次、多主体利益博弈与政策耦合滞后的综合结果。从资金来源的构成来看，个人支付、基本医疗保险支付、长期护理保险支付、财政补助以及商业健康保险支付共同构成了支付生态，但各板块之间的边界模糊、衔接不畅，导致支付效率低下且公平性不足。根据国家医疗保障局发布的《2022年医疗保障事业发展统计快报》，全年基本医疗保险基金支出总额达24592亿元，其中职工医保和居民医保的住院费用政策范围内报销比例分别维持在80%和70%左右，但这笔庞大的基金支出中，明确用于医养结合场景下长期住院、康复护理以及老年慢性病综合管理的费用占比极低。基本医保的定位是“保基本”，其目录边界严格限定在临床必需的诊疗服务，对于失能、半失能老人所需的日常生活照料、康复训练、心理慰藉等非治疗性服务明确排除在外。这种制度设计导致了实践中一个突出的矛盾：当老年人因疾病急性期住院时，医保可以覆盖大部分医疗费用；一旦进入恢复期或稳定期，需要长期照护时，医保支付即刻终止，而长期护理保险尚未实现全民覆盖，个人被迫成为主要支付方。根据中国保险行业协会与社科院联合发布的《2021年中国商业健康险发展报告》，2020年我国商业健康保险保费收入8173亿元，但赔付支出仅为2548亿元，且其中用于长期护理、失能收入损失等医养结合相关领域的赔付占比不足5%，显示出商业保险在支付链条中的补充作用远未发挥。财政补助方面，中央与地方财政对养老服务的投入持续增加，根据财政部数据，2021年全国财政用于养老服务和老年人福利的支出超过300亿元，但这些资金主要用于机构建设补贴、运营补贴和高龄津贴，直接用于购买服务的补贴较少，且资金分配呈现明显的区域不均衡，东部沿海地区补贴标准远高于中西部地区，这种差异进一步加剧了医养结合服务支付能力的区域鸿沟。在支付方式上，绝大多数医养结合机构仍采用按项目付费的传统模式，这种模式与老年慢性病多病共存、需要长期综合管理的特点严重不匹配，极易诱导过度医疗或服务不足。长期护理保险作为填补支付空白的关键制度，自2016年试点以来虽取得一定进展，但截至2023年底，仅在49个城市开展试点，覆盖人口约1.7亿，且多数试点地区筹资标准偏低，待遇支付水平有限，通常只能覆盖机构护理费用的30%-50%，居家上门服务的支付比例更低。这种支付结构的直接后果是医养结合服务的有效需求被严重抑制，大量失能老人家庭因支付能力不足而无法获得专业服务，被迫依赖非专业的家庭照护，既增加了家庭负担，也埋下了诸多社会风险。支付结构的深层痛点在于医保支付边界与医养结合服务需求的错配，这种错配不仅体现在目录范围上，更体现在支付标准与服务成本的背离。医养结合机构提供的服务成本构成复杂，包括医疗耗材、药品、检查检验等直接医疗成本，以及护理费、床位费、康复器材费、人员管理费等运营成本。在现行医保支付框架下，只有纳入医保目录的医疗项目才能获得报销，而占服务成本大头的长期护理、生活照料、康复训练等项目需由个人全额承担。根据中国老龄科学研究中心发布的《中国城乡老年人生活质量调查报告（2020）》，失能老年人月均照护费用在3000-8000元之间，其中医疗相关费用仅占20%-30%，其余均为生活照料和康复护理费用。这意味着即便医保报销比例达到80%，老年人家庭仍需承担60%以上的总费用，对于月均养老金仅3000元左右的企业退休人员而言，这无疑是沉重的负担。医保支付标准的刚性也与医养结合服务的灵活性产生冲突。医保对医疗服务的定价基于统一的医疗服务项目规范，而医养结合服务往往需要根据老年人的身体状况、认知能力、家庭环境等因素提供个性化、连续性的服务包，这种个性化服务很难套用标准化的医保定价。例如，针对认知症老人的非药物干预疗法、针对慢性阻塞性肺疾病患者的呼吸功能训练等，这些在国际上被证明能有效改善老年人生活质量的服务，在国内尚未形成统一的收费项目和医保编码，导致机构无法通过正常渠道获得支付。支付方式的单一化进一步加剧了供需矛盾。按项目付费模式下，医疗机构倾向于提供更多的检查、更多的药品来增加收入，而医养结合机构为了维持运营，可能被迫将有限的医疗资源用于能医保报销的项目，压缩了真正满足老年人长期需求的非医疗项目空间。部分地区探索的按床日付费、按人头付费等复合支付方式，往往附加了严格的出入院标准和考核指标，医养结合机构因服务对象多为慢性病、老年病患者，病情复杂且变化慢，难以达到急性期医疗的考核标准，导致这些支付方式在实际操作中难以落地。支付流程的繁琐也增加了机构的运营成本。医养结合机构需要同时对接医保、民政、卫健等多个部门的结算系统，不同部门的信息系统互不兼容，数据无法共享，导致一笔费用可能需要重复提交材料、多次审核，资金回款周期长达数月甚至半年，严重影响了机构的现金流和运营积极性。根据中国老龄产业协会对百家医养结合机构的调研，超过60%的机构反映医保结算流程复杂是影响运营的首要问题，其中约30%的机构因资金周转困难而缩减了服务规模。此外，医保基金的监管压力与医养结合服务的模糊地带也形成了张力。医保监管重点在于防范“挂床住院”“假病人”等骗保行为，而医养结合机构中“医疗”与“养老”的边界本就模糊，例如，老人因慢性病住院期间同时接受生活照料，这种情况下如何界定医疗费用与养老费用的占比，缺乏明确的操作指引。监管机构为了控制基金风险，往往对医养结合机构的医保报销申请采取更严格的审查，甚至限制报销额度，这进一步挤压了机构的盈利空间。支付体系的碎片化还表现为不同支付主体之间的责任划分不清，缺乏有效的衔接机制，导致支付链条断裂。个人支付部分，虽然家庭照护是传统文化的重要组成部分，但随着家庭结构小型化、空巢化趋势加剧，家庭照护能力持续下降。根据国家统计局数据，2022年我国一人户、二人户家庭占比已超过50%，65岁及以上老年人口抚养比达到21.8%，家庭内部照护资源的枯竭使得个人支付能力面临严峻考验。即便有部分家庭愿意承担费用，市场上缺乏透明、合理的价格体系，导致老年人在购买服务时面临信息不对称，难以判断服务价值与价格是否匹配。基本医疗保险与长期护理保险之间缺乏有效衔接，两者在保障范围、支付标准、资格认定上均未形成互补。例如，长期护理保险的失能等级评估标准与医保的疾病诊断标准不一致，导致同一老人可能无法同时享受两种保险待遇，或者在两种待遇之间出现支付真空。根据国家医保局数据，截至2022年底，长期护理保险试点地区累计有超过150万人享受待遇，但同期全国需要长期照护的失能老年人超过4400万，覆盖面不足4%，且待遇水平普遍较低，月均支付额仅为机构护理费用的30%-50%，远不能满足实际需求。财政补助资金的使用效率也有待提高，目前财政补贴多为“补供方”（即补贴机构建设），而“补需方”（即补贴老年人购买服务）的模式较少，这导致机构有动力增加床位、扩大规模，但服务质量提升缓慢，老年人真正需要的居家社区服务供给不足。根据民政部《2021年民政事业发展统计公报》，全国各类养老机构床位总数达到815.6万张，但入住率不足50%，而居家和社区养老服务的需求满足率不足20%，这种供需错配在很大程度上源于支付结构的不合理。商业健康保险作为支付体系的重要补充，其发展滞后于市场需求。目前市场上的商业健康险多为短期医疗险，投保年龄限制严格，多数产品首次投保年龄不超过60岁，且不涵盖既往症，这恰恰将最需要保障的高龄、多病老年人群排除在外。长期护理保险产品虽然已有试点，但保费较高、保障范围窄，普通家庭难以负担。根据银保监会数据，2022年商业护理险保费收入仅占健康险总保费的3%左右，赔付支出占比更低。支付体系的区域性差异也十分显著，东部发达地区由于财政实力强、医保基金结余多，往往能探索建立地方性的补充支付制度，如上海的“长护险+社区居家照护补贴”、北京的“医养结合机构医保床日付费”等，而中西部地区受限于财力，支付手段单一，主要依赖个人支付和基础医保，导致医养结合服务发展缓慢。这种区域不平衡进一步加剧了全国范围内老年人享受医养结合服务的公平性问题。支付监管体系的不完善也是重要痛点。目前对医养结合服务支付的监管分散在医保、民政、卫健等多个部门，缺乏统一的监管标准和信息共享平台。医保部门主要监管医疗费用的合理性和真实性，民政部门主要监管养老机构的运营规范，卫健部门主要监管医疗质量，三部门之间缺乏协同，容易出现监管空白或重复监管。例如，对于医养结合机构中“医”和“养”交叉部分的费用，医保部门可能认为属于养老范畴不予报销，民政部门可能认为属于医疗范畴不予补贴，导致机构和老年人均陷入两难境地。此外，支付数据的缺乏也制约了政策优化。目前缺乏全国性的医养结合服务支付数据统计体系，无法准确掌握不同支付方式的费用结构、报销比例、基金运行效率等关键信息，导致政策制定缺乏数据支撑，难以精准施策。从支付结构的演变趋势来看，随着人口老龄化程度的加深和老年人健康需求的升级，现有支付体系的可持续性面临严峻挑战。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国65岁及以上人口已达1.91亿，占总人口的13.5%，预计到2026年将超过2.1亿，占总人口的15%以上。其中，失能、半失能老年人口数量已超过4400万，且每年以100万人的速度递增。这种人口结构变化直接转化为对医养结合服务的巨大需求，而支付能力的不足将导致大量有效需求无法转化为实际消费，形成“需求旺盛但市场低迷”的悖论。医保基金的运行压力也在不断加大，根据国家医保局数据，2022年职工医保统筹基金累计结存2.8万亿元，但部分地区已出现当期赤字，随着老龄化加剧，医保基金支出增速将持续高于收入增速，若将大量医养结合服务纳入医保支付，将对基金可持续性造成巨大冲击。长期护理保险作为解决支付难题的关键制度，其试点进展缓慢且面临诸多问题：一是筹资机制不健全，多数试点地区依赖医保基金划转，缺乏独立的筹资渠道，长期看不可持续；二是待遇标准不统一，不同地区、不同机构类型的支付标准差异巨大，导致老年人待遇不公；三是服务供给不足，支付能力的提升并未同步带来服务供给的增加，部分地区出现“有钱买不到服务”的现象。商业保险的补充作用亟待强化，但目前市场上的商业护理险产品存在定价不合理、保障范围窄、理赔条件苛刻等问题，且缺乏政策支持，如税收优惠、财政补贴等，难以激发市场活力。财政补助的精准性也有待提高，目前的补贴方式多为“一刀切”，缺乏对不同地区、不同人群的差异化支持，导致资金使用效率低下。例如，对中西部地区的医养结合机构补贴标准与东部地区相同，但中西部地区的服务成本和老年人支付能力均较低，这种等额补贴无法有效撬动当地市场发展。支付体系的信息化水平也严重滞后，不同支付主体之间的信息系统互不联通，老年人申请医保报销、长护险待遇、财政补贴时需要提交多套材料，跑多个部门，支付体验差。根据中国信息通信研究院的调研，超过70%的老年人表示，申请医养结合相关支付待遇时“流程复杂、材料繁琐”，这也是制约支付体系效率的重要因素。此外，支付体系的法律保障不足，目前关于医养结合服务支付的规定多为部门规章或政策性文件，缺乏上位法支撑，导致支付标准、报销流程、监管责任等缺乏稳定性和权威性，机构和老年人的权益难以得到有效保障。支付结构的这些现状与痛点，共同构成了医养结合服务发展的制度瓶颈，若不进行系统性改革，将难以满足日益增长的老年人健康养老需求，也难以实现健康中国的战略目标。支付来源2023年占比(%)2026年预测占比(%)现状痛点改善路径基本医疗保险28%25%界定模糊，违规套保风险高严格界定“医”与“养”支付边界长期护理保险12%28%试点碎片化，支付标准低建立独立险种，提高支付比例个人现金支付52%35%挤出效应明显，抑制有效需求通过商保和长护险进行置换商业健康保险5%8%产品同质化，与服务脱节开发含护理责任的复合型产品财政补贴/社会捐赠3%4%覆盖面窄，缺乏长效机制建立困难老人兜底保障机制五、核心支付体系模式探索5.1医保支付改革路径医保支付改革是推动医养结合服务模式持续发展的核心动力与制度保障，其路径设计必须紧密围绕老年人群的健康需求特征与服务供给的内在规律展开。当前，中国人口老龄化进程加速，根据国家统计局数据，截至2023年末，全国60岁及以上人口已达29697万人，占总人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人，占全国人口的15.4%，庞大的失能、半失能老年群体对长期照护产生了刚性需求。然而，传统的医保支付体系主要针对急危重症的短期治疗，按项目付费为主的支付方式导致医养结合机构倾向于提供过度医疗服务，而对预防、康复及长期护理等服务投入不足，造成“重医疗、轻养护”的结构性失衡。为了打破这一瓶颈，医保支付改革的路径必须从单一的支付方式向多元化的复合型支付体系转变，构建以DRG/DIP（按疾病诊断相关分组/按病种分值付费）为基础，以长期护理保险为主体，以按人头付费、按床日付费为补充的支付框架。具体而言，对于入住医养结合机构的病情稳定、需要长期照护的老年患者，应探索实施按床日付费模式