高标准农田建设审计

高标准农田建设审计一、相关政策规定1.《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）中第８管理要求，第一节：8.1土地权属确认与地类变更——８.１.２“高标准农田建成后,应按照

GB/T21010

和自然资源调查监测相关规定，以实际现状进行地类认定与变更，完善有关手续”之规定，高标准农田建设后应全部为耕地。……高标准农田管护主体应对各项工程设施进行经常性检查维护，确保长期有效稳定利用。禁止在严格管控类耕地，生态保护红线区域，退耕还林区、退牧还草区，河流、湖泊、水库水面及其保护范围等区域建设高标准农田；2.《农业农村部办公厅关于规范统一高标准农田国家标识的通知》（农建办【2020】7号）文件内容，农田建设项目全部竣工验收后，要在项目区设立统一规范的公示标牌和标志，将农田建设项目建设单位、设计单位、施工单位、监理单位、项目年度、建设区域、投资规模以及管护主体等信息进行公示，接受社会和群众监督。3.国务院办公厅于2019年印发了《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，确定了全国高标准农田建设目标任务：“到2020年，全国建成8亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田；到2022年，建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到2035年，通过持续改造提升，全国农田高标准保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础”。4.《关于做好当前农田建设管理工作的通知》（农建发〔2018〕1号）要求，2011年及以后相关部门立项建设的高标准农田地块，在国家规定使用年限内，不能再列入建设范围；5.《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）规定，对建成的高标准农田，要划为永久基本农田，实行特殊保护，防止“非农化”，任何单位和个人不得损毁、擅自占用或改变用途。如果不按规定建设和管护高标准农田，容易发生高标准农田低效、重复建设等“翻烧饼”现象，造成财政资金损失浪费，更有甚者影响我国粮食安全。规划选址方面，高标准农田建设禁建区域包括：严格管控类耕地，生态保护红线区域，退耕还林区、退牧还草区，河流、湖泊、水库水面及其保护范围等区域。建设方面，2011年及以后相关部门立项建设的高标准农田地块，在国家规定使用年限内，不能再列入建设范围。而农田基础设施建设工程使用年限是指高标准农田各项工程设施按设计标准建成后，在常规维护条件下能够正常发挥效益的最低年限，各项工程设施使用年限应符合相关专业标准规定，整体工程使用年限一般不低于15年。建后管护方面，对建成的高标准农田，要划为永久基本农田，实行特殊保护，防止“非农化”，任何单位和个人不得损毁、擅自占用或改变用途；严格管控耕地转为一般农用地，要坚决遏制耕地“非粮化”增量，耕地确实需要转出的需严格落实耕地“进出平衡”；5.《土地管理法》禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。6.2020年9月10日，国务院办公厅发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》；《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》两个文件均强调制止耕地“非粮化”。7.《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）文件中第（十六）严格保护利用，“严禁将不达标污水排入农田，严禁将生活垃圾、工业废弃物等倾倒、排放、堆存到农田。”二、开展应收集的相关资料1.

收集高标准农田建设相关政策文件，全面了解近两年高标准农田建设任务完成情况，以及项目的申报程序、资金拨付、竣工验收、移交管护等工作情况；并收集高标准农田考核材料，采集农业农村局、自然资源和规划局、林业局、生态环境局、水利局等部门审计年度高标准农田项目上图入库数据及台账、项目竣工图电子版、两区划定成果数据、耕地土壤质量分类矢量数据、永久基本农田矢量数据、历年土地变更调查数据库、三调成果数据、历年上级下发的用于土地变更调查的正射遥感影像、生态保护红线、造林项目验收成果、自然保护地、饮用水水源地保护区、水土保持项目等矢量数据，为后期有效开展审计打下坚实基础。三、各省市审计发现存在的问题及典型案例：2023

年全国省级预算执行审计中，至少

12

个省份在高标准农田建设领域发现系统性问题，涉及资金管理、项目建设、规划选址、质量管护等多个方面，问题金额从数十万元到数亿元不等，部分地区出现“非农化”“非粮化”“虚报进度”“资金挪用”等严重违规现象。1.

资金拨付不及时

/

滞留省份问题描述涉及金额吉林4市县滞拨高标准农田建设资金4.25亿元

吉林省审计厅朝阳(辽宁)4县(市)区配套资金未到位2348万元

朝阳市人民政府山东部分项目资金拨付延迟影响建设进度未明确

山东省审计厅抚州(江西)2县财政局未及时拨付上级专项资金和专债资金3.295亿元

抚州市人民政府2.

资金挪用

/

套取省份问题描述涉及金额抚州(江西)2县4家单位/企业挪用高标准农田专项资金5043.14万元

抚州市人民政府辽宁东港村级通过专项事业管理费套取高标准农田资金40.3万元云南红河商人联合村干部虚假编造名册套取地力培肥资金139.7万元

中央纪委国家监委安徽休宁4个项目偷工减料，追回资金68.9万元3.

违规举债

/

形成隐性债务•辽宁沈阳辽中区：通过国企贷款

5.2

亿元用于高标准农田改造，形成新增隐性债务

5.2

亿元（今日头条）4.

拖欠工程款省份问题描述涉及金额朝阳(辽宁)1县拖欠工程款87万元

朝阳市人民政府多地共性5个县(区)32个项目因配套资金不到位拖欠2119万元5.

结算违规•朝阳

(辽宁)：4

县

(市)

区工程结算税率与约定税率不一致，涉及结算金额11473

万元（朝阳市人民政府）三、项目建设与质量类问题1.

虚报进度

/

成效•四川：9

个县未完成任务却虚报工作进度和成效，以应对考核和获取资金支持•安徽：部分项目逾期未完工，虚报完工率（安徽省审计厅）2.

工程质量不达标省份问题描述涉及面积安徽9个县项目选址不当、施工质量不达标，存在偷工减料未明确

安徽省审计厅桐庐(浙江)灌溉渠高度与设计不符，机耕路厚度不足(设计16cm，实际12cm)未明确

桐庐县人民政府内江(四川)囤水田埂拉裂断开、护坡裂缝，导致囤水功能受限、田块撂荒0.53万亩

内江市市中区人民政府江苏滨海工程质量问题被315曝光，全部拆除重建未明确3.

未按期完成建设任务省份问题描述涉及面积山东枣庄台儿庄等6县26个项目28.54万亩

山东省审计厅内蒙古18个旗县(市、区)未完成建设任务未明确

通辽市审计局安徽部分项目逾期未完工，影响验收和后续管护未明确

安徽省审计厅四、规划与选址类问题1.禁建区

/

不适宜区域违规建设省份问题描述涉及面积吉林11县规划与不适宜耕种区重叠5.17万亩；10县在河湖水面等禁建区建设3.68万亩

吉林省人民代表大会常务委员会多地共性5536亩规划在林地、草地等禁建区内5536亩贵港(广西)项目选址不当，将非耕地纳入实施范围未明确

广西贵港市人民政府2.

规划衔接不到位•贵港

(广西)：未优先在粮食生产功能区规划，与生态环保规划衔接不足广西贵港市人民政府•四川：建设规划不适应国家提出的耕地保护要求四川省审计厅五、建后管护与使用类问题1.

“非粮化”严重省份问题描述涉及面积内蒙古8个旗县(市、区)高标准农田“非粮化”70.3万余亩

通辽市审计局泰州(江苏)建成后仍作为林地使用(非农化)未明确

泰州市审计局四川新增耕地“非农化”“非粮化”问题突出未明确

四川省审计厅2.

管护不到位

/

设施闲置损毁省份问题描述吉林6县已完工项目设施未修复、管护不到位，设备丢失损坏吉林省审计厅甘肃5个县17.95万亩未及时验收入库、划入永久基本农田，管护缺位多地共性重建设轻管理，灌排设施闲置、渠道杂物堆积影响通水江苏省审计厅河南浚县、淇县95.22万亩高标准农田每年需管护资金761.8万元，但实际投入不足海北州审计局3.

功能不达标•多地共性：2

个县

(区)4.84

万亩因水源配套工程未完工导致可供水量不足六、招投标与程序类问题•安徽：招标文件设置不合理条件限制潜在投标人（安徽省审计厅）•六安叶集

(安徽)：项目库建设不规范，规避政府采购程序（六安市叶集区人民政府）•四川遂宁：围标串标、利益输送等腐败问题七、分省份典型问题汇总安徽省（抽查资金60.4

亿元，项目

328

个）1.9

个县项目选址不当、质量不达标、进度缓慢（安徽省审计厅）2.招标文件设置不合理条件限制投标人（安徽省审计厅）3.建后管护不到位，设施闲置或损毁（安徽省审计厅）辽宁省1.3

市项目储备未开展可行性研究，2449

眼农用井无水文勘察，41.34

万亩土壤改良缺质量评价2.沈阳辽中区违规举债

5.2

亿元（今日头条）3.朝阳

5

县资金结算税率不符

(1.15

亿元)、配套资金不到位

(2348

万元)、拖欠工程款

(87

万元)（朝阳市人民政府）吉林省1.4

市县滞拨资金

4.25

亿元，6

县管护不到位（吉林省审计厅）2.11

县规划与禁建区重叠

5.17

万亩，10

县在河湖禁建区建设

3.68

万亩（吉林省人民代表大会常务委员会）四川省1.9

个县虚报建设进度2.农田水利工程质量差，“非粮化”问题突出（四川省审计厅）3.资金管理存在建小报大、以拨作支、闲置等

11

类

148

个问题（中共四川省纪委四川省监察委员会）山东省1.6

县

26

个项目

28.54

万亩未按期完成（山东省审计厅）2.11

县

6.48

万亩高标准农田建设质量不达标（山东省审计厅）内蒙古自治区1.18

个旗县未完成建设任务（通辽市审计局）2.8

个旗县高标准农田“非粮化”

70.3

万余亩（通辽市审计局）八、共性问题总结与整改方向高频问题TOP51.资金拨付与使用不规范（占比最高，涉及金额最大）2.工程质量不达标（偷工减料、未按图施工普遍）3.规划选址违规（禁建区

/

非耕地建设）4.建后管护缺位（“重建设轻管理”）5.虚报进度

/

成效（应对考核、套取资金）各省、自治区、计划单列市2024

年高标准农田建设资金审计问题汇总一、数量不实类问题序号问题表现核查要点对应依据条款典型案例1重复上报建设面积，将以前年度已建成地块纳入当年任务上报1.

调取近3-5年高标准农田建设项目台账，比对项目地块坐标、面积信息；2.

利用自然资源“一张图”、卫星遥感影像比对历年建设区域；3.

核查全国农田建设综合监测监管平台入库数据，核实重复地块信息；4.

实地踏勘疑似重复地块，核对地块现状与建设档案《国土资源部、国家发展改革委、财政部、水利部、农业部关于切实做好高标准农田建设统一上图入库工作的通知》（国土资发〔2017〕115号）关于“严禁重复上报、虚假入库”的规定某省41县将“十二五”“十三五”期间已建成的高标准农田地块，重复纳入2024年建设任务上报，虚增建设面积共计3.2万亩，已被审计剔除重复数据2虚报冒领，将非耕地（林地、房屋、鱼塘等）或未建成地块虚报为完成任务面积上图入库1.

提取上图入库地块的权属证明（耕地确权、林权登记等）；2.

比对卫星遥感影像（建设前后），核实地块实际类型；3.

核查项目竣工验收资料与实际建设进度的一致性；4.

走访项目所在村组农户，核实地块实际建设情况1.

《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）关于“高标准农田建设地块应符合耕地利用条件”的规定；2.

《财政违法行为处罚处分条例》（国令第588号）关于“禁止虚报冒领、骗取财政资金”的规定海南省4个市县将现状为林地、村民住宅的非耕地地块，虚报为2024年高标准农田完成面积上图入库，涉及面积0.8万亩；江苏省灌云县某镇将102亩已建成高标准农田开挖为鱼塘，仍按耕地上报，后经整改完成复耕3建设任务未按期完成，未达到年度计划建设面积要求1.

核查项目立项批复、年度投资计划文件，明确计划建设期限和面积；2.

调取项目开工报告、施工进度报表、竣工验收资料，核实建设进度；3.

与项目负责人、施工单位座谈，了解未完工原因；4.

实地核查未完工项目现场，确认剩余建设内容《政府投资条例》（国令第712号）关于“政府投资项目应当按照批准的建设方案和工期组织实施”的规定山东枣庄市台儿庄区等6县26个2024年高标准农田项目，因施工组织不力、资金拨付延迟等原因，共28.54万亩建设任务未按期完成，截至审计期末仍有12个项目处于停工状态二、质量不高类问题序号问题表现核查要点对应依据条款典型案例1选址不当，将项目定在自然保护区、重金属污染区等限禁或不适宜耕作区域1.

核查项目规划选址报告、环境影响评价文件；2.

比对自然保护地、生态红线、重金属污染地块等分布图；3.

调取地块土壤检测报告，核实耕作适宜性；4.

实地核查选址区域现状，确认是否符合建设要求1.

《全国高标准农田建设总体规划》关于“严格选址，避开限禁区域”的规定；2.

《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）关于“建设区域应具备适宜的土壤条件和生态环境”的规定某省74县将6.48万亩高标准农田项目选址在自然保护区缓冲区、重金属污染超标区域，其中金乡县、东明县等11县涉及面积达1.2万亩，项目建成后无法正常耕作2工程质量不合格，存在偷工减料、配套设施不完善等问题1.

核查施工图纸、工程量清单、材料进场检验报告；2.

查看监理日志、隐蔽工程验收记录；3.

对工程质量进行抽样检测（如渠道强度、道路平整度等）；4.

实地检查灌排设施、机耕道等是否能正常使用1.

《高标准农田建设质量管理办法(试行)》（农建发〔2021〕1号）第二十一条“严禁擅自降低标准、缩减规模”的规定；2.

《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》关于“确保工程质量”的规定全国101县2024年高标准农田项目存在质量问题，其中乳山市等7县项目未进行表土剥离，灌排设施与骨干渠系不连通无法正常灌溉；某县施工单位擅自缩减渠道衬砌厚度，导致渠道建成后出现渗漏、垮塌3打造“形象工程”“盆景工程”，建设无用设施1.

核查项目设计方案，确认设施建设的必要性；2.

实地核查设施使用情况，是否符合当地农业生产需求；3.

走访农户和种植主体，了解设施实际效用；4.

核查设施建设资金使用情况《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）关于“杜绝形象工程、注重实用效益”的规定山东曲阜、邹平在水源充足的区域新建32口“水中井”、10座“悬空泵站”，因设计脱离实际，建成后无法正常使用，造成财政资金浪费1200余万元4未经审批擅自变更建设内容、调整建设地点1.

核查项目立项批复、初步设计文件；2.

对比施工记录、竣工验收资料与批复内容的差异；3.

核查是否存在变更审批手续，确认变更程序的合规性；4.

实地核查变更后建设内容的合理性《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019年第4号）第二十一条“不得擅自调整或终止项目，确需调整的按规定办理审核批复”的规定山东武城县等4县8个2024年高标准农田项目，未经审批擅自将土地平整工程变更为田间道路硬化，涉及建设资金860万元，导致部分区域灌溉设施配套不足三、管护不力类问题序号问题表现核查要点对应依据条款典型案例1非农化、非粮化，高标准农田被用于种植非粮作物、撂荒或非农建设1.

利用卫星遥感影像监测地块实际用途；2.

实地核查地块种植作物类型、是否存在撂荒；3.

核查建设用地审批手续，确认是否违规占用；4.

走访乡镇、村委会，了解地块使用监管情况1.

《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）关于“确保高标准农田用于粮食生产”的规定；2.

《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）9.4.2关于“管护主体确保设施用于农业生产”的规定全国73县45.34万亩高标准农田存在非农化、非粮化问题，其中资阳市0.69万亩已建高标准农田被用于种植花卉、苗木等非粮作物；某县将150亩高标准农田违规占用建设乡村公路，未办理耕地占补平衡手续2设施闲置损坏，管护不到位导致功能失效1.

实地核查灌排设施、机耕道、泵站等运行情况；2.

核查管护协议、管护记录、资金拨付凭证；3.

确认管护主体、管护人员是否落实；4.

了解设施损坏原因及维修整改情况1.

《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019年第4号）关于“项目竣工验收后及时移交管护，落实管护责任”的规定；2.

《全国高标准农田建设总体规划》关于“落实管护资金，确保工程良性运行”的规定海南省27个2024年高标准农田项目，因未落实管护责任，部分沟渠淤堵、垮塌掩埋，灌排水功能完全失效，涉及灌溉面积1.3万亩；某县建成的18座泵站因缺乏维护，设备丢失、线路老化，长期闲置无法使用3项目竣工验收后未及时移交管护，未明确管护责任1.

核查项目竣工验收报告、资产移交协议；2.

走访乡镇政府、村委会，确认是否接收项目资产；3.

核查管护制度文件，确认管护责任分工；4.

核实管护资金是否纳入财政预算1.

《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019年第4号）关于“项目竣工验收后及时办理资产交付手续”的规定；2.

《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）9.4.2关于“明确管护主体、签订后期管护合同”的规定某省19个2024年高标准农田项目已通过竣工验收，但未与乡镇、村委会签订资产移交协议，管护主体不明确，导致项目建成后无人管护，半年内即出现设施损坏情况四、资金不规范类问题序号问题表现核查要点对应依据条款典型案例1挪用项目资金，用于与高标准农田建设无关的支出1.

核查财政资金拨付凭证、项目单位银行流水；2.

核对资金使用明细与项目预算的一致性；3.

延伸核查资金流向，确认是否存在转移、挪用情况；4.

核查资金使用审批手续的合规性1.

《农田建设补助资金管理办法》关于“资金专项用于高标准农田建设相关工程”的规定；2.

《财政违法行为处罚处分条例》（国令第588号）关于“禁止挤占、挪用财政专项资金”的规定四川省阿坝州19县将高标准农田建设、水库除险加固等专项资金挪用，用于发放人员福利、修缮办公楼等；阆中市10个单位挪用高标准农田建设资金375万元，用于其他项目配套建设2资金滞留、闲置，未及时拨付至项目单位影响建设进度1.

核查财政资金预算指标台账、国库集中支付记录；2.

对比资金拨付进度与项目建设进度；3.

与财政部门、项目单位座谈，了解资金滞留原因；4.

核查资金闲置期间的管理情况1.

《政府投资条例》（国令第712号）关于“及时拨付政府投资资金”的规定；2.

《农田建设补助资金管理办法》关于“加快资金拨付，提高资金使用效率”的规定吉林省4市县2024年高标准农田建设项目资金4.25亿元滞拨在财政账户，未及时拨付至项目施工单位，导致15个项目因资金不足延迟开工，影响年度建设任务完成3资金使用不规范（提前发放补助、多支付工程款、串标套取资金等）1.

核查项目补助资金发放凭证、竣工验收资料，确认发放时点的合规性；2.

核对工程价款结算单与实际工程量、合同约定的一致性；3.

核查招投标文件、投标保证金流向，确认是否存在串标；4.

延伸核查施工单位、供应商财务资料1.

《中华人民共和国招标投标法》关于“禁止串通投标”的规定；2.

《农田建设补助资金管理办法》关于“规范资金支付，严格竣工验收后付款”的规定厦门市集美区个别高标准农田项目未完成竣工验收即提前全额发放补助资金230万元；某县地力培肥项目中，3家企业串通投标，以次充好虚报工程量，套取财政资金180万元4项目管理费计提或支出不合理，超出规定范围和标准1.

核查项目单位财务账，确认项目管理费计提比例；2.

核对项目管理费支出明细，确认是否用于规定范围（评审、验收、监管等）；3.

核查大额支出凭证的真实性、合规性；4.

对比相关规定标准，确认是否超支《农田建设补助资金管理办法》关于“项目管理费计提比例不得超过规定标准，仅限用于项目管理相关支出”的规定某县2024年高标准农田项目违规计提项目管理费65万元，超出规定比例2个百分点，且将其中20万元用于发放职工奖金，超出资金使用范围四、审计思考1.

如何破解“非粮化”较为突出的问题？在审计中通过入户了解农民种粮收益情况，反映当前种植粮食作物的收益远低于非粮作物的收益。大部分农民为了保证自己的收益，在生产成本不断提高的情况下，根据市场需求选种（养）经济效益高的非粮作物。因此，一要降低种粮成本，加大高标准农田项目建设，使农业生产条件进一步改善，节约人工、肥料、农药等投入，使农业节本增效，增加种粮收入。二要大力发展粮食产业精深加工，延伸粮食产业链，提升粮食价值链，引导农民增加品种、提升品质、创造品牌，提高粮食产品附加值，让农民增收致富，实现粮食产业振兴。2.

高标准农田建设项目建设质量是关键，怎样实施审计？一是看项目规划是否与乡村振兴、国土空间、生态环境、农业水利、交通道路等规划相衔接。二是看项目程序手续完整性，招投标是否合规，有无围标、串标、虚假招投标等情况发生。三是查看批复设计与建设内容是否一致，若不一致，是否经过了相应的变更、审批和备案。项目合同签订是否规范，合同要素是否齐全，是否按规定预留质量保证金。四是看项目建设情况，是否按时完工，特别是有无质量问题，是否存在工程质量以次充好、偷工减料、质量不达标、进展缓慢等问题，并去现场进行核实。五是看竣工验收情况，是否履行项目竣工和验收程序及其是否存在明显瑕疵，特别是不具备验收条件的情况下是否仍组织并通过验收。六是看项目后期管护，是否建立长期有效的后期管护机制，管护责任人是否明确，管护是否到位，有无毁损现象发生。3.

在人手少、时间紧的情况下，如何迅速在多个区域同时开展审计？提示：采用现场审计和非现场审计结合的方式，首先要进行现场核实，根据核实结果完善分析思路，有条件的情况下可利用地理信息等技术手段，注意利用已有的矢量图斑等数据，数据存在质量问题的，可请被审计单位协助重新完善后提供，对发现的问题要核实确认，分析原因。4.

与合作单位共同分析地理信息数据要注意哪些问题？提示：一是在数据传输、分析和导出过程中符合保密规定，根据合作单位的涉密级别，处理相关敏感信息，在处理数据时尽量使用合作单位已有数据；二是审计人员不能当“甩手掌柜”，要学习掌握相关技术，自主研究分析思路，全程参与到分析过程之中。5.天-空-地一体化遥感技术高标准农田审计的遥感影像数据从哪可以获取？提示:目前自然资源部正在构建部-省-市-县四级卫星应用技术体系，各个地方委办局都可以通过当地自然资源部门的卫星中心及省级高分中心获取到相应的高分卫星遥感影像数据。6.高标准农田建设是否满足当地老百姓的需求，一些无法溯源的建设工作如何取证？提示：在审计的过程中发现高标准农田建设部分规划设计脱离实际情况，跟老百姓带来了不便，并且如肥力提升建设工作在审计过程中难于溯源取证。审计组通过对现场正在劳作的老百姓进行实地问询，积极征询老百姓的意见和反映的实际情况，作为审计工作的一个重要环节和工作流程。7.审计组怎么发现R高标准农田项目中绿色地块异常？提示：砖瓦厂需要大面积空地堆放制砖所需要的原材料、成品砖块等。而往往企业用地比较紧张，在这种情况下，企业周边出现大面积的绿地可能很小。8.被占用的面积大，范围广审计组是如何取证？提示：审计组考虑到堆放的物质极易被转移、占用的现场