教学材料行政管理学-第2章

一、行政环境的含义行政环境是指存在于行政系统之外并直接或间接地作用和影响行政管理活动的所有外在客观因素和条件的总和，主要是指足以影响行政系统及其管理活动的各种环境因素，如自然环境、社会环境、文化环境和国际环境等。它们本身又是由诸多因素构成，而且彼此之间相互联系、相互作用，组成了一个更为复杂和庞大的系统，其中既有精神因素，又有物质要素；既有行政环境本身内容的不断承继，也有受行政管理活动的影响而产生的新的要素。所有这些都不属于行政管理系统的内在组成部分，是在行政管理系统之外的一种客观存在。行政管理是不能离开环境而孤立存在和发展的。因为物质世界是普遍联系的，任何事物都离不开与周围环境的相互联系和相互作用。行政管理的变化与发展不仅有赖于其内部各组成要素之间的相互联系和相互作用，而且还有赖于行政管理与行政环境的相互联系和相互作用。正是这种相互联系和相互作用，推动着行政管理活动自身的发展。行政环境为行政管理的发展提供了动力和条件。第一节行政环境概述下一页返回(1)行政环境是存在于行政主体之外的客观因素。行政管理的主体在行政管理活动过程中会受到自然条件和社会条件的影响和制约，在此范围之内所有能够影响行政管理活动的各种各样的客观因素，都属于行政环境的内容。(2)行政管理与行政环境构成特定的行政系统。行政管理与行政环境之间存在相互依存、相互作用的关系。行政管理作为行政组织的功能及活动，受到行政环境的制约；同时，行政管理活动本身也在不断创造、不断改变着行政环境。不过，这种创造和改变，要以行政环境能够接受为前提；否则，行政生态系统就会受到破坏，失去平衡，行政管理活动也就无法正常展开，顺利进行。(3)行政环境对行政管理活动产生直接或间接的影响和作用是有其内在规律的。我们只有正确认识行政环境及其发展规律，特别是其以何种方式作用于行政管理，才能深刻地、全面地认识行政管理，准确地揭示行政管理的客观规律，更好地推动行政管理的运行与发展。第一节行政环境概述上一页下一页返回行政管理学关注行政环境，对它进行专门研究的历史并不长。它的兴起，一方面，西方关于行政管理研究的逻辑发展的结果，是从行政的传统研究，经过对行政的行为研究并伴随着系统理论的兴起而发展起来的。另一方面，对行政环境理论的关注并进行深入的理论探讨，也是适应了社会现实的需要而发展起来的。在第二次世界大战以前，行政管理学的理论研究主要侧重于行政组织内部因素的分析，如行政体制、行政组织、行政人员行为等，主要是从静态的角度对行政管理的内部因素进行考察，研究如何实现行政目标，提高行政效率，很少关注行政管理的外部环境因素的影响和作用。但是，第二次世界大战以后，随着世界经济活动进入到一个前所未有的崭新阶段，人口剧增，社会组织化、工业化程度不断提高，随之而来的是出现了大量人居环境恶化的严重问题，如环境污染、食物短缺、资源破坏等环境危机的加深，引起了人们对环境问题的普遍关注和高度重视。这时不少行政学者开始认为，除了静态、动态或者从心理上研究行政管理外，还要注意行政管理与外在环境之间的关系。第一节行政环境概述上一页下一页返回于是在西方经济发达国家逐步兴起了行政生态学的研究热潮，20世纪60年代在西方行政学界创立了行政生态学这一生态学的方法，从生态适应与生态平衡的角度出发研究行政管理的系统知识。最早建立行政环境理论的是高斯，他在1936年就以“美国社会主义与公共行政”为题发表了一篇文章，1947年又发表了“政府生态学”一文，认为行政组织及其行为必须考虑生态环境的因素。到了20世纪60年代，关于行政环境的研究便迅速崛起，从而成为一门新兴的学科。行政生态学研究所涉及的领域主要有四个方面：一是社会环境的行政研究；二是文化环境的行政研究；三是心理环境的行政研究；四是生理环境的行政研究。其中最具有代表性是的美国哈佛大学教授、著名的行政学家利格斯，在1957年发表文章“比较公共行政的模式”，随后又在1961年，以此文为基础写成了《公共行政生态学》一书，此书成为当时行政生态学理论研究的代表作。利格斯把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来进行考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种行政模式：第一节行政环境概述上一页下一页返回融合型、衍射型和棱柱型。融合型是农业社会的行政模式，衍射型是属于工业社会的行政模式，棱柱型是从农业社会向工业社会过渡阶段的行政模式。利格斯认为，要了解某一社会的行政模式，必须置身其外，把与行政行为相关的社会背景因素联系起来考察。但是他只是侧重于行政模式的经济环境，对政治、文化、心理、生理等其他社会环境因素并没有作深入具体的理论研究。不过，他的理论研究成果对后来的不少行政学者，以至对我们今天研究行政环境都极具参考价值。二、行政环境的特点(一)复杂性行政管理所涉及的环境因素十分广泛，真可谓是无所不包，无所不在，无时不有。从横向的角度来看，它既包括国内的环境因素，又包括国际的环境因素；既包括自然环境因素，又包括社会环境因素；既包括物质性的环境因素，又包括有精神性的环境因素；既包括政治环境因素，又包括经济环境因素与文化环境因素。第一节行政环境概述上一页下一页返回从纵向的角度看，它既包括历史的因素，又包括现实的因素；既包括社会大环境，又包括社区环境、组织环境、家庭环境、人际环境等范围相对较小的环境。从环境作用的性质来看，它既包括积极的环境因素(正效应因素或正面因素)，又包括消极的环境因素(负效应因素或负面因素)。这些大大小小、各式各样的环境因素构成行政环境的网络系统，全方位地、多渠道地影响行政管理过程。不同的行政环境因素在具体的行政管理活动中所起的作用是不同的，即使是同一个行政环境因素，在不同的时间、地点、场合所发挥的作用也有所不同。(二)动态性世界上的任何事物都是发展变化着的，不是固定不变的。行政环境也同样处于一种动态运行过程中。行政环境因素会随着时间、空间以及其他因素的变化而变化，并且有持续增长、加快的趋势。从自然环境因素来看，随着人们改造世界、利用自然的生产活动的深入，今天人们面对的自然跟过去相比，可谓大壤之别。第一节行政环境概述上一页下一页返回就积极的方面来说，人们利用自然的水平不断提高；就消极的方面来说，空气一天天变污浊，人们越来越对赖以生存的自然环境感到担忧。从社会环境因素来看，社会的经济、政治、文化要素也是不断发展变化的。例如，我国改革开放前后的社会环境变化巨大：在经济方面，改革前搞单一的公有制、单一的计划经济以及平均主义的分配方式；改革后，出现了以公有制为主体的多元制结构，社会主义市场经济体制以及以按劳分配为主体的、多种分配形式并存的分配制度逐步落实。在政治方面，改革前，“以阶级斗争为主”，权力高度集中，个人崇拜十分严重；改革后，“以经济建设为中心”，依法治国、民主集中制逐步落实。这些因素的前后变化，都反映了行政环境的动态性。(三)相关性影响行政管理的行政环境因素作用的发挥是综合的。因为构成行政环境系统的诸因素、各部分密不可分。虽然行政环境诸要素按照不同的属性或不同的作用范围等区分标准可以划分出不同部分、不同类型，第一节行政环境概述上一页下一页返回但这种区分只有形式上的或是理论上的区分，在实际的行政管理活动中，它们彼此之间是相互联系、相互制约，不可分割的。某一个行政环境因素的变化总是会或多或少地引起其他行政环境因素的改变，因而导致行政管理活动的变化是相关环境因素作用的结果，而不是某一种行政环境因素单独作用的结果。例如，在行政环境系统内部存在着物质环境因素与精神环境因素的区分，但在实际生活中，一种环境要素往往是多种物质因素与精神因素的有机组合。又如，社会行政环境内部可以划分为社会政治环境、社会经济环境、社会文化环境等部分，但实际上政治因素、经济因素、文化因素三者不是孤立的、独立的，而是相互影响、相互作用的。三、行政环境的分类行政管理系统以外并对其发生作用的所有因素都属于行政环境，因而行政环境的范围极其广泛，性质也极为复杂。为了更好地认识行政环境的各个因素以及它们对行政管理活动的影响，第一节行政环境概述上一页下一页返回更好地适应和优化行政环境，进而实现高效的行政管理，我们有必要对纷繁复杂的行政环境从不同的角度和层次进行系统科学化的分类。(一)从内容上可分为行政自然环境和行政社会环境行政自然环境，是指与行政管理实践活动发生密切联系和相互作用的各种自然条件的总和，具体包括自然界中生物因素、非生物因素、宇宙因素，也可以说是包括自然生态系统、人工生态系统、半自然生态系统。它是人类社会物质生活和社会发展始终存在的必要条件之一。人类创造历史的活动包括行政管理活动都在一定的自然环境中进行的，因此，在不同的自然环境中进行的行政管理活动，特别是它的职能结构及其侧重点必定具有不同的特色。而且，随着现代文明的不断发展，行政机关与自然环境之间的互动关系日益加强。一方面，自然环境日益进入行政管理的视野和范围。另一方面，行政管理的不断展开也日益影响并改变着自然环境。从人类社会发展进程看，自然环境从来没有像今天这样与行政管理息息相关。第一节行政环境概述上一页下一页返回行政社会环境是指一个社会的在人与人的互动过程中形成的并对行政管理活动产生直接或间接影响的各种社会因素的总和。社会环境的变化与发展要比自然环境迅速而且复杂，这在社会发展过程中始终呈现着持续增长的趋势。一切社会环境因素都与人的活动发生着愈来愈密切的关系，所以人的因素及其作用在社会环境整体当中占据着主导的位置，起着重要的作用。构成社会环境的因素很复杂，大体上可以划分为三类，即政治环境、经济环境和文化环境。行政政治环境是指那些直接或间接作用于行政管理的政治因素。它包括国家政权性质、政权体制、政治组织、政党制度、政治风气、阶级状况、政治制度以及立法、司法、军事、监督等政治条件。各条件之间相互联系、相互作用，构成政治环境的整体。国家政权是其最为核心的部分，决定着其他条件，制约着其他条件。政治环境各要素就是在彼此相互联系与相互作用中，共同推进行政管理的发展。政治环境是行政管理发展的重要条件，对政府行政行为产生着规定性、支配性的作用和影响。第一节行政环境概述上一页下一页返回行政经济环境是指作用于行政管理的物质技术和经济制度，也就是我们通常所说的社会生产力和生产关系状况构成的生产方式。包括经济发展水平、生产设备和工具的水平、人民生活的水平、经济结构形态、经济体制、银行制度与财政金融政策、投资政策、资源开发、对外贸易以及经济法规制度等。其中，经济制度、生产关系对行政系统的性质、产生、运行目标和方式等起着重要的决定性作用，而物质技术水平及其拥有量直接影响行政管理的效率和水平。行政文化环境主要是指作用于行政管理的文化教育、科学技术、价值观念、伦理道德、社会心理、宗教、文学艺术等文化条件。它是行政管理的潜在环境，对行政管理建设和行政职能的发挥具有潜移默化的作用。其中，科学技术因素是指一个社会科学技术的发展水平、科学技术应用开发与普及的程度、科学技术的社会功能等；文化教育是指国民一般文化水准、教育普及程度、教育法规的完善程度、教育层次与形式等。第一节行政环境概述上一页下一页返回任何行政管理过程都是处于一定的文化氛围之中，它的活动和周围文化环境相协调，并受到文化环境的深刻影响。可以说，不同文化背景中的行政管理存在着明显的差异。一般来说，经济环境因素起决定性的作用，是行政环境系统的基石；政治环境因素是经济环境因素的集中表现，政治环境因素一旦模式化又会制约经济因素的发展变化；文化环境因素既由经济因素与政治因素来决定，又对经济、政治因素具有反作用，与这种经济、政治因素和文化环境因素的相互作用密不可分，构成行政社会环境的有机整体。马克思主义认为，经济条件对于行政管理来说是具有意义的，它构成一条贯穿于包括行政管理在内的“全部发展进程并唯一能使我们理解这个发展进程的红线”当然，马克思主义并不认为只有经济状况才是原因，才是积极的，而其余的一切都不过是消极的结果。马克思主义认为，经济以外的其他因素的作用，“是在归根到底不断为自己开辟道路的经济必然性的基础上的互相作用”。第一节行政环境概述上一页下一页返回此外，人口的数量、质量、性别比例、老龄化程度、出生率、平均寿命以及人力资源的可开发和实际开发的程度、人口流动状况和各民族人口结构等人口环境因素，也是社会环境中一个不可忽略的、对行政管理产生重要影响的社会环境因素。(二)从范围上可分为国际环境和国内环境国内环境也就是我们通常所说的国情，是指直接或间接影响和作用于行政管理的本国内部的社会经济、政治、文化、人口、民族和自然条件等各种客观环境因素的总和。国际环境是指直接或间接影响和作用于行政管理的一个国家同世界各国家、各地区之间的政治、军事、经济、文化、自然地理等方面的关系，国与国之间的相互关系以及与国际组织的关系等外部条件。当今世界日益开放，全球化、一体化程度越来越高，世界各国都在一定程度上参与国际分工与国际合作，都在国际政治中占有一个具体的位置。特别是在世界冷战结束后，世界政治经济朝着多极化方向发展，国与国之间的交往和联系日益增多。第一节行政环境概述上一页下一页返回一个国家要生存与发展，必须与其他国家保持一定的相互联系，要融于世界整体之中。因此，在分析一个国家和地区的行政管理活动时，已经不能只将视域集中于国家或地区的层次，而应当具有全球的眼光，应该客观分析所存在的任何一个国家或地区的行政管理活动的国际背景。一个国家或地区的行政管理，必然是处于特定的国际行政环境当中。(三)从作用的结果看，可以分为良性行政环境和恶性行政环境良性行政环境是指对行政管理活动能直接产生有利的影响和积极的推动作用的客观因素。它既可以是社会的，也可以是自然的；既可以是国内的，也可以国际的。恶性的行政环境是指对行政管理活动直接或间接产生不利的影响和消极阻碍作用的客观因素，同样，它也可以是社会的，也可以是自然的；既可以是国内的，也可以是国外的。(四)按环境的层次区分，分为宏观环境、中观环境和微观行政环境宏观环境是指对国家总体的行政管理活动产生影响的所有客观因素的总和，它包括国内环境和国际环境。第一节行政环境概述上一页下一页返回中观环境是指与行政管理系统共存的其他社会组织、社会团体对行政管理系统产生影响的因素的总和。与行政管理系统并存的各种社会组织和社会团体有政治性的、经济性的、学术性的、宗教性的、职业性的等。各社会组织和团体之间存在着不同的利益追求，对行政管理系统产生着不同程度的影响。微观环境是指对行政管理系统中的公务员产生影响的客观环境，它包括组织生活环境和办公室环境等。另外，行政环境还可以按环境作用于行政系统的强度、方式，环境对行政管理产生的影响及产生影响的途径、时间顺序等不同的标准，对行政环境进行不同侧面、不同角度的区分。第一节行政环境概述上一页返回行政管理活动和行政环境之间具有相互依存、相互作用的关系，两者之间互相融合，构成一个有机的整体。行政管理系统与行政环境相互作用，行政管理系统以自己的活动改变着行政环境，而行政环境则影响和制约着行政管理系统的存在和发展一、行政管理在行政环境中产生和发展行政环境是行政管理赖以生存和发展的客观条件。任何行政管理系统都存在于一定环境之中，行政管理受制于行政环境，依赖于行政环境，行政管理系统的生存与发展必须适应环境。从行政管理的产生来看，行政管理活动不是从来就有的，而是人类社会特定历史阶段的产物。随着社会生产力即人与自然关系的发展，出现了剩余产品，产生了阶级，当阶级矛盾发展到不可调和的程度时，才产生了国家。而有了国家，才有了行政管理活动。从行政管理活动的发展来看，在特定的历史阶段，一个国家的行政管理活动的开展，都必然受到特定的政治、经济、文化、历史传统乃至国际关系的影响和制约。第二节行政环境与行政管理的关系下一页返回行政管理作为人类社会实践活动的重要组成部分，都不是孤立产生的，都可以看做是在周围环境作用下的产物。各国政府行政职能由简单到复杂的变化，就是以环境和条件的变化为转移的。比如，人口的大量增加、资源的减少和自然环境的恶化，使以往不曾被各国政府重视的人口问题和生态环境问题严峻地摆在人类的面前，为了解决这些问题，各国行政机关不得不设置相应的机构，对人口和环境等问题进行研究，从而加以控制和管理。二、行政管理必须适应行政环境行政管理的生存和发展必须要和行政环境相适应，这是行政管理系统整体存在和发展的重要条件，是行政管理具有活力和效率的重要前提。行政管理与行政环境相适应，主要指：

(一)行政管理要与行政环境的基本性质适应行政从属于政治，社会环境特别是政治制度对行政管理的影响极大，即使是改造自然的行政管理活动，也不能不受到社会环境的影响。第二节行政环境与行政管理的关系上一页下一页返回(1)行政管理的性质决定于行政环境。历史唯物主义原理告诉我们，研究行政环境必须结合社会的经济基础、社会生产力状况及社会上层建筑各个部分。因为行政管理是政治系统的一个组成部分，是国家权力机关的执行机关，属于上层建筑。它来源于社会生产力和经济基础，它必须反映和服务于经济基础。有什么样的经济基础，就有什么样的上层建筑。因此，行政管理既受社会经济基础的制约，又受社会上层建筑中其他因素的制约，特别是受上层建筑中的主要因素——政治制度的支配。行政管理的性质由在国家中占统治地位的生产关系的性质和在此基础上所形成的根本政治制度决定。行政管理的根本性质、基本原则和职能决定于行政环境。上层建筑要为社会生产力的发展服务，要为巩固和发展经济基础服务。(2)行政环境决定着行政管理的方式。行政环境对行政管理的影响是多方面的，各具特色的行政管理方式是由行政环境的不同造成的，即使是同一个国家在不同的历史阶段，其行政管理方式亦有差异。第二节行政环境与行政管理的关系上一页下一页返回因为行政环境的不同，所形成的行政任务会随之不同，完成任务的有效方式亦有差异。社会主义的行政管理方式与资本主义的行政管理方式从根本上说有质的区别。虽然资本主义的行政管理方式对我们社会主义国家的行政管理有一定的借鉴意义，但不能不考虑行政管理的性质、体制和行政环境的差异，随意地照搬照抄(3)行政环境影响行政管理的决策。行政管理根据行政环境给予的条件，可以制定出完成某项行政任务相应的有关政策、方针、制度和具体措施，自觉纠正以往的错误方针和政策，并积极组织人力和物力加以实施。新中国成立初期，由于党和政府对社会主义初级阶段这一自然环境和社会环境的特点缺乏深刻的认识，所以在管理经济方面制定过一些违反经济规律、超越历史阶段的错误政策，束缚了经济的发展。党的十一届三中全会以来，党和政府充分吸取这些经验教训，对我国社会主义初级阶段的性质、特点作出了实事求是的科学论断，果断地进行经济体制改革，制定了实事求是的方针政策，并逐步推进社会主义市场经济体制，使我国社会主义市场状况出现了根本好转。第二节行政环境与行政管理的关系上一页下一页返回(二)行政管理必须适应行政环境的变化行政环境是一种客观存在，有一些环境问题是一个行政组织无法改变，或者是在一段时间内无法改变的，这就要求行政组织去积极地适应它。在一个国家内，由于现实和历史等原因，各个地区之间的具体行政环境会有所差异和形成不同的特点。所以，行政管理的职能、目标以及其所能达到的科学管理水平，必须切合实际。同样，行政环境是一个历史过程，有它的过去、现在和未来。特别是政治、经济和科学文化的行政环境的发展方向对行政管理的影响极深。行政环境的存在和发展，必然地和经常地向行政管理系统提出多种多样的需要，构成行政管理系统的资源输入，如各种愿望、要求、信任和支持等，更为具体的是要求政府精简机构，提高效率；要求政府转变职能；要求政府的管理要从人治走向法治，靠制度和法律进行管理。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。第二节行政环境与行政管理的关系上一页下一页返回行政管理是为了满足人类需要而采取的有着特殊内容的社会实践活动。所以，要关注行政环境的发展变化，要科学地预测未来。行政管理目标，不管是近期、中期的目标，还是长远的战略目标，都必须具有弹性，以便于适应行政环境的发展变化。准确地把握行政环境是认识和实现行政职能、提高行政效率的重要前提。不同的历史时代，行政管理有不同的职能和特点，这与社会变迁持续发生、行政环境不断变化密切相关。同一个时期的不同国家和不同地区，其行政管理有明显的差异，这也和各自有不同的行政环境有关。社会发展的实践也在不断地证明，行政环境的变化是不容否认的客观事实，脱离行政环境的行政管理在现实当中是绝对行不通的。如当前人口问题的并发症——人口老龄化是世界各国普遍存在的现象，各国政府都必须面对，加以解决。我国的老龄化问题有其自身的特殊性，一是发展速度快，二是老龄人口数量多，再加上我国的社会生产力水平还比较落后。因而我国政府在解决这个问题时就不能照抄照搬西方发达国家处理人口老龄化问题的方式和方法。第二节行政环境与行政管理的关系上一页下一页返回照抄照搬不同行政环境下的行政体制、行政原则、行政手段，必然会遭到行政生态环境的严厉惩罚。在这里需要特别注意，行政管理虽然受周围行政环境的制约，行政环境对行政管理的影响十分重要，有时甚至起决定作用，但是并不意味行政管理系统完全是消极被动地适应环境，而是人类在有组织地控制和改造周围环境的同时不断改造自身的能动组织管理活动。也就是说，行政管理对行政环境也产生一定的影响，这种影响是建立在它对外部条件适应的基础上的，是对外部环境的有效利用和科学改造。恩格斯曾就国家权力对经济发展的反作用作过论述：“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。第二节行政环境与行政管理的关系上一页下一页返回但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给予经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”恩格斯在这里虽然讲到国家对经济发展的影响，但行政管理属于政治，经济环境又是行政环境的重要组成部分，因此，这一论断也可以帮助我们理解行政管理对行政环境的影响。行政管理对于行政环境的影响主要两种情况：一是对现有的行政环境起促进作用，如政府增加教育经费，加强对科技教育的投入和系统管理，就能提高全民族的科学文化水平，进而达到提高国家经济实力和综合国力的目的。二是对现有行政环境的消极影响，这会导致我国行政管理与世界发达国家行政管理水平的距离。我们研究行政管理与行政环境的关系，就是要尽可能地发挥其积极作用，利用和改造环境，把消极作用限制在最小的范围之内。第二节行政环境与行政管理的关系上一页返回中国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。因此，充分认识中国现阶段的政治、经济、文化环境的特征，有助于我们更好地把握行政管理的目标和方向。一、现阶段的国内行政环境随着我国改革开放的进一步深入以及社会主义市场经济体制的建立，经济社会的迅速发展，政府管理面临前所未有的外部行政环境的挑战。与传统计划经济体制相适应的行政管理向与市场经济相适应的现代化行政管理迈进已成为时代发展的迫切要求。目前我国处于社会转型时期，处于初级阶段的社会主义，也就是处于不发达的社会主义阶段，一方面，我国生产力发展水平仍然处在相对较低的阶段；另一方面，市场经济体制仍不完善。这两方面都对行政管理应该发挥什么样的作用以及它如何发挥应有的作用有重要影响。社会生产力的现有发展水平决定了政府在国家社会经济中的调节作用。第三节中国现阶段的行政环境下一页返回我国是一个后起的国家，社会生产力还很不发达，人民生活与发达国家相比仍处于一个较低的水平。为了提高生产力，迅速缩小同经济发达国家的差距，政府应通过合理而有限度的组织和计划，对社会资源加以必要的分配，以解决供给不足。同时，政府应通过扩大公共支出而刺激投资和生产，扩天生产总量，解决社会需求。此外，随着经济发展，贫富差距逐步扩大，因此政府有必要通过收入再分配政策缩小贫富差距。总而言之，生产力水平低的实际问题决定了行政管理的重点应该是直接投资于创造经济增长条件、减少社会贫困的项目。经济体制模式的变化决定了行政管理的内容、方式、手段也相应要发生变化。在计划经济下，行政管理无所不包，大到国家管理，小到私人生活，整个社会被纳入到一个大的组织当中。随着市场经济的建立，行政管理已逐步从私人领域退出：从过去指挥型管理逐步过渡到服务型管理；行政管理手段由单一的行政手段逐步转变为行政、法律、经济手段并用，并努力转向以经济、法律手段为主、行政手段为辅。第三节中国现阶段的行政环境上一页下一页返回社会主义初级阶段的经济从根本上决定了社会主义初级阶段的政治。我国的根本政治制度是社会主义民主制度，政权的性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。我国的政治制度发展经过多年的改革正逐步走向完善。具体地说，党政不分的现象开始改变；在国家和社会生活的主要方面已基本有法可依；全社会的高度政治化现象逐步改变；国家开始从封闭走向全方位的开放。但是，在初级阶段仍然存在大量各利益群体之间的矛盾和冲突，而且社会主义民主和法制也还不够健全与完善，官僚主义、腐败现象仍然存在。如何实现民主政治，健全民主决策、民主监督的程序和制度，保证广大人民的意志在国家生活、社会生活中得到切实的体现，是初级阶段政治建设的根本问题。当前为实现民主政治，首先要正确处理好行政机关与权力机关的关系。从现行政治体制看，我国行政管理的主体是各级国家行政机关及行政机关的公务人员，他们具有从属性特点。第一，从宪政结构上看，人民代表大会作为国家权力机关，授予行政组织行使政务的权力，并对其工作加以监督。第三节中国现阶段的行政环境上一页下一页返回第二，从党政结构上看，中国共产党虽然不能直接赋予或剥夺政府的权力，但是行政机关必须直接贯彻执行党的路线、方针、政策。因此，政党对权力的运用可以起到一定的制约作用。由此可见，体制转轨时期，加强政治体制改革，合理确定人大和政府、党和政府的相互之间的权力关系，是保证行政机关行使行政权力的合法性和约束性，为行政管理提供良好的制度环境的关键。第三，要健全和完善我国的人民代表大会制度和选举制度，保证广大公民实实在在地参政、议政，管理国家和社会事务。第四，要加强法制建设，真正做到有法可依、有法必依，执法必严，违法必究，民主监督。最后，要提高我国公民的文化素质，加强民主政治观念。中国现阶段社会环境中的文化环境，也是影响行政管理的一个不可忽视的因素。行政文化环境的渗透力和影响力，可以塑造行政管理人员的行为，也可以塑造行政组织的形象。不同的国家存在不同的行政文化环境，不同时代的行政文化环境也表现出不同的时代精神。第三节中国现阶段的行政环境上一页下一页返回中国现今社会主义时代的行政文化环境建设的重要内容和特色，就是要以建设有中国特色社会主义理论、“三个代表”思想、科学发展观为指导，大力弘扬社会主义精神。这种社会主义精神具体表现：一是为人民服务精神。社会主义行政管理的实质在于为人民服务，这是由我国的国家制度和政权性质决定的。行政机关的权利是人民给的，因此，行政机关必须依靠人民，一切为着人民的利益，满足人民的需要，维护人民的合法权益，努力为人民服务。二是无私奉献精神。改革开放和建立社会主义市场经济给人们的思想价值取向带来深刻的影响。积极引导人们树立正确的人生观、世界观、价值观，是时代的迫切需要。三是爱国主义精神。中华民族是一个富有爱国主义传统的伟大民族。爱国主义集中体现了人民群众热爱祖国的深厚感情，是中华民族凝聚力的核心，是我们的国家和民族兴旺发达、强大昌盛的精神支柱。第三节中国现阶段的行政环境上一页下一页返回二、现阶段的国际行政环境现代国际行政环境的基本趋势和主要特点是和平与发展，这也是我们这个时代的主题。冷战结束后，世界主要大国关系出现了新的调整和变化：在斗争中求妥协，在竞争中谋合作，避免全面对抗，寻找彼此国家利益的汇合点，成为冷战后天国关系的主要特征。大国关系出现了“一超多强”的局面，美国凭借其强大的综合实力，将继续推行“霸权主义”政策。这种格局在相当长的时期内不会改变。21世纪初国际环境出现了以下几方面的新变化：首先，世界政治的多极化在曲折中取得了一些进展，但多极化目前还不足以改变美国在世界的主导地位，它只是一个