三资清查中的集体经营性建设用地入市

2026/06/17三资清查中的集体经营性建设用地入市汇报人：农村集体资产管理培训组目录政策背景与改革意义入市核心概念与范围界定入市条件与主体资格入市流程与操作规范收益分配与权益保障用途管制与监管机制典型案例与实践经验当前挑战与应对建议0102030405060708政策背景与改革意义01改革历程与政策演进2015试点启动全国33个县（市、区）启动农村土地制度改革三项试点→2019法律修订《土地管理法》修订，首次从法律层面明确入市路径→2022扩围深化中办国办印发意见，试点范围扩大至350个县→2023整县推进自然资源部出台方案，221个整县开展试点→2026有序推进中央一号文件提出"有序推进"，多省出台实施意见改革从"能不能入市"转向"如何规范入市"，进入全面推进新阶段2026年中央一号文件核心要求核心表述有序推进农村集体经营性建设用地入市把握节奏，稳妥实施支持入市土地优先用于发展农村新型集体经济和乡村产业产业导向，振兴乡村严禁用于建设商品住房严守用途管制底线政策定位将农村长期闲置或低效的建设用地资源，转化为支持乡村产业发展的资本为"沉睡的土地"建立安全、高效的流动通道服务"十五五"时期乡村全面振兴大局三条底线土地公有制性质不改变坚持社会主义基本经济制度耕地红线不突破确保国家粮食安全根基农民利益不受损维护农民合法权益入市与三资清查的内在关联清查是"摸清家底"入市是"盘活家底"三资清查为入市提供数据底座摸清家底信息坐落、面积、权属、规划用途、流转情况建立存量数据库纳入国土空间规划"一张图"系统核实土地登记已依法办理集体土地所有权登记的建设用地入市为三资清查提供价值实现出口闲置转收入将清查发现的闲置低效建设用地转化为集体经济收入多元方式显化价值通过出让、出租、入股等方式显化土地资产价值壮大集体经济壮大集体经济，增加农民财产性收入入市核心概念与范围界定02集体经营性建设用地的定义国土空间规划、村庄规划中确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权和使用权登记的集体建设用地乡镇企业厂房用地乡镇企业生产经营使用的集体建设用地集体产业园区用地村集体统一规划建设的产业园区用地乡村商业服务用地民宿、农贸市场、仓储物流等商业用地类别所有权用途能否入市集体经营性建设用地集体工业、商业等经营性符合条件可入市宅基地集体农民居住不可入市耕地集体农业生产不可入市公益性建设用地集体公共服务不可入市三项负面清单：不可逾越的红线农用地不能转新增建设用地入市2023年3月1日后批准的建设用地不得通过农用地转用方式入市，入市仅限存量集体建设用地违规后果擅自改变土地用途的，村集体有权收回土地使用权宅基地不能纳入入市范围农民宅基地具有保障属性，与经营性建设用地性质不同，严禁混同违规后果违规开发商品住房的，依法依规严肃处理入市土地不能搞商品房开发禁止任何形式的商品住宅、别墅、酒店式公寓、私人会馆开发违规后果相关责任人纳入"黑名单"管理，实施联合惩戒负面清单是铁律，不是建议入市条件与主体资格03入市主体：谁有权代表集体入市乡镇级集体经济组织代表乡镇农民集体行使所有权村级集体经济组织代表村农民集体行使所有权，是最常见的入市主体村级集体经济组织最常见入市主体代表村农民集体行使所有权，是集体土地入市中最普遍、最活跃的实施主体村民小组级：代表组内农民集体行使所有权，适用于组级集体土地独立核算的情形入市主体是"所有者代表"，不是"所有者本人"。农民集体才是土地的真正主人委托实施机制入市主体可委托授权具有市场法人资格的组织代理实施：土地股份合作社镇级联营公司土地专营公司关键要求集体经济组织持股比例不低于51%，确保集体对土地的控股权入市条件：地块须满足的硬性要求规划条件符合国土空间规划或村庄规划规划用途为工业、商业等经营性用途已出具明确规划条件权属条件已完成集体土地所有权和使用权登记权属清晰、无争议未被司法机关查封或行政机关限制权利开发条件具备"通路、通电、通水、场地基本平整"等基础供地条件地上建筑物、附着物权属和补偿问题已处理完毕合规条件符合国家产业准入政策符合生态环境保护要求无违法用地行为民主决策：入市必须过"村民关"未经民主程序表决的入市方案，一律无效表决要求拟定入市方案、入市决议、授权委托、收益分配、资金使用等事项，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意民主决策流程1.村集体经济组织拟定入市方案2.召集成员（代表）大会审议表决3.表决结果公示无异议4.方案报乡镇政府初审保障农民"三权"知情权：入市方案须提前告知全体成员参与权：成员有权参与讨论和表决监督权：表决结果和执行情况须公开公示知情权入市方案须提前告知全体成员，确保信息透明参与权成员有权参与讨论和表决，体现民主意志监督权表决结果和执行情况须公开公示，接受全程监督法律底线未经民主程序表决的入市方案，一律无效入市流程与操作规范04入市九步流程总览步骤环节核心内容责任主体1前期对接村集体与意向合作方对接村集体2地价评估委托评估机构进行土地价格评估村集体/合作方3项目初审向乡镇政府提交申请村集体4规划条件县自然资源部门出具规划条件县自然资源部门5方案编制编制入股/出让方案村集体与合作方6民主表决成员（代表）大会表决通过村集体7乡镇初审方案报乡镇初审乡镇政府8县级审批县自然资源部门审核，县政府批准县政府9签约登记签订合同、监管协议，办理不动产登记村集体/企业/乡镇入市方式与交易途径出让将土地使用权在一定年限内有偿让渡，适用于工业、商业项目，最常见方式出租将土地使用权按年或按期出租，灵活性强，适合短期项目作价出资（入股）将土地使用权作价入股，与企业合作经营，共享长期收益就地入市依法取得、符合规划的存量建设用地，具备基础设施条件，直接就地入市调整入市零星分散地块通过全域土地综合整治，复垦后调整指标到适宜地段入市整治入市废弃公益性建设用地整治后规划为经营性用途入市交易要求所有入市交易须在公共资源交易平台公开进行，确保：信息公开—交易信息全面披露过程透明—交易流程规范可视结果公正—交易结果公平合法公开透明公正前期准备：摸清底数与建立底价摸清数据底数依据国土空间规划、村庄规划、第三次国土调查及年度变更调查成果对存量集体建设用地中的经营性用地开展地籍调查建立数据库，纳入坐落、四至、面积、权属、规划、流转情况等信息纳入国土空间规划"一张图"实施监督信息系统建立入市底价按照已依法公布实施的集体建设用地土地级别及基准地价委托土地估价专业评估机构开展评估经县级人民政府研究确定入市底价夯实权属基础核实已依法办理集体土地所有权登记的建设用地探索解决历史遗留问题：2009年前已形成但未取得合法手续的建设用地充分发挥村民自治作用，稳妥处置收益分配与权益保障05收益分配机制股权收益原则上不低于土地评估价的年化收益国家征收土地增值收益调节金，由财政部门负责征缴和监管财政部门统一征缴·专户监管·规范使用调节金征缴集体收益留存集体经济组织，用于发展集体经济和公共事务分配比例趋势集体40%个人60%4:6/3:7扣除相关税费后，向集体成员倾斜力度持续加大个人向集体成员分配，增加农民财产性收入保底分红机制建立保底分红制度，确保农民长期分享土地增值收益入市收益归集体经济组织所有，纳入集体"三资"管理收益使用须民主决策、公开公示土地增值收益调节金征收原则兼顾国家、集体和农民个人利益体现土地增值的社会贡献，保障公共利益比例由省级政府制定实施细则征收管理由县财政部门负责征收、分配和监督管理按照入市土地用途、区位、价格等因素差异化征收工业用地与商业用地适用不同调节金比例使用方向支持农村基础设施建设补充耕地保护和生态修复资金保障城乡公共服务均等化投入调节金不是"抽成"，而是土地社会增值的合理回馈，用于反哺乡村发展调节金是国家参与入市收益分配的主要方式，各地正在完善征收标准用途管制与监管机制06用途管制：入市土地能做什么允许用途农产品加工厂支持乡村农产品深加工，延伸农业产业链乡村民宿、休闲旅游设施发展乡村旅游经济，盘活闲置资源仓储物流园完善乡村物流体系，降低流通成本乡村电商基地搭建农产品上行通道，拓宽销售渠道集体自主经营的产业项目壮大集体经济，增加农民财产性收入养老服务设施补齐乡村养老短板，提升公共服务水平保障性租赁住房（需严格审批）解决新市民住房困难，限定特定人群禁止用途商品住宅开发严禁变相房地产开发，坚守耕地红线别墅大院建设杜绝圈地建私宅，防止土地非农化私人会馆禁止高端消费场所，杜绝奢靡之风酒店式公寓禁止商业性住宿产品，防范违规经营任何形式的房地产炒作项目严厉打击投机行为，维护市场秩序个别地区试点用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，需严格审批和监管流程，与商品住房开发有本质区别，并非放开住宅建设限制全流程监管体系部门监管职责自然资源部门牵头入市工作，规范入市程序发改/科商工信部门产业准入、投资和税收标准核定及批后监管生态环境部门环境保护监督管理财政部门调节金征缴和监管农业农村部门入市收益在集体内部分配和监管住建部门施工安全和质量管理乡镇政府日常监督，签订监管协议"谁提出、谁负责、谁监管"原则职能部门提出的建设要求、管理要素、监管考核和违约处置要求，纳入出让合同和监管协议，按职责分工实施监管动态监管与收回机制违规即收回日常监督乡镇政府通过监管协议履行日常监督职责明确约定开竣工时限与违约责任实行"净地"交付，严防土地闲置收回触发条件企业不按约定用途使用土地土地闲置满两年未按合同约定缴纳价款擅自转让土地使用权收回程序1乡镇政府发出整改通知2逾期未整改的，村集体启动收回程序3经民主决策后收回土地使用权4重新安排入市或恢复原状信用管理对违规主体实施"黑名单"管理联合惩戒，限制参与后续入市交易竞买申请人须在"信用中国"网站无失信记录典型案例与实践经验07案例一：江西鹰潭月湖区8宗累计入市地块167.66亩入市总面积2040.88万元成交总价款童家镇里屋村案例入市地块：10.95亩挂牌成交价：116万元用途：建设农业产业示范园年增收：村集体稳定增收60万元就业带动：200多名村民就业启示入市土地与乡村产业深度融合，实现"土地变现-产业导入-持续增收"闭环农业产业示范园模式可复制性强，适合粮食主产区推广村集体从"一次性出让收益"转向"持续性经营收入"案例二：海南保亭县作价入股模式对比出让方式收益特征风险程度适合场景维度出让作价入股收益特征一次性收入持续性分红风险程度低共担经营风险适合场景工业项目旅游、商业项目基本情况4个地块集体经营性建设用地使用权作价入股40年合作年限与旅游公司合作开发零售商业和旅馆项目模式特点土地所有权不转移，村集体以使用权作价入股集体经济组织持股，分享项目经营收益合作期满后土地使用权回归集体启示作价入股适合旅游资源丰富的地区长期合作确保集体持续受益，避免"一卖了之"需要完善的股权管理和收益分配制度作支撑案例三：湖北黄冈罗田县与蓟州区废弃地盘活路径核心推荐·制度规范路径经验总结·可复制推广湖北黄冈罗田县80亩废弃采石场通过经营权入市，成交900多万元村里提留20%，农民每亩获得3.8万元补偿土地转型为大别山黑山羊养殖基地天津蓟州区2026年首宗地块成功摘牌，预计年新增税收350万元，带动就业20余人梳理完善7份政策文件，形成"程序规范、标准统一"的制度框架摸排入市意向地块约70宗，建立动态管理台账全程依托公共资源交易平台规范运行两地启示废弃地、闲置地是入市的重点资源，三资清查应重点关注制度先行是规范入市的前提，政策体系完善才能批量推进动态台账管理实现"储备一批、推进一批、成交一批"的良性循环当前挑战与应对建议08三大堵点与深层挑战改革落地仍面临三大核心障碍金融支持"不够