三资清查相关法规条文梳理

2026/06/17三资清查相关法规条文梳理汇报人：政策法规研究组目录政策背景与核心定义国家层面法规体系农村集体三资清查法规国有三资清查法规重点违规情形与处罚依据地方执行细则与典型案例监管机制与长效治理01020304050607政策背景与核心定义01三资清查的政策动因摸清家底、整治微腐、规范治理现实痛点7.8万亿元资产总额|23%账实不符|35%信访占比|3000亿合同问题政策演进脉络2023启动试点多地启动资源资产清查盘活试点，探索三资管理新路径2024专项整治推进违规套取资金、"二房东"违规转租等专项整治行动2025精准清查全国范围内铺开精准清查，形成可盘活资产清单2026专项清理中央一号文件部署全国专项清理行动，实现管理规范化"三资"核心定义与范畴集体资金核心范畴现金银行存款财政补贴征地补偿款土地流转租金集体经营收益债权债务集体资产核心范畴房屋厂房商铺农机设备水利设施公益设施集体企业股权无形资产（商标、专利）集体资源核心范畴耕地林地草地荒地滩涂水面山岭宅基地集体建设用地机动地四荒地国有三资延伸扩展范畴行政事业性国有资产国有企业资产国有自然资源（土地、矿产、林业、海洋、水利）国有数据资源国有财政性资金国家层面法规体系02法律层级：核心上位法依据《中华人民共和国农村集体经济组织法》核心依据第三十六条明确列举八类集体财产类型，构成清查范围的法定依据《农村集体资产管理条例》2026年1月1日施行，建立"换届不销账、离任不脱责"的终身追责机制财务制度与会计制度规范集体财务行为与会计核算流程，为清查提供操作标准第三十六条·八类集体财产类型集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施集体所有的教育、科技、文化、卫生、体育、交通等设施集体所有的资金、投资性权利、无形资产及其他财产《农村集体资产管理条例》核心机制明确村干部离任须完成经济责任审计，账实不清不得离任建立"换届不销账、离任不脱责"的终身追责机制财务制度与会计制度《农村集体经济组织财务制度》规范集体财务行为《农村集体经济组织会计制度》规范会计核算流程部门规章：农业农村部核心文件农办政改〔2026〕3号明确2021-2025年村级账务为核心核查内容信访疑点账目可追溯更早年度，不设豁免期重点整治七类突出问题：资金管理违规、补贴发放不公、资产处置失范、资源发包乱象、合同管理混乱、财务公开缺位、决策程序违规2024年度清查通知明确清查基准日为2024年12月31日规范清查数据录入全国农村集体资产监督管理平台省级配套文件示例甘肃省甘农领办发〔2025〕2号湖南省湘农函〔2025〕10号内蒙古内农牧改合发〔2025〕43号中央纪委国家监委协同部署纪检监察与农业农村双轨驱动，是本次清查的显著特征二十届中央纪委五次全会部署将农村集体"三资"管理纳入群众身边不正之风和腐败问题整治重点要求严肃查处侵吞、挪用、截留、套取集体资金等违纪违法行为联合工作机制农业农村部牵头统筹清查业务中央纪委国家监委协同配合追责问责财政部、审计署参与资金核查与专项审计形成"专业力量+基层监督"的合力追责原则坚持"四不放过"：问题不查清不放过、整改不到位不放过、责任不落实不放过、群众不满意不放过涉嫌违纪违法线索一律移交纪检监察机关，实行终身追责"四不放过"原则1问题不查清不放过2整改不到位不放过3责任不落实不放过4群众不满意不放过终身追责机制涉嫌违纪违法线索一律移交纪检监察机关，实行终身追责，确保责任倒查无期限、无禁区线索移交程序建立规范化线索移送通道，确保问题线索及时、完整、安全移交纪检监察部门，形成闭环管理农村集体三资清查法规03清查范围的法定依据序号法定清查类型说明1集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂自然资源类资产2集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施固定资产类3集体所有的教育、科技、文化、卫生、体育、交通等设施公共服务设施4集体所有的资金货币资金类5集体投资兴办的企业和集体持有的其他经济组织的股权及其他投资性权利投资权益类6集体所有的无形资产知识产权等7集体所有的接受国家扶持、社会捐赠、减免税费等形成的财产政策性资产8集体所有的其他财产兜底条款重点权属不清的零散资产核查2013-2024年财政扶持资金形成的资产对象以村集体名义全资或参股成立的经营主体清查程序与"四查"机制层级职责要求村组自查逐笔核对收支、逐项盘点资产做到账实相符、账证相符、账表相符镇级复查对自查结果进行复核校验组织实地核查、校验数据县级核查抽查核验、重点督办线上审核+实地核查双轨并行省市抽查抽样检查、问题督办确保数据真实、完整、准确清查基准日：2024年12月31日（2025年度清查），数据录入全国农村集体资产监督管理平台签字背书制度乡镇党委书记、村党组织书记、村民小组长三级签字背书清查结果向全体成员公示，公示期不少于15天安排专人答疑解惑，接受群众监督清查实施步骤与时间节点阶段时间核心任务部署培训2026年3月底前方案制定、人员培训、宣传动员自查自纠2026年4-6月全面盘点、登记造册、建立问题台账核查整治2026年7-9月交叉检查、专项审计、重点督办总结长效2026年10-12月整改验收、完善制度、监管平台上线乌海市2025年2-5月完成精准清查，5月10日前数据录入监管平台甘肃省2025年2月开始，5月中旬结束，分部署、清查、整改、验收四阶段川石乡2025年5月7日-17日培训，随后逐村清查核实核查时间范围核心核查2021-2025年账务信访疑点可追溯更早年度合同管理规范与"四立一督"合同规范是三资清查的关键抓手，"四立一督"为工作机制核心1立价格分区域、分类别明确资源资产交易最低指导价2立年限林地30年、耕地不超过承包期，其他资源资产最高发包年限建议不超过10年3立流程村集体资源资产处置必须通过相关交易流程4立条款合同须含约束性条款：严禁非农建设、严禁私自转包、严禁私自延包等5一监督全程监督全程接受村务监督委员会和群众监督国有三资清查法规04国有三资清查范围与分类国有资产行政事业性国有资产债权、土地、房屋、车辆大型设备、在建工程、对外投资公共基础设施、罚没财物、未入账资产国有企业资产股权、债权、土地经营性房地产、预期收益资产国有资源国有自然资源（6类）土地、矿产、林业、海洋、水利、能源等可利用资源国有数据资源（8领域）医疗、教育、金融、农业、工业、气象、安防、交通物流等领域公共数据资源国有资金预算单位实有资金账户中的国家财政性资金（除零余额账户、工会账户等以外）国有三资清查核心任务确认确定"存不存在"未入账资产确权确定"归谁所有"厘清权属关系确值确定"值多少钱"规范价值评估分级开展清查按领域形成清查汇总底数清单分类梳理可盘活资产形成待盘活汇总清单及清查报告清查报告内容基本情况、主要措施、闲置情况及原因、拟采取的盘活措施分类处置原则能用则用不用则售不售则租能融则融2025年目标形成可盘活清单并盘活部分资产2026年目标显著提升资产使用效率和收益水平国有三资清查实施步骤与保障实施步骤（景德镇方案）阶段时间任务动员部署2025年2-4月方案制定、组织动员、业务培训组织实施2025-2026年分领域清查、分类处置、盘活推进总结提升每年11-12月成果验收、制度完善、经验推广组织保障高层统筹机制成立市委书记任召集人的总协调机制，市长任组长的专班专项工作组体系分领域成立16个专项工作组（行政事业资产组、土地矿产组、企业国有资产组等）考核督导机制纳入高质量发展考核，明确年度目标五项配套政策开辟绿色通道规范产权交易完善金融支持加强信息共享推动专业服务重点违规情形与处罚依据05资金管理违规与处罚典型违规情形处罚依据私设"小金库"、账外账收入不入账、隐瞒截留集体资金贪污、侵占、挪用、私分资金征地补偿款、惠农补贴、项目资金公款私存、坐收坐支、白条抵库虚假列支、违规报销违规出借集体资金长期拖欠不还、利息收入未全额入账集体经济收入核算弄虚作假会计科目使用错误、虚构经济活动《农村集体经济组织法》追究相关人员法律责任《财政违法行为处罚处分条例》责令改正、调整会计账目、追回资金、处分责任人全额追回违规资金查实后全额追回，相关人员依规给予处分移送司法机关涉嫌犯罪的移送司法机关处理资产处置与资源发包违规资产处置违规资产漏登错登、权属不清，账外资产未登记无偿占用、低价变卖、违规处置集体资产资产收益不入账，违规出借资金长期不回收未经民主程序、公开招标，私自低价转让、变卖、出租资源发包违规集体土地、山林、水面等不公开招标、暗箱操作超期限、超低价发包，合同显失公平违规占用耕地、改变资源用途无合同、假合同、口头合同、人情合同普遍三大顽疾之一·核心关注处罚措施不规范合同废止修正，重新公开招标补缴收益并完善资产台账集体资产交易须上省级产权交易平台，全程留痕闭环整改·平台监管合同管理与决策程序违规未履行民主程序、合同要素不全是基层治理的突出短板合同管理违规合同签订不规范、要素不全、权责不清未签订书面合同、审核把关不严、违规签订合同工程项目建设合同不规范，围标串标、虚假招标合同履行不到位，拖欠租金、承包费决策程序违规重大事项不履行"四议两公开"程序个人或少数人说了算，集体决策流于形式大额资金支出、集体资产处置、资源交易未经民主决策"四议两公开"制度要求四议：党支部会提议、两委务会商议、党员大会审议、村民代表会议决议两公开：决议公开、实施结果公开重大财务事项决策须报乡镇党委、政府审核审批"四议"流程1党支部会提议2两委务会商议4村民代表会议决议3党员大会审议"两公开"要求决议公开实施结果公开债务管理与工程项目违规债务管理违规违规举债兴办公益事业、发放福利、分红以虚假债务核销不合理开支长期挂账不还、个人债务转嫁村集体银行贷款不入账、债权长期不清收刚性支出过大、隐债瞒债、举债决策随意工程项目违规虚假招标投标、围标串标，违规发包村级工程以化整为零、肢解拆分方式规避招投标利用工程项目套取资金、收受贿赂、优亲厚友项目建设超预算、虚假项目套取集体资金、未批先建手续不全、竣工不验收或验收走过场处罚依据依据《农村集体经济组织审计规定》和地方审计条例，对违规举债和工程乱象进行专项审计，涉嫌犯罪的移送司法机关违规举债与工程乱象的关联机制债务违规与工程违规形成资金双向流失闭环：违规举债为工程乱象提供资金来源，虚假工程又成为套取资金、核销债务的工具，两者相互交织放大三资流失风险资金流失的三重路径债务端：虚假债务核销、个人债务转嫁、隐债瞒债直接侵蚀集体资产工程端：围标串标、化整为零规避招标、虚假项目套取资金关联端：以工程名义举债、以债务资金支付工程款，形成利益输送链条关键监管漏洞举债决策程序缺失、债务台账不透明、工程招投标流于形式、竣工验收把关不严、审计监督滞后，形成事前无约束、事中无监控、事后无追责的监管真空涉嫌犯罪的移送司法机关违规举债与工程乱象不再是违纪问题，触及刑律将依法追究刑事责任地方执行细则与典型案例06省级方案：甘肃与湖南甘肃省甘农领办发〔2025〕2号甘肃省级方案要点清查时点：2025年2月开始，5月中旬结束重点范围：历年来账实不符、权属不清的零散资产及漏报、瞒报、虚报资产财政资产：清查2013-2024年已确权给农村集体经济组织的财政扶持资金形成资产经营主体清理：对以"村民委员会、党群互助协会、村股份经济合作社"名义全资或参股成立的经营主体逐一清理注销程序：无经营业务的主体清产核资后按法定程序注销两省方案对比总览时点对比甘肃：2月-5月中旬湖南：2月20日-3月21日范围对比甘肃：账实不符、财政资产、经营主体湖南：六环节全流程覆盖程序对比甘肃：重点突破式清理湖南：六环节标准化流程特色对比甘肃：经营主体注销机制湖南：层级时间节点明确省级方案侧重清查范围细化与责任分工明确湖南省湘农函〔2025〕10号湖南省级方案要点依据法规：《湖南省农村集体资产清产核资办法》（湘农联〔2018〕33号）六环节：清理、登记、核实、公示、确认、上报时间节点：镇级2月20日前完成动员培训，村级2月23日前完成全面清查阶段：2月24日至3月21日市县级方案：乌海与西林乌农字〔2025〕6号乌海市方案西政办发〔2025〕39号西林县方案开展时间2025年2-5月三级签字背书镇党委书记、村党组织书记、村民小组长线上审核+实地核查双轨并行市级同步核查校验清查数据录入5月10日前录入全国监管平台瞒报数据处理移交纪检监察机关依法处理清查范围全县预算单位、国有企业持有或控制的所有国有三资创新纳入国有数据资源清查医疗、教育、金融、农业等领域公共数据资源协同做好"三确"工作确认（存不存在）、确权（归谁所有）、确值（值多少钱）清单成果按领域分别形成清查汇总底数清单和待盘活汇总清单数字化监管创新实践阜新市"三资"监测预警模型·10类风险监测平台覆盖对比辽宁大数据监督全市推广·100%上线阜新监测预警10类风险·80%+办结浙江"浙农码"专属标识·全流程追溯全国监管平台统一标准·全程追溯年内全覆盖预警信息处置办结率达80%以上辽宁省大数据监督系统全市推广应用大数据监督系统开展精准清查彰武县先行试点，总结经验后全市推广系统上线运行率要求达到100%有集体资源的村100%完成集体土地数据采集浙江省"浙农码"·全国监管平台为每一处集体资产设置专属数字化标识资产新增、出租、转让、报废全流程可查询追溯统一数据录入标准，实现账目线上公开合同线上备案、资金全程追溯监管机制与长效治理07多层级监管责任体系中央层面统筹协同·追责审计农业农村部牵头统筹，中央纪委国家监委协同追责财政部、审计署参与资金核查与专项审计省级层面方案制定·抽查督办制定全省清查工作方案，明确清查内容与标准组织省内抽查核验，督办重大问题整改市级层面专项推进·双线核查成立专项工作组，分领域推进清查处置开展线上审核与实地核查校验