城市老旧小区改造的资金筹措机制研究综述

城市老旧小区改造的资金筹措机制研究综述一、城市老旧小区改造资金需求的特征与规模（一）资金需求的刚性与持续性城市老旧小区改造并非一次性工程，而是兼具短期攻坚与长期维护的系统性任务。从短期看，老旧小区普遍存在基础设施老化、公共服务缺失等问题，如给排水管道锈蚀、供电线路过载、电梯配备不足等，这些问题的解决需要大量upfront资金投入。据住建部数据显示，截至2025年底，全国需改造的城镇老旧小区约17万个，涉及居民超4200万户，初步估算总投资规模超过5万亿元。从长期看，改造完成后的小区仍需持续的资金用于设施维护、物业服务提升等，以避免陷入“改造-老化-再改造”的恶性循环。例如，北方部分老旧小区的供暖设施改造后，每年需投入一定资金进行管道巡检和维护，否则可能在3-5年内再次出现供暖不达标等问题。（二）资金需求的差异性与复杂性不同地区、不同类型的老旧小区在资金需求上存在显著差异。从地域维度看，东部沿海经济发达地区的老旧小区往往因土地价值高、建筑密度大，改造成本相对较高。以上海为例，中心城区的老旧小区改造不仅要解决基础设施问题，还要考虑历史风貌保护，部分小区的改造单价甚至超过每平方米3000元；而中西部地区的老旧小区改造更多聚焦于基本功能完善，改造成本相对较低，单价多在每平方米1000-2000元之间。从小区类型维度看，国有企业家属院、单位宿舍等老旧小区可能存在产权复杂、历史遗留问题多等情况，改造过程中需要额外投入资金用于产权明晰、纠纷调解等工作；而普通商品住宅小区的改造则主要集中在硬件设施升级和环境美化方面。二、现有资金筹措机制的主要模式（一）政府主导型模式财政直接投入财政资金是老旧小区改造的重要资金来源之一。中央财政通过专项补助资金的方式对地方老旧小区改造给予支持，2023-2025年，中央财政累计下达城镇老旧小区改造补助资金超过1800亿元。地方财政也相应加大投入力度，部分省份设立了省级老旧小区改造专项资金，如江苏省每年安排不少于20亿元的省级资金用于支持全省老旧小区改造。财政资金的投入重点主要集中在基础设施补短板、公共服务设施完善等领域，如小区内道路修缮、给排水管网改造、养老托育设施建设等。政府债券融资地方政府专项债券成为弥补老旧小区改造资金缺口的重要工具。2022年以来，各地积极申报老旧小区改造专项债券项目，截至2025年底，全国累计发行老旧小区改造专项债券超过3500亿元。政府专项债券具有期限长、利率低等优势，能够为老旧小区改造提供长期稳定的资金支持。例如，山东省济南市通过发行专项债券筹集资金120亿元，用于全市200多个老旧小区的改造项目，有效缓解了财政资金压力。（二）市场参与型模式房地产企业参与部分房地产企业通过“以旧换新”“配建商业设施”等方式参与老旧小区改造。在“以旧换新”模式下，房地产企业与小区居民签订协议，居民将原有住房交给企业，企业负责对小区进行整体改造，并为居民提供新的住房，差价部分由居民或政府补贴。例如，杭州市某房地产企业参与的老旧小区改造项目中，居民只需补齐新旧住房的差价，即可入住新建的精装修住房。在“配建商业设施”模式下，房地产企业在改造老旧小区的同时，在小区内或周边配建商业综合体、便利店等设施，通过商业运营收益弥补改造成本。金融机构支持金融机构通过创新金融产品和服务，为老旧小区改造提供资金支持。一方面，银行等金融机构推出老旧小区改造专项贷款，如中国建设银行的“安居贷”，为老旧小区改造项目提供长期低息贷款；另一方面，资产证券化（ABS）等金融工具也逐渐应用于老旧小区改造领域。例如，北京市某老旧小区改造项目通过发行ABS产品，募集资金5亿元，用于小区内电梯加装、停车位扩建等工程。（三）居民自筹型模式直接出资居民直接出资是老旧小区改造资金的重要组成部分。在一些改造项目中，居民按照房屋面积或户数分摊改造费用。例如，广州市某老旧小区的电梯加装项目中，居民根据所在楼层不同，分摊1-10万元不等的费用。为鼓励居民出资，部分地区出台了相关补贴政策，如对居民出资部分给予一定比例的财政补贴，补贴比例多在30%-50%之间。公共收益补充小区的公共收益，如停车位租金、广告位收入、小区配套商业用房租金等，也可用于补充老旧小区改造资金。以上海市静安区某老旧小区为例，该小区通过规范管理公共收益，每年可获得约50万元的收入，其中部分资金用于小区的日常维护和小型改造项目。此外，一些小区还通过成立业主委员会，对公共收益进行统一管理和分配，确保资金用于小区改造和提升。三、现有资金筹措机制存在的问题（一）政府资金投入压力大且可持续性不足尽管中央和地方财政不断加大对老旧小区改造的投入力度，但面对庞大的改造需求，财政资金仍显不足。一方面，地方财政收支矛盾日益突出，部分地区因土地出让收入减少、债务压力增大等原因，难以持续加大对老旧小区改造的投入。以某中西部地级市为例，2025年该市财政收入同比下降8%，但老旧小区改造任务量却同比增长15%，财政资金缺口超过2亿元。另一方面，财政资金的使用效率有待提高，部分地区存在资金拨付不及时、使用监管不到位等问题，导致部分改造项目因资金短缺而进展缓慢。（二）市场参与的积极性不高且参与深度有限盈利模式不清晰对于房地产企业和金融机构而言，老旧小区改造项目的盈利模式尚不清晰，导致其参与积极性不高。房地产企业参与老旧小区改造往往面临着拆迁难度大、开发周期长、利润空间有限等问题；金融机构则因老旧小区改造项目缺乏有效的抵押物、还款来源不稳定等原因，对项目的风险评估较为谨慎。例如，某商业银行在评估老旧小区改造贷款项目时，因小区居民分散、还款意愿难以统一等因素，将该类项目的风险等级定为较高水平，从而提高了贷款利率和准入门槛。政策支持力度不足目前，针对市场主体参与老旧小区改造的政策支持力度仍有待加强。在税收优惠方面，虽然部分地区出台了一些税收减免政策，但政策覆盖范围较窄、优惠力度有限；在土地政策方面，对于房地产企业参与老旧小区改造后获得的土地增值收益，缺乏明确的分配机制，影响了企业的参与热情。（三）居民自筹资金的难度与矛盾突出居民出资意愿差异大不同居民对老旧小区改造的需求和认知存在差异，导致出资意愿参差不齐。部分居民认为老旧小区改造主要是政府的责任，自身不应承担过多费用；还有部分居民因经济条件有限，难以承担改造费用。例如，在一些老龄化程度较高的老旧小区中，退休居民占比较大，他们的收入水平相对较低，对出资改造存在抵触情绪。此外，部分居民对改造方案不满意，担心改造后生活质量得不到提升，也会影响其出资意愿。资金筹集机制不完善目前，居民自筹资金的筹集机制还不够完善，缺乏有效的激励和约束机制。在一些小区中，因居民意见难以统一，导致资金筹集工作陷入僵局。例如，某老旧小区计划加装电梯，但低楼层居民认为电梯加装会影响其采光和房屋价值，拒绝出资，而高楼层居民则迫切希望加装电梯，双方矛盾难以调和，最终导致项目搁置。四、完善城市老旧小区改造资金筹措机制的路径（一）优化政府资金投入方式与结构建立多元化的财政资金投入机制除了中央和地方财政直接投入外，可通过设立老旧小区改造专项基金、发行地方政府专项债券等方式拓宽资金来源。同时，鼓励地方政府整合各类财政资金，如保障性住房资金、城市维护建设资金等，集中用于老旧小区改造。例如，四川省成都市将保障性住房资金与老旧小区改造资金进行整合，提高了资金使用效率，2024年共整合资金30亿元，用于全市150个老旧小区的改造项目。加强财政资金的绩效管理建立健全老旧小区改造财政资金绩效管理体系，加强对资金使用全过程的监管。在资金拨付前，对改造项目进行严格的可行性论证和预算评审；在资金使用过程中，定期对项目进展和资金使用情况进行跟踪检查；在项目完成后，进行绩效评价，将评价结果与后续资金安排挂钩。通过绩效管理，提高财政资金的使用效益，确保资金用在刀刃上。（二）强化市场主体的参与激励与保障创新盈利模式鼓励市场主体探索多元化的盈利模式，提高其参与老旧小区改造的积极性。例如，支持房地产企业通过“改造+运营”模式，在完成老旧小区改造后，负责小区的物业服务和商业运营，通过收取物业费、商业租金等方式获得收益；鼓励金融机构创新金融产品，如推出“改造贷款+运营收益权质押”等产品，降低市场主体的融资成本和风险。加大政策支持力度进一步完善针对市场主体参与老旧小区改造的政策支持体系。在税收方面，扩大税收优惠政策覆盖范围，对参与老旧小区改造的房地产企业、金融机构等给予企业所得税、增值税等税收减免；在土地政策方面，明确市场主体参与老旧小区改造后获得的土地增值收益分配机制，保障企业的合法权益。此外，还可通过政府采购、特许经营等方式，为市场主体提供更多的参与机会。（三）完善居民自筹资金的机制与环境加强宣传引导与沟通协调通过多种渠道加强对老旧小区改造政策和意义的宣传，提高居民对改造工作的认知和理解。在改造项目实施前，充分听取居民意见，制定合理的改造方案，让居民参与到项目决策中来。例如，在某老旧小区改造项目中，社区工作人员通过组织居民座谈会、发放调查问卷等方式，广泛征求居民意见，对改造方案进行了多次优化，最终得到了绝大多数居民的支持，居民出资率达到了90%以上。建立健全激励与约束机制出台更加优惠的激励政策，鼓励居民出资参与老旧小区改造。例如，对出资居民给予一定比例的财政补贴、物业费减免等优惠；对积极参与改造的居民，在社区评优、公共服务资源分配等方面给予优先考虑。同时，建立约束机制，对无正当理由拒绝出资且影响项目实施的居民，可通过法律途径追究其责任。此外，还可探索建立居民出资的信用体系，将居民出资情况纳入个人信用档案。（四）探索多元化的资金筹措创新模式引入社会资本参与鼓励社会资本通过PPP（政府和社会资本合作）模式参与老旧小区改造。在PPP模式下，政府与社会资本签订合作协议，由社会资本负责项目的融资、建设和运营，政府则给予一定的政策支持和补贴。例如，北京市某老旧小区改造PPP项目中，社会资本方负责筹集资金10亿元，对小区进行整体改造，并负责后续10年的物业服务和运营管理，政府则在项目运营期间给予一定的财政补贴，补贴金额根据项目运营绩效进行调整。推动资产证券化与REITs试点进一步推动老旧小区改造项目资产证券化（ABS）和房地产投资信托基金（REITs）试点工作。通过资产证券化，将老旧小区改造项目的未来收益权转化为证券，在资本市场上进行融资；通过REITs，吸引社会公众资金参与老旧小区改造，实现资金的良性循环。例如，上海市某老旧小区改造项目通过发行ABS产品，募集资金8亿元，用于小区内商业设施的建设和运营，项目运营收益用于偿还债券本息和小区维护。五、结论城市