【基于收入划分的消费税改革问题及改革建议9200字（论文）】

ABSTRACT目录PAGE2PAGE1基于收入划分的消费税改革问题及改革建议摘要由于“营改增”、减税降费政策实施以及分税制后形成的央地收入划分格局导致地方财政收支缺口近几年不断扩大，为了增加地方财政收入，考虑从财政收入主体部分即税收收入入手，通过确立新的地方税主体税种来达到平衡中央与地方财政收入的目的，实现地方政府财力与支出责任相匹配。国务院在2019年9月26日发布了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，方案中提出了将消费税征收环节后移并将收入稳步下划地方的改革措施，为健全地方税体系指明了方向。本文首先从消费税划归地方的必要性和可行性论证了《方案》的合理性，再指出消费税转向地方税这一过程中需要考虑的因素：对政府间财政收入和地区税收竞争的影响。其次分析了现行消费税制度存在的主要问题，包括：消费税职能有待重新定位、征收范围有待扩大、征收环节有待调整、税收征管体系有待完善。最后提出针对性的建议，包括：分步实现消费税向地方税转变、重新定位消费税职能目标、适当扩大消费税征收范围、逐步后移消费税征收环节以及健全税收征管法律依据、推动税收信息系统优化升级。关键词：消费税地方税税制改革目录TOC\o"1-2"\h\z\u19658一、问题的提出 212854二、消费税收入划归地方的基本分析 26317（一）消费税收入划归地方的必要性 29032（二）消费税收入划归地方的可行性 4744（三）消费税收入划归地方应考虑的因素 531075三、现行消费税制度存在的主要问题 623243(一）消费税职能有待重新定位 66452（二）消费税征收范围有待扩大 725226（三）消费税征收环节有待调整 713194（四）配套税收征管体系有待完善 818801四、推进消费税划归地方的税制改革建议 832056（一）分步实现消费税向地方税转变 84318（二）重新定位消费税职能目标 923217（三）适当扩大消费税征收范围 931189（四）逐步后移消费税征收环节 917857（五）健全税收征管法律依据、推动税收信息系统优化升级 1018539五、结论 109681主要参考文献 12PAGE6PAGE5一、问题的提出1994年的分税制改革重新定义了中央与地方政府之间财政收入的划分方式，确立了中央占主导地位的央地间收入分配格局，在这之后的二十几年中地方税逐步萎缩，尤其是“营改增”之后，地方税体系的构建成为了一个重要课题，其中确立何种税为地方主体税种在学界一直是一个颇有争议的问题，现如今由于减税降费而导致的地方财政困难使得健全地方税体系变得更加迫切。国务院在2019年9月26日发布了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），提出消费税的两步改革措施，一是后移征收环节，二是在这个过程中将消费税稳步下划给地方，为地方税体系的构建以及消费税下一步的改革指明了方向。但是《方案》中涉及到消费税税制的仅有简略几句，不足以清晰地勾勒出消费税改革的整个轮廓，征收环节怎么后移？消费税怎么在中央与地方之间进行合理划分？这些问题都亟待解答，所以本文将具体分析消费税划归地方的整个过程，论证《方案》的合理性，并提出针对未来消费税改革的切实可行的建议。二、消费税收入划归地方的基本分析消费税作为四大税种之一，在税收制度中占据重要地位，早在2013年就有将消费税划归为地方税的观点提出，但在消费税还未成熟之际并不适合作为地方税，所以虽然早有这样的想法，却迟迟没有付诸实践。经历过多次税率结构、征税范围、征收环节等方面的改革，消费税已日趋成熟，“营改增”实施后，其地位更是大大提升，变成了商品税中的第二大税种，在税制改革和协调央地间财政关系中发挥着重要作用。如今的消费税具有强大的优越性，符合地方税主体税种的选择标准，下面就从消费税划归地方的必要性和可行性进行分析：（一）消费税收入划归地方的必要性1.有利于健全“营改增”后地方税体系为提高中央财政收入占全国财政收入的比重，在分税制改革中将税基宽广、税源稳定的大税种诸如增值税、企业所得税大部分划给了中央，而留给地方的除营业税外只有一些零星分散甚至形同虚设的小税种，比如印花税、遗产税和赠与税等，地方财力大大下降。“营改增”之后，原本占到地方税收收入三分之一的主体税种被取代，地方税体系更是受到了进一步冲击，地方财力与支出责任不相匹配的矛盾逐步加深。此外，虽然存在共享税，但是由于其具有一定累退效应，反而会导致地方政府间收入差距加大。将消费税逐步转向地方税，是健全地方税体系的重要举措，能够通过确立新的地方主体税种来达到平衡中央与地方财政收入的目的，缓解取消营业税之后地方主体税种缺失的问题。2.有利于解决地方财政收支缺口问题近几年，国家为了缓解经济下行压力，减轻企业生产负担，增强企业发展活力，持续推行减税降费这一惠及民生的优惠政策，且优惠力度不断加大，在2016年更是由结构性减税扩大为普遍性减税。统计数据显示，2016年-2020年，五年间新增的减税降费数额就累计达到了7.6万亿元，在推动社会经济发展方面取得了较为显著的成效，但是却给地方政府造成了不小的财政压力。原因在于从政府层面来看，减税降费带来的结果是税基缩小，税收收入减少，而财政支出则是刚性的，再加上分税制改革后形成的以中央为主导地位的财政收入分配格局，种种因素综合起来使得地方政府面临财政收支缺口不断扩大的情况。本文根据2019年全国各个省份GDP排行，按照高、中、低三个档次从国家经济政策意义上的东（黑吉辽并入东部）、中、西部各选择了三个城市，东部：广东、北京、海南，中部：河南、安徽、山西，西部：四川、贵州、西藏，这九个城市2017-2019年的地方政府收入和支出数据，计算出差值（取绝对值）数据来源于《中国统计年鉴》。数据来源于《中国统计年鉴》。图1地方政府财政收支差图从上图可以看出这三年各地财政收支差呈现逐渐上升的趋势，尤其是中部和西部地区，其收支差距数额远大于东部地区，地方政府财政入不敷出成为老大难的问题。减税降费是一项长期的政策，政策的落实需要地方政府的紧密配合，所以为了更好地履行地方政府的经济职能，就必须谨慎应对财政赤字规模不断扩大的局面，采取措施缩小地方财政收支缺口，减轻财政压力。在财政刚性与税收法则制约的前提下，要想解决入不敷出的问题，地方政府不得不从别的渠道探索。税收是国家财政收入的重要组成部分，将消费税划归地方，能够增加地方财政收入。3.有利于改善各地区消费和生态环境消费税在生产环节征收时，地方政府出于自身利益考量，会通过完善营商环境或是出台优惠政策等吸引投资的方式增加生产地的厂家数量从而提高税收收入，而不会想到把重心放在居民服务上。把消费税征税环节后移到销售环节并将其下划给地方后，由于税收收入对地方政府强有力的激励作用，地方政府能够改变过去传统思路，不再直接干预经济，而是会通过推动经济发展，改善消费环境，鼓励发展消费来获取更多的税收收入实现一个良性循环，不是仅仅注重吸引企业投资。从另一方面说，征税环节后移会增强消费者对税负的感知，有利于实现“寓禁于征”，减少居民对会给环境造成污染的产品的消费，起到保护生态环境的作用。消费税收入划归地方的可行性1.消费税符合地方税选择标准学界普遍将地方主体税种的标准认定为：（1）地域特征明显；（2）易于地方征管；（3）收入具有收益性；（4）可以有效避免恶性税收竞争。陈明艺,朱红娜.选择消费税为地方税主体税种的阶段化路径研究[J].经济研究导刊,2018(陈明艺,朱红娜.选择消费税为地方税主体税种的阶段化路径研究[J].经济研究导刊,2018(18):61-64.第3页。消费税收入增长潜力较大在1994年确立消费税之时主要强调其调节功能，而随着经济社会的发展与消费税制度的不断完善，消费税在筹措收入方面也显露出巨大的优势。根据《中国税务年鉴》数据显示，1994年中国的消费税收入为515.98亿元，其中国内消费税收入502.35亿元；2019年消费税收入达到了12730亿元，国内消费税收入占到12562亿元。数据来源于《中国税务年鉴》。可以得出结论，不管是从全国范围看，还是仅限于国内，2019年的消费税收入相较于1994年开征初始都呈现出巨大幅度的增长。本文根据相关数据测算绘制了2015-2019年中国消费税收入及增速图：数据来源于《中国税务年鉴》。图22015-2019年中国消费税收入及增速图结合上图我们可以观察到，2015-2019年消费税收入呈现稳定增长的态势，且在2019年有一个大幅度的提升。就全国税收收入结构而言，1994年-2019年，消费税收入占全国税收收入的比重大致稳定在8%，虽然没有当初营业税所占的比重大，但是经济在发展，居民消费水平也在提高，消费税税源会随之不断扩大。另一方面我国消费税收入主要来源于烟、酒、成品油和机动车四个税目，而这四类消费品的需求弹性都比较小,所以结合这几点可以得出消费税的收入具有一定的稳定性和可持续性且其增长潜力相对较大,若是作为地方主体税种,可以补充地方税源,在一定程度上减少地方的财政收支空间的缺口,缓解地方财政的压力。（三）消费税收入划归地方应考虑的因素1.对政府间财政收入的影响消费税归属的转移对政府间财政收入的影响应该从两个方面考虑，一是纵向，即中央和地方，二是横向，即不同地区间的收入划分。（1）对中央与地方财政的影响消费税划归地方必然会使得纵向的央地财政关系重新分配，为了保证中央宏观调控职能的有效实施，中央与地方财政不能出现太大波动，现行税制下，如果将消费税一下子全划给地方，就会增加中央的财政压力，影响国家经济发展与政治稳定，导致新的问题产生，所以改革赋予地方财政更大活力必须要在稳定央地间财政分配格局的基础上进行。(2)对不同地区间财政的影响将消费税作为地方税这种方案从整体上来看，是可以解地方财政入不敷出的燃眉之急，但是从横向来看，改革过程中若是不考虑地区间的固有差异，可能会反而加剧地方政府财力格局的不平衡。自1994年分税制改革以来，地方因经济水平差异带来的区域发展不平衡越来越突出，在一些学者看来本次消费税改革在促使地方政府积极探索税收渠道的同时，也要防止地方政府因为疲于应对财政收支压力而怠于发展地方经济，从而导致富省越富、穷省越穷的情况出现茅孝军.迈向地方税的消费税改革：制度基础与风险防范[J].地方财政研究,2020(02):29-37.第4页。。（茅孝军，2020）。由于地理经济等因素，消费税税源本身分布十分不均，以茅孝军.迈向地方税的消费税改革：制度基础与风险防范[J].地方财政研究,2020(02):29-37.第4页。数据来源于《中国统计年鉴》。从生产地的角度说，收入下划后生产地政府可以通过分享部分消费税收入的方式增加一定财政收入，但是由于经济环境不同，生产地消费水平不如消费地，所以增加的这一部分收入并不能弥补由于征税环节后移所损失的，从消费地角度而言，除了税基扩大外，还获得了增量部分的税收收入，征税环节后移的同时伴随着收入下划无疑是给财政收入造成了叠加效应，生产地和消费地之间的收入差异可能会由此增大。因此如何调整生产地与消费地之间的税收收入在改革过程中是不容忽视的，如果不能很好地解决，改革措施将会面对来自地方的阻力。2.对地区间税收竞争的影响我国现行消费税在生产批发环节、进口、委托加工、零售环节都有设计征收，但对于大部分应税消费品而言，考虑到税收征管难度以及从防止税款流失角度出发，征税环节还是主要集中在生产、进口、委托加工环节，只有金银首饰是只在零售环节征收。不管是何种消费品，在生产端征税时，消费税会随着生产要素流动，且现行消费税仍属于间接税，具有税负转嫁的特点，纳税的是生产厂家而真正承担税负的却是消费者，所以会存在税收缴纳地和税源归属地不一致的问题。当消费税作为中央税时，尽管税源与税负不统一，但是地方政府的行为不会受到太大影响，所以税收竞争不会演变到很恶劣的程度，而如果将其划归地方，作为地方税之后，鉴于消费税流动性较强的特点以及间接税的属性，容易导致地方政府对税源竞相争夺，甚至在地区间发生恶性税收竞争事件。具体表现为地方政府为了保证本地收入会想方设法利用税收优惠或者政府补贴的形式吸引并留住企业。并且随着税收竞争的愈演愈烈，本身在竞争中处于优势地位的地区会给出更为丰厚的税收优惠政策和补贴来招商引资获得税收收入，从而导致地区间的财政收入差距不断扩大。三、现行消费税制度存在的主要问题(一）消费税职能有待重新定位消费税职能定位往往与国家经济发展相适应，从我国消费税发展历史演变以及国际经验来看，消费税功能主要分为两大块儿，一是调节功能，二是收入功能。过去的消费税强调调节功能，但是由于消费税是我国现代财政制度的重要组成部分，我们更多应该基于国家治理能力提升和治理体系现代化的背景下对其职能定位重新进行审视。在这样的语境下探讨税收问题，需要考虑的是消费税应该如何改革，才能不断增强对国家治理的服务能力，从而更好地发挥税收制度在国家治理中的重要作用陈少克.消费税地方税化∶应然功能及其实现——基于国家治理体系和治理能力现代化视角[J].税务与经济,2020(04):89-94.陈少克.消费税地方税化∶应然功能及其实现——基于国家治理体系和治理能力现代化视角[J].税务与经济,2020(04):89-94.第3页。（二）消费税征收范围有待扩大消费税作为几大税种之一，若是划归为地方税，在一定程度上是能起到缓解地方财政压力的作用的，但是对比过去的营业税而言，消费税的税收收入规模就显得有些相形见绌，这是因为消费税是针对特定消费品征收的，并不具有普遍性，且在十五种征收税目收入构成中，烟、酒、成品油、小汽车就占据了较大比重，其余税目的收入零星而分散。并且我国消费税虽然在征税范围上已经过多次调整，有在逐步扩大，但是改革的进程仍然跟不上经济发展的脚步。随着我国产业结构的优化，由工业化迈向服务化，居民的消费水平也有了很大的提高，然而消费税税目自2006年起除增加了电池涂料外，其余就没太大变动，造成税目种类缺失，不能明显反映经济变化。与此同时消费税调节和收入功能的实现和征税范围的大小是息息相关的。当前我国消费税征税范围主要存在三个方面的问题，一是面对日益严峻的环境污染问题，相较于其他国家对环境污染物的征税力度，我国仅仅对鞭炮焰火、成品油等进行征税，在税目设计方面范围较窄。二是对于奢侈品的调节力度不够大，现阶段市场上奢侈品的种类愈加丰富，而消费税还是只停留在对高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石征税，所以为了更好地发挥消费税的调节收入分配功能，可以借鉴国际上的经验考虑将一些新兴的奢侈品囊括到征税范围内。三是，现行消费税征税对象还都仅针对于物品，而没有涵盖消费行为，随着我国居民消费结构的改变，消费无形服务逐渐成为一种趋势，所以对消费行为征税属于顺应时代趋势。综上，我国还需要对消费税征税范围进行调整，在奢侈品、保护生态环境、危害身体健康方面的税目较少，无法满足时代发展要求，与此同时，对消费行为征税也亟需提上日程。（三）消费税征收环节有待调整调整消费税征收环节是消费税改革这大框架中的主要内容。一方面，在生产环节征税有利有弊，弊端在于，缴纳消费税的厂商大多都是一般纳税人，其经营已初具规模，且纳税经验以及对税法的把握也相对充足，所以为了追求自身利益最大化，企业会采取各种各样的方式避税，比如通过转让定价，设置一个较低的价格将产品销售给自己的关联企业，然后再由关联企业以高价卖出，以达到少缴消费税的目的，如果改成在零售环节征税就能避免转让定价，减少税收收入的流失谷彦芳.后营改增时代消费税改革的再思考[J].税务研究,2017(05):37-40.第5页。（谷彦芳，2017）。另一方面如上文所述，要想避免地区间恶性税收竞争，在消费税划归地方的过程中就必须得伴随着征税环节的后移，这样才能使得税负归宿与税收收入得到统一谷彦芳.后营改增时代消费税改革的再思考[J].税务研究,2017(05):37-40.第5页。（四）配套税收征管体系有待完善现行消费税多将征税环节设置在生产环节其中一方面是考虑到税收征管难度的问题，因为生产厂商相对较少，且有着正规的会计核算，销售额容易确定，所以便于降低税款征收费用和税源流失的风险，又可以防止重复征税，而将征税环节后移到批发零售环节意味着税收征管难度会大大提升。有学者研究过若是后移征税环节，总的来说会出现以下几个问题，一是征税对象变多了，大大小小的零售商，且更加分散，税源登记和管理是消费税征管中面临的首要难题。二是零售价格灵活多变，不同地区销售价格不统一，不易确定，容易导致税款流失。三是由于消费税各税目税率较高且税率差异较大，所以有的纳税人为了降低税收负担，会利用税收筹划避税甚至是偷逃税，比如将高税率的消费品按低税率申报纳税，缩小了消费税税基，导致消费税收入流失。四、推进消费税划归地方的税制改革建议（一）分步实现消费税向地方税转变《方案》已经给出消费税未来的改革方向，即以向地方税转变为自身发展定位，在均衡央地间财政收入格局和推进地方税体系建设这个大框架中进行，调整各级政府间事权与支出责任划分相应的财政体制中的财政分配关系。需要注意的是改革不能追求快，不能奢求一步到位，由于我国的税收征管水平以及其他改革配套措施还不够完善，如果过分激进，就会大大增加税务人员的征税难度和纳税人的税收遵从成本。未来消费税制度的进一步完善应该始终围绕《方案》中明确的消费税向地方税转变的这一定位展开，分阶段、渐进式地将消费税一步一步由中央税向共享税转变，最后由共享税向纯粹的地方税过渡。在推进收入下划过程中可以采取先试点再推广的方式。针对部分消费税税源地方分布不均的问题，在改革过程中，可以先从一些收入零星，不会造成太大影响的税目入手，比如高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石等，将此类品目划归为地方税，而对于在消费税收入中占较大比重的如烟、酒、汽油、小汽车税目则继续作为中央税，等时机成熟后再逐步后移并划归到地方。（二）重新定位消费税职能目标重新定位消费税职能目标，得注意两个问题，一是消费税在成立之初就强调其调节性质，所以改革不能减弱消费税的这一属性，只能改变消费税的作用对象和实现方式。第二，消费税向地方税转变，需要充分发挥收入筹措职能。基于此，可以将消费税下一步的改革目标明确为：推动健康性消费、约束奢侈型消费、遏制有害性消费，并激发消费税的税收增长潜力。为了应对地方财政压力,充分发挥消费税在获取财政收入方面的作用,并且要注重消费税在经济增长中的调控职能和对财政收入的筹措职能，以便实现“双赢”。（三）适当扩大消费税征收范围针对当前消费税征税范围过窄的问题，可以立足于经济发展方式对消费税的征收范围进行适当扩大，这样一方面能够更好地发挥消费税的调节功能，另一方面也能为政府筹措到更多财政收入，保证政府职能的有效施行。关于扩大征税范围，我们可以从几个方面考虑，首先是危害生态环境类：考虑对容易给环境造成污染的产品结合实际情况更多地纳入到征税范围内，比如借鉴国际上日本和美国的经验，对煤炭征收消费税。其次可以将特定消费品中的污染元素比如含磷洗涤剂、含臭氧损耗物品、含天然放射性元素的建筑装饰材料等纳入消费税课税范围，增强消费税对环境保护的效力。二是奢侈消费品类:为了适应国内经济发展水平，居民消费结构，可以在原来基础上，将高档家具、高档服饰、皮包以及高档保健品等作为消费税征税对象，以此加大对收入分配的调节。三是可以对高档消费行为进行征税，此举不仅能扩大消费税的税基，还有助于衔接原营业税中对一些特定税目的调节功能，与此同时也能部分弥补“营改增”后我国娱乐业征税减少的缺陷，比如将一些奢侈服务，包括高档酒店、舞厅、高尔夫球场、商务会所等列入消费税税目中，达到引导消费者行为的目的。（四）逐步后移消费税征收环节考虑到如果一下子将征税环节后移并下划到地方，会有两方面的障碍，一是其不仅会对央地间还会对不同地区间的财力格局产生比较大的冲击，二是部分应税消费品在零售环节征税的难度大，所以可以根据应税消费品的属性特征和征管条件采取分税目的方式有选择地将征税环节逐步后移。具体措施如下：（1）可以将烟、酒此类会对人体造成损伤的消费品设置在零售环节征收，这样就能增强消费税在商品价格中的存在感，提高纳税人的税负感知，减少对此类消费品的需求，起到”寓禁于征“的效果；（2）对于高档奢侈品，比如高档手表、贵重首饰及珠宝玉石等，可以在零售环节征收，一是因为此类高奢品往往都在商场进行统一销售，经营合规、价格透明，便于进行税收征管，二是对奢侈品的消费还能间接反映一个地区的消费能力，将征税环节后移，就能引导地方政府优化当地消费环境，促进经济发展；（3）针对那些会对环境造成污染的应税消费品，比如鞭炮焰火、木制一次性筷子、实木地板、电池涂料等，暂时保留其在生产端征税，这样才能从源头控制生产；（4）针对成品油，由于对其在零售环节征收消费税需要比较高的税收征管水平，所以可以暂时不将征税环节后移，等到时机成熟后再作调整。（五）健全税收征管法律依据、推动税收信息系统优化升级征税环节后移会导致税收征管难度提升，为了配合改革的进程，应该进一步完善征管体制，加快推进相关系统配套改革。一是加快修订税收征管法，在法律上赋予税务人员更多的权限，使得征管行为有法可依。二是建立税收数据共享及申报机制，在“互联网+税务”模式背景下，着力构建现代税收征管体系，强化大数据的共享与整合利用，不再单纯依赖于税务稽查和纳税人的自行申报，尤其是当征税环节后移之后，纳税人的管理变得更加困难，所以一方面得加强各个部门之间的合作，推动建立税务机关与工商、财政、海关、银行、保险部门的信息共享机制，利用金税三期以及大数据等现代信息技术尽量对每一笔