陆海联动视角下我国围填海造地与陆域土地管理的协同发展研究

陆海联动视角下我国围填海造地与陆域土地管理的协同发展研究一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景土地资源作为人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，其合理利用与有效管理一直是关乎国家经济发展、生态平衡和社会稳定的关键问题。在我国，随着经济的快速发展和城市化进程的加速推进，土地资源的供需矛盾日益尖锐。一方面，城市建设、工业发展、基础设施建设等对土地的需求持续增长，大量优质耕地被占用，使得耕地保护形势愈发严峻；另一方面，有限的土地资源难以满足不断扩张的发展需求，土地资源的稀缺性愈发凸显，成为制约区域社会经济发展的瓶颈。围填海造地作为一种向海洋拓展生存和发展空间的重要方式，在我国有着悠久的历史。从早期为了抵御海潮、开垦农田而进行的小规模围海活动，到如今为了满足城市化、工业化发展对土地的迫切需求而开展的大规模围填海工程，其发展历程见证了我国对海洋资源利用的不断探索与深化。尤其是进入21世纪以来，沿海地区经济社会的持续快速发展，使得土地资源不足的矛盾更加突出，围填海造地迎来了新的高潮。据相关统计数据显示，过去几十年间，我国沿海地区围填海面积不断增加，在一定程度上缓解了土地供需紧张的局面，为港口建设、临港工业发展、城市扩张等提供了宝贵的土地资源，有力地推动了沿海地区的经济增长和城市化进程。然而，围填海造地在带来显著经济效益和社会效益的同时，也引发了一系列不容忽视的问题。从生态环境角度来看，大规模的围填海改变了海域的自然属性和生态系统结构，导致海洋泥沙淤积加剧、海洋生态系统退化、海岸带生物多样性降低等负面效应，对海洋生态环境造成了严重的破坏；从资源管理角度而言，围填海造地涉及到海域使用权与土地使用权的转换、海洋功能区划与土地利用规划的协调等复杂问题，由于目前相关管理体制和机制尚不完善，导致在实际操作过程中出现了诸多矛盾和冲突，影响了资源的合理配置和有效利用。更为关键的是，围填海造地形成的土地在后续的开发利用和管理过程中，与陆域土地管理存在着明显的脱节现象。在管理体制方面，海域管理与陆域土地管理分属不同的部门，各自遵循不同的法律法规和管理程序，缺乏有效的沟通与协调机制，导致在围填海造地项目的审批、监管以及土地确权登记等环节出现职责不清、相互推诿等问题；在规划衔接上，海洋功能区划与土地利用总体规划、城市总体规划等之间缺乏统一的规划理念和协调机制，使得围填海造地形成的土地在用途确定、开发强度控制等方面与陆域土地利用规划难以有效衔接，造成了土地资源的浪费和不合理利用；在政策法规层面，目前针对围填海造地与陆域土地管理衔接的相关政策法规还不够健全，存在着法律空白和制度漏洞，无法为实际工作提供有力的法律保障和政策支持。综上所述，随着我国对海洋资源开发利用的不断深入以及对土地资源管理要求的日益提高，加强围填海造地与陆域土地管理的衔接研究显得尤为迫切和必要。通过深入分析两者之间存在的问题，探索建立有效的衔接机制和管理模式，不仅有助于解决当前土地资源供需矛盾，提高土地资源利用效率，还能够促进海洋生态环境保护和可持续发展，实现陆海统筹、协调发展的战略目标。1.1.2研究意义本研究对于完善土地管理理论和指导实际工作均具有重要意义，具体如下：理论意义：丰富陆海统筹理论体系。陆海统筹作为一种全新的发展理念，强调陆地和海洋在经济、社会、生态等方面的协调发展。围填海造地与陆域土地管理的衔接研究，深入探讨了陆海之间在资源利用、规划布局、管理体制等方面的相互关系和作用机制，为陆海统筹理论的进一步完善提供了新的视角和实证依据，有助于推动该理论在实践中的应用和发展。拓展土地资源管理研究领域。传统的土地资源管理研究主要侧重于陆域土地，对围填海造地形成的特殊土地类型关注较少。本研究将围填海造地纳入土地资源管理的研究范畴，系统分析其与陆域土地管理的衔接问题，填补了该领域在这方面的研究空白，丰富了土地资源管理的研究内容和方法，促进了土地资源管理学科的交叉融合与创新发展。实践意义：提高土地资源利用效率。通过加强围填海造地与陆域土地管理的衔接，可以实现对围填海造地形成土地的科学规划、合理开发和有效利用，避免因管理脱节而导致的土地闲置、浪费等问题，提高土地资源的利用效率，充分发挥土地资源的经济价值，为沿海地区的经济发展提供更加坚实的土地保障。促进海洋生态环境保护。合理的围填海造地与陆域土地管理衔接机制，能够在满足土地需求的同时，充分考虑海洋生态环境的承载能力，加强对围填海造地项目的生态环境影响评估和监管，减少围填海活动对海洋生态系统的破坏，实现土地开发与生态保护的良性互动，推动海洋生态环境的可持续发展。优化沿海地区空间布局。良好的衔接有助于整合陆海空间资源，打破陆海分割的空间格局，实现海洋功能区划与土地利用总体规划、城市总体规划等的有机融合，优化沿海地区的产业布局和城市空间结构，促进沿海地区的协调发展，提升区域综合竞争力。完善土地管理政策法规体系。研究过程中对围填海造地与陆域土地管理衔接中存在问题的分析，以及对国内外先进经验的借鉴，能够为相关部门制定和完善土地管理政策法规提供科学依据，填补政策法规的空白和漏洞，加强政策法规之间的协调性和一致性，提高土地管理的法制化水平。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外在围填海管理与陆海统筹方面的研究起步较早，积累了丰富的经验和成果。在围填海管理方面，许多国家建立了完善的法律法规体系和管理机制。日本作为围填海活动较为频繁的国家之一，建立了全面且细致的围填海许可、收费和所有权归属等法律法规体系。在许可制度上，对围填海项目的申请条件、审批流程、监管要求等都作出了明确规定，确保围填海活动在合法合规的框架内进行；在收费方面，依据海域的区位、使用类型、面积等因素制定了科学合理的收费标准，体现了资源的有偿使用原则；在所有权归属上，明确了围填海形成土地的产权归属，避免了产权纠纷。日本还强调海洋空间的战略意义，构建了围填海重点区域规划、空间规划和平面规划3级规划体系，从宏观、中观和微观层面全方位指导围填海活动，注重整体规划和协调发展。近年来，随着对海洋生态环境保护的重视程度不断提高，日本采取了严格控制围填海的政策，并积极开展生态修复补偿工作，投入大量资金和技术力量对因围填海受损的海洋生态系统进行修复，努力实现经济发展与生态保护的平衡。荷兰在围填海管理方面有着独特的经验。虽然没有针对围填海进行专门立法，但制订了公有水面围填海基本计划，建立了国家、地区（州）和地方（市政）3级规划体系，以及系统的围填海评估和管理体系。该评估体系涵盖围填海论证评估、环境影响事后评估、施工和运营期损益评估以及公众评估等多个环节。在围填海论证评估阶段，对项目的必要性、可行性、对海洋生态环境和周边地区的影响等进行全面分析和论证；环境影响事后评估则是在围填海项目完成后，对实际产生的环境影响进行监测和评估，以便及时采取补救措施；施工和运营期损益评估关注项目在建设和运营过程中的经济成本和收益，确保项目的经济效益；公众评估环节充分尊重公众的知情权和参与权，广泛征求公众意见，使围填海项目更符合公众利益。荷兰在围填海政策上经历了从鼓励到限制的转变，20世纪90年代前，为了抵御海潮和洪水，保障陆地安全，积极鼓励围填海；90年代后，随着对海洋生态环境重要性认识的加深，开始对围填海采取限制政策，更加注重岸线保护和海洋生态系统的健康。韩国建立了完善的围填海管理法律法规和审批制度体系，并从国家层面制定规划，对围填海活动进行统一指导和规范。在审批制度上，严格把控项目的审批关口，对围填海项目的规模、用途、环境影响等进行严格审查，不符合要求的项目坚决不予批准。韩国严格实施围填海总量控制，通过科学的测算和规划，确定合理的围填海规模，避免过度围填海对海洋生态环境造成破坏。同时，积极探索环境友好型的围填海工程技术，如采用新型的围填海材料和施工工艺，减少对海洋生物栖息地的破坏，降低对海洋生态系统的负面影响。在围填海政策方面，20世纪90年代前对围填海采取支持和控制相结合的政策，以满足经济发展对土地的需求；90年代后，随着环保意识的增强，采取了限制围填海的政策，更加注重海洋生态环境保护。韩国非常重视公众参与在围填海管理中的运用，通过建立有效的沟通机制和参与平台，加强政府与公众之间的互动，提高公众参与的积极性和有效性，使公众能够充分参与到围填海项目的决策、监督等过程中。在陆海统筹研究方面，国外学者提出了一系列有价值的理论和方法。国际上通常使用“一体化”来表达“统筹”的概念，如《21世纪议程》中要求采用“一体化管理和开发（UNCED）”方式开展海洋和海岸带管理，强调将海洋和海岸带视为一个整体，综合考虑经济、社会、环境等多方面因素，进行统一规划和管理。美国学者指出海洋一体化政策包括沿海地区的海洋部门和其他以土地为基础的部门之间的一体化，以及沿海地区的陆地和水域之间的一体化，打破了陆海分割的管理模式，促进了陆海之间的协同发展。世界银行和欧盟的《一体化海岸带管理》中提出，海岸带规划和管理应考虑更加开放的系统，包括海岸带和非海岸带之间的水、空气、沉积物、人、污染物和商品的流动等，管理的层次至少包括空间、部门和组织3个方面。这一理念为陆海统筹提供了全面的管理框架，从空间布局、部门协调到组织架构等多个层面，实现陆海资源的优化配置和可持续利用。1.2.2国内研究现状国内对围填海造地与陆域土地管理衔接的研究随着围填海活动的日益增多而逐渐受到关注。早期的研究主要集中在围填海造地的工程技术、经济效益等方面，对其与陆域土地管理的衔接问题涉及较少。近年来，随着陆海统筹理念的提出和发展，相关研究逐渐深入。学者们从不同角度对围填海造地与陆域土地管理衔接中存在的问题进行了分析，并提出了相应的对策建议。在管理体制方面，研究指出我国目前的海洋管理体制是原国家海洋局统一领导下的分行业管理体制，实质上属于分散管理体制。围填海管理依附于海域使用管理，缺少专门法律，海洋行政管理部门仅凭《中华人民共和国海域使用管理法》难以有效协调和处理用海矛盾。在实际工作中，海域管理与陆域土地管理分属不同部门，各部门之间缺乏有效的沟通与协调机制，导致在围填海造地项目的审批、监管以及土地确权登记等环节出现职责不清、相互推诿等问题。有学者提出应建立统一的陆海管理机构，整合涉海涉陆部门的职能，加强部门之间的协作与配合，形成高效的管理体制；也有学者建议完善相关法律法规，制定专门的围填海管理法，明确各部门的职责和权限，为围填海造地与陆域土地管理的衔接提供法律保障。在规划衔接方面，海洋功能区划与区域规划、城市总体规划和土地利用规划等其他相关规划之间亟须协调和衔接。由于各规划的编制主体、目标、期限和技术标准等存在差异，导致围填海造地形成的土地在用途确定、开发强度控制等方面与陆域土地利用规划难以有效衔接，造成了土地资源的浪费和不合理利用。有研究认为应加强各规划之间的沟通与协调，建立统一的规划编制和实施机制，以陆海统筹的理念为指导，实现海洋功能区划与其他相关规划的有机融合；还有学者提出运用地理信息系统（GIS）等技术手段，对各规划进行空间分析和整合，优化陆海空间布局，提高土地资源利用效率。在政策法规层面，目前针对围填海造地与陆域土地管理衔接的相关政策法规还不够健全，存在着法律空白和制度漏洞。例如，在海域使用权与土地使用权的转换、围填海造地形成土地的产权登记、土地出让金的补缴等方面，缺乏明确的规定和操作细则，导致实际工作中出现诸多问题。学者们建议加快完善相关政策法规，填补法律空白，细化操作流程，确保围填海造地与陆域土地管理的衔接有法可依、有章可循；同时，加强政策法规的宣传和执行力度，提高相关部门和人员的法律意识，保障政策法规的有效实施。然而，现有研究仍存在一些不足之处。一方面，对于围填海造地与陆域土地管理衔接的系统性研究还不够深入，缺乏全面、综合的分析框架，未能充分考虑到管理体制、规划衔接、政策法规等多方面因素之间的相互关系和协同作用。另一方面，在研究方法上，多以定性分析为主，定量研究相对较少，缺乏实证研究和案例分析的支持，导致提出的对策建议在实际应用中的可操作性和有效性有待进一步提高。此外，对于国外先进经验的借鉴，还需要结合我国国情进行深入研究和本土化改造，以更好地适应我国围填海造地与陆域土地管理的实际需求。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：广泛收集国内外关于围填海造地、陆域土地管理以及陆海统筹等方面的学术论文、研究报告、政策法规文件等资料。对这些文献进行系统梳理和深入分析，全面了解国内外在该领域的研究现状、发展趋势以及成功经验和存在问题，为本研究提供坚实的理论基础和丰富的研究思路。通过对大量文献的研读，总结出不同国家在围填海管理体制、规划体系以及政策法规等方面的特点和差异，为我国围填海造地与陆域土地管理衔接提供有益的借鉴；同时，梳理国内相关研究成果，明确当前研究的重点和不足，找准本研究的切入点和创新方向。案例分析法：选取我国具有代表性的沿海地区，如天津滨海新区、广东深圳、福建厦门等，深入研究这些地区在围填海造地与陆域土地管理衔接方面的实践案例。详细分析各案例中围填海项目的实施过程、管理模式、遇到的问题以及采取的解决措施等，通过对具体案例的剖析，总结成功经验和失败教训，从实践层面揭示围填海造地与陆域土地管理衔接中存在的问题及其内在原因，为提出针对性的解决对策提供实践依据。例如，通过对天津滨海新区围填海造地后土地开发利用和管理的案例研究，发现其在规划衔接、土地权属登记等方面存在的问题，并分析这些问题对区域发展产生的影响，从而为其他地区提供警示和参考。对比分析法：一方面，对国内外围填海造地与陆域土地管理衔接的政策法规、管理体制、规划理念等进行对比分析，找出我国与其他国家在该领域的差距和差异，学习借鉴国外先进的管理经验和成熟的技术方法，如日本完善的围填海法律法规体系、荷兰系统的围填海评估和管理体系等，结合我国国情，探索适合我国的围填海造地与陆域土地管理衔接模式；另一方面，对我国不同沿海地区在围填海造地与陆域土地管理衔接方面的实践进行对比，分析不同地区在政策执行、管理措施、实施效果等方面的异同，总结出具有普遍性和推广价值的经验做法，为全国范围内加强围填海造地与陆域土地管理衔接提供参考。定性与定量相结合的方法：在研究过程中，运用定性分析方法对围填海造地与陆域土地管理衔接的相关理论、政策法规、管理体制等进行深入探讨和分析，阐述其内在逻辑关系和存在的问题；同时，运用定量分析方法，收集和整理相关数据，如围填海面积、土地利用效率、海洋生态环境指标等，通过数据分析和模型构建，对围填海造地对海洋生态环境的影响、土地资源利用效率等进行量化评估，使研究结果更加科学、准确、具有说服力。例如，利用统计数据和数学模型，分析围填海造地前后海洋生物多样性指数的变化，定量评估围填海活动对海洋生态系统的破坏程度；通过计算土地开发强度、容积率等指标，定量评价围填海造地形成土地的利用效率。1.3.2创新点研究视角创新：从陆海联动的视角出发，突破以往将围填海造地与陆域土地管理分开研究的局限，将两者视为一个相互关联、相互影响的整体进行研究。强调在陆海统筹的理念下，加强围填海造地与陆域土地管理在管理体制、规划布局、政策法规等方面的协调与衔接，实现陆海资源的优化配置和可持续利用，为解决我国沿海地区土地资源供需矛盾和促进区域协调发展提供新的思路和方法。研究内容创新：对围填海造地与陆域土地管理衔接进行多维度分析，不仅关注管理体制、规划衔接、政策法规等宏观层面的问题，还深入探讨了土地权属登记、土地出让金补缴、生态环境保护等微观层面的具体操作问题，构建了一个全面、系统的研究框架。通过对这些多维度问题的深入分析，揭示了围填海造地与陆域土地管理衔接中存在问题的复杂性和多样性，为提出综合性的解决对策奠定了基础。研究成果创新：在充分研究和分析的基础上，提出了一系列具有针对性和可操作性的建议，如建立统一的陆海管理机构、完善围填海造地与陆域土地管理衔接的政策法规体系、运用信息化技术加强陆海规划的协同管理等。这些建议紧密结合我国实际情况，既考虑了当前围填海造地与陆域土地管理衔接中存在的突出问题，又着眼于未来沿海地区的可持续发展，对我国加强围填海造地与陆域土地管理衔接具有重要的实践指导意义，有望为相关部门的决策提供科学依据和参考。二、围填海造地与陆域土地管理的理论基础2.1围填海造地相关理论2.1.1围填海造地的概念与分类围填海造地是指通过筑堤围割海域并填充土石、砂石、废料等物质，将海域转变为陆地的行为，是人类利用海洋空间、拓展土地资源的重要方式。其目的在于满足沿海地区经济发展对土地的需求，推动城市化进程、工业建设以及基础设施完善等。从法律层面来看，《中华人民共和国海域使用管理法》明确对填海、围海等改变海域自然属性的用海活动进行严格管理，强调了围填海造地需遵循法定程序和要求。根据不同的标准，围填海造地可进行多种分类。按照围填海方式，可分为围海和填海。围海是指在海边修筑堤坝，将部分海域圈围起来，使其与外海相对隔离，形成相对独立的水域空间，如早期的围海晒盐、围海养殖等活动多采用这种方式，这种方式对海洋水动力和生态环境的影响相对较小，但可能会改变局部海域的水流和潮汐状况。填海则是在围海的基础上，进一步向圈围的海域内填充土石等物料，使其形成陆地，常用于城市建设、工业用地开发等，如一些沿海城市建设的人工岛、临港工业区等，填海工程对海洋生态系统的改变更为显著，可能导致海洋生物栖息地丧失、海岸线形态改变等问题。依据围填海所用材料的差异，可分为开山填海、垃圾填海、抽取海砂填海等。开山填海是指开采山体石料用于填海造地，这种方式在获取填海材料方面相对直接，但可能会对山体生态环境造成破坏，引发水土流失、山体滑坡等地质灾害。垃圾填海则是利用经过处理的固体废弃物进行填海，虽然一定程度上解决了垃圾处理问题，但如果处理不当，可能会对海洋环境造成污染，影响海洋生物的生存和繁衍。抽取海砂填海是从海底抽取海砂作为填海材料，然而过度抽取海砂会破坏海底地形地貌，影响海洋生物的栖息环境，还可能导致海岸侵蚀加剧，威胁沿海地区的生态安全。从围填海工程内部布局角度，可分为整体连片式围填海和离散式围填海。整体连片式围填海是指在较大范围内进行连续的围填海作业，形成大面积的连片陆地，这种方式有利于大规模的产业布局和城市规划，如一些大型临港产业园区的建设，但对海洋生态系统的影响范围较大，可能会阻断海洋生物的洄游通道，破坏海洋生态的连通性。离散式围填海则是在不同区域分散进行围填海，形成多个相对独立的小块陆地，这种方式对海洋生态环境的影响相对较小，且能更好地适应不同的功能需求，但在土地利用效率和基础设施配套方面可能存在一定挑战。根据围填海工程平面设计和工程实施情况，大体可分为人工岛式围填海、岸线外推式围填海、截弯取直式围填海。人工岛式围填海是离岸围填海形成海上人工岛，通常在小岛和暗礁基础上建造，或者独立填海而成，其优点是能增加岸线长度，提高海洋资源利用效率，在提升区域资源、环境和社会协调性方面具有明显优势，如日本的神户人工岛，为城市发展提供了新的空间，还成为了旅游胜地；但缺点是填海成本高、施工难度大，需要解决一系列技术难题，如岛屿的稳定性、防浪防潮等。岸线外推式围填海是沿着原有海岸线向海里延伸、平推，会导致原有海岸线消失，产生新的人工海岸线，这种方式围堰工程量较大，但填海工程实施相对方便，近年来我国许多大规模填海工程采用了这种方式，如天津滨海新区的部分填海项目；然而，它对海洋生态环境的影响不容忽视，会破坏海洋生物的栖息环境，改变沿海水动力系统，削弱海洋对污染的自净能力。截弯取直式围填海是在海湾口门处设置围堰大堤拦住海水，对海湾进行整体填埋，其围堰短、填海工程量小且实施方便，是历史上长期采用的围填海方式；但这种方式会使海岸线长度大大缩短，海湾面积大幅度减少甚至消失，带来不可逆的海洋生态环境破坏，如导致海湾内鱼类、贝类的灭绝，显著改变附近海域的水动力循环环境，削弱海湾防灾减灾能力等。2.1.2围填海造地的发展历程我国围填海造地历史源远流长，可追溯至古代。在早期，由于生产力水平低下，围填海活动规模较小，主要是沿海居民为了抵御海潮、开垦农田等简单需求，采用较为原始的方式进行小规模的围海造田。随着时间的推移和社会的发展，围填海造地活动不断演变和发展。新中国成立后，围填海造地进入了新的发展阶段，根据不同时期的经济发展需求和政策导向，大致可分为以下几个阶段：20世纪50年代-围海晒盐为主：新中国成立初期，物资匮乏，生产条件落后，为了满足基本生活需求，沿海地区在客观条件和自身认知水平的约束下，多以开发盐业为主，促动了围海晒盐的初次填海造田工程。政府组织围垦了一部分土地，较大面积用于盐业生产，除了群众自发性的小规模围垦外，这些围海晒盐活动在一定程度上保障了当时的食盐供应，为经济建设提供了基础支持。60-70年代末期-围垦海涂增加农业用地：60年代初期，由于国家面临粮食短缺问题，人多地少的矛盾突出，社队集体或地方政府开始组织大规模的围涂造地运动，部分省、市还成立了专门的管理机构，使围海活动开始有计划有组织地进行。这一时期的围填海造地主要目的是增加农业用地，种植谷物桑麻等农作物，以缓解粮食供应紧张的局面，对保障国家粮食安全起到了积极作用。80-90年代初期-围海养殖兴起：改革开放后，经济体制逐步改革，市场对水产品的需求增加，围海养殖成为这一时期的主要活动。各级政府加强了围海工程的总体规划，围填海管理工作开始步入科学化和法制化进程。围海养殖不仅丰富了市场的水产品供应，还为沿海地区居民提供了新的经济收入来源，推动了当地经济的发展。90年代以后-港口、修造船等工程用海：随着我国经济进入高速发展时期，大量临海工业区的建设使得陆地面积难以满足经济发展和人口增长的需求，越来越多的企业开始采用围填海的方式扩大发展规模。港口、修造船等工程用海需求不断增加，围填海造地规模迅速扩大。但由于初期对围海工程缺乏全面规划，审批制度不够完善，审批手续不全、不严，以及设计和施工技术跟不上等原因，围海工程出现了诸多问题，如与相关行业之间的矛盾、工程质量不良存在安全隐患、生态环境问题严重等。进入21世纪，尤其是2006年以来，国家相继出台了多个有关围填海的管理规定，加强了对围填海活动的规范和管理。2006年，我国首次制定全国性的围填海规划，在局部开展规划试点，将近岸海域划分为禁止围填区、限制围填区、适度围填区、围填供给区4种功能区域，并制定沿海各地的围填海总量控制指标，规定围填海工程必须举行听证会；同年，国家海洋局出台《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》，对围填海形成的区域内建设多个建设项目的用海工作进行严格规定。此后，又陆续出台了一系列政策文件，如2007年制订的《填海项目竣工海域使用验收管理办法》，规范了填海项目竣工海域使用验收工作；2008年出台的《关于改进围填海工程平面设计的若干意见》，提出改进围填海工程平面设计的方向，即由海岸向海延伸式围填海逐步转变为人工岛式和多突堤式围填海，由大面积整体式围填海逐步转变为多区块组团式围填海，以减少对海洋生态环境的影响。然而，长期以来大规模的围填海活动也带来了一系列严重的生态环境问题，如滨海湿地大面积减少、自然岸线锐减、海洋生态系统受损等。为了加强滨海湿地保护，严格管控围填海活动，2018年7月，国务院印发了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，要求切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海空间开发保护，严控新增围填海，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批，并加快处理围填海历史遗留问题，加强海洋生态保护修复。这一政策的出台标志着我国围填海造地进入了一个新的阶段，更加注重生态环境保护和可持续发展。2.1.3围填海造地的政策演变我国围填海造地政策随着不同时期的经济发展需求和对海洋生态环境认识的深化而不断演变。在建国初期，由于国家经济基础薄弱，对土地资源的开发利用主要侧重于满足基本的生产生活需求。这一时期，围填海造地活动以群众自发性的小规模围垦为主，政府主要通过“以工代赈”的方式，组织群众围垦海涂，由群众生产使用，旨在解决粮食短缺和盐业发展问题，对围填海造地活动缺乏系统的政策规范和管理。随着国家经济的发展和对土地需求的增加，60年代以后，围海造地的积极性高涨。国家对围海工程采取积极扶植政策，由国家提供大部分围海费用，所围土地的使用权归社队集体所有，并且对新围新种土地在税收上实行若干年内减免税政策。这一系列政策措施极大地推动了围填海造地活动的开展，有效地增加了农业用地和盐业生产用地，缓解了当时人多地少的矛盾，促进了沿海地区经济的发展。1978年十一届三中全会后，国家实行改革开放政策，逐步推行社会主义市场经济体制。围海工程的国家投资也逐步由完全无偿转向无偿和有偿结合，除继续无偿支持一部分资金外，还用低息贷款等有偿形式支持围海。在组织方式上，除部分继续由乡镇集体围垦外，还成立了专业的围海公司，或由政府、地方、企事业单位等组织成围涂开发联合体进行围垦。在投资上，开拓了多种有偿形式的集资来源，如国家银行的低息贷款、世界银行贷款、国有土地改为有偿使用后所取得的占地补偿费、造地费等。在开发利用上，除“谁围、谁有、谁使用”的传统模式外，一部分围海土地不再由投资者直接经营，而以某种方式转移给他人使用。这些政策的调整适应了市场经济发展的需求，拓宽了围海造地的资金来源渠道，提高了土地资源的利用效率，进一步推动了围填海造地工程的建设和发展。90年代以后，随着海域开发密度、强度的加大，沿海地区用海矛盾日益突出，海域使用中出现了“无序、无度、无偿”的现象。为了加强对海域使用的管理，国家从制度上和政策上建立了海域权属管理制度和有偿使用制度。通过明确海域使用权的归属和有偿使用原则，规范了海域使用秩序，提高了海域资源的利用效率，减少了用海矛盾和纠纷。这一时期，围填海造地活动纳入了海域使用管理的范畴，需要遵循相关的制度和规定，确保围填海项目的合法性和规范性。新世纪以来，围填海管理成为海域管理的重中之重。2006年，我国首次制定全国性的围填海规划，将近岸海域划分为禁止围填区、限制围填区、适度围填区、围填供给区4种功能区域，并制定沿海各地的围填海总量控制指标，规定围填海工程必须举行听证会。这一规划的出台标志着我国围填海造地活动从无序发展向有序规划转变，通过科学划定功能区域和实施总量控制，合理引导围填海造地的规模和布局，减少了盲目围填海对海洋生态环境和资源的破坏。同年，国家海洋局出台《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》，对围填海形成的区域内建设多个建设项目的用海工作进行严格规定，进一步规范了区域建设用海的管理。此后，又陆续出台了一系列相关政策文件，如2007年制订的《填海项目竣工海域使用验收管理办法》，规范了填海项目竣工海域使用验收工作；2008年出台的《关于改进围填海工程平面设计的若干意见》，提出改进围填海工程平面设计的方向，以减少对海洋生态环境的影响。这些政策文件从项目审批、工程设计、竣工验收等各个环节加强了对围填海造地活动的管理和监督，提高了围填海造地的科学性和合理性。然而，长期大规模的围填海活动对海洋生态环境造成了严重的破坏，滨海湿地大面积减少，自然岸线锐减，海洋生态系统受损。为了加强滨海湿地保护，严格管控围填海活动，2018年7月，国务院印发《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，这是我国围填海造地政策的一个重大转折点。通知要求切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海空间开发保护，严控新增围填海。除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批，新增围填海项目要同步强化生态保护修复，边施工边修复，最大程度避免降低生态系统服务功能。同时，加快处理围填海历史遗留问题，要求在2018年底前完成全国围填海现状调查，掌握规划依据、审批状态、用海主体、用海面积、利用现状等，查明违法违规围填海和围而未填情况，并通报给有关省级人民政府。有关省级人民政府按照“生态优先、节约集约、分类施策、积极稳妥”的原则，在2019年底前制定围填海历史遗留问题处理方案，提出年度处置目标，严格限制围填海用于房地产开发、低水平重复建设旅游休闲娱乐项目及污染海洋生态环境的项目。原则上不受理未完成历史遗留问题处理的省（自治区、直辖市）提出的新增围填海项目申请。这一政策的出台表明我国对围填海造地活动的管理更加注重生态环境保护和可持续发展，从过去的鼓励开发向严格管控转变，强调了生态优先的原则，旨在实现海洋资源的严格保护、有效修复和集约利用。2.2陆域土地管理相关理论2.2.1陆域土地管理的概念与内容陆域土地管理是国家为维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，以及贯彻和执行国家在土地开发、利用、保护改造等方面的政策而采取的行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。其管理主体是国家，通过国土资源部以及省、市、县土地行政主管部门执行具体管理职能，旨在实现土地资源的优化配置和可持续利用，保障社会经济的稳定发展。土地管理活动涵盖行政管理活动和非行政管理活动。行政管理活动以法律规定为界限，在法律范围内有效，具有权威性和强制性，如土地利用规划的制定与实施、土地权属的登记与变更等都必须严格遵循法律法规的规定；非行政管理活动则是根据实际情况所进行的一般性管理和服务活动，如土地市场的信息收集与发布、土地评估等，这些活动为土地管理的决策和实施提供了重要的支持和依据。陆域土地管理的核心内容包括土地规划、土地利用、土地保护和土地权属管理等方面。土地规划是对一定区域内未来土地利用的综合部署和统筹安排，是土地管理的“龙头”。它依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对土地资源进行合理的空间布局和时间安排，确定各类土地的用途和使用强度，为土地的合理利用提供科学指导。例如，通过编制土地利用总体规划，明确耕地、建设用地、生态用地等各类土地的规模和布局，引导土地资源向重点发展区域和产业倾斜，促进区域经济的协调发展。土地利用管理是指国家对土地资源的开发、利用、整治和保护等活动进行的组织、协调和控制，旨在提高土地利用效率，实现土地资源的可持续利用。这包括对建设用地的审批和监管，确保建设用地的合理布局和集约利用；对农用地的保护和管理，严格控制农用地转用，加强耕地质量建设，保障国家粮食安全；对未利用地的合理开发，在保护生态环境的前提下，适度开发未利用地，增加土地资源供给。土地保护是土地管理的重要任务之一，主要包括对耕地、林地、草地等各类土地资源的保护，以及对土地生态环境的保护。耕地保护是土地保护的重中之重，通过划定永久基本农田，实行严格的耕地占补平衡制度，确保耕地数量不减少、质量不降低。同时，加强对林地、草地的保护，防止乱砍滥伐、过度放牧等行为对生态环境造成破坏，维护土地生态系统的平衡和稳定。土地权属管理是对土地所有权、使用权和他项权利的管理，其核心是确定土地权属，保障土地所有者和使用者的合法权益。通过土地登记制度，对土地的权属状况进行确认和公示，颁发土地所有权证、使用权证等证书，明确土地的归属和使用范围，为土地交易、抵押、继承等活动提供法律依据，维护土地市场秩序。2.2.2陆域土地管理的政策法规我国陆域土地管理相关的政策法规体系较为完善，以《土地管理法》为核心，涵盖了一系列法律法规和政策文件，为土地管理提供了全面的法律依据和政策指导。《土地管理法》是我国土地管理的基本法律，自1986年颁布实施以来，经过多次修订，不断适应经济社会发展的需要。现行的《土地管理法》于2019年修订，2020年1月1日起施行，进一步完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等制度，强化了耕地保护和节约集约用地的要求。在土地征收方面，新修订的《土地管理法》提高了土地征收的补偿标准，完善了土地征收程序，明确了公共利益的范围，保障了被征地农民的合法权益。规定土地征收应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用；在土地征收程序上，增加了社会稳定风险评估、公告和听证等环节，确保土地征收过程公开、公平、公正。集体经营性建设用地入市是新《土地管理法》的一大亮点，打破了多年来农村集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为农村土地资源的优化配置和农民增收提供了新的途径。规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。《土地管理法实施条例》作为《土地管理法》的重要配套法规，对土地管理的具体制度和程序进行了细化和补充，增强了《土地管理法》的可操作性。在土地登记方面，规定了土地登记的申请条件、登记内容、登记程序等；在土地利用规划方面，明确了土地利用总体规划的编制原则、编制程序、审批权限以及规划的实施和监督等内容。此外，还有一系列与土地管理相关的法律法规，如《城市房地产管理法》规范了城市房地产的开发、交易和管理，保障了房地产市场的健康发展；《农村土地承包法》稳定和完善了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护了农村土地承包当事人的合法权益；《基本农田保护条例》对基本农田的划定、保护、监督管理等作出了详细规定，确保了基本农田的数量和质量，保障了国家粮食安全。除了法律法规，国家还出台了大量的政策文件来指导和规范土地管理工作。例如，为了加强耕地保护，国务院发布了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，明确了耕地保护的红线和底线，严禁违规占用耕地从事非农建设，防止耕地“非粮化”，稳定粮食生产。为了促进节约集约用地，国土资源部发布了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，提出了一系列节约集约用地的政策措施，如加强土地利用计划管控、优化土地利用结构、提高土地利用效率等。这些政策文件与法律法规相互配合，共同构成了我国陆域土地管理的政策法规体系，为土地管理工作提供了有力的政策支持和保障。2.2.3陆域土地管理的目标与原则陆域土地管理的目标是多维度且相互关联的，旨在实现土地资源的科学合理利用，保障社会经济的可持续发展，维护生态平衡以及保护土地所有者和使用者的合法权益。保障土地合理利用是陆域土地管理的核心目标之一。通过科学编制土地利用规划，合理确定土地用途和开发强度，引导土地资源向效益更高的领域和项目配置，提高土地利用效率，实现土地资源的优化配置。例如，在城市建设中，根据城市的功能定位和发展需求，合理规划商业区、住宅区、工业区等不同功能区域，避免土地的无序开发和浪费，提高城市土地的综合利用效益；在农村地区，通过开展土地整治和高标准农田建设，优化农用地布局，提高耕地质量，促进农业规模化、集约化经营，提高农业土地产出率。保护耕地是陆域土地管理的重要目标，耕地是保障国家粮食安全的根本，我国始终坚持最严格的耕地保护制度。通过划定永久基本农田，实行耕地占补平衡制度，严格控制耕地转为非耕地，确保耕地数量不减少、质量不降低。对占用耕地进行建设的项目，要求必须按照“占多少、垦多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，以保障国家的粮食生产能力和粮食安全。维护土地所有者和使用者的合法权益是陆域土地管理的基本目标之一。通过完善土地权属登记制度，明确土地的所有权、使用权和他项权利，保障土地权利人的合法权益不受侵犯；在土地征收、流转等过程中，严格遵循法定程序，给予土地权利人合理的补偿和安置，确保其合法权益得到充分保障。陆域土地管理遵循一系列基本原则，这些原则贯穿于土地管理的各个环节，是实现土地管理目标的重要保障。依法管理原则是土地管理的首要原则，土地管理活动必须严格依据法律法规进行，无论是土地规划的制定、土地利用的审批，还是土地权属的确认和纠纷处理，都要有明确的法律依据，确保土地管理的权威性和公正性。节约集约用地原则强调在土地利用过程中，要以最小的土地资源投入获取最大的经济效益、社会效益和生态效益。通过提高土地利用强度，优化土地利用结构，鼓励土地的立体开发和复合利用，减少土地闲置和浪费。例如，在城市建设中，推广建设高层住宅和商业综合体，提高土地的容积率；在工业用地方面，鼓励建设多层标准厂房，提高工业用地的单位面积产出。保护生态环境原则要求在土地开发利用过程中，充分考虑生态环境的承载能力，避免对土地生态系统造成破坏。加强对林地、草地、湿地等生态用地的保护，严格控制建设用地对生态用地的占用；在土地整治和开发项目中，注重生态修复和环境保护，采用生态友好的技术和措施，实现土地利用与生态保护的良性互动。公众参与原则注重保障公众在土地管理中的知情权、参与权和监督权。在土地利用规划的编制、土地征收等重大事项中，广泛征求公众意见，充分听取利益相关者的诉求，使土地管理决策更加科学、民主。例如，在土地利用总体规划修编过程中，通过召开听证会、公示规划草案等方式，征求社会各界的意见和建议，确保规划符合公众利益和社会发展需求。2.3两者衔接的理论依据2.3.1陆海统筹理论陆海统筹理论是一种强调陆地与海洋在经济、社会、生态等多方面进行协调统一规划和管理的理念，其核心在于打破传统的陆海分割思维，将陆地和海洋视为一个相互关联、相互影响的有机整体，追求陆海之间的协同发展与资源的优化配置。从自然属性来看，陆地和海洋是地球生态系统的重要组成部分，它们之间存在着物质、能量和信息的交换与循环。例如，河流将陆地上的泥沙、营养物质等带入海洋，影响海洋的生态环境和生物多样性；海洋的潮汐、洋流等又对陆地的气候、海岸地貌等产生重要作用。在经济发展方面，陆地和海洋经济相互依存，陆地的制造业、服务业等为海洋资源开发提供技术、设备和市场支持，而海洋的渔业、航运、油气开采等产业则为陆地经济发展提供资源和贸易通道。社会层面上，陆海地区的居民生活和文化也存在着紧密联系，沿海地区的发展模式和生活方式往往受到海洋资源利用和海洋文化的深刻影响。陆海统筹理论对围填海造地与陆域土地管理衔接具有重要的指导意义。在规划层面，该理论要求在制定围填海造地规划和陆域土地利用规划时，充分考虑陆海之间的相互关系和影响，实现两者的有机融合。以某沿海城市为例，在规划围填海造地项目时，应结合陆域的城市发展规划、产业布局规划等，确定围填海的位置、规模和用途，使其能够与陆域的发展需求相匹配。如果陆域计划发展临港产业，那么围填海造地可规划为临港工业区的拓展用地，通过合理布局港口、仓储、加工等功能区，实现陆海产业的协同发展，提高区域经济的整体效益。在资源管理方面，陆海统筹理论强调对陆海资源的统一调配和合理利用。围填海造地形成的土地资源，应纳入陆域土地资源管理的范畴，按照陆域土地管理的相关政策法规和标准进行管理，确保土地资源的高效利用和可持续发展。例如，在土地权属登记上，明确围填海造地形成土地的所有权和使用权归属，保障土地权利人的合法权益；在土地利用过程中，严格控制土地开发强度和用途变更，防止过度开发和土地资源浪费。同时，要充分考虑围填海造地对海洋资源的影响，在满足陆地发展需求的前提下，尽量减少对海洋生态环境和海洋资源的破坏，实现陆海资源的平衡利用。陆海统筹理论还要求在管理体制和政策法规上加强陆海之间的协调与统一。目前，我国海域管理和陆域土地管理分属不同部门，存在管理体制分割、政策法规不一致等问题，影响了围填海造地与陆域土地管理的衔接效果。基于陆海统筹理论，应建立统一的陆海管理机构或协调机制，加强涉海涉陆部门之间的沟通与协作，形成合力，共同推进围填海造地与陆域土地管理的有效衔接。在政策法规制定上，应注重陆海政策法规的一致性和协调性，填补围填海造地与陆域土地管理衔接过程中的法律空白和政策漏洞，为两者的衔接提供有力的法律保障和政策支持。2.3.2可持续发展理论可持续发展理论是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其自身需求能力的发展理念，它涵盖了经济、社会和环境三个维度的协调发展，强调在发展过程中要充分考虑资源的合理利用、生态环境的保护以及社会公平与正义的实现。这一理论的核心目标是实现人类社会与自然环境的和谐共生，确保发展的长期稳定性和可持续性。在经济维度上，可持续发展要求经济增长不仅要追求数量的增加，更要注重质量的提升，通过技术创新、产业升级等方式，提高资源利用效率，减少对环境的负面影响，实现经济的绿色增长。例如，在工业生产中，推广清洁生产技术，减少污染物排放，提高能源利用效率，实现经济效益与环境效益的双赢。在社会维度上，可持续发展关注社会公平、人类福祉和社会稳定。它要求在发展过程中，保障不同地区、不同阶层人群的基本权益，提供公平的发展机会和公共服务，促进社会的和谐发展。例如，在城市发展中，注重基础设施建设、教育医疗资源的均衡分配，提高居民的生活质量，缩小城乡差距和贫富差距。在环境维度上，可持续发展强调生态环境保护和自然资源的合理利用。要求人类活动必须在生态环境的承载能力范围内进行，保护生物多样性，维护生态系统的平衡和稳定。例如，加强对森林、湿地、海洋等生态系统的保护，严格控制资源开发强度，避免过度开采和破坏自然资源。可持续发展理论在围填海造地与陆域土地管理中有着广泛而深入的应用。在围填海造地方面，该理论要求在项目实施前，进行全面的生态环境影响评估，充分考虑围填海活动对海洋生态系统的影响，包括对海洋生物栖息地、生物多样性、水动力条件等方面的影响。对于可能对海洋生态环境造成重大破坏的围填海项目，应谨慎审批或采取相应的生态保护和修复措施。在围填海工程设计上，采用生态友好型的设计理念和技术，如建设人工鱼礁、生态海堤等，为海洋生物提供栖息和繁衍的场所，减少对海洋生态环境的负面影响。在围填海造地形成土地的开发利用过程中，遵循可持续发展原则，合理确定土地用途和开发强度，避免过度开发导致土地资源的浪费和生态环境的破坏。例如，优先将围填海造地用于发展对环境影响较小、资源利用效率较高的产业，如高端制造业、现代服务业等；严格控制建设用地规模，保留一定比例的生态用地，构建城市生态空间，提高城市的生态品质。在陆域土地管理方面，可持续发展理论同样发挥着重要指导作用。在土地利用规划中，充分考虑土地资源的承载能力和生态环境保护要求，合理布局各类用地，实现土地资源的优化配置。严格保护耕地，确保国家粮食安全；加强对生态用地的保护，如林地、草地、湿地等，维护陆地生态系统的平衡。在土地开发利用过程中，推广节约集约用地模式，提高土地利用效率。通过提高建筑容积率、合理规划工业园区布局等方式，减少土地闲置和浪费，实现土地资源的高效利用。同时，注重土地开发与生态保护的协调发展，在土地整治、城市建设等项目中，同步推进生态修复和环境保护工作，如开展矿山废弃地复垦、城市绿地建设等，改善土地生态环境，提高土地的生态服务功能。三、围填海造地与陆域土地管理衔接的现状分析3.1衔接的管理体制3.1.1管理部门职责分工在我国，围填海造地与陆域土地管理涉及多个部门，其中海洋管理部门和土地管理部门是最为关键的两大主体，它们在围填海造地与陆域土地管理中各自承担着不同的职责。海洋管理部门，以自然资源部海洋司及各级地方海洋管理机构为主要代表，在围填海造地管理中扮演着重要角色。在围填海项目的前期阶段，负责对海域使用申请进行严格审核，依据《中华人民共和国海域使用管理法》等相关法律法规，审查项目是否符合海洋功能区划要求。例如，对于在海洋保护区、重要渔业水域等特殊功能区域进行围填海的项目，海洋管理部门会从保护海洋生态环境、维护海洋资源可持续利用的角度出发，严格把控项目的审批，对于不符合功能区划的项目坚决不予批准。同时，海洋管理部门要组织开展海域使用论证工作，全面评估围填海项目对海洋生态环境、水动力条件、渔业资源等方面的影响，为项目的科学决策提供依据。在围填海项目的实施过程中，海洋管理部门承担着监管责任，确保项目按照审批的范围、用途和设计方案进行施工。对围填海工程的施工进度、施工质量以及是否存在超范围填海等情况进行定期巡查和不定期抽查，及时发现并纠正违规行为。对于未按照审批方案进行施工，擅自扩大填海范围或者改变填海用途的项目，依法进行处罚，责令其限期整改。项目竣工后，海洋管理部门要组织开展海域使用验收工作，对围填海项目是否达到审批要求进行全面检查。验收内容包括填海面积、填海位置、海洋生态保护措施落实情况等，只有验收合格的项目，才能办理相关的海域使用权证书。土地管理部门，以自然资源部国土空间用途管制司及各级地方土地管理部门为核心，在围填海造地形成土地的后续管理中发挥着关键作用。在规划方面，负责将围填海造地纳入土地利用总体规划和城乡规划体系，确保围填海造地形成的土地在用途、布局等方面与陆域土地利用规划相协调。根据城市发展的需求和土地利用总体规划的布局，确定围填海造地形成土地的具体用途，如划定为工业用地、居住用地、公共设施用地等，避免出现土地利用冲突和资源浪费。在土地供应环节，土地管理部门根据围填海造地形成土地的用途和性质，按照相关法律法规和政策规定，采取划拨、出让、租赁等不同方式进行土地供应。对于符合划拨用地目录的公益性项目，如城市道路、公园、学校等，采取划拨方式供应土地；对于经营性项目，如商业开发、房地产建设等，通过招标、拍卖、挂牌等公开出让方式确定土地使用者，并收取相应的土地出让金。土地管理部门还要负责围填海造地形成土地的登记确权工作，明确土地的所有权和使用权归属，保障土地权利人的合法权益。依据《不动产登记暂行条例》等相关规定，对围填海造地形成土地的权属、面积、用途等信息进行登记，并颁发不动产权证书，为土地的交易、抵押、继承等活动提供法律依据。同时，对土地登记信息进行管理和维护，确保登记信息的准确性和完整性。除了海洋管理部门和土地管理部门外，其他相关部门也在围填海造地与陆域土地管理中承担着一定的职责。环境保护部门负责对围填海项目进行环境影响评价的审批和监管，确保项目在建设和运营过程中符合环境保护要求，减少对海洋生态环境和周边环境的污染和破坏；交通运输部门参与涉及港口、航道等交通基础设施的围填海项目的规划和审批，保障交通基础设施的合理布局和顺畅运行；农业农村部门则关注围填海项目对渔业资源和农业生产的影响，在项目审批过程中提供相关的意见和建议，保护渔业和农业的可持续发展。3.1.2部门间协调机制当前，我国为促进围填海造地与陆域土地管理相关部门间的协调，建立了一系列的协调机制。在政策制定层面，国家出台了相关政策文件，强调各部门在围填海造地管理中的协同合作。《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》明确要求沿海地区各级土地利用总体规划和海洋功能区划修编应坚持统筹海陆资源利用的原则，海洋主管部门在审查围填海项目时应征求国土资源主管部门的意见，国土资源主管部门要配合做好围填海项目中涉及土地内容的审查，体现了政策层面对部门间协调的重视和引导。在实际操作中，部分地区建立了联席会议制度，由海洋管理部门、土地管理部门、环境保护部门等相关部门定期召开会议，共同商讨围填海造地项目中的重大问题和协调事项。在一些沿海城市，针对大型围填海项目，相关部门会定期举行联席会议，就项目的规划、审批、建设进度以及生态保护等问题进行沟通和协商，共同制定解决方案，确保项目的顺利推进。一些地区还成立了联合工作小组，针对具体的围填海造地项目，从项目的前期论证到后期的竣工验收，各部门选派人员组成联合工作小组，全程参与项目的管理和监督，加强部门间的信息共享和协同工作。尽管建立了这些协调机制，但在实际运行过程中，仍存在诸多问题和挑战。信息沟通不畅是较为突出的问题之一。由于各部门使用的信息系统和数据标准不一致，导致在围填海造地项目管理过程中，信息传递存在障碍，数据共享困难。海洋管理部门掌握的海域使用数据与土地管理部门的土地利用数据在格式、精度等方面存在差异，使得双方在信息交互时难以准确理解和运用对方的数据，影响了工作效率和决策的科学性。部门利益冲突也给协调机制的运行带来了阻碍。在围填海造地项目中，不同部门的职责和目标存在差异，这可能导致部门间的利益冲突。海洋管理部门侧重于海洋生态环境保护和海域资源的合理利用，对围填海项目的规模和布局有严格的限制；而土地管理部门可能更关注土地资源的供给和经济发展对土地的需求，希望通过围填海造地增加土地面积。这种目标差异可能导致在项目审批和管理过程中，部门间难以达成共识，影响项目的推进速度和实施效果。缺乏有效的监督和考核机制也是当前协调机制存在的问题之一。虽然建立了协调机制，但对于各部门在协调过程中的职责履行情况、工作配合程度等缺乏明确的监督和考核标准，导致部分部门对协调工作不够重视，存在敷衍了事的现象。即使出现协调不力的情况，也缺乏相应的责任追究机制，无法对相关部门和人员进行有效的约束和激励。3.2衔接的政策法规3.2.1相关政策法规梳理我国在围填海造地与陆域土地管理衔接方面已逐步建立起一套政策法规体系，旨在规范围填海造地活动，确保其与陆域土地管理有效衔接，实现土地资源的合理利用和海洋生态环境的保护。在国家层面，《中华人民共和国海域使用管理法》作为海域管理的核心法律，对围填海造地活动进行了严格规范。其中规定，填海、围海等改变海域自然属性的用海活动必须依法进行审批，明确了填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。这一规定从法律层面确立了围填海造地的合法性和土地权属，为后续与陆域土地管理的衔接奠定了基础。《土地管理法》作为陆域土地管理的基本法律，虽然未直接针对围填海造地与陆域土地管理衔接作出详细规定，但其中关于土地规划、土地利用、土地权属等方面的基本原则和制度，同样适用于围填海造地形成的土地。在土地规划方面，要求围填海造地形成的土地应纳入土地利用总体规划，与陆域土地的用途布局相协调；在土地权属管理上，围填海造地形成土地的所有权和使用权登记，需遵循《土地管理法》及相关不动产登记法规的规定，确保土地权利人的合法权益得到保障。为加强围填海造地管理，国土资源部、国家海洋局于2010年联合发布了《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》，该通知从多个方面对围填海造地与陆域土地管理的衔接作出了具体规定。在规划衔接上，强调沿海地区各级土地利用总体规划和海洋功能区划修编应坚持统筹海陆资源利用的原则，两者涉及围填海造地的内容、范围和规模要相互衔接，近期围填海的规模、用途和布局要一致，远期围填海的利用方向不冲突。海洋功能区划已明确围填海造地规模和范围的，应纳入土地利用总体规划；未明确规模和范围的，若需安排围填海造地，涉及修改土地利用总体规划和海洋功能区划的，应按法定程序修改并分别报国土资源部、国家海洋局备案。在计划管理方面，围填海实行年度计划控制管理，国土资源主管部门在编制土地利用年度计划时，应统筹考虑围填海计划；海洋主管部门编制围填海计划要与土地利用年度计划做好衔接。国家海洋局负责提出全国围填海年度总量建议和分省方案，经商国土资源部与土地利用计划衔接后，报送国家发展改革委。从2011年开始，国土资源部在下达土地利用年度计划时，将建设用围填海计划同时下达，国家海洋局下达建设用和农业用围填海计划。沿海地区各级国土资源主管部门和海洋主管部门应严格控制围填海造地规模，确保年度围填海规模控制在下达的计划指标之内，合理安排围填海的用途，优先保障重点项目及符合国家产业政策、供地政策的建设项目。在项目审查环节，各级海洋主管部门应严格依照法定权限审批围填海项目，严禁拆分审批，严格控制围填海活动，杜绝无实际需求的围填海行为。海洋主管部门在审查围填海项目时，应征求国土资源主管部门的意见，国土资源主管部门要配合做好围填海项目中涉及土地内容的审查；建设项目同时涉及占用陆域和海域的，国土资源主管部门和海洋主管部门应相互征求意见，核定用地和用海规模。严格执行建设用地和用海定额指标，按照有利于节约资源、保护环境、优化产业结构的原则，严格执行限制和禁止供地、用海政策，不符合规定和要求的项目一律不得通过审查。在供地方式上，围填海造地用于建设分为按区域成片开发建设和单个项目建设两种方式。对区域成片开发建设的，由同级政府作为实施主体，编制区域用海规划，具体项目依法履行围填海审批手续后组织实施，形成的土地按具体项目依法履行土地供应手续；对单个项目建设的，属于公益性项目、符合划拨用地目录的，围填海造地竣工验收后，按划拨土地办理相关土地手续；属于非公益性且依法可协议出让土地的项目，签订协议出让合同并补交土地出让金与海域使用金的差价后，申请办理土地相关手续；属于经营性的项目，由国土资源部和国家海洋局另行制订规定。部分省份也根据自身实际情况，出台了相关的政策法规。广东省国土资源厅联合省海洋与渔业厅于2018年印发实施了《关于加强围填海成陆土地利用和管理若干问题的通知》，进一步细化了土地利用总体规划与海洋功能区划的衔接要求，严格规范围填海项目的审查和竣工验收要求，明确围填海项目需纳入土地利用总体规划和城乡规划；要求沿海各地对围填海成陆土地及时开展零米线调整和海岸线修测，确保零米线和海岸线一致；明确围填海成陆土地确权登记规则；加强对围填海造地形成土地的执法监察。3.2.2政策法规执行情况从实际执行情况来看，相关政策法规在一定程度上促进了围填海造地与陆域土地管理的衔接，但也存在一些问题。在规划衔接方面，尽管政策法规要求土地利用总体规划和海洋功能区划要相互衔接，但在实际操作中，由于两个规划的编制主体、编制目的、技术标准等存在差异，导致衔接难度较大。一些地区的海洋功能区划侧重于海洋资源的开发利用和海洋生态保护，而土地利用总体规划更关注陆域土地的合理布局和耕地保护，两者在围填海造地的规模、用途和布局等方面难以完全协调一致，出现了规划“打架”的现象。这使得一些围填海造地项目在实施过程中，无法顺利纳入土地利用总体规划，影响了项目的推进和土地的后续开发利用。在计划管理方面，围填海年度计划与土地利用年度计划的衔接不够紧密。部分地区存在围填海计划指标与土地利用计划指标相互脱节的情况，导致围填海造地形成的土地在后续利用时，缺乏相应的土地利用计划指标支持，无法及时办理土地供应手续，造成土地闲置和浪费。同时，由于对围填海计划执行情况的监督考核机制不够完善，一些地区存在超计划围填海的现象，破坏了海洋生态环境，也影响了土地资源的合理利用。在项目审查环节，虽然政策法规明确了海洋主管部门和国土资源主管部门的审查职责，但在实际执行中，部门之间的沟通协调不够顺畅。海洋主管部门在审查围填海项目时，有时未能充分征求国土资源主管部门的意见，或者国土资源主管部门对涉及土地内容的审查不够严格，导致一些不符合土地利用总体规划和供地政策的围填海项目通过了审查。此外，对于一些建设项目同时涉及占用陆域和海域的情况，国土资源主管部门和海洋主管部门在核定用地和用海规模时，存在相互扯皮、职责不清的问题，影响了项目的审批效率。在供地方式和土地权属登记方面，也存在一些执行不到位的情况。对于按区域成片开发建设的围填海项目，在土地供应过程中，由于涉及多个部门和复杂的程序，导致土地供应周期较长，影响了项目的开发进度。对于单个项目建设的围填海项目，在补交土地出让金与海域使用金差价以及办理土地相关手续时，存在标准不明确、操作流程不规范等问题，给土地权利人带来了不便，也容易引发土地权属纠纷。在执法监察方面，虽然政策法规要求加强对围填海造地形成土地的执法监察，但在实际工作中，执法力度不够，对违法违规围填海和土地使用行为的查处不够严格。一些地区存在未批先填、少批多填、擅自改变围填海用途等违法违规行为，由于执法部门监管不到位，未能及时发现和制止，导致这些违法行为得不到有效遏制，破坏了围填海造地与陆域土地管理的正常秩序。3.3衔接的实际操作流程3.3.1围填海造地项目审批流程围填海造地项目审批是一个系统且严谨的过程，其涉及多个环节和部门，旨在确保项目的合法性、合理性以及对生态环境的影响可控性。项目首先进入立项阶段，通常由政府部门或相关企业发起。在此阶段，需开展全面深入的项目可行性研究，从经济、社会、环境等多方面进行综合评估。经济评估要考量项目的投资成本、预期收益以及对当地经济发展的带动作用，例如评估围填海造地用于建设工业园区后，对区域产业结构升级和经济增长的贡献。社会评估则关注项目对当地居民生活、就业、社会稳定等方面的影响，如是否能提供更多就业机会，改善居民生活条件。环境评估需全面分析围填海活动对海洋生态系统、水动力条件、生物多样性等的潜在影响，包括是否会破坏海洋生物的栖息地，改变海洋水流和潮汐规律等。在进行项目可行性研究的同时，还需开展初步的规划设计，明确项目的基本范围、建设规模以及初步的功能布局等，为后续工作奠定基础。立项通过后，进入规划设计阶段。此阶段需确定围填海区域的精确位置、范围和形状，制定详细的填海工程方案和施工图纸，包括填海的工艺、材料选择、施工进度安排等。还要进行相关的水文地质勘测，全面了解海域的地质条件、水文特征，如海底地形、土壤性质、海水深度、潮汐规律等，为工程设计提供科学依据。同时，要开展深入的环境影响评价，全面评估围填海项目对海洋生态环境的影响，包括对海洋生物、水质、海岸带生态等方面的影响，并提出相应的生态保护和修复措施，如建设人工鱼礁、种植红树林等，以减轻项目对生态环境的破坏。在审批阶段，项目申报单位需向海洋管理部门提交围填海申请，同时提交海域使用证、施工方案、环境影响评价报告等相关资料。海洋管理部门收到申请后，首先进行初审，检查资料的完整性和准确性，核实申请内容是否符合相关法律法规和政策要求。初审通过后，组织专家评审会议，邀请海洋生态、工程技术、环境科学等领域的专家，对围填海项目的必要性、可行性、对海洋生态环境和周边地区的影响及风险进行全面评估，专家们根据专业知识和经验，对项目提出意见和建议，为项目的决策提供科学依据。专家评审通过后，海洋管理部门综合考虑各方面因素，做出审批决定，对于符合条件的项目予以批准，不符合条件的项目则不予批准或要求申报单位进行整改。审批通过后，项目进入施工建设阶段。在施工过程中，建设单位必须严格按照审批的范围、用途和设计方案进行施工，确保工程质量和安全。海洋管理部门会对施工进度、施工质量以及是否存在超范围填海等情况进行定期巡查和不定期抽查，加强对施工过程的监管，及时发现并纠正违规行为，确保项目按照规划有序推进。项目竣工后，进入验收阶段。海洋管理部门组织开展海域使用验收工作，对围填海项目是否达到审批要求进行全面检查，包括填海面积、填海位置、海洋生态保护措施落实情况等。只有验收合格的项目，才能办理相关的海域使用权证书，为后续的土地开发利用提供合法依据。3.3.2土地使用权转换流程围填海造地形成土地后，土地使用权转换是实现土地有效利用的关键环节，其操作流程涉及多个部门和复杂的手续。当围填海项目竣工验收合格后，对于按区域成片开发建设的项目，由同级政府作为实施主体，编制区域用海规划，具体项目依法履行围填海审批手续后组织实施，形成的土地按具体项目依法履行土地供应手续。对于单个项目建设的情况，需根据项目性质确定土地使用权转换方式。属于公益性项目、符合划拨用地目录的，围填海造地竣工验收后，土地使用者向土地管理部门提出划拨土地申请，提交项目立项文件、用地申请、规划选址意见书等相关材料。土地管理部门对申请材料进行审核，审核通过后，报同级政府批准，批准后办理划拨土地手续，颁发国有土地划拨决定书，土地使用者取得划拨土地使用权。属于非公益性且依法可协议出让土地的项目，土地使用者与土地管理部门签订协议出让合同，明确土地出让价格、出让年限、土地用途等相关事项，并补交土地出让金与海域使用金的差价。补交差价后，土地使用者向土地管理部门申请办理土地相关手续，提交协议出让合同、土地出让金缴纳凭证、海域使用证等材料。土地管理部门对材料进行审核，审核无误后，办理土地使用权登记手续，颁发国有土地使用权证书，土地使用者取得国有土地使用权。属于经营性的项目，目前虽由国土资源部和国家海洋局另行制订规定，但一般来说，通常采用招标、拍卖、挂牌等公开出让方式确定土地使用者。土地管理部门发布土地出让公告，明确出让土地的位置、面积、用途、出让年限等信息，吸引符合条件的企业或个人参与竞买。竞买人在规定时间内报名并缴纳竞买保证金，参加招标、拍卖、挂牌活动。根据出让结果，土地管理部门与竞得人签订土地出让合同，竞得人按合同约定缴纳土地出让金。缴纳完成后，竞得人向土地管理部门申请办理土地使用权登记手续，提交土地出让合同、土地出让金缴纳凭证等材料，土地管理部门审核通过后，颁发国有土地使用权证书，竞得人取得国有土地使用权。在整个土地使用权转换过程中，还需注意土地登记确权工作。土地使用者在取得土地使用权后，应及时向不动产登记机构申请办理不动产权证书，明确土地的所有权和使用权归属，保障土地权利人的合法权益。不动产登记机构对申请材料进行审核，包括土地来源证明、土地出让合同、土地使用权证书等，审核无误后，进行不动产登记，并颁发不动产权证书。同时，要加强对土地登记信息的管理和维护，确保登记信息的准确性和完整性，为土地的交易、抵押、继承等活动提供可靠的法律依据。3.4典型案例分析3.4.1案例选取与介绍本研究选取了天津滨海新区和广东惠州大亚湾经济技术开发区两个具有代表性的围填海造地项目进行深入分析。天津滨海新区作为国家级新区，在围填海造地方面具有大规模、综合性的特点，其开发建设对区域经济发展和城市布局产生了深远影响；广东惠州大亚湾经济技术开发区则以其临港产业发展为特色，围填海造地主要服务于石化等产业的发展，在产业与土地利用的协同方面具有典型性。天津滨海新区的围填海造地项目规模宏大，是我国沿海地区大规模围填海造地的典型代表之一。滨海新区地处天津东部沿海，位于京津冀城市带和环渤海经济圈的交汇点，区位优势明显。随着我国经济的快速发展和城市化进程的加速，滨海新区对土地资源的需求日益增长，为了拓展发展空间，满足经济建设的需要，从20世纪90年代开始，滨海新区陆续开展了一系列围填海造地工程。这些工程主要分布在塘沽、汉沽、大港等沿海区域，通过围填海形成了大量的土地，为滨海新区的港口建设、临港工业发展、城市建设等提供了重要的土地支持。例如，在塘沽地区，通过围填海建设了天津港的多个港区，包括东疆港区、南疆港区等，这些港区的建设极大地提升了天津港的吞吐能力，使其成为我国北方重要的综合性港口；在临港工业方面，围填海造地为石化、冶金、装备制造等产业提供了广阔的发展空间，吸引了众多大型企业入驻，形成了产业集聚效应，推动了滨海新区的经济快速发展。广东惠州大亚湾经济技术开发区位于广东省惠州市南部，濒临南海，拥有丰富的海洋资源和优越的地理位置。该开发区以发展临港产业为核心，尤其是石化产业在全国具有重要地位。为了满足石化产业及相关配套产业的发展需求，大亚湾经济技术开发区进行了大规模的围填海造地。自20世纪90年代末以来，陆续开展了多个围填海项目，如惠州港荃湾港区的围填海工程，为港口的扩建和石化产品的运输提供了保障；还有一些围填海区域用于建设石化工业园区，吸引了中海壳牌、中海油等大型石化企业投资建厂，形成了完整的石化产业链。通过围填海造地，大亚湾经济技术开发区实现了产业的集聚和升级，成为我国重要的石化产业基地之一，对当地经济的发展起到了重要的推动作用。3.4.2案例中衔接情况分析天津滨海新区在围填海造地与陆域土地管理衔接方面取得了一定的成功经验。在规划衔接上，滨海新区注重将围填海造地规划与土地利用总体规划、城市总体规划相结合。在编制土地利用总体规划和城市总体规划时，充分考虑围填海造地的规模、布局和用途，确保围填海形成的土地能够与陆域土地的开发利用相协调。例如，在东疆港区的规划建设中，根据城市总体规划对港口功能的定位和发展需求，合理确定围填海的范围和规模，将东疆港区规划为集集装箱码头、物流仓储、商务办公、旅游休闲等多功能于一体的综合性港区，使其与周边陆域的城市功能相互补充，形成了良好的区域发展格局。在管理体制上，滨海新区建立了相对完善的协调机制。成立了专门的滨海新区规划和国土资源管理局，负责统筹协调围填海造地与陆域土地管理工作，加强了海洋管理部门与土地管理部门之间的沟通与协作。在围填海项目的审批过程中，实行联合审批制度，海洋管理部门和土地管理部门共同对项目进行审查，确保项目符合相关规划和政策要求，提高了审批效率，减少了部门之间的矛盾和冲突。然而，天津滨海新区在围填海造地与陆域土地管理衔接方面也存在一些问题。在政策法规执行方面，虽然国家和地方出台了一系列相关政策法规，但在实际执行过程中，仍存在一些不到位的情况。部分围填海项目在建设过程中，存在未批先建、超范围建设等违法违规行为，对海洋生态环境造成了一定的破坏。在土地供应和开发利用方面，由于围填海形成的土地面积较大，土地供应和开发的节奏