水利“安全宣传咨询日”公益讲座 《水利水电工程生产安全重大事故隐患判定导则》（工程建设篇）解读记录之二

《水利水电工程生产安全重大事故隐患判定导则》（工程建设篇）解读记录之二2026年6月16日，由水利部监督司主办、水利部建安中心承办的水利“安全宣传咨询日”公益讲座正式开讲，以下是由权威专家陈惠全陈总解读《水利水电工程生产安全重大事故隐患判定导则》（工程建设篇）部分内容记录，记录匆忙，需要慢慢核对，今天先录入基础管理部分。《水利水电工程生产安全重大事故隐患判定导则》（SL/T842-2025）中的2.0.1重大事故隐患。水利水电工程建设和运行过程中，危害程度较大可能导致群死群伤或造成重大经济损失的生产安全事故隐患。——概念相较于《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第16号）中重大事故隐患的定义有很大的区别。——2026年1月19日应急管理部公开征求《生产安全事故隐患排查治理条例（草案征求意见稿）》意见，（草案征求意见稿）中重大事故隐患的描述相较于16号令的规定也做了很大的简化。在草案征求意见稿里：“重大事故隐患，是指可能导致群死群伤等严重后果的事故隐患，具体依照有关行业领域重大事故隐患判定标准判定”。这个定义与SL/T842对重大事故隐患的定义不谋而合。4.1基础管理4.1.1勘察、设计存在下列情况之一的，应判定为重大事故隐患:1勘察、设计未执行相关工程建设强制性标准或强制性条文。——勘测设计成果的质量关系到工程建设期和运行期的安全，是真正的源头管理，在国家相关法规里面做出了明确的规定。2未按勘察成果进行设计。——再好的勘测成果如果不能体现在设计文件里面，也是会给工程建设和工程运行带来重大的隐患。4.1.2

资质和人员管理存在下列情况之一的，应判定为重大事故隐患:1勘察、设计、施工、监理、检测单位无资质或超越资质等级承揽工程、转包工程、违法分包工程。——在安全检查的实践活动当中，经常会发现有这么几种情形：一是施工企业的资质证书过期。二是在特种设备安装拆卸的环节当中，采用了非有效的特种设备安拆证书。三是一种现象。脚手架专业承包序列采用的资质是劳务序列的资质，这都是不合规的。——检测单位的资质的问题。这里的检测单位不是指工程质量检测和原材料的检测，而是指特种设备的检测检验单位的资质。我们有很多同志在检测单位资质这一块解读为工程质量检测或原材料检测。当然工程质量检测的重要性不容置疑，但不是我们安全生产关注的重点。——根据《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家市场监督管理总局是国务院直属机构，为正部级。主要职责：（八）负责特种设备安全监督管理。综合管理特种设备安全监察、监督工作，监督检查高耗能特种设备节能标准和锅炉环境保护标准的执行情况。也就是说水利行业特种设备安全监督管理的部门是市场监督管理部门。——特种设备安全监察局，拟订特种设备目录和安全技术规范；监督检查特种设备的生产、经营、使用、检验检测和进出口，以及高耗能特种设备节能标准、锅炉环境保护标准的执行情况；按规定权限组织调查处理特种设备事故并进行统计分析；查处相关重大违法行为；监督管理特种设备检验检测机构和检验检测人员、作业人员；推动特种设备安全科技研究并推广应用。——根据《特种设备安全监察条例》第3条，房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械、场(厂)内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。——《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）》（国办发〔2023〕5号）明确特种设备的检验、检测机构的核准是由市场监督总局、省级市场监管部门核准。——关于转包违法分包的问题，目前执行水利部《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》（水建管〔2016〕420号）。第四条本办法所称转包，是指施工单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的工程全部转给他人施工的行为。——转包总共有9种情形，第五条

具有下列情形之一的，认定为转包：(一)承包人将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；(二)承包人将其承包的全部工程肢解以后以分包的名义转给其他单位或个人施工的；(三)承包人将其承包的全部工程以内部承包合同等形式交由分公司施工，但分公司成立未履行合法手续的；(四)采取联营合作等形式的承包人，其中一方将应由其实施的全部工程交由联营合作方施工的；(五)全部工程由劳务作业分包单位实施，劳务作业分包单位计取报酬是除上缴给承包人管理费之外全部工程价款的；(六)承包人未设立现场管理机构的；(七)承包人未派驻项目负责人、技术负责人、财务负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员或者派驻的上述人员中全部不是本单位人员的；(八)承包人不履行管理义务，只向实际施工单位收取管理费的；(九)法律、法规规定的其他转包行为。——第六条

本办法所称违法分包，是指施工单位承包工程后违反法律法规规定或者施工合同关于分包的约定，把部分工程或劳务分包给其他单位或个人施工的行为。违法分包共有8种情形。第七条

具有下列情形之一的，认定为违法分包：(一)承包人将工程分包给不具备相应资质或安全生产许可的单位或个人施工的；(二)施工合同中没有约定，又未经项目法人书面同意，承包人将其承包的部分工程分包给其他单位施工的；(三)承包人将主要建筑物的主体结构工程分包的；(四)工程分包单位将其承包的工程中非劳务作业部分再分包的；(五)劳务作业分包单位将其承包的劳务作业再分包的；(六)劳务作业分包单位除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大中型机械设备费用的；(七)承包人未与分包人签订分包合同，或分包合同未遵循承包合同的各项原则，不满足承包合同中相应要求的；(八)法律、法规规定的其他违法分包行为。——各级水行政主管部门对违法分包转包工程都作出了行政处罚。在水利部官网上面陆续公布了很多种违法分包和转包的情形，2施工单位未取得安全生产许可证从事生产活动。——国家对建筑施工企业实行安全生产许可制度，建筑施工企业未取得安全生产许可证的，不得从事建筑施工活动。安全生产许可证有效期三年，期满前三个月要向原发证机关申请延期。还有水利水电工程施工过程当中，可能涉及到石料开采，还应当取得矿山开采安全生产许可证书。3施工单位未按规定设置安全生产管理机构或配备专职安全生产管理人员。——此处施工单位是指施工企业。——到目前为止水利行业里面没有相关文件或者技术标准规定，项目上应当如何设置安全生产管理机构，但是按规定配备专职安全生产管理人员是必须的。这里有两层意思，一是指施工企业专职安全生产管理机构应当按规定配备专职安全生产管理人员。二是指施工项目应当按照规定配备专职安全生产管理人员。重点聚焦的是建设项目专职安全生产管理人员配备的数量问题。——在2026年3月26号之前，水利行业一直执行的是建设部的（建质〔2008〕91号）《建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法》。2026年3月26日建质〔2008〕91号文件被替代，新文件的适用范围为从事房屋建筑和市政基础设施工程施工活动的企业和项目的安全生产管理机构设置及安全生产管理人员配备办法，不再适用水利行业。接下来我们在3月26号到今后一段时间，都处于空窗期，因为水利行业目前为止还没有相关的规定，据悉监督司正在考虑将建设项目安全生产管理机构设置和专职安全生产管理人员配备的办法、要求，在相关的技术标准里面做出具体的规定。4施工单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员未取得安全生产考核合格证书从事相关工作。——水监督〔2022〕326号文第五条规定分级管理。第十二条申领安全生产考核合格证书的安管人员应具备以下条件。特别强调的与受聘施工企业有正式劳动关系。没有正式劳动关系，不得申领安全生产考核合格证书，在目前的施工现场，主要存在以下几种情形：一是无证上岗；二是持无有效证件上岗。比如持水利水电施工企业现场管理人员培训合格证书、持有住建或交通等部门颁发的证书到水利行业从事水利水电工程施工；三是一级资质企业人员持省级水行政主管部门颁发的证书。四是证书未按期复审。五是持中标施工企业子公司取得的证书上岗。当前出现了一个新情况，在安全检查和巡查的当中发现，一些企业项目专职安全生产管理人员在取得证书后，改变了劳动合同关系，采用劳务派遣的方式上岗，实质上该专职安全生产管理人员已经与企业无正式劳动关系，不符合水监督〔2022〕326号文第12条第1款的规定，该证书应当认定为无效证书，有很多的企业工资总量控制，把一些人员转移到劳务公司，实行劳务派遣，但是关键岗位人员不应当采用劳务派遣的方式进行上岗，这是一种新情况。5特种(设备)作业人员未取得特种作业人员操作资格证书上岗作业。——除《特种设备安全法》外，在《特种设备作业人员考核规则》（TSGZ6001-2019）附件J《起重机械作业人员考试大纲》明确了起重机械作业人员的范围。它指桥式起重机司机、门式起重机司机、塔式起重机司机、流动式起重机司机、门座式起重机司机、升降机司机、缆索式起重机司机及相应指挥人员需要取得《特种设备作业人员证》，并按照本大纲要求取证。从事起重机械司索作业人员、起重机械地面操作人员和遥控操作人员、桅杆式起重机和机械式停车设备的司机不需要取得《特种设备作业人员证》，使用单位可参照本大纲的内容，对相关人员的从业能力进行培训和管理。比如桥式起重机，门式起重机在采用地面遥控操作情形下，不需要取得Q2证书，但是应当配备有持Q1证书的指挥人员。现在有很多的检查人员，要求遥控方式操作的起重机械要取得Q2证书，这是不合理的。——在《起重机械安全技术规程》（TSG51—2023）第4章安装和修理4.1基本要求里，强调了安装和修理单位应当取得相应的特种设备生产许可证，前面讲的施工单位也包含了起重机械的安装和拆除，要取得市场监督管理部门颁发的证书。——安装和修理作业过程中涉及的起重机指挥、起重机司机、焊接人员等特种设备作业人员应当持证上岗。也就是说我们特种设备在安装过程当中，哪些人应当持证上岗，当然还应当包括电气操作的电工，但是这不归市场监督管理部门管，凡是操作低压的都应当持证上岗。——在施工现场经常会发现，塔式起重机司机持住建部门颁发的建筑起重机械的司机，还有信号工持住建部门颁发的建筑起重机械司索信号工，这都是无效证件，应当判定为重大事故隐患。——特种作业人员取得资格证书的问题，自从5月26日应急管理部住房城乡建设部国家矿山安监局联合印发《特种作业目录》（应急〔2026〕45号）文后，特种作业人员的目录发生了变化。目录分两部分，第1部分是应急管理类，第2部分是建筑施工类。应急管理类里有很多的变化，其中包括了高压电工作业，可以从事低压电工作业。过去是不允许的，现在是可以的。在第2类建筑施工类，它特别强调了在房屋市政工程施工中从事的特种作业人员的目录，它有特定的范围，当然打了个括号，专业建筑工程可参照执行。参照不具有强制性，所以个人认为水利行业特种作业人员应当优先取得应急管理部门颁发的证书，建筑施工类作为补充。如果针对某一个特种作业，在应急管理类目录里没有，企业施工项目为了加强这一类的管理，可以取得建筑施工类，但不作为强制性。——关于《特种作业目录》有关事项的说明。一是证书的互通互认问题，二是能力的互通互认的问题。关于电工作业的说明，在6月1号之前取得高压电工证书的人员，不能从事低压电工作业，6月1号以后是可以的。关于高处作业的说明，在6月1号之前取得有效电工作业、焊接与热切割作业证书的人员需要同时取得高处作业证书。从6月1号以后就不需要。关于操作证书互通互认的说明，执行电工焊工证书互通互认政策，就是说应急管理和建筑施工类是可以互通互认的，建筑电工是不含高压的，只能从事低压。在水利行业，特别是长距离隧洞或者TBM盾构高压进洞的情况下，应当配备高压电工。取得登高架设作业证书的人员，申领建筑架子工等等这些情形，能力上互认可免于安全作业培训，直接参加建筑施工特种作业人员考核，不是直接发证，是要再次考核的。——关于特种作业人员未持有效证件上岗的行政处罚，水行政主管部门有处罚的案例，大家在监督司网站可以看到，4.1.3

施工中存在下列情况之一的，应判定为重大事故隐患:1未编制施工组织设计。——施工阶段施工单位应当编制的施工组织设计，而不是设计单位在初步设计时依据SL303编制的那个施工组织设计。施工组织设计是一个施工单位在施工标段开工前的一个重要的技术文件，也是纲领性的文件，是编制专项施工方案的一个重要的依据。相关的法规、部门规章虽然没有明确要求，但是隐含的要求是施工单位应当有施工组织设计。如《建设工程安全管理条例》第26条，《水利工程建设安全生产管理规定》第23条。2未编制或未按规定审批危险性较大的工程专项施工方案。——未编制就是解决了有没有的问题。未按规定审批，规定的审批人：施工单位技术负责人是中标单位技术负责人，不是项目技术负责人。总监理工程师是监理单位现场监理机构的总监理工程师。——《水利水电工程施工安全管理导则》专项施工方案施工单位技术负责人组织施工单位施工技术、安全、质量等部门的专业技术人员进行审核。技术、安全、质量等部门是指中标单位总部的相关部门，而不是分公司，更不是子公司，也不是项目部。——《水利水电工程施工安全管理导则》附录A：危险性较大的单项工程。这里面最容易被忽视的一些问题：一是起重机械设备自身的安装、拆卸。现场使用的起重机械额定起重量在3T以下，规避了市场监督管理部门的监管，起重量为2.8吨的门式起重机安装未编制专项施工方案。忽视起重机械的范围远大于特种设备的范围，起重机械满足《特种设备目录》中的起重机械定义【起重机械，是指用于垂直升降或者垂直升降并水平移动重物的机电设备，其范围规定为额定起重量大于或者等于0.5t的升降机；额定起重量大于或者等于3t（或额定起重力矩大于或者等于40t·m的塔式起重机，或生产率大于或者等于300t/h的装卸桥），且提升高度大于或者等于2m的起重机；层数大于或者等于2层的机械式停车设备】的为特种设备，属市场监督管理部门的监管，凡是符合《起重机械分类》（GB/T20776—2023）中定义都叫起重机械，但不一定都是特种设备。无论是不是特种设备，起重机械设备自身的安装、拆卸需要编制专项施工方案。二是移动操作平台工程。隧洞里面可能会有钻孔台车、开挖台车、钢筋安装台车等等移动操作平台工程未编制专项施工方案；3超过一定规模的危险性较大的工程专项施工方案未组织专家论证。——721导则中超过一定规模的危险性较大的单项工程范围里，没有高边坡概念的规定，是721导则的一个遗憾，关于高边坡的问题，个人认为应当严格执行《岩土工程基本术语标准》（GB/T50279—2014）中10.1.6的规定，土质边坡高度大于30米，岩质边坡高度大于50米的边坡才叫高边坡。4专项施工方案发生重大变更未重新履行审批手续或未按要求重新组织专家论证。——什么是重大的变更？就包括了因设计、结构、外部环境等因素发生变化，设计基坑深度发生变化，结构发生变化。外部环境比如说拆迁征地的问题，可能造成基坑边坡不能按照原设计图纸规定的坡比进行放坡，它的工况不利于原设计的工况。如果好于设计的工况，那就不是重大变更。有很多种情形，大家对什么是重大变更的理解上面，确实还有一些问题。5需要验收的危险性较大的工程未经验收合格转入后续工程施工或使用。——SL721-7.3.11危险性较大的单项工程完成后，施工单位或监理单位应组织有关人员进行验收。验收合格的，经施工单位技术负责人及总监理工程师签字后，方可进行后续工程施工。此处讲的施工单位技术负责人是指项目技术负责人，而不是企业本部的技术负责人。4.1.4人员密集场所动火作业存在下列情况之一的，应判定为重大事故隐患:1未进行统一协调管理。2违规在使用或运行期间动火作业。3沙及动火作业小型工程未备案，4未进行内部审批。5未持证上岗，6违反动火作业“六必须”。——这6条来源于国务院安全生产委员会关于印发《关于加强人员密集场所动火作业安全管理的若干措施》的通知（安委〔2024〕12号），“七、强化动火作业监管执法和行业指导督促。各有关部门要将人员密集场所动火作业安全未进行统一协调管理、违规在使用或营业期间动火作业、涉及动火作业小型工程未备案、未进行内部审批、未持证上岗、违反动火作业“六必须”等情形，纳入各有关行业领域重大事故隐患判定标准，并依法实施处罚。”水利部在2025年将此通知进行了转发。——未进行统一协调管理。比如说一栋楼有产权单位、有租赁单位，为了外墙装饰或者内部装饰，又请了一个施工单位，就会有三者之间要统一协调管理的问题。——涉及动火作业小型工程未备案。这是指住建部门管辖的施工许可证的问题。如：山西省住房和城乡建设厅山西省消防救援总队山西省市场监督管理局山西省公安厅关于印发《房建市政限额以下小危工程施工备案管理暂行办法（试行）》的通知（晋建市规字〔2025〕179号）规定：工程投资额在30万元以下（含30万元）或者建筑面积在300平方米以下（含300平方米）（以下统称“限额以下”）的房屋建筑和市政基础设施工程（包括附属设施的建造和配套的线路、管道、设备的安装）。2026年5月26日，山西省住建厅上线了“房屋市政限额以下小危工程施工备案管理系统”。该系统分为网页端与微信小程序端，建设单位（业主）可通过登录省住建厅官网主页底部专题专栏模块“房建市政限额以下小危工程施工信息登记”或微信搜索“山西省建筑市场监管公共服务平台”小程序进行备案登记，街道（乡镇）可通过以上方式核查已备案登记的工程信息和日常监督管理的登记。——小型工程住建部门是这样管理的，工程造价30万元以下，建筑面积300平方米以下的工程，可以不办理施工许可，但需要进行备案。水利工程采用的是开工报告制度。——违反动火作业“六必须”，什么是动火作业？GB/T50720-2011《建设工程施工现场消防安全技术标准》6.3.1条文说明：动火作业是指在施工现场进行明火、爆破、焊接、气割或采用酒精炉、煤油炉、喷灯、砂轮、电钻等工具进行可能产生火焰、火花和赤热表面的临时性作业。——《关于加强人员密集场所动火作业安全管理的若干措施》的通知（安委〔2024〕12号）。人员密集场所是指人员聚集的室内场所，包括公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。其中，公众聚集场所是指面对公众开放，具有商业经营性质的室内场所，包括宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂，影剧院、录像厅、礼堂等演出、放映场所，舞厅、卡拉OK厅、音乐茶座、酒吧等歌舞娱乐场所，游艺、游乐场所和保龄球馆、旱冰场、桑拿等娱乐、健身、休闲场所和互联网上网服务营业场所等。其他场所动火作业可能影响人员密集场所安全的，参照人员密集场所进行管理。——水利行业涉及的人员密集场所并不多，但是动火作