中国资产评估协会反不正当竞争行为实施意见(试行)解读

中国资产评估协会反不正当竞争行为实施意见(试行)解读《中国资产评估协会反不正当竞争行为实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）是中国资产评估协会为规范资产评估行业市场竞争秩序，破解行业长期存在的不正当竞争痛点问题，落实《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国资产评估法》及财政部行业监管要求出台的首份系统化行业自律反不正当竞争专门文件，对构建良性行业竞争生态、推动资产评估行业高质量发展具有重要的基础性制度意义，以下从多个维度进行解读。一、《实施意见》的出台背景与制度定位截至2022年底，全国共有资产评估机构11500余家，执业资产评估师超过6万人，行业年度营业收入突破300亿元，近五年行业机构数量增长18%，营业收入增长27%，行业规模持续扩张，服务领域从传统国有资产评估延伸到资本市场估值、金融不良资产处置、知识产权价值评估、碳排放权交易、农村产权改革等多个国家战略领域，市场化竞争程度不断提升。与此同时，行业不正当竞争问题逐步凸显，根据中国资产评估协会2018-2022年投诉举报统计数据，中评协及36家地方协会累计受理不正当竞争相关投诉举报1247起，年均增速达到12.7%，其中低价承揽业务占比68.1%，挂靠与变相挂靠承揽业务占比15.3%，商业贿赂占比6.2%，诋毁商誉占比5.8%，不正当竞争已经成为影响行业健康发展的核心痛点之一。从危害来看，不正当竞争直接引发执业质量下滑，财政部2021-2023年连续三年资产评估机构执业质量检查数据显示，累计检查机构1872家，查出存在严重执业质量问题的机构126家，其中42.1%的严重质量问题源于不正当竞争压缩执业投入：部分机构以低于成本的价格拿到项目后，通过缩减现场调查程序、减少核查验证工作量、简化内部审核流程等方式降低成本，直接导致评估结果失实，轻则损害交易相关方利益，重则引发国有资产流失、资本市场信息失真等风险。此前中部某省份财政检查发现，当地一家机构承揽1.2亿元净资产的国企改制评估项目，收费仅2万元，不足该类项目平均收费的1/5，该机构仅安排1名无签字资质的助理人员完成全部工作，未履行任何法定核查程序，最终评估结果虚增资产3200万元，造成重大国资流失风险。在《实施意见》出台前，我国资产评估行业关于反不正当竞争的规则分散在《资产评估职业道德准则》《资产评估机构审批和监督管理办法》等文件中，缺乏专门化、系统化的行为界定、调查处理、惩戒约束规则，行业自律监管缺乏明确的制度依据，难以应对层出不穷的新型不正当竞争行为。在此背景下，中评协经过两年多的行业调研、征求意见，出台了本《实施意见》，其制度定位清晰：一是作为上位法在资产评估行业的细化落地，衔接《反不正当竞争法》《资产评估法》的禁止性规定，形成符合行业特点的可操作规则；二是作为行业自律监管的核心制度，填补了行业反不正当竞争专门规则的空白；三是作为衔接行政监管与行业自律的纽带，构建“行政监管+行业自律+机构自治+社会监督”的多元治理体系。二、《实施意见》核心规则解读《实施意见》共分为五个部分，核心规则围绕“什么是不正当竞争、怎么发现调查、怎么惩戒、谁来负责”四个核心问题构建了完整规则体系，核心内容可分为四个模块：（一）明确不正当竞争行为负面清单，实现清晰界定《实施意见》结合行业实践，明确了八类典型的不正当竞争行为，对模糊地带作出了清晰界定，解决了长期以来行业对违规行为认定标准不统一的问题：1.低于成本价低价承揽业务：这是《实施意见》规制的核心，《实施意见》明确“不正当低价竞争是指以低于评估项目执业成本的价格承揽业务，或通过拆分项目、降低服务标准、附赠额外利益等方式变相低价承揽业务”，同时明确了执业成本的核算范围，包括项目人员薪酬、现场调查费用、核查验证费用、三级审核费用、职业责任保险分摊、机构管理费用分摊等，厘清了“市场自主定价”与“不正当低价”的边界：市场定价允许合理的价格竞争，但低于成本的低价会引发劣币驱逐良币，属于明确禁止的不正当竞争。2.商业贿赂：除明确禁止现金回扣、实物馈赠等传统商业贿赂外，将新型隐形商业贿赂纳入规制范围，明确禁止以股权、房产、旅游服务、子女就学、职位安排等方式向委托方相关人员、交易对手方输送利益，同时要求资产评估机构建立内部反商业贿赂管控制度，从源头上防范风险。3.虚假宣传与不实招揽：明确禁止虚构机构资质、业绩、排名，禁止夸大自身服务能力，禁止未取得法定资质（如证券期货评估资格）谎称可以开展对应业务，禁止伪造、冒用其他机构的名义承揽业务，封堵了行业内常见的“买排名”“虚夸业绩”等擦边行为。4.诋毁商誉与商业诋毁：明确禁止在业务承揽过程中编造、传播虚假信息，恶意贬低其他资产评估机构或资产评估师的执业能力、信誉，禁止恶意抹黑同行抢单，规范了业务承揽中的宣传边界。5.侵犯商业秘密：明确禁止通过挖人、盗窃等方式获取其他机构的客户信息、项目资料、内部技术标准等商业秘密，禁止利用其他机构的商业秘密承揽业务，回应了行业内人才流动中侵犯商业秘密的突出问题。6.挂靠与变相挂靠承揽业务：明确禁止非本机构人员利用本机构资质、名义承揽业务，禁止本机构出借资质给外部人员承揽业务，同时将隐形挂靠纳入规制范围，明确“无实质质量管控的加盟合作、分所合作、项目分成承揽业务”属于变相挂靠，封堵了行业内“收管理费不做质控”的擦边行为。7.串通投标与串通承揽：明确禁止与委托方串通内定中标，禁止与其他投标人围标、串标，禁止通过串通操纵评估价格，符合招投标领域监管的整体要求。8.其他不正当竞争行为，作为兜底条款覆盖未来可能出现的新型违规行为。（二）完善投诉举报与调查处理机制，明确程序规则《实施意见》构建了清晰可操作的调查处理程序，解决了过去投诉处理无时限、流程不透明的问题：一是明确了投诉受理的条件与时限，要求协会在接到投诉举报后15个工作日内完成材料审核，作出是否受理的决定并告知投诉人，对有明确违规事实、初步证据的投诉必须受理，对匿名投诉但线索清晰的也要受理，同时明确对捏造事实的恶意诬告，也会追究诬告人的责任，平衡了投诉权与被投诉人的合法权益。二是明确了调查办理的时限与权限，要求受理后60个工作日内完成调查，特殊情况经批准可以延长30个工作日，协会有权调阅被投诉机构的工作底稿、财务凭证、合同，询问相关当事人，要求机构限期作出说明，被投诉机构不得拒绝配合。三是建立了协同监管机制，明确协会调查发现涉嫌违反行政法律法规的，及时移送财政部门、市场监管部门处理，涉嫌犯罪的移送司法机关，实现了行业自律与行政监管、司法查处的无缝衔接。四是明确了投诉人保护规则，要求协会不得泄露投诉人的个人信息，对被投诉机构打击报复投诉人的，从重处罚，消除了投诉人的顾虑。（三）建立梯度化惩戒与信用联动机制，强化约束效力《实施意见》改变了过去惩戒手段单一、约束力不足的问题，构建了梯度化惩戒与信用联动的约束体系：一是根据违规情节轻重设置了清晰的惩戒梯度：对情节轻微、主动整改的，采取约谈提醒、书面警示；对情节较重、造成一定影响的，给予通报批评、公开谴责；对情节严重、拒不整改或者造成重大危害的，取消会员资格，并提请财政部门吊销执业资质，符合过罚相当的原则，避免了惩戒过度或者惩戒不足。二是明确了从重从轻情节：主动交代违规事实、配合调查、主动挽回损失的，可以从轻处理；累犯、打击报复投诉人、造成重大国有资产损失或者市场影响的，从重处理，规则清晰透明。三是实现了与行业信用体系、机构综合评价的联动，明确所有不正当竞争违规惩戒全部记入行业信用档案，向社会公开，违规记录直接影响机构综合评价等级：存在严重不正当竞争行为的机构，综合评价直接降为C级及以下，而当前多数政府采购、国企招标都要求资产评估机构综合评价达到A级以上，相当于直接限制了违规机构的业务承接能力，大幅提升了规则的约束力。（四）压实多元主体责任，构建治理闭环《实施意见》明确了不同主体的责任，构建了全链条治理体系：一是明确资产评估机构是反不正当竞争的第一责任主体，要求机构必须建立内部反不正当竞争管理制度，建立项目成本核算机制，合理制定报价，建立内部业务行为监督机制，每年开展一次反不正当竞争内部自查，主动清理挂靠、低价竞争等违规行为；二是明确各级协会的责任，要求地方协会开展常态化宣传培训，建立低价竞争预警机制，定期发布本地区不同类型评估业务的平均收费标准，对低于平均收费一定比例的项目进行重点预警核查；三是鼓励社会公众、委托方对不正当竞争行为进行监督，形成共治格局。三、《实施意见》的创新亮点相较于此前分散的规则，《实施意见》有四个突出的创新亮点：一是实现了违规行为的清单化管理，将分散在不同文件中的禁止性规则整合为清晰的负面清单，机构和从业人员可以直接对照自查，清晰知道什么不能做，大幅提升了规则的可预期性，降低了机构的合规成本。二是构建了闭环式治理体系，从行为界定、投诉受理、调查处理、惩戒约束到主体责任落实，形成了完整的管理闭环，改变了过去只有禁止性规则、没有落地保障的问题，规则可执行性大幅提升。三是精准回应了行业核心痛点，抓住了占不正当竞争投诉近70%的低价竞争问题，明确了认定标准和处理规则，同时也覆盖了挂靠、隐形商业贿赂等新型违规问题，针对性极强，不仅能够遏制劣币驱逐良币，也能够保护合规经营的中小机构的合法权益，推动形成大中小机构分层竞争、专业化发展的良性格局。四是实现了规则衔接，既符合《反不正当竞争法》《资产评估法》的上位法要求，也衔接了财政部门的行政监管要求，形成了行政监管与行业自律的合力，避免了行业自律与行政监管脱节的问题。四、《实施意见》的实践意义《实施意见》的出台，对资产评估行业发展以及国家战略落地都具有重要意义：一是有利于优化行业竞争生态，扭转劣币驱逐良币的乱象，推动行业从价格竞争转向质量竞争、品牌竞争，倒逼机构提升执业质量，走专业化发展道路，推动行业从规模扩张转向高质量发展。二是有利于提升行业公信力，资产评估作为专业价值中介，公信力是核心生命线，不正当竞争引发的评估失实是行业公信力受损的核心原因，《实施意见》从源头上规范竞争行为，能够有效提升评估质量，巩固行业的社会公信力。三是有利于保障国家战略落地，当前资产评估已经成为国资国企改革、资本市场注册制改革、知识产权运营、双碳目标实现等多个国家战略领域的基础性支撑，国资重组需要资产评估准确核定国资价值，防止流失；注册制下上市公司并购需要资产评估提供公允估值，保护中小投资者利益；知识产权质押融资需要资产评估确定知识产权价值，帮助科技企业获得融资，《实施意见》规范竞争行为、提升评估质量，能够更好发挥资产评估的基础支撑作用，保障国家战略落地。四是有利于保护社会公共利益，资产评估结果直接影响交易定价，关系到国有资产权益、投资者权益、公共利益，《实施意见》通过规范不正当竞争，减少评估失实风险，从源头上保护了各类主体的合法权益。五、落实《实施意见》的实践要求对于各级地方资产评估协会而言，需要结合本地区实际，尽快出台具体的实施细则，畅通本地投诉举报渠道，建立常态化的不正当竞争排查机制，推广低价预警制度，对本地区投诉集中的机构开展重点约谈，加强对会员的宣传培训，推动规则落地。对于资产评估机构而言，需要尽快落实主体责任，对照《实施意见》的负面清单开展全面自查